VII SA/Wa 984/21

VII SA/Wa 984/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Monika Kramek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 596/22 - Wyrok NSA z 2023-04-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 156  § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 66 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J.D. (dalej: skarżący) jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. (dalej: PINB, organ powiatowy) działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazał firmie E. z siedzibą w P., usunąć stwierdzone nieprawidłowości w użytkowaniu elektrowni biogazowej usytuowanej na terenie działki nr ewid. [...] obręb [...] w miejscowości Z., gm. Z., stanowiącej własność Gminy Z., poprzez wykonanie następujących robót:
1. podłączyć wszystkie studnie odgazowujące do systemu zbierania biogazu;
2. wykonać ssawę zapewniającą odpowiedni stopień odgazowania składowiska;
3. wykonać pochodnię umożliwiającą spalanie biogazu nienadającego się do wytwarzania energii w zainstalowanym agregacie;
4. wykonać urządzenia umożliwiające regulację systemu odgazowania;
5. wykonać remont instalacji odgazowującej oraz silnika / agregatu wytwarzającego energię z biogazu;
6. wykonać zawory regulujące i odcinające, przerywacz płomienia, automatyczny system bezpieczeństwa, zapewnić środki ochrony ppoż., wyznaczyć i oznakować strefy zagrożenia wybuchem, zamontować znaki ostrzegawcze, zamontować zawory regulacyjne i punkty monitoringu gazu na studniach i w newralgicznych punktach systemu.
PINB określi, że powyższe czynności należy wykonać w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Odwołanie od tej decyzji złożył J. D. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą E.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB, organ wojewódzki) uchylił w całości decyzję PINB i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. – dalej: Prawo budowlane) nakazał J. D. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą E. usunąć stwierdzone nieprawidłowości w użytkowaniu elektrowni biogazowej usytuowanej na terenie działki nr [...], obręb [...] w miejscowości Z., gmina Z., stanowiącej własność Gminy Z., poprzez wykonanie robót określonych w ten sam sposób, jak w decyzji PINB. Termin wykonania czynności organ wojewódzki określił do dnia 31 grudnia 2019 r. wskazując, że o wykonaniu obowiązków należy niezwłocznie zawiadomić PINB w N., przedkładając protokół z odbioru wykonanych prac sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia branżowe.
W uzasadnieniu decyzji [...]WINB przedstawił przebieg postępowania w sprawie wskazując, że w dniu 27 grudnia 2018 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w C. z dnia [...] grudnia 2018 r., zawierające informację o wynikach przeprowadzonej kontroli dotyczącej składowiska odpadów w miejscowości Z. W załączeniu przesłano również opinię w ww. sprawie sporządzoną przez dr inż. P. M. - Kierownika Zespołu Gospodarki Odpadami Katedry Ochrony i Kształtowania Środowiska Politechniki [...].
W dniu 17 stycznia 2019 r. do PINB wpłynęło pismo Gminy Z. z treści którego wynikało, że w 2018 r. na zlecenie Gminy Z. został przeprowadzony audyt składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne autorstwa dr R. L. przy udziale M. Ż., oparty na wizjach w terenie oraz przeprowadzonych badaniach przez autora audytu. Wyniki audytu zostały opracowane formie publikacji, pn. "Audyt składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w Z.". Wyniki audytu wskazują, że istnieją uzasadnione przesłanki do uznania, składowiska odpadów w Z. prowadzonego przez P. sp. z o.o. jako prowadzonego w sposób nieprawidłowy i mogący stanowić realne zagrożenie dla życia lub zdrowia mieszkańców Gminy, a także szkodzący środowisku.
Pismem z dnia 25 stycznia 2019 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie eksploatacji składowiska odpadów prowadzonego przez P.Sp. z o. o. zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], obręb: [...] w miejscowości Z., gmina Z., stanowiącej własność Gminy Z. oraz na działce nr [...], [...], obręb: [...] w miejscowości Z., gmina Z., stanowiącej własność E. G.
