VII SA/WA 97/20

VII SA/Wa 97/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-07-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Gierak-Podsiadły
Mirosław Montowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 2580/20 - Wyrok NSA z 2023-07-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 156 § 1 pkt 2w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 32 ust. 4 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. K.kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. z siedzibą w L., od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] sierpnia 2019 r., Nr [...], znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r., Nr [...], znak: [...] w części dotyczącej działki nr ew. [...] w miejscowości W.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwunapięciowej napowietrznej sieci średniego i niskiego napięcia, budowę napowietrznej sieci oraz przyłączy niskiego napięcia, budowę kablowych sieci średniego i niskiego napięcia wraz ze złączami kablowymi niskiego napięcia, budowę zalicznikowych kablowych niskiego napięcia, przebudowę napowietrznych sieci średniego i niskiego napięcia. Następnie pismem z dnia 17 grudnia 2018 r. R. K. wniósł o stwierdzenia nieważności powyższego rozstrzygnięcia w części dotyczącej działki nr ew. [...] w miejscowości W., podnosząc zarzut rażącego naruszenia prawa.
Po rozpatrzeniu niniejszego wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2019 r. stwierdził nieważność rozstrzygnięcia Starosty [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że kwestionowane rozstrzygnięcie wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wskazał, że działka nr ew.[...], obręb [...], W., gmina M., stanowiąca własność R. K., znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M. (plan uchwalony Uchwałą Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] października 2006r., sprostowany uchwałą rady miasta w M. nr [...] z dnia [...] października 2007 r. w sprawie sprostowania błędu pisarskiego). W ocenie Starosty [...] projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M., co skutkowało zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę dwunapięciowej napowietrznej sieci średniego i niskiego napięcia, budowę napowietrznej sieci oraz przyłączy niskiego napięcia, budowę kablowych sieci średniego i niskiego napięcia wraz ze złączami kablowymi niskiego napięcia, budowę zalicznikowych kablowych niskiego napięcia, przebudowę napowietrznych sieci średniego i niskiego napięcia - w części dotyczącej działki nr ew. [...] w miejscowości W. Jednakże organ I instancji podniósł, że zgodnie z planem miejscowym sporna działka nr [...] zlokalizowana jest na terenach oznaczonych symbolami: "KD-4" - teren dróg publicznych klasy drogi dojazdowej, "R-1" - teren rolniczy intensywnego rolnictwa oraz "KD-3" - teren dróg publicznych klasy drogi lokalnej. Przepisy szczególne dla wskazanych obszarów nie zawierają zaś zgody na realizację linii napowietrznej, co oznacza, że plan miejscowy nie przewiduje przebiegu napowietrznej linii SN i nN oraz budowy linii kablowej SN i nN przez działkę nr ew. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. S.A. z siedzibą w L. (dalej: "inwestor"), zarzucając organowi błędne uznanie, że rozstrzygnięcie Starosty [...] z [...] kwietnia 2015 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a także nieuwzględnienie okoliczności, że § 113 pkt 1 lit. a uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. dopuszcza lokalizację obiektów obsługi technicznej gminy na terenach oznaczonych symbolem R-1, zaś § 10 pkt 2 miejscowego planu stanowi wprost, że na całym obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację inwestycji służących realizacji celów publicznych. Dodatkowo inwestor podniósł, że orzeczenie Wojewody [...] dotyczyło stwierdzenia nieważności całej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, podczas gdy wniosek R. K. dotyczył jedynie działki nr ew. [...]. Po przeanalizowaniu powyższego odwołania GINB decyzją z [...] listopada 2019 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia
2015 r., Nr [...].
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Jest to instytucja szczególna stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ administracyjny nie orzeka bowiem co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Równocześnie GINB podkreślił, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.
Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić w sytuacji, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane. Ponadto o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Naruszenie prawa kwalifikuje się także jako rażące, mając na uwadze skutki społeczno-gospodarcze naruszenia, a także biorąc pod uwagę skutki tego naruszenia dla strony.
