VII SA/Wa 985/24

VII SA/Wa 985/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /przewodniczący/
Iwona Ścieszka. /sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OZ 726/24 - Postanowienie NSA z 2024-12-13
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 735
art.145 par 1 pkt 5
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędziowie: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2024 r. znak: DOR.7100.63.2024.ANE w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 28 lutego 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i [...] w W., utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 19 stycznia 2024 r. Nr 62/24, odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji MWINB z 16 grudnia 2021 r. Decyzją z 16 grudnia 2021 r. MWINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z [...] października 2021 r. nakazującą Wspólnocie Mieszkaniowej [...] i [...] w W. usunięcie, w terminie 12 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna, stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W., poprzez wykonanie następujących robót budowlanych:
demontaż warstw dachowych do stropu,
rozbiórkę obróbek blacharskich murków attykowych,
rozbiórkę systemu odwadniającego Pluvi,
podcięcie murków grubości 25 cm na dylatacjach dachu do wysokości murku attyki,
wykonanie warstwy spadkowej 1,5%,
wykonanie warstwy gruntującej,
wykonanie warstwy bitumicznej na stropie,
ułożenie kleju bitumicznego,
montaż styropianu grubości 30 cm,
montaż systemu odwadniającego Pluvi,
ułożenie warstwy samoprzylepnej,
ułożenie warstwy papy zgrzewalnej,
wykonanie obróbek blacharskich na nowych murkach szerokości 60 cm i uzupełnienie wcześniej rozebranych obróbek murków attykowych.
Decyzja MWINB z 16 grudnia 2021 r. była przedmiotem kontroli sądowej. Prawomocnym wyrokiem z 6 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 395/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] i [...] w W. na tę decyzję.
Wspólnota Mieszkaniowa [...] i [...] w W. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu wojewódzkiego z 16 grudnia 2021 r. domagając się uchylenia tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB W. z [...] października 2021 r. oraz wydania nowej decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowego stanu technicznego dachu budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w W., poprzez wykonanie, wskazanych przez Wspólnotę, innych niż w decyzji ostatecznej, robót budowlanych, o których mowa w ekspertyzie technicznej, sporządzonej przez dr inż. M. P. na podstawie wizji lokalnych przeprowadzonych w sierpniu 2023 r. Jako podstawę wznowienia postępowania wnioskodawca wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i przedłożył nowe opracowanie techniczne dot. stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. w postaci ekspertyzy technicznej sporządzonej (jak wynika z treści wniosku z dnia 11.09.2023r.) w dniu 6 września 2023 r. przez dr inż. M. P. na zlecenie wnioskodawcy.
MWINB postanowieniem z 13 listopada 2023 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z 19 stycznia 2024 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z 16 grudnia 2021 r. Organ wskazał, że przedłożone opracowanie techniczne jest nowym dowodem, który został sporządzony po zakończeniu postępowania administracyjnego. Jego autor prezentuje w nim węższy zakres robót zmierzających do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w W. Organ wojewódzki zaznaczył, że nowa ekspertyza techniczna oceniając całość warstw dachu, opiera się nadal (jak i poprzednia ekspertyza) na punktowych odkrywkach i nie wyklucza w sposób oczywisty wcześniejszych ustaleń oraz zakresu koniecznych do wykonania robót zawartych w ekspertyzie technicznej z dnia 10 maja 2021 r.
Po rozpatrzeniu sprawy z odwołania złożonego przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] i [...] w W. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził brak podstaw do odmiennej oceny złożonego wniosku o wznowienie postępowania.
