VII SA/Wa 966/14

VII SA/Wa 966/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Ewa Machlejd
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 849/15 - Wyrok NSA z 2016-12-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 51 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. B. i A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), dalej kpa, i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 140), po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. i A. B. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. ([...]), umarzającą postępowanie w sprawie ogrodzenia między nieruchomościami nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] i [...] w [...].
Podczas czynności kontrolnych organ ustalił, że przy ul. [...], od strony ul. [...], G. i M. P. wybudowali murowane ogrodzenie o grubości ok. 25 cm i wysokości od 2,30 m do 3,15 m i 3,75 m, na słupach żelbetowych, wykończone dachówką ceramiczną, a mur z bloczków gazobetonowych zakończono obróbkami blacharskimi.
Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2007r. zgłosił sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy ww. ogrodzenia, który został uchylony, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W sprawie nie wniesiono kolejnego sprzeciwu.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2010r. organ powiatowy nałożył na inwestorów obowiązek złożenia oceny technicznej co do prawidłowości wykonania ww. robót oraz zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690).
Wobec ustalenia, że ogrodzenie wykonano zgodnie z przepisami oraz sztuką budowlaną, PINB [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. umorzył postępowanie. [...] WINB decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1060/11) oddalił skargę pp. B. na w/w decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013r. (sygn. akt II OSK 2586/11), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. B., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2013r. (sygn. akt VII SA/Wa 1277/13) uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2011r.
Po ponownym rozpoznaniu odwołania organ stwierdził, że decyzja organu powiatowego jest prawidłowa. Wskazał, że z uwagi na wysokość powyżej 2,20m – ogrodzenie podlegało zgłoszeniu. Organ powołał art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego i stwierdził, że inwestorzy przystąpili do budowy przed upływem 30 dni od daty zgłoszenia, co potwierdza protokół PINB [...] z dnia 23 maja 2007r. oraz dokumentacja fortograficzna. Organ zobowiązany był zatem do prowadzenia legalizacji w trybie art. 50 i 51 cyt. ustawy, gdyż ogrodzenie działki zabudowanej nie jest obiektem, ale urządzeniem budowlanym związanym z obiektem na danej działce. Inwestorzy złożyli ocenę techniczną mgr inż. L. J., posiadającego stosowne uprawnienia budowlane.
Organ podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny, a następnie Sąd I instancji w ww. wyroku z dnia 16 października 2013r. wskazał na konieczność dokonania ponownej oceny ww. dokumentacji i wskazał, że z ww. opinii technicznej wynika, iż mur wykonano w 2007 r. zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną (...), jest w bardzo dobrym stanie. Nie ma śladów zarysowań ani pęknięć, nie osiada i nie przechyla się. Roboty wykonano zgodnie z warunkami technicznymi 2002r. (...). Konstrukcja jest przesztywniona, bezpieczna, odporna w pełni na działania zewnętrzne (...). Mur jest estetyczny, komponuje się z przyrodą. Sposób użytkowania i zastosowanie odpowiednich materiałów wygłusza hałasy. Stan techniczny obiektu nie stanowi zagrożenia dla stateczności i otoczenia. Ogrodzenie odpowiada art. 41 cyt. rozporządzenia nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt
Zdaniem organu, ocena techniczna jest należycie uzasadniona, poszczególne elementy rozumowania rzeczoznawcy składają się na trafność wniosków końcowych, jest zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Została sporządzona przez osobę ze stosownymi uprawnieniami. Z opinii wprost wynika, że "mur został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną". Tym samym nie ma podstaw do jej kwestionowania.
Organ dodał, że jeżeli skarżący nie zgadzają się z oceną techniczną, winni zwrócić się do organu samorządu zawodowego o przeprowadzenie postępowania dyscyplinarnego lub zlecić opracowanie dokumentacji, która podważyłaby przedstawione stwierdzenia, co nie miało miejsca. Analiza oceny technicznej wskazuje na brak podstaw do uznania, iż zawiera twierdzenia fałszywe i nieodpowiadające stanowi faktycznemu.
