VII SA/Wa 974/24

VII SA/Wa 974/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Paweł Konicki
Tomasz Janeczko /przewodniczący/
Waldemar Śledzik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędziowie: sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) asesor WSA Paweł Konicki Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2024 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej T. w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lutego 2024 r. nr 213/24 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej T. w W. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB" lub "organ odwoławczy") z 29 lutego 2024 r. nr 213/24, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego.
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.
Pismem z dnia 30 stycznia i 19 maja 2023 r. Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "T." (dalej: "Spółdzielnia" lub "skarżąca") złożyła do PINB wniosek, w którym domagała się wszczęcia postępowania mającego na celu ustalenie źródeł i przyczyny hałasów i drgań wywoływanych przejeżdżającymi pociągami [...] linii metra warszawskiego pomiędzy stacjami "[...]"
a "[...]", odczuwalnych w budynkach wielomieszkaniowych oraz
w znajdujących się w nich lokalach – położonych w W., m.in. przy
ul. P. B. [...] wchodzących w skład zasobów Spółdzielni w związku ze zrealizowaną inwestycją pt. "Budowa [...] linii metra w [...] - II etap realizacji odcinka wschodniego – północnego, od szlaku za stacją [...] "[...]" do torów odstawczych za stacją [...]", które to hałasy i drgania, zdaniem skarżącej, przekraczają dopuszczalne prawem normy.
Jednocześnie skarżąca wniosła o nałożenie na [...] (reprezentowane przez [...].) jako inwestorowi
i właścicielowi liniowego obiektu budowlanego (metra) obowiązku przeprowadzenia badań i ekspertyz technicznych na koszt [...] w zakresie przyczyn powstawania drgań i hałasów oraz ich poziomu, tzn. obowiązku wynikającego
z pkt. 4.2 decyzji środowiskowej z [...] listopada 2016 r. oraz opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla [...] z [...] sierpnia 2016 r. gdzie w ramach podejmowania działań monitorujących zobowiązano [...] do wykonania ekspertyz technicznych budynków w zakresie ich odporności na drgania zarówno podczas budowy, jak i w trakcie eksploatacji metra.
Ponadto, Spółdzielnia wniosła o nałożenie na [...] obowiązku przeprowadzenia niezbędnych prac i działań zmierzających do wstrzymania emisji
z przejeżdżających pociągów metra hałasów i drgań na przedmiotowe budynki do stanu zgodnego z prawem oraz wymaganiami technicznymi wynikającymi ze stosownych norm w zakresie drgań i hałasów.
W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, iż w sierpniu 2022 r. – rozpoczęły się jazdy testowe, na skutek czego pojawiły się drgania i hałasy
w budynkach Spółdzielni. Pomimo licznych skarg, ani miasto ani inwestor nie zareagowało. Przeprowadzono jedynie pomiary odnośnie 27 reprezentatywnych budynków znajdujących się w strefie odziaływania metra – określonych w Projekcie Budowlanym ale z pominięciem budynków Spółdzielni. Skarżąca powołała się przy tym na protokół z okresowej "rocznej" kontroli stanu technicznego budynku z
[...] kwietnia 2023 r., z którego zdaniem Spółdzielni, wynika, iż powstały rysy na ścianach budynków oraz drgania i hałasy, które mogą być spowodowane realizacją tej inwestycji.
W odpowiedzi na powyższe, PINB w dniu 19 września 2023 r. przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalono, że na terenie przedmiotowej nieruchomości usytuowany jest podpiwniczony 4 - kondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny. W trakcie oględzin stwierdzono istnienie zarysowań sufitu wzdłuż komórek lokatorskich w piwnicy, zarysowań ukośnych, pionowych i poziomych ścian, a także spękań posadzki w piwnicy w pomieszczeniu technicznym oraz pęknięcia pionowego na całej grubości stropu klatki schodowej. Oględzin dokonano na częściach wspólnych budynku. Nie stwierdzono drgań budynku, ani zarysowań na ścianach zewnętrznych elewacji, a także jakiegokolwiek zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Zawiadomieniem z 21 września 2023 r. organ I instancji poinformował
o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. P. B. [...] w W..
Decyzją nr [...] z [...] października 2023 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego
w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. P. B. [...] w W., stwierdzając brak podstaw do ingerencji władczej organów nadzoru budowlanego, bowiem zdaniem organu I instancji, stan techniczny budynku jest dobry.
Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 61 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego oraz zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu. Ponadto, w ocenie PINB, zgodnie z art. 70 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego to na właścicielu, zarządcy lub użytkowniku obiektu budowlanego spoczywają obowiązki w zakresie napraw, określone w przepisach odrębnych lub umowach.
Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie wniosła Spółdzielnia, zarzucając wydanej decyzji organu I instancji naruszenie:
1) art. 10 § 1 k.p.a. polegające na niezapewnieniu stronie czynnego udziału
w sprawie oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych
w sprawie materiałów i zgłoszonych żądań;
2) art. 24 § 1 pkt. 1 w zw. z § 3 k.p.a. polegające na niewyłączeniu się pracowników PINB dla [...] albowiem w stanie faktycznym niniejszej sprawy pomiędzy PINB w W. [...] istnieje taki stosunek prawny, wynikający z ustawy o samorządzie powiatowym z dnia
5 czerwca 1998 r. (ze zmianami), który uzasadnia twierdzenie, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;
3) art. 7, 8 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegające na niezebraniu całego materiału dowodowego w sprawie oraz orzekanie na niepełnym materiale dowodowym;
4) art. 105 § 1 k.p.a. polegające na umorzeniu postępowania pomimo braku zebrania całości materiału dowodowego wskutek pomięcia stanowiska strony.
Już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, ale przed rozpatrzeniem wniesionego odwołania, do PINB wpłynął wniosek dowodowy Spółdzielni z
2 października 2023 r. (data wpływu: 9 października 2023 r.), do którego załączono protokół z kontroli "Wpływ tunelu metra na konstrukcję budynków SM T."
z dnia 12-13 września 2023 r. wraz z załącznikiem graficznym.
MWINB postanowieniem z 12 grudnia 2023 r. nr 2144/23 zlecił przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, celem jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy.
W wykonaniu ww. zlecenia organ I instancji przeprowadził
w dniu 8 stycznia 2024 r. oględziny, w trakcie których stwierdził, iż spękania na ścianach budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. P. B. [...] opisane w protokole nr [...] "Wpływ tunelu metra na konstrukcję SM T." (str. 3 i 4) stanowią spękania tynków, a nie ścian jako elementów konstrukcyjnych budynku. Nie stwierdził uszkodzenia elementów konstrukcyjnych obiektu, ani zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.
WINB decyzją z 29 lutego 2024 r. nr 213/24 utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] października 2023 r. nr [...].
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł,
że w myśl art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje
w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Jeżeli zatem zarówno z okresowych kontroli stanu technicznego budynku, jak i z oględzin organu I instancji nie wynika, aby elementy konstrukcyjne obiektu były
w nieodpowiednim stanie technicznym, czy zagrażały bezpieczeństwu ludzi bądź mienia, to brak jest w tej sytuacji przesłanki do zastosowania art. 66 Prawa budowlanego. Jeżeli zaś ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby spękania występujące w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy
ul. P. B. [...] w W. powodowały nieodpowiedni stan techniczny tego obiektu, czy zagrażały bezpieczeństwu ludzi bądź mienia, to brak jest podstaw do skorzystania przez organy nadzoru budowlanego z dyspozycji art. 66 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, w sytuacji, gdy opisane w protokole Nr [...] spękania na ścianach przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, są wyłącznie włoskowatymi spękaniami tynku, to usunięcie usterki o tym charakterze stanowi jedynie "konserwację" stanu obecnego, którego prawidłowość wykazano powyżej i nie może być podstawą nałożenia obowiązków
w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Przepis ten ma bowiem zastosowanie
w przypadku nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego,
a w niniejszej sprawie rzeczony nieodpowiedni stan techniczny obiektu nie został wykazany.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, WINB podniósł, iż celem zapewnienia skarżącej uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomieniem z 30 stycznia 2024 r. poinformowano ją o możliwości zapoznania się
z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się na piśmie co do zebranych dowodów i materiałów. Niezależnie od powyższego, w ocenie organu odwoławczego, powyższe uprawnienia zapewnione zostały również w trakcie postępowania przed organem I instancji. Powołując się na akta sprawy, WINB podniósł, że przed wydaniem skarżonej decyzji organ I instancji umożliwił skarżącej zapoznanie się
z aktami i wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów (zawiadomienie z 21 września 2023 r.), na co wskazuje sama skarżąca w złożonym odwołaniu.
