VI SA/Wa 2130/19

VI SA/Wa 2130/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska
Magdalena Maliszewska /przewodniczący/
Pamela Kuraś-Dębecka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Ubezpieczenia
Sygn. powiązane
II GSK 34/21 - Wyrok NSA z 2023-11-21
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 119 pkt 3; art. 120;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 134;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 935
art. 16;
Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2018 poz 1510
art. 109 ust. 5;
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 6 lutego 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej "Prezes NFZ") odmówił K. sp. z o.o. (wcześniej K.) z siedzibą w S. (dalej "Skarżąca") przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora [...] Wojewódzkiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej "Dyrektor OW NFZ"), którą stwierdzono, że E. L. (dalej "Zainteresowana") podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania pracy na postawie, zawartej ze Skarżącą, umowy o świadczenie usług w rozumieniu art. 750 Kodeksu cywilnego.
Jako podstawę odmowy Prezes NFZ wskazał art. 59 § 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej "k.p"a." oraz w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), a także art. 109 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm.), dalej "ustawa o świadczeniach".
Odmowa przywrócenia terminu nastąpiła w następującym stanie faktyczno-prawnym.
W sierpniu 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. zwrócił się do Dyrektora OW NFZ o rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji dotyczącej objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym Zainteresowanej, a to z tytułu wykonywania przez nią, na rzecz Skarżącej, pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej o świadczenie usług, do której - zgodnie z Kodeksem cywilnym, stosuje się przepisy dotyczące zlecenia.
Dyrektor OW NFZ, po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania, decyzją z [...] lipca 2016 r. ustalił obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego Zainteresowanej z ww. tytułu. W zamieszczonym na końcu tej decyzji pouczeniu wskazano, że stosowanie do art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach przysługuje od niej odwołanie, które składa się w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji. Decyzja wraz z pouczeniem została doręczona ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi Skarżącej 1 sierpnia 2016 r.
Pismem z 16 sierpnia 2016 r., nadanym za pośrednictwem wyznaczonego operatora na adres Dyrektora OW NFZ tego samego dnia, pełnomocnik Skarżącej wniósł od powyższej decyzji odwołanie wraz z żądaniem przywrócenia terminu do złożenia tego odwołania. Uzasadniając swoje żądanie wyjaśnił, że "Niestety wieczorem dnia 1 sierpnia 2016 roku czułam się bardzo źle, dlatego następnego dnia udałam się do lekarza, od którego dostałam zwolnienie lekarskie z zaleceniem pozostania w domu. Niestety z uwagi na stan zdrowia nie mogłam nawet przesłać decyzji mojemu Mocodawcy, nie byłam też w stanie sporządzić odwołania, ani też ustanowić substytutu celem jego sporządzenia. (...) Wniosek mój jest zasadny, z okoliczności sprawy wynika, że przez wskazany okres przebywałam w domu, korzystając ze zwolnienia lekarskiego".
"Nie było zatem możliwym wniesienie powyższego środka w terminie, w czym nie było winy pełnomocnika, dlatego też pierwszego dnia po zakończeniu zwolnienia lekarskiego składam przedmiotowy wniosek o przywrócenie terminu na złożenie odwołania, dołączając do niego odwołanie oraz potwierdzoną za zgodność kopię zwolnienia lekarskiego".
Do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania załączono kopię wystawionego dla pełnomocnika Skarżącej zaświadczenia lekarskiego (ZUS ZLA), poświadczającego jego niezdolność do pracy w okresie od 2 do 15 sierpnia 2016 r.
W piśmie z 12 lutego 2019 r. pełnomocnik Skarżącej wyjaśnił dodatkowo, że "(...)prowadzę jednoosobową kancelarię, w której nie zatrudniam innych osób, w tym w szczególności radców prawnych, ani adwokatów, stąd nikt w moim imieniu, ani z mojej substytucji, czy upoważnienia, nie mógł dokonać wskazanych we wniosku czynności."
Prezes NFZ, przywoławszy treść art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach oraz art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., stwierdził, że żądanie przywrócenia terminu zostało złożone w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, z jednoczesnym złożeniem odwołania, a zatem jednoczesnym dopełnieniem czynności, dla której określony był uchybiony termin.
W ocenie organu żądanie przywrócenia terminu jest niezasadne, gdyż choroba, jako taka, nie stanowi samoistnej okoliczności wystarczającej do uznania, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego, przez co nie wyklucza możliwości dokonania czynności procesowej przez stronę, np. sporządzenia odwołania i nadania go za pomocą poczty osobiście, przez domownika. pracownika lub inną osobę. Na potwierdzenie organ przywołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego.