Dodatkowo GINB wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz.1409, ze zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenie - pod rygorem odpowiedzialności karnej - o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego powyższe dokumenty inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. W przedmiotowej sprawie inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę z [...] marca 2015 r., złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania, m.in. działką nr ew. [...] na cele budowlane. Z uwagi na fakt, że działka ta położona jest na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w M. z [...] października 2006 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., inwestor nie był zobligowany do posiadania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy stwierdził, że przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Podniósł, że biorąc pod uwagę art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, zmieniony ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie odpowiedniego oświadczenia na sformalizowanym druku. Oznacza to, że fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Jednocześnie GINB podkreślił, że zgodnie z orzeczeniami sądów administracyjnych przepisy nie wymagają, aby inwestor wykazał się posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości, a organ co do zasady nie ma podstaw do kwestionowania oświadczenia inwestora, złożonego w tym zakresie pod rygorem odpowiedzialności karnej. Organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest zaś kwestię tę wyjaśnić wyłącznie w sytuacji kwestionowania przez strony postępowania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy organ II instancji wskazał, że z akt sprawy nie wynika, by na etapie udzielenia pozwolenia na budowę ktokolwiek kwestionował złożone przez inwestora oświadczenie w zakresie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości W. Z akt sprawy nie wynikają również inne okoliczności, które podważałyby - na etapie postępowania zwykłego - prawdziwość powyższego oświadczenia. Tym samym organ nie był zobowiązany do jego weryfikacji. Stąd też zdaniem GINB w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził również, że ewentualny brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności. Z kolei przesłanka do wznowienia postępowania nie może być badana w postępowaniu nieważnościowym.
Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że działka nr ew. [...], na której przewidziano część spornej inwestycji, w dniu wydania pozwolenia na budowę, objęta była zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w M. z [...] października
2006 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Sporna inwestycja została jednocześnie zaprojektowana w znacznej części na terenie oznaczonym w uchwale symbolem R-1 (tereny rolnicze), zaś w niewielkiej części na terenach oznaczonych symbolami KD-4 (tereny dróg publicznych klasy drogi dojazdowej) i KD-3 (tereny dróg publicznych klasy drogi lokalnej). Na gruncie § 32 ust. 1 omawianego miejscowego planu, sieci infrastruktury technicznej powinny być w miarę możliwości prowadzone przez tereny przeznaczone na cele publiczne, w szczególności przez tereny dróg publicznych oraz przez tereny dróg wewnętrznych i ciągów pieszo -jezdnych. Stosownie zaś do § 35 ust. 5 planu miejscowego, szczegółowe plany zagospodarowania poszczególnych terenów powinny przewidywać rezerwację miejsc i terenu dla lokalizacji linii, stacji i przyłączy oraz innych elementów infrastruktury elektroenergetycznej niezbędnych dla zaopatrzenia lokowanych na tych terenach budynków i budowli w energię elektryczną, a także oświetlenia terenu wokół obiektów. Ponadto GINB wskazał, że § 113 pkt 1 lit. a planu miejscowego stanowi, że na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia R-1, R-2, R-3 obowiązuje całkowity zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany na podstawie przepisów odrębnych za wyjątkiem obiektów technicznych gminy. Przez obiekty techniczne gminy rozumie się wszelkie zagospodarowanie, zabudowę oraz urządzenia służące do odprowadzania ścieków, dostarczania wody, ciepła, energii elektrycznej, gazu, umożliwiające wymianę informacji oraz inne obiekty techniczne niezbędne do prawidłowego zaspokajania potrzeb mieszkańców (§ 5 pkt 11). Z kolei na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia KD-1, KD-2, KD-3 i KD-4 zakazuje się wprowadzania wszelkich urządzeń, budowli i budynków a także innej zabudowy i zagospodarowania niezwiązanego funkcjonalnie z przeznaczeniem terenów za wyjątkiem infrastruktury technicznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi zgodnie z przepisami odrębnymi (§ 134 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Biorąc pod uwagę powyższe regulacje GINB nie podzielił stanowiska organu wojewódzkiego, że lokalizacja spornej inwestycji na działce nr ew. [...] w miejscowości W. narusza rażąco ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. Plan ten dopuszcza bowiem realizację sieci elektroenergetycznych na terenie działki nr ew. [...].