Odnośnie zawartego w odwołaniu wniosku o wyłączenie PINB to organ odwoławczy wskazał, iż przesłanki wyłączenia organu od załatwienia indywidualnej sprawy unormowane zostały w art. 25 § 1 i 2 k.p.a. Biorąc je pod uwagę, w ocenie WINB, argumenty wskazane we wniosku nie świadczą o wypełnieniu dyspozycji
ww. przepisu. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że przesłanka dotycząca nadrzędności służbowej ujęta została w art. 24 § 1 k.p.a., który odnosi się do możliwości wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika, nie zaś organu administracji publicznej. Mając natomiast na uwadze orzecznictwo sądowoadministracyjne, WINB wskazał, że art. 24 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję organu.
W skardze z 26 marca 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła wydanej decyzji naruszenie:
1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,
tj. art. 8 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt. 1 oraz § 3 k.p.a. polegające na niewyłączeniu się pracowników PINB albowiem w stanie faktycznym niniejszej sprawy pomiędzy PINB a [...] istnieje taki stosunek prawny, wynikający z ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. (ze zmianami), który uzasadnia twierdzenie,
że mógł on mieć wpływ na rozstrzygnięcie i treść decyzji PINB oraz na późniejsze czynności dokonane z jego udziałem;
2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,
tj. art. 8 § 1 w zw. z art. 25 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 24 § 1 oraz § 3 k.p.a. polegające na niewyłączeniu się WINB albowiem w stanie faktycznym niniejszej sprawy WINB wydawał decyzje dla [...] o dopuszczeniu do użytkowania inwestycji pt. "Budowa [...] linii metra w [...] - II etap realizacji odcinka wschodniego - północnego, od szklaku za stacją [...] "[...]" do torów odstawczych za stacją [...]", której użytkowanie ma wpływ na przedmiot postępowania;
3) art. 7, 8 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegające na niezebraniu całego materiału dowodowego w sprawie oraz orzekanie na niepełnym materiale dowodowym m.in. poprzez pominięcie przeprowadzenia dowodu z dokumentu załączonego do pisma z dnia 2 października 2023 r. w postaci odpisu protokołu
nr [...] dot. wpływu tunelu metra na konstrukcję budynków Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "T." oraz wnioskowanych w toku postępowania dokumentów dotyczących inwestycji pt. "Budowa [...] linii metra w W. — [...] etap realizacji odcinka wschodniego — północnego, od szklaku za stacją [...] "[...]" do torów odstawczych za stacją [...]" w postaci dokumentacji budowalnej oraz ekspertyz technicznych budynków w zakresie ich odporności na drgania zarówno podczas budowy, jak i w trakcie eksploatacji metra, do których wykonania [...] było zobowiązane;
4) art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku strony
o załączenie oraz przeprowadzenie dowodu z zawnioskowanych w piśmie z 2 października 2023 r. materiałów dotyczących inwestycji pt. "Budowa [...] linii metra
w W. - II etap realizacji odcinka wschodniego — północnego, od szklaku za stacją [...] "[...]" do torów odstawczych za stacją [...]" i wskazanej dokumentacji budowalnej w konsekwencji czego organy administracji orzekały na niepełnym materiale dowodowym i bez ww. dokumentacji nie były w stanie dokonać oceny czy przebieg linii metra oraz oddziaływania przejeżdżających składów pociągów mają wpływ na przedmiotowy budynek zlokalizowany w W. przy ulicy P. B. [...].
W związku z powyższym skarżąca wniosła o:
1) połączenie niniejszej sprawy na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. wraz ze sprawą dot. skargi na decyzję WINB Nr 101/24 z 31 stycznia
2024 r. (dot. budynku wielomieszkaniowego położnego przy ul. Z. [...] w W.);
2) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.
z dokumentów w postaci:
a) pisma skarżącej z 15 września 2022 r. wraz z potwierdzeniem nadania listem poleconym skierowanego do organu administracji,
b) pisma skarżącej z 16 września 2022 r. wraz z potwierdzeniem nadania listem poleconym skierowanego do organu administracji
- na okoliczność potwierdzenia, że skarżąca wzywała WINB o podjęcie działań w ramach posiadanych przez organ administracji kompetencji do zapobieżenia powstawaniom problemów wywołanych przejeżdżającymi składami metra, braku podjęcia w czasie do tego właściwym zapobieżenia skutkom uszkodzeń budynków, będących przedmiotem niniejszego postępowania oraz istnienia kolizji kompetencji organu administracji z tym, że orzeka w niniejszej sprawie jako organ wyższego stopnia w stosunku do PINB, uzasadnienia wniosku
o wyłączenie organu administracji od orzekania w niniejszej sprawie;
3) uwzględnienie skargi oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji
i poprzedzającej jej decyzji PINB;
4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym także kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę z 15 kwietnia 2024 r. WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych
w skardze.
Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie.
Podstawą stwierdzenia bezprzedmiotowości w niniejszej sprawie przez oba organy był przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1994 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu
art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 462), co jednakże nie ma większego znaczenia dla interpretacji komentowanego przepisu (por. wyrok NSA w Łodzi z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2, poz. 80, w którym przyjęto, że: "Z bezprzedmiotowością postępowania
(art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy").
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi więc wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją. Bezprzedmiotowość powstaje, gdy nie występuje stan prawny czy stan faktyczny, który wymagałby uzasadnionej przepisami prawa reakcji organu w przepisanej formie np. decyzji administracyjnej.
Na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682, dalej: "Prawo budowlane") postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do rozstrzygania o prawach lub obowiązkach, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów tej ustawy. Takie ustalenia uprawniają organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.
Okoliczności rozpoznawanej sprawy, a w szczególności tryb, w jakim wszczęte zostało postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wymagają zauważenia, że zgodnie z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:
1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo
2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo
3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo
4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia
- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
W niniejszej sprawie organy administracji uznały, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania wszczętego na wniosek Spółdzielni w sprawie stanu technicznego budynku położonego przy ul. P. B. [...], gdyż stan techniczny budynku jest dobry, a tym samym brak jest podstaw do skorzystania przez organy nadzoru budowlanego z dyspozycji art. 66 Prawa budowlanego.
Zdaniem Sądu, umorzenie kontrolowanego postępowania było jednak przedwczesne.
Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego doprowadziło je jedynie do wniosku, że stan badanego budynku jest dobry. Tego jednak wnioskodawca co do zasady nie kwestionował. Ze złożonych wniosków z dnia 30 stycznia i 19 maja 2023 r. (o tożsamej treści) jednoznacznie wynikało, że Spółdzielnia przede wszystkim domagała się od organu nadzoru budowlanego ustalenia źródeł i przyczyny hałasów i drgań, odczuwalnych
w budynku przy ul. P. B. [...], które zdaniem skarżącej wywoływane są przejeżdżającymi pociągami II linii metra, a dodatkowo w ocenie Spółdzielni przekraczają dopuszczalne prawem normy.
Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że - obok ogólnej oceny stanu technicznego budynku - organ I instancji ograniczył się jedynie
do stwierdzenia, że "podczas oględzin nie były odczuwalne drgania", a te ustalenia organ odwoławczy potwierdził. Zdaniem Sądu, abstrahując już od tego,
czy występowanie drgań można było w ogóle ustalić podczas jednodniowych oględzin, to organ w ogóle nie odniósł się do tego, czy w budynku występują również hałasy (które są czym innym niż drgania), a jeśli tak – ich źródeł i przyczyny, a także tego, czy były nimi, jak twierdzi skarżąca, przejeżdżające pociągi [...] linii metra.
Nie wkraczając w kompetencje organów co do własnej oceny materiału dowodowego, to jednak nie może ujść uwadze Sądu, chociażby ze względu na zasady doświadczenia życiowego, że przyczyną stwierdzonych spękań ścian mogą być właśnie występujące na obszarze zajmowanym przez budynek drgania, które wywołane mogły zostać przez przejeżdżające pociągi metra. Kwestia ta powinna jednak być wyjaśniona nie przez sąd administracyjny, a przez właściwe do tego organy, przy użyciu specjalistycznych urządzeń pomiarowych, a ustalenia te powinny być poparte gruntowną wiedzą techniczną. Takich ustaleń w przedmiotowej sprawie zabrakło. Jest to o tyle istotne, gdyż Sądowi wiadome jest z urzędu, że powyższe drgania i hałasy dotyczą nie tylko budynku mieszkalnego przy ul. P. B. [...] ale także około dziesięciu innych zlokalizowanych obok siebie budynków, znajdujących się we władaniu Spółdzielni.
Powyższe uchybienia w zebranym materiale dowodowym dotyczą nie tylko postępowania przed organem I instancji ale także przed organem odwoławczym. Wprawdzie WINB zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, to jednak – tak jak PINB – ograniczył się jedynie do oceny stanu technicznego budynku, a zupełnie pominął zgłaszane przez skarżącą drgania i hałasy.