Zdaniem Prezesa NFZ wskazana przez pełnomocnika Skarżącej przyczyna uchybienia terminowi (choroba, a zwłaszcza, w związku z chorobą, brak możliwości wyręczenia się osobą trzecią), nie stanowiła przeszkód niemożliwych do przezwyciężenia. Pełnomocnik nie wykazał należytej staranności w podjęciu działań mogących zapobiec uchybieniu terminowi, przykładowo poprzez wyręczenie się inną osobą. Prowadzenie jednoosobowej działalności gospodarczej w formie kancelarii prawniczej, w której pełnomocnik Skarżącej jest jedynym właścicielem, nie uniemożliwiało, nawet w przypadku choroby, udzielenia substytucji innemu profesjonalnemu pełnomocnikowi lub poinformowania Skarżącej o zaistniałej sytuacji, w celu terminowego złożenia odwołania.
Prezes NFZ uznał, że pełnomocnik Skarżącej nie uprawdopodobnił wystarczająco, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W sytuacji choroby, nawet jeżeli była ona nagła - co nie zostało uprawdopodobnione, nie wykazał, że nie mógł posłużyć się osobą trzecią w celu złożenia odwołania w terminie. Podanie, że prowadzenie jednoosobowej kancelarii dowodzi braku możliwości wyręczenia się osobą trzecia i stąd braku winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania jest wskazywaniem – z pewnością nie na przyczynę obiektywną, lecz subiektywną, której - przy zachowaniu należytej staranności, można było zaradzić.
Skarżąca, niezgadzając się z postanowieniem Prezesa NFZ, zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wnosząc o uchylenie zarzuciła naruszenie przepisu art. 58 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie wobec uznania, że w sprawie nie uprawdopodobniono wystarczająco, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy, pomimo wskazania przyczyn takiego stanu, jak również wszystkich okoliczności, które zadecydowały o tym, że pełnomocnik Skarżącej nie mógł ani ustanowić substytuta, ani też przekazać treści decyzji swojemu Mocodawcy, a które w świetle przywołanego przepisu wyłączały winę w uchybieniu terminowi.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uprawdopodobnienie jest czynnością procesową, stwarzającą w świadomości organu orzekającego mniejszy lub większy stopień przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu. W sytuacji, gdy wnioskujący o przywrócenie terminu powołuje się na chorobę, a zatem na okoliczność, która w większości przypadków wyłącza winę w uchybieniu terminu, obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie okoliczności i powodów uchybienia terminu.
Pełnomocnik Skarżącej wskazał, że ze względu na bardzo złe samopoczucie i ogólne osłabienie, spowodowane problemami ginekologicznymi, na co wskazuje chociażby instytucja, która wydała zwolnienie, nie mógł złożyć odwołania w terminie. Podkreślił, że prowadzi jednoosobową kancelarię, w której nie zatrudnia innych osób, w tym w szczególności radców prawnych, ani adwokatów, stąd nikt w jego imieniu, ani z jego substytucji, czy upoważnienia nie mógł dokonać wskazanych we wniosku czynności. Pełnomocnik oświadczył także, że nie zatrudnia asystenta, sekretarza, czy też żadnej innej osoby, która mogłaby, chociażby przekazać kopię decyzji Mocodawcy, który siedzibę ma poza W. Nadto pełnomocnik wskazał, że mieszka sam i "nie posiada domowników", którzy mogliby pomóc mu w dokonaniu ww. czynności.
Prezes NFZ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, jako niezasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na zasadzie art. 119 pkt 3 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na tej właśnie podstawie – w trybie uproszczonym, została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.
Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Postawione w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione, a w pozostałym zakresie Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym rozstrzygnięciu uchybień, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Prezes NFZ, którym odmówiono przywrócenia terminu do złożenia odwołania, wskazując, że w sprawie nie uprawdopodobniono braku winy w niedotrzymaniu terminu na złożenie tego środka zaskarżenia.
Warunkiem skuteczności czynności procesowej w postaci wniesienia środka odwoławczego jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania (art. 134 k.p.a.). Uchybienie ustawowemu terminowi powoduje zaś bezskuteczność takiego środka.