W dalszej kolejności do organu powiatowego wpłynęło pismo P. Sp. z o.o., w załączeniu którego przesłano kopię dokumentacji dotyczącej składowiska odpadów w miejscowości Z. oraz umowa dzierżawy zawarta w dniu [...] stycznia 2014 r. pomiędzy P. Sp. z o.o., a J. D., z której § 3 wynika, że dzierżawca ponosi odpowiedzialność za funkcjonowanie wykonanej instalacji i jej eksploatację zgodnie z uzgodnieniami i zezwoleniami, sztuką budowlaną, wiedzą techniczną oraz wymaganiami określonymi w normach i innych przepisach szczegółowych dotyczących tego typu instalacji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. MWINB uznał, że decyzja organu powiatowego był zasadna, jednakże nieprawidłowo skierowano ją do firmy (nazwy) "E. z siedzibą w P.", zamiast do osoby fizycznej prowadzącej działalność pod tą firmą.
Pismem z dnia 7 września 2020 r. skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2019 r., zarzucając jej "naruszenie art. 138 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.", a także stwierdzenie nieważności decyzji PINB w N. z dnia [...] maja 2019 r., z powodu "naruszenia art. 138 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."
Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2021 r. GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji MWINB z dnia z dnia [...] czerwca 2019 r.
Po przedstawieniu specyfiki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji GINB wyjaśnił, że przesłanką zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (który stanowił materialnoprawną podstawę decyzji organu wojewódzkiego) jest użytkowanie obiektu budowlanego w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku.
Organ podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym pisma z dnia 18 grudnia 2018 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska informującego PINB o wynikach kontroli składowiska odpadów w Z., a także załączonej do tego pisma opinii uczestniczącego w kontroli dr. inż. P. M. wynika, że w zakresie eksploatacji prowadzonego składowiska ujawniono wadliwe działanie i eksploatację systemu odgazowania składowiska, co powoduje oddziaływanie odoroczynne, a także "inne zagrożenia środowiskowe, w tym emisję do powietrza, zagrożenia pożarowe i/lub wybuchowe." Do podstawowych nieprawidłowości w zakresie eksploatacji systemu odgazowania składowiska zaliczono: brak podłączenia wszystkich studni odgazowujących do systemu zbierania biogazu, brak ssawy zapewniającej odpowiedni stopień odgazowania składowiska, brak pochodni umożliwiającej spalanie biogazu nienadającego się do wytwarzania energii w zainstalowanym agregacie, brak urządzeń umożliwiających regulację systemu odgazowania oraz zły stan techniczny instalacji odgazowującej oraz silnika/agregatu wytwarzającego energię z biogazu.
Ww. nieprawidłowości wynikają także z także z przedłożonego przez Gminę Z. opracowania pt. "Audyt składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w Z. ", sporządzonego przez dr. inż. R. L. i sprawdzonego przez dr. inż. M. Ż. W dokumencie tym wskazano m in., że na składowisku jest nadmiar gazu w stosunku do ilości gazu spalanego przez silnik elektrowni biogazowej, który jest emitowany do atmosfery oraz że "składowisko poprzez emisje nieutylizowanego przez elektrownię gazu, szacunkowo generuje efekt cieplarniany osiedla zamieszkałego przez 773-1401 mieszkańców".
W ocenie GINB w świetle powyższych dowodów nie budzą wątpliwości ustalenia terenowych organów nadzoru budowlanego, że stwierdzone nieprawidłowości w użytkowaniu elektrowni biogazowej stwarzają zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, a także bezpieczeństwa mienia i środowiska. Organ zobowiązany był zatem do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez wykonanie określonych w decyzji robót. Zakres nałożonych obowiązków jest adekwatny do stwierdzonych nieprawidłowości oraz ma na celu wyeliminowanie istniejącego zagrożenia dla dóbr określonych w tymże przepisie.