GINB podkreślił, że aby dana okoliczność czy dowód mogły stanowić podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. muszą istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej. Co za tym idzie nie będą stanowiły takiej podstawy okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy. Dowodem nie może być m.in. opinia biegłego sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej. Może ona co najwyżej ujawniać nowe fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Analizując treść wniosku o wznowienie postępowania GINB wskazywał, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] i [...] w W. akcentowała, że w wyniku wykonania nakazanych decyzją z 16 grudnia 2021 r. prac naprawczych części dachu stwierdzono, że "przyczyną zacieków w lokalu nr [...] był nieszczelny system PLUVIA, który odprowadza wodę z dachu. Niewłaściwe wykonanie (...) lub zastosowanie nieodpowiednich (nieoryginalnych) części, najprawdopodobniej na etapie budowy budynku, stanowiło bezpośrednią przyczynę przesiąku wody do warstw styropianowych, a w konsekwencji do przedostawania się wody do lokalu nr [...]. W tym miejscu należy stwierdzić, że w wyniku wymiany systemu PLUVIA, po wykonaniu wylewki dociskającej warstwy termozgrzewalne, ale przed położeniem warstw papy, nie stwierdzono przecieków na remontowanym fragmencie dachu. Oznacza to, że bezpośrednią przyczyną przedostawania się wody z dachu był system odprowadzania wody PLUVIA. Po wykonaniu ww. prac nie został zgłoszony żaden przeciek z dachu (...)". Stąd, w ocenie Wspólnoty, niezasadnym jest demontaż warstw dachowych do stropu na pozostałej, nie naprawionej dotychczas części dachu. Warstwy te nie są bowiem uszkodzone ani zdegradowane i nadają się do dalszej eksploatacji. Na powyższe wskazuje ekspertyza techniczna wykonana w 2023 r., zgodnie z którą całość pokrycia dachu wymaga wykonania konserwacji, natomiast przecieki miały charakter miejscowy i nie dotyczą całości dachu, a jedynie fragmentu połaci, która została już wyremontowana.
GINB w pierwszej kolejności zaznaczył, że załączona do wniosku o wznowienie postępowania ekspertyza z sierpnia 2023 r. sporządzona przez dr inż. M. P. nie istniała w dacie wydania decyzji MWINB z 16 grudnia 2021 r. Również informacje w niej zawarte nie stanowią nowych okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że za okoliczności faktyczne należy uznać zdarzenia, fakty zaistniałe w sensie fizycznym, istniejące w dacie wydania decyzji i nieznane organowi, który wydał decyzję. Powyższy dokument sporządzony po wydaniu decyzji ostatecznej nie przedstawia jednak nowych istotnych okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych judykatura rozumie obiektywnie istniejące elementy rzeczywistości, zdarzenia faktyczne, które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu. Za nowy dowód lub okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi dowodów i faktów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Tego rodzaju ocena nie należy do sfery ustaleń faktycznych, lecz jest kwestią subsumpcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną. Zarówno ekspertyza z 2021 r. jak również ekspertyza z 2023 r. dowodzą, że dach budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Różnice pomiędzy tymi dokumentami sprowadzają się w głównej mierze do odmiennej oceny stanu technicznego wynikającej często z odmiennej interpretacji uszkodzeń obiektu, a to z kolei prowadzi do różnic w zakresie proponowanych rozwiązań naprawczych. Organ wskazując zakres robót opierał się na zaleceniach zawartych w ekspertyzie sporządzonej przez inż. H. S. w dniu 10 maja 2021 r. Zgodnie z oświadczeniem autora tej ekspertyzy, ocena stanu technicznego dachu dokonana na podstawie odkrywek i pomiarów wilgotności warstw dachowych ograniczona była do obszarów wykonywanych odkrywek i kilku metrów poza tym obszarem. Na podstawie wykonanych odkrywek autor ekspertyzy, a następnie organ nadzoru budowlanego, uznał za konieczne wykonanie kompleksowej naprawy dachu. Prawidłowość przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji prawidłowość wydanej w jego wyniku decyzji administracyjnej potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z 6 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 395/22. Odpowiadając na zawarte w skardze zarzuty Wspólnoty co do m.in. ilości dokonanych odkrywek Sąd wskazał, że "zakres koniecznych robót PINB sformułował biorąc pod uwagę treść ekspertyzy technicznej, wykonanej przez niezależnego eksperta na zlecenie samej Wspólnoty. Analiza ekspertyzy nie wykazuje żadnych jej nieścisłości czy sprzeczności; jej sporządzenie poprzedzono oględzinami i badaniami elementów budynku, a wnioski w niej sformułowane nie budzą zastrzeżeń i jako taka nie wymagała ona - wbrew twierdzeniom skarżącej - uzupełnienia. Na marginesie zauważyć tylko należy, że Wspólnota nie przedstawiła żadnego kontrdowodu wskazującego na możliwość wykonania naprawy dachu w innej technologii czy też na konieczność uzupełnienia złożonej ekspertyzy, co czyni zarzuty w tym przedmiocie gołosłownymi (...)".