Z uwagi na pewność obrotu prawnego, przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona/jej pełnomocnik (zwłaszcza profesjonalny pełnomocnik – adwokat) dopuścił się choćby lekkiego niedbalstwa. Zasadniczą przesłanką przywrócenia uchybionego terminu jest oczywiście uprawdopodobnienie, a nie udowodnienie, przez zainteresowanego, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Podkreślenia przy tym wymaga, że oceniając brak winy przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można oczekiwać od osoby należycie dbającej o własne interesy. O braku winy można mówić jedynie wówczas, gdy dopełnieniu obowiązku stanęła na przeszkodzie okoliczność nie do przezwyciężenia, eliminująca nie tylko możliwość złożenia pisma procesowego w terminie, ale wykluczająca w ogóle jakiekolwiek działanie.
W sferze faktów, które nie są kwestionowane, decyzja Dyrektora OW NFZ została doręczona pełnomocnikowi Skarżącej do rąk własnych 1 sierpnia 2016 r. wraz z prawidłowym pouczeniem, że przysługuje od niej prawo złożenia odwołania w terminie 7 dni, od dnia doręczenia (art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach). Termin na skuteczne zaskarżenie decyzji w trybie instancyjnym upłynął więc 8 sierpnia 2016 r. Odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia pełnomocnik Skarżącej nadał 16 sierpnia 2016 r., tj. dzień po ustaniu przyczyny uchybienia – następnego dnia po powrocie ze zwolnienia lekarskiego, które zostało wystawione 2 sierpnia 2016 r. na okres od 2 do 15 sierpnia 2016 r.
Pełnomocnik Skarżącej, żądając przywrócenia terminu, wskazał na swój zły stan zdrowia w okresie od 2 do 15 sierpnia 2016 r., który nie pozwalał "przesłać decyzji mojemu Mocodawcy", mającemu siedzibę poza W. oraz uniemożliwiał sporządzenie odwołania, czy też ustanowienie substytuta celem jego sporządzenia. Nadto oświadczył, że prowadzi jednoosobową kancelarię, w której nie zatrudnia innych osób, w tym w szczególności radców prawnych, ani adwokatów, stąd nikt - w jego imieniu, ani z jego substytucji, czy upoważnienia, nie mógł sporządzić i wnieść odwołania. Sąd zauważa, że dopiero w skardze, pełnomocnik Skarżącej podał także, że w swojej kancelarii nie zatrudnia żadnego asystenta, sekretarza, czy innej osoby, którą mógłby się posłużyć; jak również, że mieszka sam – "nie posiada domowników".
W realiach niniejszej sprawy, pełnomocnik Skarżącej – adwokat, dzień po odebraniu decyzji Dyrektora OW NFZ (1 sierpnia 2016 r.) "poszedł na zwolnienie lekarskie". Zwolnienie z pracy opiewało na okres od 2 do 15 sierpnia 2016 r., zatem w całości obejmowało ustawowy, siedmiodniowy termin na skuteczne złożenia od ww. decyzji odwołania – ostatnim dniem tego terminu był wszak 8 sierpnia 2016 r. Nie ma wątpliwości również, że wystawiający zwolnienie lekarz zalecił, aby pacjent – pełnomocnik Skarżącej, leżał.
W ocenie Sądu akcentowany we wniosku o przywrócenie terminu argument o stanie zdrowia, niepozwalającym pełnomocnikowi Skarżącej zająć się sprawą, w kontekście okoliczności jego uchybienia, nie jest przekonujący i zasadnie nie został przez Prezesa NFZ uwzględniony, a w konsekwencji żądany termin przywrócony.
Oczywiście choroba może usprawiedliwić niedotrzymanie terminu. Jednakże – zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych, może to nastąpić tylko wtedy, gdy jest ona nagła i rzeczywiście uniemożliwiająca dokonanie czynności procesowej, tj. podmiot zobowiązany (w tym przypadku pełnomocnik Skarżącej) nie miał możliwości wyręczenia się inną osobą. Oczywistym jest także to, że większości chorób można przypisać przymiot nagłości i nieprzewidywalności. Zatem podstawą rozważań w takich przypadkach winna być kwestia, czy choroba rzeczywiście uniemożliwiała dokonanie czynności procesowej.