Odnosząc się natomiast do kwestii adresata badanej decyzji GINB wyjaśnił, że została ona skierowana do skarżącego będącego dzierżawcą działki nr 34 w Z., na której znajduje się elektrownia. Organ wojewódzki uznał bowiem, że w świetle postanowień umowy dzierżawy jest on zarządcą spornego obiektu, w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego.
GINB wyjaśnił, że pojęcie "zarządcy obiektu budowlanego" nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie zarządcy powinno być interpretowane szerzej niż na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pojęciem zarządcy obiektu budowlanego należy objąć każdą osobę, tj. użytkownika, dzierżawcę czy najemcę, władającą tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością. GINB wskazał odwołując się do judykatury, że sam fakt bycia dzierżawcą nieruchomości nie jest równoznaczny z pojęciem "zarządcy" obiektu. Podkreśla się, że decydujące znaczenie ma tutaj treść umowy dzierżawy.
W tym też kontekście GINB wyjaśnił, że Gmina Z. będąca właścicielem działki nr [...], na której wybudowano elektrownię biogazową oraz sąsiedniej działki nr [...], na których znajduje się składowisko odpadów, wydzierżawiła nieruchomość gruntowwą o powierzchni 5,5083 ha, P.sp. z o.o. z siedzibą w K. na mocy umowy dzierżawy z dnia [...] stycznia 2014 r. Jak wynika z § 2 ust. 3 tej umowy składowisko odpadów zostało także przekazane w zarządzanie ww. spółki. Z kolei na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., P. sp. z o.o. poddzierżawiła skarżącemu część składowiska odpadów o powierzchni 2,0 ha "w celu ujęcia biogazu ze składowiska za pomocą wybudowanej przez Dzierżawcę instalacji odgazowującej oraz eksploatacji kontenera z agregatem gazowym wytwarzającym energię elektryczną w oparciu o gaz pozyskany z instalacji odgazowania składowiska odpadów, wraz z prawem pobierania użytków" (§ 1 umowy). Skarżący z kolei zgodnie z postanowieniami zawartymi w § 3 umowy zobowiązał się, że "wszystkie prace związane z wykonywaniem instalacji, jej eksploatacją i demontażem instalacji po zakończeniu eksploatacji wykona na własny koszt i odpowiedzialność" oraz że "ponosi odpowiedzialność za funkcjonowanie wykonanej instalacji i jej eksploatację zgodnie z uzgodnieniami i zezwoleniami, sztuką budowlaną, wiedzą techniczną oraz wymaganiami określonymi w normach i innych przepisach szczegółowych dotyczących tego typu instalacji".
GINB stwierdził ponadto, że skarżący był inwestorem budowy na terenie składowiska odpadów przedmiotowej elektrowni biogazowej. Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii kablowej niskiego napięcia w celu zasilania budynku małej elektrowni gazowej na terenie wysypiska śmieci w Z. na działce nr [...]. Pismem z dnia 7 października 2008 r. inwestor zawiadomił organ nadzoru budowanego o zakończeniu budowy.
Z powyższego organ wywiódł, że skarżący wybudował przedmiotową elektrownię biogazową i jest jej użytkownikiem. Zakres obowiązków wynikających z zawartej przez niego umowy dzierżawy z zarządcą składowiska odpadów wskazuje jednoznacznie, że ciąży na nim obowiązek utrzymania spornego obiektu.
GINB wskazał również, że ani na etapie postępowania zwykłego, ani we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący nie kwestionował tego, że jest odpowiedzialny za utrzymanie elektrowni biogazowej.
W konsekwencji GINB stwierdził, że nakładając obowiązek na skarżącego organy nie przekroczyły uprawnień przyznanych na podstawie art. 61 Prawa budowlanego. Ocenił tym samym, że w sprawie nie występuje przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Za prawidłowe GINB uznał zreformowanie przez organ wojewódzki decyzji PINB, gdyż wskazanie jako adresata decyzji "E. ", to jest firmy, pod którą J. D. prowadzi działalność gospodarczą, było wadliwe.