Mając na względzie powyższe GINB stwierdził, że druga ekspertyza techniczna, sporządzona w sierpniu 2023 r. na podstawie większej ilości odkrywek, a także po wykonaniu przez Wspólnotę naprawy dachu na powierzchni łącznie 371,70 m2 (zob. Protokół odbioru końcowego robót z 16.11.2021 r., karta nr 289 w aktach PINB oraz protokół PINB z 16.06.2023 r., karta nr 302 w aktach PINB), nie może stanowić o wadliwości decyzji z 16 grudnia 2021 r., gdyż - w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz wyroku sądu administracyjnego - nie zawiera treści na tyle istotnych, aby mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Zresztą – jak zaznaczył GINB - sama Wspólnota Mieszkaniowa wskazuje w odwołaniu, że pomiędzy ekspertyzami z 2021 r. i 2023 r. nie ma sprzeczności, a ekspertyza z 2023 r. jest jedynie dopełnieniem tej wcześniejszej "ponieważ opiera się na odkrywkach i analizie stanu pozostałej części dachu oraz formułuje zalecenia naprawcze w odniesieniu do pozostałej części dachu. Zalecenia te w części pokrywają się z zaleceniami zawartymi w ekspertyzie z 2021 roku, a modyfikacje zaleceń związane są z weryfikacją stanu technicznego dachu na obszarze nie objętym badaniem w 2021 r."
Ponadto, jak zauważył GINB, ekspertyza techniczna sporządzona została na podstawie wizji lokalnych przeprowadzonych w sierpniu 2023 r., a zatem po częściowym wykonaniu obowiązków nałożonych na Wspólnotę ostateczną decyzją z 16 grudnia 2021 r. Zatem trudno oceniać okoliczności faktyczne wskazane w treści ekspertyzy jako "istniejące w dniu wydania decyzji i nie znane organowi, który ją wydał". Nowy dokument w postaci ekspertyzy sporządzonej przez dr inż. M. P., która w rzeczywistości niejako doprecyzowuje treść ekspertyzy sporządzonej w 2021 r., mógłby mieć znaczenie przy ocenie dowodów dokonywanej przez organ w postępowaniu zwykłym, jednak nie jest to dokument spełniający przesłanki wskazane w art. 145 ust. 1 pkt 5 k.p.a.
Odnosząc się do argumentacji odwołania w zakresie w jakim strona odwołuje się do art. 81a § 1 pkt 1 k.p.a. GINB zaznaczył, że również w postępowaniu zwykłym mogłaby znaleźć zastosowanie reguła określona w tym przepisie. Celem art. 81a § 1 k.p.a. jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organ wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. W sytuacji braku spełnienia przesłanki do wznowienia postępowania w ogóle, zarzut naruszenia ww. zasady nie znajduje uzasadnienia.
