VII SA/Wa 982/21

VII SA/Wa 982/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Tomasz Janeczko /sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1584/22 - Wyrok NSA z 2024-01-11
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z [...] marca 2021r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "GINB", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania P. K. reprezentowanego przez adwokata A. A. oraz J. K., K. K., S. K., R. K., reprezentowanych przez radcę prawnego A. T. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "ŚWINB", "organ I instancji" z [...] stycznia 2021r. znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z [...] lutego 2013 r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi S. K. pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego - obiekt kategorii XVII wraz z wewnętrzną instalacją: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną, wentylacji mechanicznej; wewnętrzną linią zasilającą, oświetleniem terenu, kanalizacji deszczowej, przyłączy do sieci: kanalizacyjnej, wodociągowej, energetycznej oraz na przebudowę odcinka sieci średniego napięcia i parkingu – obiektu kategorii XXII i pylonu reklamowego - obiektu kategorii VIII, na działkach nr [...], [...], [...] w miejscowości N..
Stosownie do protokołu kontroli obowiązkowej, przeprowadzonej przez PINB w [...] w dniu 4 lutego 2014 r., obiekt został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Decyzją z dnia [...] lutego 2014r., znak: [...] PINB w [...] udzielił S. K. pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi oraz parkingiem, usytuowanym na działkach nr ew. [...],[...], [...] w N..
Pismem z dnia 28 maja 2018 r. D. N. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2014 r.
Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] [...] WINB odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu powiatowego z dnia [...] lutego 2014 r.
GINB decyzją z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2018 r.
W uzasadnieniu wskazano, że w postępowaniu nieważnościowym nie jest możliwa analiza decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie parkingu przy budynku handlowo-usługowym, gdyż decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], wydaną po wznowieniu postępowania administracyjnego, PINB w [...] uchylił własne rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2014r. w tej części i udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie spornego parkingu, na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]. GINB stwierdził ponadto, że skoro do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie dołączono dokumenty określone w art. 57 Prawa budowlanego, a
z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 4 lutego 2014r. wynika, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem (tj. nie stwierdzono istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę), to decyzja PINB w [...] z dnia [...] lutego 2014r. nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2029/19, WSA
w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia [...] października 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. NSA wyrokiem z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1496/20 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r.
Po ponownym rozpatrzeniu wniosku D. N. o stwierdzenie o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, decyzją z dnia [...] stycznia 2021r. znak: [...] [...] WINB na podstawie art. 158 §1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2014 r.
Od ww. decyzji odwołanie wnieśli P. K., reprezentowany przez adwokata A. A. oraz J. K., K.K., S. K. i R. K., reprezentowani przez radcę prawnego A. T..
Po rozpoznaniu ww. odwołań Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2021r. utrzymał w mocy decyzję [...] WINB [...] stycznia 2021r.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy na wstępie wyjaśnił istotę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz pojęcie rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Następnie przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wskazany wyżej. W dalszej kolejności powołał przepis art. 153 p.p.s.a i wskazał, że prawomocnym wyrokiem z 12 grudnia 2019 r. WSA w Warszawie orzekł, że "decyzje te zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a." GINB wskazał, że zdaniem Sądu "(...) gdy w rezultacie przeprowadzonego postępowania w trybie stwierdzenia nieważności organ znajdzie się w posiadaniu dodatkowych dokumentów wskazujących na wydanie badanej decyzji z naruszeniem prawa, nie może ich pominąć badając legalność tej decyzji w kontekście przesłanek nieważności. Taka zaś sytuacja wystąpiła w tym przypadku" - w tym miejscu wskazano na treść protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 23 kwietnia 2014r. GINB podkreślił, że w przypadku, gdy dopuszczono się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (niezależnie od tego, czy ich charakter był istotny), zasadne jest zaś wydanie decyzji odmawiającej wydania inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, a następnie wdrożenie trybu naprawczego, zgodnie z art. 51 oraz art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego. Ponadto uchylenie decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania administracyjnego, wywołujące skutek jedynie ex nunc, nie stanowi przeszkody do jej weryfikacji w trybie nieważnościowym.
GINB wskazał, że przedmiot analizy organów nadzoru budowlanego powinno stanowić rozstrzygnięcie PINB w [...] z [...] lutego 2014r. w części dotyczącej wydania pozwolenia na użytkowanie zarówno budynku handlowo-usługowego, jak i parkingu.