Podsumowując GINB stwierdził, że badana decyzja nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. tj. kwestionowane rozstrzygnięcie nie zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto decyzja organu nadzoru budowlanego wydana została przez właściwy organ, skierowana została do strony postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie powoduje czynu zagrożonego karą. Weryfikowana decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, jak również nie została wydana w sprawie rozpatrzonej inną decyzją ostateczną.
W skardze na powyższą decyzję GINB skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i wniósł o:
1. stwierdzenie nieważności decyzji GINB z dnia [...] marca 2021 r.;
2. stwierdzenie nieważności decyzji MWINB z dnia [...] czerwca 2019 r. nakazującej skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą firmą E. usunąć rzekome nieprawidłowości w użytkowaniu elektrowni biogazowej usytuowanej na terenie działki nr [...] obręb [...] w miejscowości Z., gmina Z.;
3. stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] maja 2019 r. nakazującej firmie E. z siedzibą w P. usunąć rzekome nieprawidłowości w użytkowaniu elektrowni biogazowej usytuowanej na terenie działki nr [...] obręb [...] w miejscowości Z., gmina Z.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący nie zorientował się w porę, że decyzje wskazują go jako stronę i zobowiązują do określonych działań. Nie wiedząc natomiast, że jest stroną nie uczestniczył w kontrolach wysypiska przez co nie miał możliwości wytłumaczyć zasad funkcjonowania prowadzonej przez niego elektrowni biogazowej. Zdaniem skarżącego problem stanowi część niepotrzebnych, a przy tym kosztownych inwestycji jak obowiązek wykonania pochodni spalających gaz składowiskowy, co nie tylko stoi w sprzeczności z sensem jego działalności, ale także jest sprzeczne z przepisami prawa, które obowiązek zamontowania pochodni nakładają dopiero w sytuacji gdy niemożliwe jest wykorzystanie gazu składowiskowego do celów energetycznych.
Skarżący wskazał na uchybienia w decyzji PINB, która została wydana w stosunku do osoby niebędącej stroną postępowania. Postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone w stosunku do spółki P. sp. z o.o., zaś skarżący w postępowaniu pojawił się tylko jako źródło informacji. W tej sytuacji nie mógł korzystać z uprawnień strony postępowania w trakcie kontroli terenu. Późniejszy dostęp do akt nie rekompensuje nie zawinionej niemożności fizycznego uczestnictwa w kontroli.
Zdaniem skarżącego decyzja PINB jest obarczona wadą nieważności bowiem skierowana została do firmy (nazwy). Organ odwoławczy dostrzegł wprawdzie tę wadę niemniej jednak nie wydał w sprawie właściwego rozstrzygnięcia. Powinien był bowiem uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie I instancji. Do okoliczności uzasadniających uchylenie decyzji i umorzenie postępowania zalicza się w szczególności skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.
W ocenie skarżącego GINB nie dopatrzył się naruszeń prawa w zaskarżonych decyzjach, w których błędnie przyjęto, że jest on zarządcą nieruchomości, której dotyczy decyzja. Skarżący wskazał na zdjęcie przedstawiające wysypisko śmieci, z zaznaczonym czerwonym prostokątem obszarem - terenem dzierżawionym przez niego. Wyjaśnił, że na pozostały teren, którym zarządza P. sp. z o.o., może wchodzić tylko za zgodą i na warunkach narzuconych przez wydzierżawiającego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja w ocenie Sądu nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja GINB z dnia [...] marca 2021 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] czerwca 2019 r., którą organ wojewódzki uchylił w całości decyzję PINB w N. z dnia [...] maja 2019 r. i nakazał skarżącemu usunąć stwierdzone nieprawidłowości w użytkowaniu elektrowni biogazowej usytuowanej na terenie działki nr [...] w Z., poprzez wykonanie określonych w decyzji robót w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r.