W ocenie GINB, organ wojewódzki zaskarżoną decyzją zasadnie odmówił, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylenia własnej ostatecznej decyzji z 16 grudnia 2021 r., bowiem nie ziściła się przesłanka stanowiąca podstawę wniosku o wznowienie postępowania.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Wspólnota Mieszkaniowa [...] i [...] w W., reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc następujące zarzuty:
naruszenie przepisów postępowania, tj.:
art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. stanu technicznego dachu przedmiotowych budynków oraz zakresu niezbędnych prac naprawczych, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że zakres niezbędnych prac naprawczych na nienaprawionej dotychczas części dachu obejmuje wszystkie elementy objęte decyzją pierwotną,
art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony i w konsekwencji nałożenie na stronę obowiązku wykonania prac pomimo wykazania przez stronę, że część prac nie jest konieczna do usunięcia nieprawidłowości; a także poprzez błędne przyjęcie, jakoby przepis ten nie znajdował zastosowania we wznowionym postępowaniu,
art. 80 k.p.a. poprzez błędną, niezgodną z zasadami logiki ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym ustaleń i wniosków wynikających z ekspertyzy z 10 maja 2021 r. oraz ekspertyzy z 6 września 2023 r., a w konsekwencji błędne uznanie, iż ekspertyza z 2023 r. nie ujawniła nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji i nieznanych organowi, a dotyczących stanu technicznego nie naprawionej dotychczas części dachu,
art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej pomimo zaistnienia przesłanki wznowieniowej, tj. ujawnienia nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji i nieznanych organowi, a dotyczących ujawnionego stanu technicznego nie naprawionej dotychczas części dachu.
naruszenie przepisu prawa materialnego art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu za dopuszczalne nakazania usunięcia domniemanych, a nie "stwierdzonych" nieprawidłowości oraz nakazania wykonania prac, których zakres wykracza poza usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego obiektu, a które dotyczą warstw dachu nie obarczonych nieprawidłowościami.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi Wspólnota akcentowała, że wady decyzji MWINB zostały wykazane w odwołaniu. Organ II instancji zajął zupełnie inne stanowisko w sprawie, albowiem z decyzji GINB zdaje się wynikać, że zakwestionowane zostało wystąpienie przesłanki wznowieniowej. Zaznaczano, że ekspertyza z 2023 r. została zlecona nie dlatego, że Wspólnota uchyla się od naprawy dachu, tylko po to, aby określić zakres niezbędnych napraw na pozostałej części dachu. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla niszczenia i wykonywania ponownie tych warstw dachu, które - jak się okazało - nie były i nie są obarczone nieprawidłowościami. Decyzja pierwotna opierała się na domniemaniu, że cały dach obarczony jest takimi samymi nieprawidłowościami. Tymczasem ekspertyza z 2023 r. ujawniła nieznane organowi okoliczności dotyczące stanu technicznego pozostałej (nie naprawionej dotychczas) części dachu - na której, jak się okazało, zakres niezbędnych napraw jest inny, węższy.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd obowiązany jest zająć się sprawą zakończoną w trybie administracyjnym zaskarżonym aktem, kontrolując jego legalność, a zatem jego zgodność z prawem w zakresie wyznaczonym normami prawa determinującymi treść rozstrzygnięcia i czynności poprzedzające jego podjęcie.
Rozpoznając sprawę w ramach wyżej przedstawionych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Z uwagi na tryb, w jakim została wydana zaskarżona decyzja należy na wstępie podkreślić, że wznowienie postępowania administracyjnego jako jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym, umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. Celem postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego przewidzianego w art. 145 § 1 k.p.a. jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonym wadami oraz usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, czyli ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość zakończonego postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym. Decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym może zatem doprowadzić do podważenia decyzji ostatecznej, a przez to godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych przewidzianą w art. 16 k.p.a. Przepisy o wznowieniu postępowania mają zatem charakter wyjątku od reguły (m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. OPS 11/02).
Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną składa się z dwóch etapów (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1512/20; CBOSA). Najpierw organ administracji publicznej bada wniosek o wznowienie postępowania pod względem formalnym, analizując w szczególności posiadanie przymiotu strony i zdolności procesowej przez wnioskodawcę oraz zachowanie terminu ustawowego. Jeżeli weryfikacja ta zakończy się pozytywnie, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie z art. 149 § 1 k.p.a. o wznowieniu postępowania, które w świetle art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Faza wstępna postępowania w trybie wznowienia w niniejszej sprawie zakończyła się pomyślnie dla skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, wydaniem przez MWINB postanowienia z 13 listopada 2023 r. o wznowieniu postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., otwierając tym samym fazę merytoryczną w ramach trybu wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 2 k.p.a.