Organy ponadto zupełnie nie odniosły się co do potrzeby przeprowadzenia zgłoszonych przez Spółdzielnię dowodów w zakresie oceny wykonania – jak wskazuje skarżąca – nałożonego na inwestora obowiązku przeprowadzenia wynikającego z pkt. 4.2 decyzji środowiskowej z 30 listopada 2016 r. oraz opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla [...] z
[...] sierpnia 2016 r., w których to w ramach podejmowania działań monitorujących zobowiązano m.st. Warszawę do wykonania ekspertyz technicznych budynków
w zakresie ich odporności na drgania zarówno podczas budowy, jak i w trakcie eksploatacji metra. Oba organy zupełnie pominęły także wnioskowane przez Spółdzielnie nałożenie na [...] obowiązku przeprowadzenia niezbędnych prac i działań zmierzających do wstrzymania emisji z przejeżdżających pociągów metra hałasów i drgań na przedmiotowe budynki do stanu zgodnego z prawem oraz wymaganiami technicznymi wynikającymi ze stosownych norm w zakresie drgań
i hałasów. W ocenie Sądu, nawet jeżeli organy uznały te wnioski za zupełnie bezprzedmiotowe (w związku z ustaleniem, że stan techniczny przedmiotowego budynku jest dobry), to powinny się do nich odnieść w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć.
W związku z tym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana
z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., tj. przepisami zawierającymi podstawowe zasady prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej. Realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają
o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych (por. wyrok NSA z dnia
11 maja 2023 r., II OSK 1558/20).
Zdaniem Sądu, w kontrolowanym postępowaniu organy nadzoru budowlanego nie zrealizowały opisanych wyżej obowiązków kodeksowych. Powinny były bowiem wyczerpująco ustalić stan faktyczny, w szczególności w zakresie usunięcia wątpliwości co do tego, czy odnośnie budynku zlokalizowanego przy
ul. P. B. [...] występują drgania i hałasy, a jeśli tak – jakie są ich przyczyny
– i czy przekraczają dopuszczalne normy. Bez takich jednoznacznych ustaleń podejmowanie przez organy obu instancji jakichkolwiek decyzji kończących postępowanie było przedwczesne.
W związku z tym zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ale także zarzut dotyczący naruszenia art. 78 § 1 i 2 k.p.a., gdyż przeprowadzenie dowodu z dokumentacji dotyczącej budowy [...] linii metra mogło rozwiać wątpliwości dotyczące powstawania wskazywanych przez Spółdzielnię drgań i hałasów.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez oba organy art. 8 k.p.a., art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., to Sąd tych zarzutów nie podziela. Nie powielając dosyć szerokiej argumentacji organów w tym zakresie (przede wszystkim odnośnie przesłanek warunkujących wyłączenie się organu, które są inne niż przesłanki wyłączenia się pracowników), to w ocenie Sądu, skarżąca nie uprawdopodobniła, aby w przedmiotowej sprawie konieczne było wyłączenie się któregokolwiek pracownika PINB czy WINB, a tym bardziej już całego organu.
Zwrócić przy tym należy tez uwagę, że formułując wniosek o wyłączenie pracowników PINB na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 k.p.a., skarżąca nie tylko nie precyzuje jaki "stosunek prawny" miałby uzasadniać ich wyłączenie
ale przede wszystkim, nie wskazuje z imienia, nazwiska i pełnionej funkcji jakiegokolwiek z tych pracowników, zmierza w istocie do wyłączenia całego organu na podstawie przesłane dotyczących wyłącznie jego pracowników. Zdaniem Sądu jest to niedopuszczalne, gdyż przesłanki do wyłączenia organu wynikają wprost
z art. 25 k.p.a. i dotyczą przede wszystkim załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych kierownika tego organu lub osób pozostających z nim we wskazanych w tym przepisie stosunkach.
Reasumując, ponownie rozpoznając sprawę, organy te wykonają zatem swoje obowiązki w powyższym zakresie. W razie, gdyby rezultat prowadzonego postępowania dowodowego uzasadniał stanowisko o braku kompetencji PINB do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę merytorycznie, a w sprawie będzie istniała możliwość działania władczego przez inny organ władzy publicznej, niezbędne będzie również zastosowanie art. 65 § 1 lub art. 66 § 1 k.p.a.
i przekazanie sprawy do organu właściwego, względnie, poinformowanie stron
o organie właściwym.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a.,
Sąd w pkt 1 sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, jako wydane z naruszeniem art. 105 k.p.a.
O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi (500 zł), koszty zastępstwa prawnego profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) wraz
z kwotą uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł),
Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.
w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).