Dokonując dalszej analizy sprawy organ odwoławczy powołał przepis art. 55 pkt 1 i art. Prawa budowlanego i wskazał przy nim, że pawilon handlowo-usługowy zalicza się do obiektów kategorii XVII (budynki handlu, gastronomii i usług)
a parking do kategorii XXII (place składowe, postojowe, składowiska odpadów, parkingi), wobec tego wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na ich budowę a tym samym również przed przystąpieniem do ich użytkowania uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ( art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego). Powołał również przepis art. 59 ust. 1 i art. 59 a Prawa budowlanego podkreślając, że ww. przepis oznacza nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bez weryfikacji zasadniczych robót stanowiących o przeznaczeniu całego budynku (tym bardziej, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie bez weryfikacji zasadniczych robót stanowiących o przeznaczeniu całego budynku (tym bardziej, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest tylko raz, zaś spełnienie pozostałych warunków jest jedynie stwierdzane przez organ w okresie po wydaniu tej decyzji.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z pkt 8.2 protokołu kontroli z 4 lutego 2014 r. bezpośrednio poprzedzającej wydanie przez organ powiatowy decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego i parkingu, inwestycja została w całości wykonana zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym. Stosownie zaś do pkt 8.6 i 8.7 tego dokumentu, nie stwierdzono istotnych ani nieistotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Wyłącznym dowodem w rozumieniu art. 75 § 2 k.p.a. a contrario w związku z art. 59d ust. 1 Prawa budowlanego na okoliczność przeprowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę jest protokół obowiązkowej kontroli, sporządzany przez organ nadzoru budowlanego. Protokół ten stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Zostaje sporządzony w przepisanej formie, przez powołany do tego organ państwowy w jego zakresie działania i stanowią dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. GINB powołując wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 1577/16 podkreślił, że jeżeli więc wynik obowiązkowej kontroli, dokonywanej w toku postępowania udzielenie pozwolenia na budowę jest pozytywny, a taki fakt zostanie urzędowo stwierdzony, to obowiązkiem organu jest wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Zaznaczył jednak dalej, że pomimo zapisów zawartych w ww. protokole, w sprawie nie jest możliwe stwierdzenie, że przed wydaniem spornej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu jego budowa była zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Podał, że w dniu 23 kwietnia 2014r. organ powiatowy przeprowadził kolejną kontrolę, która wykazała m.in., że obiekt został wykonany niezgodnie z projektem, tj. wybudowano parking o innych parametrach oraz dodatkowy zespół wentylatorów zespół czterech klimatyzatorów, zrezygnowano z wykonania pompy ciepła oraz dokonano zmiany usytuowania wentylatora dachowego. Jej wyniki wskazują na to, że poprzednia kontrola nie została prawidłowo przeprowadzona przez PINB w [...].
Mając na uwadze powyższe GINB wskazał, że kontrola inwestycji, poprzedzająca wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie została przeprowadzona zgodnie z przepisami prawa. Zasadność zapisów zawartych w jej protokole została skutecznie podważona wskutek ustaleń poczynionych przez PINB w [...] podczas kontroli w dniu 23 kwietnia 2014r., odnoszącej się do tego samego obiektu,
GINB podkreślił, że w wyroku z dnia 12 grudnia 2019r. WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2029/19 Sąd wskazał, że "Protokół kontroli z 23 kwietnia 2014r. wskazuje przecież na to, że obowiązkowa kontrola mająca miejsce 4 lutego 2014 r. została przeprowadzona niewłaściwie/nierzetelnie; innymi słowy: stan inwestycji opisany w protokole z obowiązkowej kontroli przedstawia się "inaczej".
Organ odwoławczy zauważył, że efekty dokonanych przez inwestora czynności istniały w trakcie wykonywania czynności kontrolnych w dniu 4 lutego 2014r. Projektant G. R., w dniu 6 lutego 2014r. - a więc zaledwie dwa dni później sporządził informację o tym, że dokonano zmian "w zakresie rozwiązań instalacji sanitarnych i ich technologii w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego", jednocześnie nie uznając ich za istotne. Dalej organ zauważył również, że w aktach znajduje się m.in. protokół kontroli spornego parkingu z dnia 10 czerwca 2014r., wyraźnie nawiązujący do zapisów dotyczących poprzednio przeprowadzonej kontroli tego samego obiektu ("Kontrola dzisiejsza przeprowadzona jest w celu potwierdzenia wykonania robót mających na celu doprowadzenie do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym parkingu zlokalizowanego przy bud. handlowym w pawilonie "[...]" w N.").