Odnosząc się zaś do przywołanego przez Wojewodę [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 13/18, GINB wyjaśnił, że orzeczenie to dotyczy rozstrzygnięcia Wojewody [...] utrzymującego w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r., o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości W/, gmina M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W wyroku tym Sąd wskazał, że plan miejscowy aby stwarzać podstawę do zastosowania art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji przez wskazanie nieruchomości przez którą ma ona przebiegać. Koniecznym jest zatem by konkretny przepis planu miejscowego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być realizowany konkretny cel publiczny. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Sąd stwierdził także, że z uwagi na ogólne założenia odnoszące się do sieci infrastruktury technicznej bez konkretnie wskazanego jej przebiegu lub usytuowania zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nr ew. [...] położonej w miejscowości W., gmina M., została wydana z naruszeniem art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak możliwości wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z uwagi na brak precyzyjnego określenia lokalizacji inwestycji w miejscowym planie nie oznacza jednak braku możliwości realizacji inwestycji w ogóle, kiedy przepisy planu dopuszczają jej realizację na danym terenie.
Na zakończenie swoich rozważań GINB podkreślił, że kwestionowana decyzja Starosty [...] dotycząca działki nr ew. [...] w miejscowości W., nie jest obarczona którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Ponadto decyzja ta nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. K., wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:
- art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że inwestycja polegająca na budowie napowietrznej sieci energetycznej na działce nr ew. [...] w miejscowości W. jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy:
a) inwestycja budowy sieci energetycznej nie została określona w planie miejscowym, jako przebiegająca przez działkę nr ew. [...] w miejscowości W., ani też nie została wpisana w plan miejscowy,
b) inwestycja przebiega w 90 % przez tereny rolne, podczas gdy plan miejscowy nie wskazuje usytuowania takiej inwestycji na terenach rolnych,
- art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, oznacza "inną zgodność projektu z planem miejscowym" niż zgodność z planem miejscowym w rozumieniu art 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy w obu tych artykułach zawarta jest taka sama treść,
- art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia i ustosunkowania się w zaskarżonej decyzji do zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż poza przytoczeniem wyrywków z uchwały Rady Miejskiej w M., GINB nie zawarł żadnych argumentów świadczących o takiej zgodności, podczas gdy w uchylonej decyzji Wojewoda [...] wskazał te same okoliczności świadczące w jego ocenie o niezgodności inwestycji z planem miejscowym, a także do różnicy art 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnośnie wymogu zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym.
W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Podniósł dodatkowo, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy ustalił tylko ogólną zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu miejscowego, nie ustalając szczegółowych uwarunkowań planu dla działki skarżącego. Przez to organ błędnie przyjął, że ogólne uwarunkowania są wystarczające do uznania za słuszną decyzję o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie skarżący wskazał, że planowana inwestycja nie jest zgodna z § 32 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym sieci infrastruktury powinny być prowadzone przez tereny przeznaczone na cele publiczne. Teren rolny nie jest zaś terenem przeznaczonym na takie cele. Ponadto § 34 pkt 5 miejscowego planu stanowi, że szczegółowe plany zagospodarowania poszczególnych terenów powinny przewidywać rezerwację miejsc i terenu dla lokalizacji linii, stacji i przyłączy oraz innych elementów infrastruktury elektroenergetycznej niezbędnych dla zaopatrzenia lokowanych na tych terenach budynków i budowli w energię elektryczną, a także oświetlenia terenu wokół obiektów. Celem uchwałodawcy było zatem aby wszystkie linie, stacje przyłącza oraz inne elementy infrastruktury elektroenergetycznej niezbędne dla zaopatrzenia lokowanych na tych terenach budynków i budowli w energię elektryczną, a także oświetlenia terenu wokół obiektów, były ujęte w planie zagospodarowania przestrzennego. Tak też było dotychczas, gdyż wszystkie już powstałe linie elektroenergetyczne zostały wpisane w plan miejscowy, a jedyną linią nieobjętą w planie jest linia przebiegającą przez działkę skarżącego. Równocześnie obecny przebieg sieci energetyczne został zmieniony w stosunku do przebiegu starej sieci energetycznej. Stara linia przebiegała bowiem bliżej środka działki skarżącego natomiast nowy przebieg linii usytuowano około metr od granicy, co znacznie utrudnia pracę skarżącego, gdyż nie może on wjechać żadną maszyną pomiędzy słup a granicę działki.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.
