VII SA/Wa 957/22

VII SA/Wa 957/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Elżbieta Granatowska
Tomasz Janeczko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 710
art. 36 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi N. O. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2022 r. znak [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na montaż pawilonu handlowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz N. O. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 17 czerwca 2021r. Nr 692/2021 Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu ( dalej: "organ I instancji", "DWKZ", "organ wojewódzki"), na podstawie art. 89 pkt. 2, art. 92 ust. 6, art. 36, ust. 1 pkt. 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2021 poz. 710), zwanej dalej: "u.o.z.", § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2021, poz.81) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.2021r. poz.735), zwanej dalej "k.p.a.", po ponownym rozpatrzeniu wniosku z 8 czerwca 2020 r. oraz po otrzymaniu decyzji Ministra Kultury Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 25 lutego 2021r. oraz po jego uzupełnieniu przez N. O., w sprawie wydania pozwolenia na montaż 1 pawilonu handlowego na terenie zabytkowego parku, nr dz. [...] obr. [...], na terenie będącym własnością OHZ w K., obszarze wpisanym do rejestru zabytków, jako: założenie rezydencjonalne K. w W. i Ś. wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z [...] maja 2006r. [nr działki [...] Obr. [...], W.] oraz po ocenie danych przedstawionych we wniosku i w załącznikach do niego: 1) Umowa dzierżawy [...]; 2) Program planowanych prac; - odmówił udzielenia pozwolenia N. O. na montaż 1 pawilonu handlowego z elewacją drewnianą w kolorze naturalnego drewna o wym. 300 x 370 cm i wys. 295 cm, zgodnie z dołączonym programem prac na terenie ww. nieruchomości.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła wnioskodawczyni podnosząc, że wnioskowany pawilon stanowi jedynie rozwiązanie tymczasowe. W jej ocenie jego lokalizacja nie zakłóci czytelności alei krajobrazowych oraz powiązań widokowych, zaś projekt pawilonu wykonanego z naturalnego drewna doskonale komponuje się z zabytkową zabudową.
Po rozpatrzeniu ww. odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ( dalej: "Minister", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), skarżoną decyzją z 9 marca 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.1067.2021.BS utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z 17 czerwca 2021r.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem wniosku jest montaż tymczasowego gotowego pawilonu handlowego, nietrwale związanego z gruntem (na podstawach z bloczków betonowych). Jest to modułowy pawilon handlowy o wymiarach 300 x 370 cm i łącznej wysokości 295 cm, w konstrukcji stalowej z ocieplonymi ścianami i wykończeniem z listew drewnianych, z drzwiami i oknem podawczym zamykanym żaluzją. W przedmiotowym obiekcie, pod nazwą L. mają być serwowane lody oraz napoje.
Wskazał także, że materialnoprawną podstawę rozpatrywanego orzeczenia stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., w myśl którego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Organ odwoławczy podkreślił, że wnioskowana inwestycja odpowiada zakresowi prac wskazanemu w ww. przepisie.
Wyjaśnił, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 7 u.o.z. i art. 3 pkt. 7 Prawa budowlanego, roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Dodał też, że kompetencje organu ochrony zabytków do orzekania w przedmiotowej sprawie, wynikają z faktu, że nieruchomość gruntowa, stanowiąca działkę nr ew. [...] obręb [...], planowana pod inwestycję położona jest na obszarze założenia rezydencjonalnego K. w W., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 24 maja 2006 r.
Dalej, organ odwoławczy podał, że w swojej kasatoryjnej decyzji zwrócił uwagę, że wnioskodawczyni była uprawniona do złożenia omawianego wniosku w dacie jego złożenia, co wynika z umowy dzierżawy części działki nr ew. [...] obręb [...], stanowiącej teren o powierzchni 18 m², położonej w W. przy ul. P., zawartej przez N. O., z właścicielem omawianej działki, tj. z Ośrodkiem Hodowli Zarodowej sp. z o. o. z siedzibą w K. Niemniej ww. umowa dzierżawy została zawarta na okres do dnia 30 września 2020 r., a zatem w dacie rozpatrywania odwołania nie była już obowiązującą. Organ pierwszej instancji został zatem zobligowany do wezwania wnioskodawczyni do złożenia wyjaśnień, czy podtrzymuje swój wniosek i do jego uzupełnienia o aktualny dokument uprawniający do złożenia tego wniosku.
Minister przypomniał, że uwzględniając powyższe wytyczne, organ pierwszej instancji, po wezwaniu wnioskodawczyni otrzymał pisemne podtrzymanie wniosku o udzielenie pozwolenia na przedmiotowe zamierzenie (pismo z 21 kwietnia 2021r.) oraz umowę dzierżawy [...] zawartą w dniu 26 marca 2021r. na czas oznaczony - do dnia 31 października 2021r. Niemniej z uwagi na fakt, że w dacie rozpatrywania odwołania ww. umowa dzierżawy już nie obowiązywała, na wezwanie organu odwoławczego skarżąca dołączyła nową umowę dzierżawy zawartą w dniu 7 lutego 2022 r. na czas nieokreślony.