Nadto GINB wskazał, że dodatkowo w aktach sprawy znajdują się opinia techniczna Biegłego Sądowego, Rzeczoznawcy Budowlanego C. D. z dnia [...] grudnia 2017r., zgodnie z którą "budowa marketu w miejscowości N. przebiegała niezgodnie z dokumentacją techniczną, a także niezgodnie ze stosownymi przepisami Prawa budowlanego oraz niezgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną". Odstąpiono bowiem od projektu budowlanego w zakresie: zmiany źródła sposobu ogrzewania budynku i ciepłej wody użytkowej, zamontowania na ścianie zewnętrznej klimatyzatorów, zmiany usytuowania wentylatora dachowego, wykonania parkingu niezgodnie z projektem co do ilości i usytuowania miejsc postojowych, a ponadto wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej wynosił 13,59% (niezgodnie z projektowanym 33%). Podkreślił też, że również z opinii Biegłej Sądowej M. C. z dnia 5 kwietnia 2018 r. wynika, że "budowa marketu w miejscowości N.przebiegała niezgodnie z projektem technicznym i udzielonym pozwoleniem na budowę nr [...] wydanym [...] luty 2013 r. (...)". Stwierdzono m.in., że wymiary parkingu są w rzeczywistości większe, niż przedstawia projekt. Ponadto nie zamontowano pomp ciepła i kotła Viessmann, zainstalowano kocioł na pellet oraz pomieszczenie na zgromadzenie opału, zamontowano dodatkowy zespól czterech klimatyzatorów na ścianie wschodniej budynku (tj. między ogrodzeniem a ścianą) i zmieniono usytuowanie jednego z wentylatorów dachowych.
Biorąc pod uwagę powyższe GINB wyjaśnił, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2014 wobec poczynionych uprzednio ustaleń oraz dokonaniu analizy materiału dowodowego, sanowałaby istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydanej pomimo wadliwie przeprowadzonej obowiązkowej kontroli - co prowadziłoby do rażącego naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego.
GINB stwierdził, że wobec istnienia kluczowego przeciwdowodu w sprawie, tj. protokołu kontroli z dnia 23 kwietnia 2014r. (której rezultaty zostały potwierdzone innym dokumentem urzędowym), jak również opinii sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje, nie byłoby możliwe przyjęcie, że w sprawie wszelkie okoliczności zostały uznane za udowodnione na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zebranego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący - do czego ustawodawca zobowiązał organy. Skutki społeczno-ekonomiczne, związane z pozostawieniem w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu powiatowego z dnia [...] lutego 2014r., nie są do przyjęcia w praworządnym państwie, gdyż przepis art. 59a Prawa budowlanego kategorycznie uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie od przeprowadzenia kontroli budowy. W przypadku, gdy jej wynik nie odzwierciedla stanu faktycznego, przyjęcie że roboty były prowadzone zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę nie może zostać uznane za akceptowalne.
Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniach zarzutu braku prawidłowego przeprowadzenia przez organ wojewódzki postępowania dowodowego GINB wyjaśnił, że [...] WINB nie naruszył prawa, gdyż przedstawił w swoim rozstrzygnięciu przebieg ponownej analizy akt sprawy, mającej na celu ustalenie, czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana prawidłowo - co miało wyraz przede wszystkim w uwzględnieniu wniosków płynących z analizy protokołu kontroli z dnia 23 kwietnia 2014r., do czego organ został zobowiązany przez Sąd. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego zmian właścicielskich co do działek nr [...], [...], [...] w N., skutkujących niemożliwością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego "gdyż podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa poprzez dokonanie czynności cywilnoprawnych mających za przedmiot rozporządzenie udziałami w nieruchomości" GINB wyjaśnił, że nowi właściciele obiektu weszli w ogół praw i obowiązków swojego poprzednika - zatem nie jest możliwe uznanie na tej podstawie, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydana w stosunku do innej osoby, wywołuje nieodwracalne skutki prawne. Na marginesie dodał, że adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę jest inwestor, nie zaś właściciel obiektu.
Odnosząc do kolejnego zarzutu, zgodnie z którym organ wojewódzki przyjął wadliwe założenie, że stwierdzone nieprawidłowości winny skutkować stwierdzeniem nieważności spornego rozstrzygnięcia "podczas gdy zakres tych zmian oraz sposób i czas ich wprowadzenia nie prowadził do powstania istotnych odstępstw od projektu budowlanego (...)" organ podkreślił, że zgodnie z wiążącym w sprawie wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019r. "art. 59a ust. 2 regulujący zakres obowiązkowej kontroli, nie posługuje się pojęciami istotnych/nieistotnych odstępstw; czy inaczej: zakres wymienionych istotnych odstępstw z art. 36a nie pokrywa się z treścią art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, a przedmiotem obowiązkowej kontroli poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest stwierdzenie prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę". Pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniach GINB uznał, że pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.