W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest reformatoryjna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019r., uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosty [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwunapięciowej napowietrznej sieci średniego i niskiego napięcia, budowę napowietrznej sieci oraz przyłączy niskiego napięcia, budowę kablowych sieci średniego i niskiego napięcia wraz ze złączami kablowymi niskiego napięcia, budowę zalicznikowych kablowych niskiego napięcia, przebudowę napowietrznych sieci średniego i niskiego napięcia oraz odmawiająca stwierdzenia nieważności powyższego rozstrzygnięcia.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że zapadła ona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.
Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.
Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .
Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.
Na wstępie należy zauważyć, co umknęło organowi I instancji, a co weźmie pod uwagę organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, skarżący R.K. domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015r.w części tj. jedynie w zakresie własnego interesu prawnego wynikającego z prawa własności działki o nr ew. [...] w miejscowości W. ( [...]).
Podstawą wniosku o wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej działki nr ew. [...] jest jej sprzeczność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego bezwzględnie obowiązujące prawo miejscowe.
Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska.
W tym miejscu warto zauważyć, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 u.p.z.p.). W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) Jednakże przyznana radzie gminy ww. kompetencja nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.
Działka nr ew. [...], obręb [...], W., gmina M., stanowiąca własność R. K., znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M. (plan uchwalony Uchwałą Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] października 2006r., sprostowany uchwałą rady miasta w M. nr [...] z dnia [...] października 2007 r. w sprawie sprostowania błędu pisarskiego). Przedmiotowa działka zlokalizowana jest na terenach oznaczonych symbolami: "KD-4" - teren dróg publicznych klasy drogi dojazdowej, "R-1" - teren rolniczy intensywnego rolnictwa oraz "KD-3" - teren dróg publicznych klasy drogi lokalnej. Samo przeznaczenie działki [...] nie przewiduje więc przebiegu linii napowietrznej SN i Nn oraz linii kablowej SN i nN.
Z zapisów § 32 miejscowego planu wynika, że sieci infrastruktury technicznej powinny być w miarę możliwości prowadzone przez tereny przeznaczone na cele publiczne, w szczególności przez tereny dróg publicznych oraz tereny dróg wewnętrznych i ciągów pieszo-jezdnych. Zaś § 33 ust 3 stanowi, że zagospodarowanie i zabudowa dotycząca obiektów obsługi technicznej realizowanych na obszarze opracowania poza terenami oznaczonymi symbolami przeznaczenia W, E, K, 0: obiekty obsługi technicznej, z wyjątkiem urządzeń melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji œcieków i odpadów, na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia R- 1, R-2, R-3 mogą być realizowane tylko na gruntach oznaczonych w ewidencji gruntów jako nieużytki lub jako grunty klasy V i VI niewytworzone z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk. Tymczasem jak wynika z wypisu z rejestru gruntów działki nr ew. [...] stanowi ona grunty klasy III i IV, co wyklucza lokalizowanie na niej sieci elektroenergetycznej oraz urządzeń elektroenergetycznych.
Wskazać także należy, że wbrew stanowisku inwestora i organu odwoławczego, § 35 ust 5 miejscowego planu, wyraźnie stanowi, że szczegółowe plany zagospodarowania terenów powinny przewidywać rezerwację miejsc i terenu dla lokalizacji linii, stacji i przyłączy oraz innych elementów infrastruktury elektroenergetycznej niezbędnej dla zaopatrzenia lokowanych na tych terenach budynków i budowli w energię elektryczną, a także oświetlenia terenu wokół obiektów.