Organ zaznaczył, że ogrodzenie nie jest murem oporowym, skoro podstawową funkcją muru oporowego jest zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi, spływem wody, a nie grodzenie nieruchomości.
PINB [...] dokonał zatem prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skoro nie stwierdzono nieprawidłowości, które obligowałyby do podjęcia czynności w trybie art. 51 w/w ustawy, to należało umorzyć postępowanie.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli pp. B. zarzucając, że organ odwoławczy ponownie nie uwzględnił stanowiska NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013r., wg którego do rzeczoznawcy nie należy ustalanie stanu faktycznego ani rozstrzyganie zagadnień prawnych. Ocena opinii technicznej należy do decydenta procesowego i nie jest on tym dowodem związany (...). Tylko organ może ocenić, czy opinia jest należycie uzasadniona, czy poszczególne elementy rozumowania rzeczoznawcy składają się na trafność wniosków końcowych, czy zgodna jest z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.
Skarżący wskazali, iż z opinii technicznej rzeczoznawcy arch. R. T. z października 2011 r., załączonej przez skarżących wynika, że mur degraduje wartość użytkową nadmiernie (o 125 cm) szerokiego pasa gruntu (365 cm zamiast 240 cm) przez jego zacienienie. Zacieniony pas gruntu, o zbytniej szerokości zacienienia (zależnej wprost od wysokości przesłony zacieniającej) położony jest po stronie wschodniej działki [...], wzdłuż granicy z posesją, pp. B.. Lico wschodnie muru wykonano niezgodnie z rzemiosłem budowlanym przez niewykwalifikowanego wykonawcę (i odebranymi uprawnieniami budowlanymi).
Opinia techniczna inwestorów potwierdza nieprawdę co do zgodności muru ze sztuka budowlaną, o czym świadczy opinia skarżących. W opinii skarżących stwierdza się m.in., że należy obniżyć mur do wysokości nieprzekraczającej 240 cm nad poziom terenu działki sąsiada, trwale wykończyć całość lica wschodniego ściany granicznej, ustalić i stosować zasady wzajemnego poszanowania cywilnego prawa do ciszy i prawa do niezadymiania powietrza .
W ocenie skarżących opinia inwestorów jest sprzeczna ze stanem faktycznym, co potwierdza dokumentacja fotograficzna. Stan faktyczny oparto jedynie na opinii technicznej inwestorów z pominięciem opinii skarżących. Pomimo licznych zarzutów dotyczących zagrożenia dla zdrowia, żaden z organów nie wyjaśnił stanu faktycznego. Nie przeprowadzono oględzin, o które wnosili skarżący, a które pozwoliłyby na weryfikację ich stanowiska oraz rzetelności opinii inwestorów.
Skarżący wskazali także, że zgodnie z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego organ nadzoru byłby uprawniony, do nałożenia w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 art. 30 Prawa budowlanego, obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie ogrodzenia, z uwagi na zagrożenia, jakie niesie za sobą jego budowa. Mimo tego ogrodzenie nie znajdowało się w projekcie zagospodarowania będącego załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew art. 30 ust. 7 pkt 1 cyt. ustawy (zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia), struktura ogrodzenia jest nieodpowiednia do obciążeń wiatru i ciężaru własnego, gdyż naruszono zasadę stateczności budowli na wywrócenie. Nadto, wbrew pkt 3 ww. przepisu (pogorszenie warunków zdrowotno - sanitarnych) ogrodzenie spowodowało zacienienie i zakłócenie oraz ograniczenie naturalnej wentylacji i przewietrzenia terenu, co powoduje wzrost wilgotności na działce skarżących oraz niekorzystnie wpływa na ich zdrowie. Podobnie wbrew art. 30 ust. 5 pkt 4 cyt. ustawy (wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich) ogrodzenie spowodowało zacienienie, utrudniające wegetację i uniemożliwiające wzrost roślin na działce skarżących.
Skarżący przytoczyli art. 5 ust. 1 cyt. ustawy i wskazali, że jednym z kryteriów jest poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Problemem będą także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości przy konserwacji ogrodzenia, które już obecnie wydają się nieuniknione.