W pierwszej kolejności, odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB Sąd wyjaśnia, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Z kolei zgodnie z art. 156 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził żadnej z wymienionych wyżej przesłanek nieważności zaskarżonej decyzji GINB. Na żądną z tych przesłanek w odniesieniu do zaskarżonej decyzji mimo wniosków skargi nie wskazuje w niej sam skarżący.
Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wszczęte zostało na wniosek skarżącego, zawierający żądanie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2019 r., którego podstawę materialnoprawną stanowi art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Tym samym zadaniem organu w tym postępowaniu było zbadanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą uregulowaną w art. 156 § 1 k.p.a.
W zaskarżonej decyzji GINB przyjął, że decyzja organu wojewódzkiego nie jest obarczona żadną z wad wymienionych we wskazanym przepisie, a ocena ta zdaniem Sądu jest prawidłowa. Organ ten dokonał bowiem właściwych ustaleń w sprawie, tak w zakresie stanu faktycznego, jak i prawnego, a prowadząc postępowanie nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W konsekwencji dokonanej analizy prawidłowo zaś uznał, że nie ma podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. i wyeliminowania z obrotu prawnego na jego podstawie ww. decyzji [...] WINB, dając temu wyraz w uzasadnieniu spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a.
Jak wskazano powyżej jedną z wad nieważności wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. jest skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4). Prowadząc postępowanie w tym przedmiocie organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Ocena dokonywana przez organ w postępowaniu o charakterze nadzorczym jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności. W przypadku ustalenia ich wystąpienia, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.). Niemniej jednak z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia przesłanek nieważności winna mieć charakter ścieśniający, a stwierdzenie nieważności decyzji winno być oparte na bezspornym ustaleniu o wystąpieniu wady nieważności.
Domagając się stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego skarżący wskazał na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Niemniej nie zwalniało to organu od dokonania pełnej oceny, z uwzględnieniem także okoliczności nie podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności, w kontekście wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., z czego zdaniem Sądu organ właściwie się wywiązał.
Analizując sprawę GINB wyjaśnił, że badana decyzja wydana została na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji) w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Rozważając prawidłowość zastosowania tego przepisu GINB wskazał na okoliczności faktyczne wynikające z akt administracyjnych zakończonych badaną decyzją. Z akt tych wynika, jak słusznie wskazuje organ, że stwierdzone nieprawidłowości w użytkowaniu w przedmiotowej elektrowni biogazowej stwarzają zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, a także bezpieczeństwa mienia i środowiska.
Powyższe wynika bowiem z pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 18 grudnia 2018 r., w którym organ ten poinformował PINB w N. o wynikach kontroli składowiska odpadów w Z., przeprowadzonej w okresie od 20 lutego do 15 listopada 2018 r. Do podstawowych nieprawidłowości w zakresie eksploatacji systemu odgazowania składowiska zaliczono: brak podłączenia wszystkich studni odgazowujących do systemu zbierania biogazu, brak ssawy zapewniającej odpowiedni stopień odgazowania składowiska, brak pochodni umożliwiającej spalanie biogazu nienadającego się do wytwarzania energii w zainstalowanym agregacie, brak urządzeń umożliwiających regulację systemu odgazowania oraz zły stan techniczny instalacji odgazowującej oraz silnika/agregatu wytwarzającego energię z biogazu.
Jak wskazał GINB nieprawidłowości funkcjonowania odgazowania składowiska odpadów wynikały także z przedłożonego przez Gminę Z. opracowania pt. "Audyt składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w Z. ", sporządzonego przez dr. inż. R. L. i sprawdzonego przez dr. inż. M. Ż. W dokumencie tym wskazano m.in., na nadmiar gazu w stosunku do ilości gazu spalanego przez silnik elektrowni biogazowej, który jest emitowany do atmosfery oraz że składowisko poprzez emisje nieutylizowanego przez elektrownię gazu, szacunkowo generuje efekt cieplarniany osiedla zamieszkałego przez 773-1401 mieszkańców.