Jak wynika z załącznika graficznego do miejscowego planu obszar KD-3 zajmuje niewielki fragment działki nr ew. [...], w pozostałej około 90% części działka stanowi obszar oznaczony symbolem R-1. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że przebieg inwestycji zaprojektowano od obszaru KD-3 do drogi nr [...], a zatem w przytłaczającej większości ( 90%) przez teren rolniczy intensywnego rolnictwa, a nie jak tego wymaga przywołany powyżej zapis planu- tereny przeznaczone na cele publiczne, w szczególności przez tereny dróg publicznych oraz tereny dróg wewnętrznych i ciągów pieszo-jezdnych.
Należy podkreślić, że powyższe zagadnienie –zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było już przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na zajęcie części działki nr ew. [...] w związku z realizacją inwestycji zatwierdzonej decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. ( sygn.akt IV SA/Wa 13/18) w prawomocnym wyroku z dnia 17 maja 2018r., wyraził wiążącą ocenę prawną o braku zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przy czym, wbrew twierdzeniom organu to właśnie ta ocena, a nie brak precyzyjnego określenia lokalizacji w miejscowym planie, legła u podstaw uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, jako naruszającej art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro miejscowy plan nie dopuszczał lokalizacji przedmiotowej inwestycji na działce nr ew. [...].
Ocena prawna wyrażona zarówno w wyroku jak i jego uzasadnieniu może dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego i wiąże zarówno sąd jak i organy rozpatrujące to samo zagadnienie prawne.
W tym miejscu należy podkreślić, że pomimo odmiennego przedmiotu decyzji zaskarżonej, ocenie organu odwoławczego poddano tę samą kwestię prawną tj. zgodność zamierzenie inwestycyjnego z prawem miejscowy. W tym kontekście całkowicie nieuprawnione i nieuzasadnione jest twierdzenie organu odwoławczego ,że zamierzenie inwestycyjne zatwierdzone decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem ten "dopuszcza realizacje sieci elektroenergetycznych na terenie działki nr ew. [...]". Wniosku takiego nie można a contrario, przy jednoznacznym brzmieniu § 32, § 33 ust 3 oraz § 35 ust 5 planu, wyciągać z normy § 113 pkt 1lit a , bowiem § 113 odnosi się wyłącznie do terenów oznaczonych symbolami KD-1, KD-2, KD-3 i KD-4 zaś sprzeczność z planem dotyczy lokalizacji na terenie oznaczonym symbolem R-1. Natomiast § 107 ust 1 lit a, nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami § 32, § 33 ust 3 oraz § 35 ust 5 planu.
Przy czym nie można tracić z pola widzenia, że zapisy planu stanowią także gwarancję i ochronę dla właścicieli nieruchomości na określonym terenie co do warunków zabudowy na ich działkach oraz działkach sąsiednich, które to gwarancje kontrolowana w ramach nadzoru decyzja w sposób rażący niweczy.
Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżona decyzja narusza z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w związku z art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nieuprawnione przyjęcie , że decyzja z dnia [...] kwietnia 2015r. zatwierdziła projekt budowlany zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zadaniem organu odwoławczego będzie ponowna ocena kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji w świetle przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a przy jednoczesnym ustosunkowaniu się do zarzutu skarżącego dotyczącego rażącego naruszenia art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego wobec zakwestionowania prawdziwości oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane. Zdaniem Sądu bowiem tak skonstruowany zarzut należy rozpoznawać jako przesłankę wypełniającą dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a a nie jak wskazuje organ przesłankę wznowieniową o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ( vide wzroki WSA w Warszawie VII SA/Wa 2920/15, VII SA/Wa 2010/18 , VII SA/Wa 206/16).
W efekcie, zdaniem Sądu, brak weryfikacji oświadczenia wymaganego art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego należało w sprawie ocenić w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa. W tym też kontekście Sąd dopatrzył się wadliwości w działaniu GINB, a tym samym naruszenia przez ten organ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z ww. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019r., poz. 2325) orzekł jak w sentencji wyroku, rozstrzygniecie o kosztach opierając o normę art. 200 przywołanej ustawy.