Dodali, że oceny techniczna "nie jest ona pozbawiona ponownie tych samych uchybień co poprzednio". Nieprawdziwe jest bowiem twierdzenie, iż mur ogrodzeniowy jest murem oporowym, gdyż jego fundamenty nie są przygotowane do pełnienia takiej funkcji. Robót nie wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną (vide: pęknięcia muru). Tynkowanie ścian wykonuje się po ich wymurowaniu i związaniu zaprawy, a nie w trakcie murowania etapowo, pasami 2-3 warstw pustaków. Mur nie komponuje się z przyrodą i jest nieestetyczny, co widać na fotografiach. W opinii nie wskazano nazwisk osób, które pełniłyby funkcje inspektora nadzoru, kierownika budowy lub kierownika robót, ani żadnych dowodów na potwierdzenie ich udziału w pracach. Skoro nie było osób wykonujących ww. funkcje, nie było możliwości stwierdzenia przez osobę do tego powołaną, czy materiały budowlane spełniały zapisy art. 10 cyt. ustawy, co bez udokumentowania stwierdzono w ocenie technicznej.
Nadto teren przy budowie nie był zabezpieczony, a prace wykonywała dwuosobowa ekipa z Ukrainy. W ogrodzeniu wykonano instalację elektryczną o napięciu powyżej 230 V. W opinii brak jest informacji o prawidłowości wykonania tej instalacji przez osoby uprawnione oraz dokumentacji powykonawczej wraz z pomiarami wskazującymi na bezpieczną eksploatację instalacji elektrycznej, co stwarza zagrożenie porażeniem prądem elektrycznym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa, uwzględnienie skargi następuje jeżeli Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Na wstępie podkreślić należy, że kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji miało zbadanie, czy organ odwoławczy – stosownie do art. 153 ppsa - zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2013r. (sygn. akt VII SA/Wa 1277/13) uchylającym zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2011r. i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu, który zapadł w następstwie wyroku Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 24 kwietnia 2013r. (sygn. akt II OSK 2586/11) uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1060/11) i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.
W konsekwencji również Sąd orzekający w niniejszej sprawie miał obowiązek zastosowania się do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w powołanym wyroku z dnia 16 października 2013r.
Wskazać zatem trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1277/13 - powołując się na rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 24 kwietnia 2013 r. - wskazał na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny opinii technicznej mgr inż. L. J., przedstawionej przez inwestorów w wykonaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. Opinia sporządzona przez uprawnioną osobę posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane oraz przynależną do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa stanowi bowiem ekspertyzę rzeczoznawcy, która jest dowodem w sprawie i powinna - jak inne dowody – podlegać ocenie organu nadzoru budowlanego. Ocena opinii technicznej należy do decydenta procesowego i nie jest on tym dowodem związany. Wyłącznie organ może zatem dokonać oceny, czy opinia jest należycie uzasadniona, czy poszczególne elementy rozumowania rzeczoznawcy składają się na trafność wniosków końcowych, czy zgodna jest z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.
W przedstawionym kontekście obowiązkiem organu odwoławczego było zatem dokonanie samodzielnej oceny przedłożonej przez inwestorów opinii technicznej. Powinność określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego oraz przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę) wynika przede wszystkim z zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 kpa.
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował się do ww. oceny. Organ wprawdzie powołał się ponownie na ustalenia rzeczoznawcy przedstawione w opinii, niemniej dokonał oceny tego dowodu podzielając stanowisko w nim zawarte, w tym w zakresie wykonania spornego ogrodzenia zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną, a więc odnośnie wiedzy specjalnej rzeczoznawcy budowlanego (bardzo dobry stan, brak śladów i pęknięć, konstrukcja przesztywniona, odporna w pełni na działania zewnętrzne, nie stanowi zagrożenia dla stateczności, nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt).
Organ odwoławczy dokonał zatem własnej oceny przedstawionej ekspertyzy technicznej, jako trafne oceniając również wnioski końcowe ekspertyzy technicznej oraz wskazał na jej zgodność z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Nie zgodził się przy tym z zarzutami odwołania odnośnie powołania w ekspertyzie fałszywych twierdzeń, bo nieodpowiadających stanowi faktycznemu.