Skargę do Sądu na opisaną wyżej decyzję wniósł P. K. reprezentowany przez adwokata A. A. uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
a) art. 59h ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 39 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471) przez jego niezastosowanie w sprawie,
b) art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471) przez jego zastosowanie w sprawie,
c) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2021r. w sytuacji, gdy właściwym rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie winno być uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,
d) art. 15 k.p.a. - zasady dwuinstancyjności postępowania, przez niedostrzeżenie podnoszonych w odwołaniu zarzutów nierozpoznania sprawy przez organ
I instancji i nieuwzględnienia wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019r., VII SA/Wa 2029/19,
e) art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wykazania, że weryfikowana decyzja PINB w [...] nie wywarła nieodwracalnych skutków prawnych,
f) art. 8 k.p.a. oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów wskazanych w treści odwołania.
Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja jest błędna i powinna być uchylona.
Pełnomocnik skarżącego wskazał, że ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) wprowadziła do ustawy Prawo budowlane istotną zmianę mającą na celu ochronę praw nabytych z decyzji o pozwolenie na użytkowanie. Zgodnie z brzmieniem art. 59 h tej ustawy "Nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. Przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Organ nie zastosował tego przepisu uznając zapewne, że wynika to z regulacji intertemporalnej zawartej w art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., zgodnie z którą: "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych
i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym".
W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia przepisów intertemporalnych zawartych w ww. ustawie z dnia 13 lutego 2020r. prowadzi do wniosku, że w sprawie powinien zostać zastosowany art. 59h ustawy Prawo budowlane. Pełnomocnik podkreślił, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenie na użytkowanie nie jest tą samą sprawą, co sprawa o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję.
Zdaniem skarżącego brak było więc podstaw do niezastosowania przepisu art. 59h ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że upływ okresu 5 lat od dnia wydania decyzji nie wyklucza wprawdzie prowadzenia postępowania w sprawie, jednakże organ II instancji nie mógł wydać decyzji eliminującej decyzję PINB w [...]
z obrotu prawnego. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, nie dokonał oceny prawnej stanu faktycznego
i nie uzewnętrznił swoich ustaleń w uzasadnieniu decyzji. Ograniczając się jedynie do przetransponowania konstatacji WSA w Warszawie do lakonicznego uzasadnienia własnego rozstrzygnięcia, mylnie jego zdaniem zakładając, że wyrok ten nakazuje mu stwierdzić nieważność decyzji PINB w [...]. Tymczasem Sąd I instancji wskazał organom administracji, że analiza stanu faktycznego z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego i prawidłowej ich wykładni nie miała miejsca,
w związku z czym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien dokonać oceny, czy stan faktyczny wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżącego z uzasadnienia nie wynika, dlaczego PINB w [...] miał dopuścić się "rażącego", a nie jedynie zwykłego, naruszenia prawa przepisów procesowych
i materialnoprawnych; nie wiadomo, jakie konkretne przepisy prawa materialnego, czy procesowego zostały przez PINB w [...] "rażąco" naruszone, czego konsekwencją jest stwierdzenie nieważności decyzji; brak jest również wyjaśnienia, jak pojęcie "rażącego naruszenia prawa" jest rozumiane przez organ I instancji, które to pojęcie budzi w orzecznictwie sądowo- administracyjnym i doktrynie prawa szereg wątpliwości interpretacyjnych. Organ I instancji nie zrealizował wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019r., VII SA/Wa 2029/19, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniósł również, że decyzja organu I instancji zdradza istotne luki w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Zrelacjonowanie przebiegu sprawy oraz streszczenie poglądów prawnych powołanych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019r., VII SA/Wa 2029/19 nie świadczy ani o poczynieniu własnych ustaleń faktycznych, ani o dokonaniu ich oceny, ani tym bardziej o zrealizowaniu wytycznych Sądu zawartych w ww. wyroku. Zdaniem skarżącego organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Pełnomocnik podkreślił również, że zgodnie z treścią art. 156 § 2 k.p.a. "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe jest ustalenie przesłanki pozytywnej (wystąpienie jednej z wad określonych w art. 156 §1 k.p.a.) oraz ww. przesłanki negatywnej. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z ww. przepisów organy nadzoru budowlanego nie wzięły w ogóle pod uwagę faktu, że od chwili wydania decyzji przez PINB w [...] doszło do szeregu czynności cywilnoprawnych związanych z własnością działek nr [...], [...], [...] w N., co nakazywało rozważyć, czy w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.