Ponadto Minister wskazał, że już w poprzedniej decyzji organu odwoławczego zauważono, że z pisma wnioskodawczyni z 25 września 2020r. wynikało, iż wnioskowany pawilon został zrealizowany bez uzyskania pozwolenia. Organ pierwszej instancji miał zatem przeprowadzić oględziny omawianego obszaru z udziałem stron postępowania, aby w ten sposób bez wątpliwości ustalić aktualny stan zagospodarowania tego terenu. Podkreślił przy tym, że przepis art. 36 ust. 1 u.o.z., jednoznacznie przesądza o tym, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków może być udzielone wyłącznie przed przystąpieniem do robót przy obiekcie lub na obszarze zabytkowym. Dalej Minister zauważył, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr 1072/2020 z 27 sierpnia 2020r., nakazująca N. O. M. 2 usunięcie pawilonu handlowego L., znajdującego się przy ulicy P. z terenu działki nr [...] obr. [...], w terminie do dnia 15 września 2020r. Ponadto wskazał, że materiał dowodowy sprawy, tj. notatka służbowa z przeprowadzonych w dniu 6 maja 2021r. oględzin nieruchomości (po zawiadomieniu pismem z dnia 21 kwietnia 2021r. wnioskodawczyni o dacie przeprowadzenia tego dowodu), daje podstawy do stwierdzenia, że pawilon został zdemontowany i nie został ponownie zlokalizowany na ww. nieruchomości gruntowej.
Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy Minister wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyjaśniono, że monumentalny kompleks architektoniczny stanowi prekursorski przykład kształtowania rezydencji z wykorzystaniem walorów naturalnego krajobrazu. Teren, na którym planuje się montaż pawilonu handlowego, znajduje się na przecięciu głównych osi widokowych. Obszar ten jest najbardziej uczęszczany przez turystów oraz gości zabytkowego parku. Dopuszczenie w takiej formie pawilonu handlowego zakłóciłoby szeroko rozumiany odbiór wizualny zabytku, co z punktu widzenia konserwatorskiego jest niedopuszczalne. Równocześnie konserwator przypomniał, że pismem z 2 kwietnia 2020 r. na wniosek OHZ w K., wydał wytyczne konserwatorskie co do zagospodarowania ww. terenu. Wskazano m.in, że pawilony handlowe muszą zostać zlokalizowane na istniejącym parkingu - wzdłuż al. [...], bez wpływu na stan zdrowotny drzew i powinny mieć jednakową kubaturę i wygląd.
W ocenie organu odwoławczego, obecnie rozpatrywana decyzja nr 692/2021 z dnia 17 czerwca 2021 r. nie narusza prawa i jest zasadna merytorycznie.
Organ odwoławczy podzielił zdanie konserwatora, że lokalizacja w tak eksponowanym miejscu, obiektu o prostej, współczesnej formie, zakłóciłaby czytelność zabytkowego założenia rezydencjonalnego, posiadającego unikalne walory krajobrazowe i przyrodnicze. Wskazał, że wprawdzie skarżąca podniosła, że w tym przypadku chodzi o zamierzenie ograniczone w czasie, tzw. tymczasowe, niemniej wyjaśnił, że okoliczność ta nie powinna automatycznie wpłynąć na ocenę efektu tego działania, gdyż przepis art. 36 ust. 1 u.o.z., nie przewiduje wydawania pozwolenia na określony czas.
Zdaniem organu odwoławczego, skoro konserwator wydał zalecenia dotyczące dopuszczalnej lokalizacji obiektów małej gastronomii i innych pawilonów handlowych, to inwestor winien dostosować się do zaleceń organu specjalistycznego.