Skład orzekający nie kwestionuje, że zły stan zdrowia, na który powołał się pełnomocnik Skarżącej, był nagły, co dowodzi zestawie dat odbioru decyzji Dyrektora OW NFZ i wystawienia zwolnienia - zdarzenia nastąpiły dzień po dniu. Jednakże, nie negując problemów zdrowotnych pełnomocnika Skarżącej, zasadnie nie uszło uwadze Prezesa NFZ, że fakt ten nie usprawiedliwia, w okolicznościach stanu faktycznego niniejszej sprawy, uchybienia terminu do złożenia/wniesienia odwołania. Uchybienie wynikło wszak nie tyle z niedyspozycji chorobowej pełnomocnika Skarżącej, co z przyjętego przezeń sposobu działania w sprawie – a raczej bierności.
Jak sam pełnomocnik Skarżącej wskazał w uzasadnieniu żądania przywrócenia terminu, odwołanie nie jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, przez co, dla skuteczności jego złożenia wystarczającym jest zgłoszenie go w terminie, bez konieczności sporządzania w określonej formie, czy z zachowaniem przymusu radcowsko-adwokackiego. Nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby adwokat, należycie dbając o interesy Skarżącej, jako swojego Mocodawcy, telefonicznie zwrócił się do Skarżącej z informacją o swoim stanie zdrowia i pouczeniem, że Skarżąca sama musi złożyć odwołanie. Ze sprawy nie wynika, aby pełnomocnik Skarżącej podjął takową próbę, a miał na to czas od 2 do 8 sierpnia 2016 r.
Tym samym Sąd uznał, że Prezes NFZ prawidłowo odmówił pełnomocnikowi Skarżącej przywrócenia terminu. Od adwokata – profesjonalisty, wymaga się większej staranności niż od osoby niezajmującej się profesjonalnie obsługa prawną, nieznającej prawa, a zwłaszcza skutków niedochowania terminów procesowych. Istotą pracy profesjonalnego pełnomocnika jest rzetelne dbanie o interesy mocodawcy, między innymi poprzez wypełnianie w terminie wszystkich wymogów proceduralnych, umożliwiających stronie pełny udział w postępowaniu. Pełnomocnik, który zgodził się reprezentować stronę, ma obowiązek działania w imieniu i na rzecz mocodawcy z równą starannością, jakby działał na własną rzecz, a mocodawca ponosi ryzyko ujemnych skutków niestarannego zachowania się profesjonalnego pełnomocnika, także negatywne skutki uchybień lub czynności wadliwie dokonanych. Pełnomocnik nie dochował opisanej staranności. Nie uprawdopodobnił, że rzeczywiście w realiach tej sprawy uczynił wszystko, co mógł, aby terminowi do złożenia odwołania nie uchybiono. Zachowanie pełnomocnika Skarżącej nie jest przejawem dołożenia należytej staranności i największego w danych okolicznościach wysiłku w prowadzeniu spraw Skarżącej, które to okoliczności uzasadniałyby przywrócenie terminu. Ani bowiem we wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, ani w skardze, nie został uprawdopodobniony brak winy w uchybieniu terminu. Przywołane przez pełnomocnika Skarżącej okoliczności nie dają podstaw do przyjęcia, że uchybienie było niezawinione.
Prezes NFZ zasadnie przyjął, że przedstawione zwolnienie lekarskie, z którego wynika, że pełnomocnik Skarżącej musiał leżeć, nie stanowiło dostatecznego uprawdopodobnienia wniosku o przywrócenie terminu. Z dokumentu tego nie można wyprowadzić wszak wniosku, że choroba rzeczywiście uniemożliwiła pełnomocnikowi podjęcie jakichkolwiek działań, które zmierzałyby do dochowania terminu do złożenia odwołania, w tym czynności faktycznych, np. telefonicznego poinformowania Skarżącej o swojej chorobie, która bez przeszkód sama mogła złożyć jednozdaniowe odwołanie. Zwolnienie lekarskie, nawet z zaznaczeniem, że pacjent musi leżeć, nie zwalnia profesjonalnego pełnomocnika z obowiązku dbałości o dochowanie terminów procesowych. O braku winy nie świadczy zwolnienie lekarskie, o ile nie wyklucza ono dokonania danej czynności z przymusem radcowsko-adwokackim lub nie dowodzi, że pacjent (pełnomocnik) był np. w stanie wyłączający świadomość.
Reasumując, uwzględniając ustalenia Prezesa NFZ, w korelacji z dokumentami znajdującymi się w aktach administracyjnych – zwłaszcza zwolnieniem lekarskim, z którego nie wynika, że stan zdrowia pełnomocnika Skarżącej nie pozwalał jej na podjęcie ww. działań faktycznych, lub innych, ale zmierzających do zachowania terminu, należy uznać, że organ orzekł zgodnie z przepisem prawa.
Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.