Pełnomocnik podał, że aktem notarialnym z dnia 3 marca 2016r. zawartym przed notariuszem V. T. S. K. i K. K. sprzedali na współwłasność na rzecz P. K. w udziale wynoszącym 1/2 część oraz na rzecz J. K. i R. K. w udziałach wynoszących po 1/4 części nieruchomość składającą się z działek nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 2 685 m/kw. Następnie aktem notarialnym z dnia 18 listopada 2016 r. P. K. dokonał darowizny udziałów: 1/4 części w nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] o powierzchni 1 367,00 m.kw. oraz 1/4 części
w nieruchomości składającej się z działki nr [...] o powierzchni 1 318,00 m.kw. na rzecz S. i K. K..
Pełnomocnik podniósł, że organ I instancji wiedział o zmianach podmiotowych w zakresie prawa własności przedmiotowych działek, a jednak nie rozważał w ogóle problemu nieodwracalnych skutków prawnych. Brak przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wykazania, że weryfikowana decyzja PINB
w K. nie wywarła takich skutków, stanowi o naruszeniu przez organ I instancji art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest decyzja GINB z dnia [...] marca 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2021r. znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc i wskazanych w skardze: art. 7, art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 3, art. 15, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym więc i wskazanych w skardze: art. 59h ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 39 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471) przez jego niezastosowanie w sprawie oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471) przez jego zastosowanie w sprawie.
Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela argumentację organu odwoławczego.
Wskazać należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej.
Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2029/19, WSA
w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia [...] października 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. NSA wyrokiem z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1496/20 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r.
Wymaga zatem przypomnienia, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901). Wskazać też należy, że pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a., oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074).
Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Przesłanki jego zastosowania zostały wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej. Organ administracji publicznej orzekający jako organ nadzorczy posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne, oceniając czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji istniały przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność decyzji, należy bezspornie ustalić wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Zauważyć należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi formę nadzoru i podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzyga sprawę merytorycznie, natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem działania organu jest ustalenie, czy decyzja wydana została z wadami z kwalifikowanymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., których wystąpienie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, nr 8, s. 31).
Zgodnie z treścią art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - tenże organ. Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.).
Odnosząc się do realiów rozpoznawanej sprawy, podkreślić należy, że w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2029/19, WSA w Warszawie, w ramach wytycznych co do dalszego postępowania wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie ŚWINB obowiązany będzie uwzględnić ocenę Sądu i raz jeszcze zbadać decyzję z [...] lutego 2014 r. w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa (dostrzegając, że ocena w kontekście pozostałych przesłanek nieważności nie budziła zastrzeżeń ani skarżącej, ani Sądu).
Ponadto wskazać należy, że w ocenie WSA, będące przedmiotem kontroli Sądu decyzje organów, wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Sąd wojewódzki jednocześnie nie podzielił stanowiska GINB, zgodnie z którym w zakresie w jakim objęta kontrolą decyzja PINB z dnia [...] lutego 2014 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie, nie może już podlegać kontroli w postępowaniu nieważnościowym, w zakresie w jakim dotyczy ona parkingu, skoro w tej części została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie wznowienia.
Zdaniem Sądu "(...) gdy w rezultacie przeprowadzonego postępowania w trybie stwierdzenia nieważności organ znajdzie się w posiadaniu dodatkowych dokumentów wskazujących na wydanie badanej decyzji z naruszeniem prawa, nie może ich pominąć badając legalność tej decyzji w kontekście przesłanek nieważności. Taka zaś sytuacja wystąpiła w tym przypadku" - w tym miejscu wskazano na treść protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 23 kwietnia 2014 r. W przypadku, gdy dopuszczono się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (niezależnie od tego, czy ich charakter był istotny), zasadne jest zaś wydanie decyzji odmawiającej wydania inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, a następnie wdrożenie trybu naprawczego, zgodnie z art. 51 oraz art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego. Ponadto uchylenie decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania administracyjnego, wywołujące skutek jedynie ex nunc, nie stanowi przeszkody do jej weryfikacji w trybie nieważnościowym.