W tym miejscu za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1233/21 (CBOSA) należy zaznaczyć, że spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., otwierającej ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, wymaga wystąpienia łącznie trzech warunków. Pierwszy przewiduje, że zgłoszone okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, a zatem nie były znane organowi rozpoznającemu sprawę w postępowaniu zwykłym. Drugi warunek wymaga, by nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody miały istotne znaczenie dla sprawy. Występuje tu związek z regulacją materialnoprawną. Trzeci warunek, to istnienie okoliczności faktycznej, istnienie dowodu w dniu wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia postępowania. Spełnienie łącznie tych trzech warunków daje podstawy do stwierdzenia, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją zostało dotknięte istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego co do ustalenia stanu faktycznego, uzasadniając ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy.
Należy w związku z tym zaznaczyć, że - jak przyjmuje się w orzecznictwie - nowe okoliczności lub nowe dowody, istotne dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to takie, które mogą mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy niż to wynikające z decyzji ostatecznej (por.: wyrok NSA z 25 czerwca 1985 r., I SA 198/85, ONSA 1985/1/35; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2000 r., V SA 1885/99, Lex nr 50152; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2007 r., I OSK 429/06, CBOSA). W wyroku z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 3411/21 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że okoliczności te muszą mieć charakter prawotwórczy, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. W przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia w rzeczywistości nie wystąpiła, organ powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Nowe okoliczności lub nowe dowody istotne dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to więc takie, które mogą mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy niż to wynikające z decyzji ostatecznej (por.: wyrok NSA z 25 czerwca 1985 r., I SA 198/85, ONSA 1985/1/35; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2000 r., V SA 1885/99, Lex nr 50152; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2007 r., I OSK 429/06, CBOSA). W wyroku z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 3411/21 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że okoliczności te muszą mieć charakter prawotwórczy, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Pojęcie «nowe dowody i nowe okoliczności faktyczne» należy interpretować w sposób ścisły. Nowy dowód to taki, za pośrednictwem, którego można wykazać istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Za nowy dowód lub okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu, ocena znanych wówczas temu organowi dowodów i faktów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Dobitnie ujął powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 796/21 (CBOSA) zauważając, że "nowych okoliczności", o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie stanowi nowa ocena tego samego stanu faktycznego. Sama zmiana oceny dowodów nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania. Chodzi zatem o nowe okoliczności faktyczne, nie zaś o ponowną ocenę, lecz inaczej dokonaną. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 236/20, CBOSA)
Natomiast pojęcie «wyjdą na jaw» oznacza takie dowody, co do których istnienia strona postępowania nie posiadała wiedzy. Nie można przyjąć, że dany dowód lub okoliczność były nieznane organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikały one z materiałów będących w dyspozycji tego organu (tak: wyrok WSA w Łodzi z 6 września 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 636/23, LEX nr 3621240). Przy czym do okoliczności takich nie należy dokonana przez organ ocena materiału dowodowego sprawy ani też zastosowanie w danym stanie faktycznym określonych przepisów prawa lub ich interpretacja.
W przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia w rzeczywistości nie wystąpiła, organ powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wyraźnie trzeba zaznaczyć, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. W wyroku z 5 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2176/21, LEX nr 3615797 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania.
Należy również zaznaczyć, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, lecz także nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, aby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. W art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., posługując się kategorią "nowych okoliczności faktycznych" oraz "nowych dowodów", ustawodawca użył bowiem alternatywy zwykłej, a nie koniunkcji (zob. wyr. SN z 21.5.2002 r., sygn. akt III RN 71/01, Legalis, za: R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2021). Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia.