Stanowisko to należy podzielić. Wprawdzie argumentacja organu jest lakoniczna, niemniej uchybienie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem ocena organu znajduje potwierdza również w pozostałym zgromadzonym materiale dowodowym, a w szczególności dokumentacji fotograficznej oraz protokołach kontroli przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniach 23 maja 2007r. oraz 15 lipca 2009r.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, a w pierwszej kolejności do zarzutu pominięcia przez organ Opinii Technicznej Architektonicznej skarżących zaznaczyć należy, że opinia ta nie została złożona do akt w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, nie można zatem wymagać, aby organ miał obowiązek dokonania jej oceny. W związku z powyższym tylko na marginesie wskazać trzeba, że przytoczone w skardze twierdzenia zawarte w opinii skarżących, jako w większości niedotyczące prawidłowości (jakości) wykonanych robót budowlanych i tak pozostawałyby bez wpływu na rozstrzygnięcie ("mur degraduje wartość użytkową nadmiernie (o 125 cm) szerokiego pasa gruntu 365 zamiast 240 cm) przez jego zaciemnienie", "Zacieniony pas gruntu, o zbytniej szerokości zacienienia", "Spowodować obniżenie wybudowanego muru ściany granicznej do wysokości nieprzekraczającej 240 cm nad poziom terenu działki sąsiada", czy "Ustalić i stosować zasady wzajemnego poszanowania cywilnego prawa do ciszy i prawa do niezadymiania powietrza....").
Do uchylenia zaskarżonej decyzji nie mógł prowadzić również zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 i ust. 7 Prawa budowlanego. Przepisy te znajdują bowiem zastosowanie w postępowaniu "zgłoszeniowym" przed organami architektoniczno – budowlanymi, a więc nie mogą być stosowane przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym, których kompetencje wprost określa art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym organ nadzoru nie był zobowiązany do nałożenia na inwestorów, w drodze decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego uzyskania pozwolenia na wykonanie ogrodzenia, jak wywodzili skarżący.
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że o prawidłowości trybu w jakim należy prowadzić postępowanie legalizacyjne w niniejszej sprawie przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 1445/08.
Odnosząc się natomiast do argumentacji odnośnie naruszenia art. 5 ust. 1 cyt. ustawy wskazać należy, że właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje ochrona przed sposobem zabudowy nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zabudowy koliduje z jego prawnie chronionym interesem. Ochrona takich interesów nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych (zob. wyrok NSA z 16 listopada 2005r., sygn. akt II OSK 672/05 oraz z dnia 3 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1942/11, LEX nr 1152107).
W świetle przedstawionych rozważań i treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - z którego wynika przede wszystkim obowiązek organów do wymuszenia na inwestorze doprowadzenia obiektu budowlanego (urządzenia budowlanego) do stanu zgodnego z prawem - bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawały także pozostałe zarzuty skargi zarówno odnośnie sposobu i kolejności tynkowania ścian, komponowania się ogrodzenia z otaczającą przyrodą, zacieniania działki, ograniczenia naturalnej wentylacji, jak i tego czy roboty budowlane były wykonywane pod stałym nadzorem osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane, zważywszy przy tym, że wzniesienie ogrodzenia, nawet wyposażonego w instalację elektryczną, nie wymaga szczególnie skomplikowanych czynności.
Jednocześnie Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są co najmniej dwa odmienne stanowiska odnośnie sposobu zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy w przypadku braku podstaw do nakładania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W pierwszym wskazuje się, na konieczność umorzenia postępowania i przyjmuje, że decyzja taka legalizuje wykonane roboty (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 czerwca 2012r., LEX nr 993164), w drugim, że możliwe jest wydanie decyzji orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązków wymienionych w tym przepisie (zob. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 138/11, LEX nr 1410747).
Instytucja wejścia na teren sąsiada w przypadku m.in. konieczności wykonania robót budowlanych, a więc i robót konsekrwacyjnych uregulowana została natomiast w art. 47 Prawa budowlanego.
W związku z powyższym prawidłowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] umarzającą postępowanie w sprawie ogrodzenia między opisanymi nieruchomościami.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.