Wobec powyższego, należało zdaniem Sądu wojewódzkiego ponownie dokonać weryfikacji decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. pod kątem wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa - kierując się przepisami prawa materialnego, stanowiącymi podstawę prawną badanej decyzji i ich prawidłową wykładnią, "w konsekwencji - zakresem postępowania poprzedzającego wydanie badanego w tej sprawie aktu". WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że przesłanka rażącego naruszenia prawa "może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych, oraz że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych jest dopuszczalne, a to wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy".
W odniesieniu do faktu, że decyzja organu powiatowego została uprzednio uchylona w postępowaniu wznowieniowym w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie parkingu, podkreślić należy, na co wskazał WSA w Warszawie, że skutki prawne uchylenia takiego rozstrzygnięcia ujawniają się w obrocie prawnym dopiero po uzyskaniu przymiotu ostateczności decyzji. Zupełnie inna sytuacja odnosi się do badania decyzji w trybie nieważnościowym. Wówczas nie tylko nie dochodzi nigdy do rozstrzygania o istocie sprawy, lecz także ewentualna eliminacja decyzji w trybie stwierdzenia nieważności, z powodu wystąpienia wady lub wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. powoduje, że decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków prawnych od początku jej wydania (eliminacja ze skutkiem ex tunc) - por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2362/19).
Dlatego słusznie przedmiotem analizy organów nadzoru budowlanego była decyzja PINB w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w części dotyczącej wydania pozwolenia na użytkowanie zarówno budynku handlowo- usługowego, jak i parkingu.
Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które w rozpoznawanej sprawie było podstawą stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...].
Przechodząc zatem do analizy tej przesłanki, wskazać należy, że naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy.
Pawilon handlowo-usługowy zalicza się do obiektów kategorii XVII (budynki handlu, gastronomii i usług), a parking - kategorii XXII (place składowe, postojowe, składowiska odpadów, parkingi). Wobec powyższego, wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na ich budowę.
Stosownie do art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a.
Zgodnie zaś z art. 59a Prawa budowlanego, właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola obejmuje sprawdzenie:
1. zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;
2. zgodności obiektu budowlanego z projektem architektóniczno-budowlanym, w zakresie:
a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,
b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,
c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),
d) wykonania urządzeń budowlanych,
e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,
f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;
3. wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;
4. w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu;
5. uporządkowania terenu budowy.
Zgodnie z pkt 8.2 protokołu kontroli z dnia 4 lutego 2014 r., bezpośrednio poprzedzającej wydanie przez organ powiatowy decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego i parkingu, inwestycja została w całości wykonana zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym. Stosownie zaś do pkt 8.6 i 8.7 tego dokumentu, nie stwierdzono istotnych ani nieistotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.
Jak zauważył GINB, w rozumieniu art. 75 § 2 k.p.a. a contrario w związku z art. 59d ust. 1 Prawa budowlanego, dowodem na okoliczność przeprowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę jest protokół obowiązkowej kontroli, sporządzany przez organ nadzoru budowlanego, który stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Słusznie wskazał jednak, że pomimo zapisów zawartych w ww. protokole, w sprawie nie jest możliwe stwierdzenie, że przed wydaniem spornej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu jego budowa była zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Przypomnieć należy, że w dniu 23 kwietnia 2014 r. organ powiatowy przeprowadził bowiem kolejną kontrolę, która wykazała m.in., że obiekt został wykonany niezgodnie z projektem, tj. wybudowano parking o innych parametrach oraz dodatkowy zespół wentylatorów i zespół czterech klimatyzatorów, zrezygnowano z wykonania pompy ciepła oraz dokonano zmiany usytuowania wentylatora dachowego. Jej wyniki wskazują więc na to, że poprzednia kontrola nie została prawidłowo przeprowadzona przez PINB w [...].
Mając na uwadze, że dopuszczalne jest obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko jego treści (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II GSK 57/19, LEX nr 3118123), organ doszedł do słusznego wniosku, że kontrola inwestycji, poprzedzająca wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. o pozwoleniu na użytkowanie, nie została przeprowadzona zgodnie z przepisami prawa, zaś zasadność zapisów zawartych w jej protokole została skutecznie podważona wskutek ustaleń poczynionych przez PINB w [...] podczas kontroli w dniu 23 kwietnia 2014 r., odnoszącej się do tego samego obiektu,
Na nierzetelność obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 4 lutego 2014 r. wskazał też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r., którego oceny jak już wspomniano, są wiążące w sprawie.