W oparciu o analizę dokumentów zgromadzonych w sprawie oraz argumentów przedstawionych we wniosku o wznowienie postępowania Sąd uznał, że okoliczności sprawy uprawniały organy do odmowy uchylenia decyzji MWINB z 16 grudnia 2021 r.
Argumenty zawarte we wniosku o wznowienie postępowania, w którym Wspólnota Mieszkaniowa [...] i [...] w W. domagała się uchylenia wydanej w trybie zwykłym decyzji i wydania nowego nakazu obejmującego inne roboty budowlane, jakie należy przeprowadzić w obrębie dachu budynku wielorodzinnego przy ul. [...], oparte były na przedłożonym dokumencie pn. Ekspertyza dotycząca stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W., wykonanym pod kierunkiem dr inż. M. P. Przedmiotem opracowania były warstwy dachu płaskiego powyższego budynku, a jego celem – weryfikacja stanu technicznego szczelności pokrycia dachu na podstawie oględzin i wykonanych odkrywek. Wizji lokalnych dokonano w sierpniu 2023 r., w czasie których stwierdzono wykonanie napraw części środkowej dachu polegających na wymianie na remontowanym fragmencie dachu elementów systemu PLUVIA, które odprowadzają wodę z wpustów do rur spustowych systemu. Odnotowano, że po naprawie fragmentu połaci dachowej, nie zostały zgłoszone ponownie przecieki wody. We wnioskach stwierdzono natomiast, że stan techniczny pokrycia dachu ocenia się jako średni, ale dopuszczalny do dalszej eksploatacji. Zaznaczono przy tym, że całość pokrycia dachu wymaga wykonania konserwacji. Wpusty odwodnienia, z uwagi na długi okres eksploatacji, uległy degradacji kwalifikującej je do wymiany. Autor opracowania w zaleceniach polecił usunąć nieprawidłowości związane z nieszczelnościami pokrycia przy wpustach, zamontować prawidłowo kominki wentylujące warstwy dachowe oraz wykonać konserwację nawierzchni poprzez ułożenie dodatkowej warstwy papy termozgrzewalnej na całości zużytej nawierzchni. Jednocześnie autor opracowania zastrzegł, że opracowanie przedstawia jeden z możliwych sposobów wykonania prac naprawczych.
W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również protokół kontroli robót budowlanych przeprowadzonej przez PINB W. w dniu 16 czerwca 2023 r., w którym odnotowano wykonanie nakazanych decyzją MWINB z 16 grudnia 2021 r. obowiązków jedynie na części dachu o powierzchni ok. 371,7 m2.
W ocenie Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem GINB zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że we wznowionym postępowaniu nie stwierdzono ujawnienia nowych okoliczności lub nowych dowodów nieznanych organowi w dniu wydania decyzji pierwotnej, które miałyby istotne znaczenie dla sprawy dotyczącej nałożenia na skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową obowiązków mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w W., tak w zakresie ilości, jak i charakteru nałożonych obowiązków. Treść powyższych dokumentów została przez organ oceniona i rozważona w kontekście możliwości dostarczenia nowych informacji, które mogły okazać się kluczowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją MWINB z 16 grudnia 2021 r. Nie mogły się one jednakże przyczynić do skutecznego podważenia tezy, że decyzja nakazowa została wydana w oparciu o nieprawidłową ocenę stanu faktycznego w tym znaczeniu, że – jak wywodzi skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa - stan dokonanych ponownie odkrywek wskazuje, iż przecieki z dachu, które stały się asumptem do wydania decyzji w trybie zwykłym, miały charakter miejscowy i nie dotyczą całości dachu.