W postępowaniu przed organem zakończonym decyzją PINB skarżący nie zwalczał ustaleń zawartych w ww. dokumentach. Zgodzić się więc należy z GINB, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdzone nieprawidłowości w użytkowaniu elektrowni biogazowej stwarzają zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, a także bezpieczeństwa mienia i środowiska.
Spór pomiędzy skarżącym, a organem sprowadza się zasadniczo do zastosowania w sprawie dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.
Wyjaśnić należy, że przepis ten znajduje zastosowanie w razie błędnego ukształtowania stosunku prawnego, tj. wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego takie rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy. Innymi słowy, przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpi w przypadku, gdy organ administracji publicznej rozstrzyga decyzją o uprawnieniach lub obowiązkach jednostki, która nie spełnia przesłanek przyznania statusu strony postępowania. Przyznanie jednostce statusu strony postępowania w określonej przedmiotowo sprawie reguluje art. 28 k.p.a., stanowiąc, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Artykuł 28 k.p.a. nie jest normą prawną samoistną, a wymaga zastosowania w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku prawnego. W większości regulacji przepisów prawa materialnego wyprowadzenie interesu prawnego jak i obowiązku wymaga zastosowania złożonego procesu wykładni. Do wyjątkowych regulacji należy regulacja, która expressis verbis wyznacza przyznanie statusu strony w danych rodzajach spraw (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., II OSK 2095/17). Do takich regulacji należy art. 61 Prawa budowlanego, który jednoznacznie określa krąg podmiotów, które mogą być adresatem decyzji wydawanej na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 ww. ustawy. W świetle art. 61 Prawa budowlanego, są nimi: właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca, a w pewnych sytuacjach także inny podmiot, który np. z upoważnienia podmiotów powyżej wskazanych sprawuje pieczę nad tym, aby obiekt był utrzymywany i użytkowany właściwie. Zarówno właściciel, jak i zarządca obiektu odpowiadają za stan techniczny i bezpieczeństwo użytkowania obiektu (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2002 r., sygn. IV SA 2724/00, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., VII SA/Wa 469/06 orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2008 r. II SA/Wr 184/2008 - Lex Polonica nr 1961937 oraz R. Dziwiński i P. Ziemski - Prawo budowlane - Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, W-wa 2005 r., str. 272).
Adresatem nakazu wydanego na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, bowiem zgodnie z art. 61 ww. ustawy tylko te osoby odpowiadają za stan techniczny i bezpieczeństwo użytkowania obiektu (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2002 r., sygn. IV SA 2724/00, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., VII SA/Wa 469/06 orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2008 r. II SA/Wr 184/2008 - Lex Polonica nr 1961937 oraz R. Dziwiński i P. Ziemski - Prawo budowlane - Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, W-wa 2005 r., str. 272).
Pojęcie "zarządcy obiektu budowlanego" nie zostało objaśnione w Prawie budowlanym dlatego należy zdefiniować je posługując się w pierwszej kolejności innymi regulacjami prawnymi, a następnie znaczeniem potocznym w języku polskim.
Jak trafnie zwrócił na to uwagę WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 313/07, "zarządca obiektu to w szczególności zawodowy zarządca nieruchomości działający na zasadach określonych w art. 184-190 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - w takich przypadkach zarządcą obiektu będzie osoba fizyczna posiadająca licencję zawodową zarządcy nieruchomości (art. 184 ust. 2 powołanej ustawy). Zarządca obiektu to również podmiot sprawujący trwały zarząd na mocy art. 43-50 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w imieniu którego działają osoby reprezentujące ten podmiot jako organy lub na podstawie udzielonych pełnomocnictw. Zarządcą jest także osoba fizyczna lub prawna sprawująca zarząd na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.). Za zarządców można również uznać inne osoby, które na podstawie umów zawartych z właścicielem danego obiektu sprawują czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością".