Jak słusznie zauważył organ, efekty dokonanych przez inwestora czynności bez wątpienia istniały w trakcie wykonywania czynności kontrolnych w dniu 4 lutego 2014 r. Projektant, G. R., w dniu 6 lutego 2014 r. - a więc zaledwie dwa dni później, sporządził informację o tym, że dokonano zmian "w zakresie rozwiązań instalacji sanitarnych i ich technologii w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego", jednocześnie nie uznając ich za istotne.
Organ słusznie także zauważył, że w aktach znajduje się m.in. protokół kontroli spornego parkingu z dnia 10 czerwca 2014 r., wyraźnie nawiązujący do zapisów dotyczących poprzednio przeprowadzonej kontroli tego samego obiektu ("Kontrola dzisiejsza przeprowadzona jest w celu potwierdzenia wykonania robót mających na celu doprowadzenie do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym parkingu zlokalizowanego przy bud. handlowym w pawilonie "[...]" w N.").
Ponadto w aktach sprawy znajdują się opinia techniczna Biegłego Sądowego, Rzeczoznawcy Budowlanego C. D. z dnia 27 grudnia 2017 r., zgodnie z którą "budowa marketu w miejscowości N. przebiegała niezgodnie z dokumentacją techniczną, a także niezgodnie ze stosownymi przepisami Prawa budowlanego oraz niezgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną". Odstąpiono bowiem od projektu budowlanego w zakresie: zmiany źródła sposobu ogrzewania budynku i ciepłej wody użytkowej, zamontowania na ścianie zewnętrznej klimatyzatorów, zmiany usytuowania wentylatora dachowego, wykonania parkingu niezgodnie z projektem co do ilości i usytuowania miejsc postojowych, a ponadto wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej wynosił 13,59% (niezgodnie z projektowanym 33%)
Również z opinii Biegłej Sądowej M. C. z dnia 5 kwietnia 2018 r. wynika, że "budowa marketu w miejscowości N. przebiegała niezgodnie z projektem technicznym i udzielonym pozwoleniem na budowę nr [...] wydanym 18 luty 2013 r. (...)". Stwierdzono min., że wymiary parkingu są w rzeczywistości większe, niż przedstawia projekt. Ponadto nie zamontowano pomp ciepła i kotła [...], zainstalowano kocioł na pellet oraz pomieszczenie na zgromadzenie opału, zamontowano dodatkowy zespól czterech klimatyzatorów na ścianie wschodniej budynku (tj. między ogrodzeniem a ścianą) i zmieniono usytuowanie jednego z wentylatorów dachowych.
Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. "zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego (...) właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Stosownie do art. 59 ust. 5 tej ustawy, właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio (...) stwierdzenie nieprawidłowości w czterech obszarach objętych obowiązkową kontrolą prowadzoną w oparciu o ww. art. 59 ust. 2 pkt 1 - 4 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji (niezależnie od tego czy mają one charakter odstępstw istotnych, czy nieistotnych i w tym drugim przypadku - niezgłoszonych w trybie uregulowanym w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego), skutkować winno odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie, dalej - skierowaniem sprawy do trybu naprawczego uregulowanego w art. 51, na podstawie art. 59 ust. 5 wskazanej powyżej ustawy.
Biorąc pod uwagę powyższą ocenę sądu wojewódzkiego wyrażoną we wspomnianym wcześniej wyroku, organ słusznie skonstatował, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. wobec poczynionych uprzednio ustaleń oraz dokonaniu analizy materiału dowodowego, sanowałaby istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydanej pomimo wadliwie przeprowadzonej obowiązkowej kontroli - co prowadziłoby do rażącego naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego.
Należy także zgodzić się z organem, że wobec istnienia kluczowego przeciwdowodu w sprawie, tj. protokołu kontroli z dnia 23 kwietnia 2014 r. (której rezultaty zostały potwierdzone innym dokumentem urzędowym), jak również opinii sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje, nie byłoby możliwe przyjęcie, że w sprawie wszelkie okoliczności zostały uznane za udowodnione na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zebranego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący - do czego Ustawodawca zobowiązał organy.
Odnosząc się do wady rażącego naruszenia prawa, należy wspomnieć, że rażące naruszenie prawa to naruszenie przepisu, który nie pozostawia wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (zob. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, Nr 1, s. 69 i n.). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. "Rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny oraz nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, a stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej, a także kiedy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 roku, sygn. akt: I OSK 356/19).