Podkreślić trzeba, że dokonaną w toku postępowania zwykłego oceną organ jest związany, zmiana oceny nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania. Zaznaczenie wymaga, że w dostarczonej przez Wspólnotę Mieszkaniową ekspertyzie z 2023 roku podstawą wyprowadzonych w niej wniosków było badanie całości dachu przy zastosowaniu tej samej metody, dokonano bowiem odkrywek, tylko w innych miejscach. Oceny tej dokonano przy zmianie okoliczności faktycznych, na części dachu budynku wykonane były bowiem prace nakazane decyzją ostateczną. W takiej sytuacji nie można z pełnym skutkiem prawnym powoływać się na okoliczności faktyczne i przedstawiać dowody powstałe po zakończeniu sprawy decyzją ostateczną. Zarówno więc wykonany remont części dachu, jak i brak sprzeczności co do oceny stanu pozostałej części dachu pomiędzy ekspertyzami opartymi na badaniach przy zastosowaniu tej samej metody, nie dawały podstaw do wznowienia postępowania.
W konsekwencji wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty, sprowadzające się w istocie do zanegowania ustaleń faktycznych organu administracyjnego oraz ponownego, merytorycznego skontrolowania sprawy prowadzonej w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego - nie zasługują na uwzględnienie.
Sąd podziela stanowisko GINB zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że we wznowionym postępowaniu nie stwierdzono ujawnienia nowych okoliczności lub nowych dowodów nieznanych organowi w dniu wydania decyzji pierwotnej, które miałyby istotne znaczenie dla sprawy prowadzonej w zakresie nieprawidłowości stanu technicznego dachu budynku. Podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia w rzeczywistości nie wystąpiła. Przywoływane przez skarżącą okoliczności nie podważają bowiem tezy, że obowiązki określone w ostatecznej decyzji MWINB z 16 grudnia 2021 r. nie pozwalały zapobiec ujawnionym nieprawidłowościom.
Zdaniem Sądu, przeprowadzone postępowanie wznowieniowe nie naruszało wskazanych w skardze przepisów k.p.a. Sąd zauważa, że w swej argumentacji skarżąca zmierza do wykazania wadliwości zaskarżonej decyzji polegającej na braku merytorycznego zbadania wykazywanego w przedstawionych dokumentach aktualnego stanu stropu i warstw dachowych. Pełne badanie «istoty sprawy» ma natomiast miejsce wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w jego ocenie, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.). – por. Kmieciak Zbigniew, Wegner Joanna, Wojtuń Maciej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa, 2023. W przypadku ustalenia po wznowieniu postępowania, że w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie zaistniały kwalifikowane wady procesowe, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1, jak również nie wystąpiły podstawy wznowienia, o których mowa w art. 145a, 145aa lub 145b, organ zobligowany jest do wydania, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1, decyzji, na mocy której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (zob. R. Stankiewicz [w:] Kodeks..., red. R. Hauser, M. Wierzbowski, s. 1231). W przypadku tego wariantu procesowego postępowanie ogranicza się do czynności weryfikacyjnych i w ogóle nie wkracza w dalszą fazę polegającą na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy.
Wbrew twierdzeniom skargi, organy podjęły więc wymagane prawem działania usprawiedliwione charakterem sprawy i niezbędne do jej odpowiedniego załatwienia. Nie uchybiły przy tym zasadzie prawdy obiektywnej, jak również pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Brak zatem podstaw dla przyjęcia za skargą, że prowadzone przez organy postępowanie naruszało w sposób istotny przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Z uwagi na charakter postępowania, jak i treść zaskarżonej decyzji, nie znajdował zastosowania przepis art. 81a § 1 k.p.a. Ustalona nim zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony mogłaby mieć istotne znaczenie w sytuacji merytorycznego rozstrzygania sprawy we wznowionym postępowaniu, do czego w rozpoznawanej sprawie nie doszło, z uwagi na usprawiedliwioną odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia w świetle analizowanego art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Stwierdzić zatem należy, że w zaistniałym stanie faktycznym nie nastąpiło naruszenie powołanych w skardze przepisów prawa, a zatem wszystkie podniesione zarzuty, okazały się niezasadne. Sąd zaś nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.