Kierując się ostatnim z desygnatów tego pojęcia wskazać należy, że właścicielem działki nr [...], na której wybudowano elektrownię biogazową jest Gmina Z.. Jak ustalił organ nieruchomość gruntowa (działki nr [...] i [...]) o powierzchni 5,5083 ha, została wydzierżawiona przez Gminę Z. na rzecz P.sp. z o.o. na mocy umowy dzierżawy z dnia [...] stycznia 2014 r. Jak wynika z § 2 ust. 3 tej umowy składowisko odpadów zostało także przekazane w zarządzanie ww. spółki. Z kolei na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., P. sp. z o.o. poddzierżawiła skarżącemu, część składowiska odpadów o powierzchni 2,0 ha "w celu ujęcia biogazu ze składowiska za pomocą wybudowanej przez Dzierżawcę instalacji odgazowującej oraz eksploatacji kontenera z agregatem gazowym wytwarzającym energię elektryczną w oparciu o gaz pozyskany z instalacji odgazowania składowiska odpadów, wraz z prawem pobierania użytków (...) (§ 1 umowy). Zasadnym w tej sytuacji staje się odniesie do zapisów § 3 tejże umowy, z którego wynika zobowiązanie się skarżącego, że "wszystkie prace związane z wykonywaniem instalacji, jej eksploatacją i demontażem instalacji po zakończeniu eksploatacji wykona na własny koszt i odpowiedzialność" oraz że "ponosi odpowiedzialność za funkcjonowanie wykonanej instalacji i jej eksploatację zgodnie z uzgodnieniami i zezwoleniami, sztuką budowlaną, wiedzą techniczną oraz wymaganiami określonymi w normach i innych przepisach szczegółowych dotyczących tego typu instalacji".
Powyżej cytowany zapis pozwala zdaniem Sądu na przyjęcie, że na skarżącego scedowane zostały czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością, w tym elektrownią biogazową, a tym samym przydania skarżącemu przymiotu zarządcy tego obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika ponadto, że skarżący wybudował przedmiotową elektrownię biogazową (decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2008 r.) i jest jej użytkownikiem. Dlatego uznanie skarżącego za zarządcę elektrowni biogazowej i skierowanie do niego decyzji organu wojewódzkiego nie stanowiło naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego naruszenia.
Decyzja ta wydana w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uwzględniała w ocenie Sądu określone okoliczności wynikające z ustalonego przez organ stanu faktycznego, w ramach przeprowadzonego postępowania dowodowego.
W kontekście stanowiska skarżącego (str. 9 skargi) dodać wypada, że nałożony obowiązek dotyczy wyłącznie terenu działki nr [...]. Na załączonym do skargi zdjęciu skarżący niewłaściwie zaznaczył obszar dzierżawionego przez niego terenu, zakreślając kolorem czerwonym wyłącznie lokalizację kontenera z agregatem, na co może wskazywać mapa geodezyjna załączona do przedłożonego przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego Projektu Techniczno – Roboczego. Nie jest to zatem teren działki, na której znajduje się cały system odgazowania.
Sąd podziela również ocenę GINB, co do prawidłowego zreformowania kwestionowaną decyzją rozstrzygnięcie PINB, który adresatem decyzji uczynił firmę, pod którą skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Stroną postępowania administracyjnego może być bowiem osoba fizyczna prowadząca tę działalność. Wobec dokonania błędnego oznaczenia strony w decyzji PINB, organ odwoławczy prawidłowo orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest uchylił zaskarżoną decyzję organu powiatowego i orzekł co do istoty sprawy. Za chybiony zatem należało uznać zarzut, że decyzja MWINB została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Ze wszystkich wyżej wymienionych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.