W niniejszej sprawie nie ma zdaniem Sądu wątpliwości co do oczywistej sprzeczności decyzji PINB z dnia [...] lutego 2014 r. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Stwierdzenie nieprawidłowości w czterech obszarach objętych obowiązkową kontrolą prowadzoną w oparciu o ww. art. 59 ust. 2 pkt 1 - 4 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji skutkować winno odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie, dalej - skierowaniem sprawy do trybu naprawczego uregulowanego w art. 51, na podstawie art. 59 ust. 5 wskazanej powyżej ustawy, niezależnie od tego czy jak wcześniej wskazywały organy mają one charakter odstępstw istotnych, czy nieistotnych i w tym drugim przypadku - niezgłoszonych w trybie uregulowanym w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego.
Równie istotne znaczenie przy wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa mają skutki tego naruszenia. Jeżeli bowiem skutki te są "niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności", to dane naruszenie jest "rażącym naruszeniem prawa" (zob. A. Zieliński, o "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 KPA, Polemiki, PiP 1986, Nr 2, s. 104). W odniesieniu do tej kwestii, należy podzielić stanowisko organu, że skutki społeczno-ekonomiczne, związane z pozostawieniem w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu powiatowego z dnia 5 lutego 2014 r., nie są do przyjęcia w praworządnym państwie, gdyż przepis art. 59a Prawa budowlanego kategorycznie uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie od przeprowadzenia kontroli budowy. W przypadku, gdy jej wynik nie odzwierciedla stanu faktycznego, przyjęcie że roboty były prowadzone zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę nie może zostać uznane za akceptowalne.
Nie doszło także w ocenie Sądu do naruszenia art. 59h ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 39 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471) przez jego niezastosowanie w sprawie. Art. 59h został dodany przez art. 1 pkt 48 ustawy z 13 lutego 2020 ro zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) z mocą od 19 września 2020 r. Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. Przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Jak wynika natomiast z art. 25 wyżej wspomnianej ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Dlatego w sprawach, które zostały wszczęte i nie zostały jeszcze zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej należy stosować przepisy Prawa budowlanego w dotychczasowym brzmieniu, bez wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ze względu na upływ czasu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie, zainicjowane zostało pismem D. N. z dnia 28 maja 2018 r., zaś pismem z dnia 5 czerwca 2018 r. ŚWINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] lutego 2014 r. Nie ma zatem wątpliwości, że postępowanie to wszczęte zostało przed wejściem w życie ww. zmiany ustawy Prawo budowlane, a więc zastosowanie art. 59h Prawa budowlanego nie jest możliwe (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 228/20, LEX nr 3067361). Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wbrew zarzutom skargi, mieści się w kategorii "spraw uregulowanych w ustawie Prawo budowlane". Bezspornym jest bowiem, że instytucja pozwolenia na użytkowanie uregulowana była w "ustawie zmienianej" a więc w Prawie budowlanym, natomiast Kodeks postępowania administracyjnego jest regulacją procesową zawierającą przepisy dotyczące postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Regulacja ta dotyczy badania w trybie nieważnościowym różnych decyzji w tym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie niewątpliwie uregulowanej przepisami Prawa budowlanego. Nie będzie miał zatem zastosowania w niniejszej sprawie art. 39 ustawy zmienianej, zgodnie z którym ustawa ta wchodzi w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, dlatego że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji obowiązywał już art. 59h Prawa budowlanego. Decydująca jest bowiem data wszczęcia postępowania nieważnościowego, co miało miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.
Nie doszło również w ocenie Sądu do naruszenia przez GINB art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy samodzielnie dokonał ponownej oceny stanu faktycznego oraz własnej oceny rażącego naruszenia prawa wbrew argumentacji przedstawionej w skardze. Organ nie przyjął by wyrok WSA w Warszawie nakazywał stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2014 r. i sam w tym zakresie dokonał jej oceny. Przekonująco również uzasadnił dlaczego pozostawanie tej decyzji w obrocie prawnym było by nie do przyjęcia w praworządnym państwie.
Nie można także podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. z uwagi na zmiany podmiotowe w zakresie prawa własności działek nr [...], [...], [...] w N., co miałoby skutkować niemożliwością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego "gdyż podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa poprzez dokonanie czynności cywilnoprawnych mających za przedmiot rozporządzenie udziałami w nieruchomości".
Zauważyć bowiem należy, że nowi właściciele obiektu weszli w ogół praw i obowiązków swojego poprzednika, zatem nie jest możliwe uznanie na tej podstawie, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydana w stosunku do innej osoby, wywołuje nieodwracalne skutki prawne.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.