Skargę do Sądu na opisaną wyżej decyzję wniosła N. O. ( dalej: "skarżąca" reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząc o jej uchylenie oraz rozważenie uchylenia w całości decyzji organu I instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
-naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy i niezbadanie całości materiału dowodowego co skutkowało ustaleniem, iż choć wystąpiła o czasowe pozwolenie na montaż pawilonu to takie pozwolenie nie może być wydane na określony czas podczas gdy w niniejszej sprawie mowa jest o obiekcie tymczasowym, który nie będzie na stałe wkomponowany w krajobraz zabytkowego kompleksu i choć pozwolenie nie będzie miało ograniczonego czasu to obiekt ten nie jest obiektem stałym tylko tymczasowym, co skutkowało utrzymaniem decyzji organu I instancji w mocy;
- naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy i niezbadanie całości materiału dowodowego co skutkowało błędnym ustaleniem, za organem I instancji, że zaproponowana przez skarżącą forma oraz lokalizacja pawilonu handlowego zakłóca czytelność alei krajobrazowych oraz powiązań widokowych, podczas gdy pawilon posadowiony jest w rogu parkingu w postaci placu otoczonego żywopłotem, ledwo widać go zza żywopłotu, obok przedmiotowego pawilonu stoi drugi pawilon, który został tam posadowiony zgodnie z pozwoleniem, co skutkowało utrzymaniem zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy;
- naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy i niezbadanie całości materiału dowodowego co skutkowało błędnym ustaleniem, za organem I instancji, że skarżąca przedstawiła obiekt o prostej i bardzo współczesnej budowie, podczas gdy projekt pawilonu choć prosty to nie można powiedzieć, iż jest nowoczesny, wykonany jest z naturalnego drewna co doskonale komponuje się z zabytkową zabudową i nawiązuje do architektury Stada [...] i jest zgodny z zaleceniami konserwatora zabytków, co skutkowało utrzymaniem zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy;
- naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy i niezbadanie całości materiału dowodowego co skutkowało błędnym ustaleniem, że pawilon został zdemontowany i nie został ponownie zlokalizowany na przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy pawilon nie został zdemontowany i nadal znajduje się w tym samym miejscu co dotychczas, co skutkowało utrzymaniem decyzji organu I instancji;
- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ II instancji podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości.
- naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej wydania pozwolenia na montaż 1 pawilonu handlowego z elewacją drewnianą w kolorze naturalnego drewna i przyjęcie, że postawienie pawilonu zakłóciłoby odbiór wizualny zabytku;
- naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji uznając, że wydanie pozwolenia skarżącej na montaż pawilonu stwarza zagrożenie mogące spowodować uszczerbek dla wartości zabytku, jego niszczenia czy też niewłaściwego korzystania z zabytku co skutkowało odmową udzielenia pozwolenia skarżącej na montaż 1 pawilonu handlowego z elewacją drewnianą w kolorze naturalnego drewna.
Powyższe zarzuty znalazły rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.
Skarżąca podniosła, że podziela pogląd organu, iż przedmiotowe założenie posiada unikalne wartości krajobrazowe i przyrodnicze, jednakże nie zgadza się ze stwierdzeniem, że montaż pawilonu handlowego z surowego drewna będzie potencjalnym zagrożeniem zakłócającym czytelność parku.
Zdaniem skarżącej, organ błędnie wskazał, iż postawienie pawilonu w miejscu jakie wskazała skarżąca, zakłócałoby czytelność linii krajobrazu. Podkreśliła, że pawilon jest zlokalizowany na parkingu przy ul. [...] otoczonym żywopłotem.
Pawilon ledwo wystaje ponad żywopłot i umiejscowiony jest w rogu parkingu, na uboczu. Wskazała także, że jego lokalizacja jak i wygląd są zgodne z wytycznymi konserwatorskimi wydanymi przez organ konserwatorski.
Sam organ określił miejsce gdzie pawilon może być usytuowany i tam też się znajduje. Skarżąca nie zgodziła się także ze stwierdzeniem, że pawilon posiada nowoczesną formę gdyż jego konstrukcja zaplanowana jest z surowego drewna, o prostej budowie co nawiązuje do architektury Stada [...]. Ponadto pawilon nawiązuje formą do okolicznych zabudowań jak też do posadowionego tuż obok-równolegle drugiego pawilonu, na który Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał zezwolenie. Niezrozumiałe jest zatem stanowisko zarówno Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w decyzji nr 692/21 z dnia 17.06.2021 jak też Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w decyzji znak DOZ-OAiK.650.1067.202l.BS z dnia 9 marca 2022 roku, podzielającej pogląd, że lokalizacja jak i wygląd pawilonu skarżącej zakłóci krajobraz skoro posadowiony obok-równolegle pawilon nie zakłóca tego krajobrazu i Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał na posadowienie go w tym miejscu pozwolenie.
Co istotne, organ w decyzji wskazuje, że pawilon został zdemontowany co nie polega na prawdzie, gdyż pawilon nadal znajduje się w miejscu gdzie był posadowiony. Ponadto skarżąca, na bieżąco do akt niniejszej sprawy dostarczała umowy dzierżawy, z których wynika iż cały czas, była uprawniona do użytkowania nieruchomości gruntowej na której posadowiony jest pawilon. Ostatnia umowa dzierżawy z dnia 7 lutego 2022 r. została zawarta na czas nieokreślony.
Skarżąca podniosła również, że organ wydał pozwolenie na lokalizację innego pawilonu pod samym Zamkiem K., tuż przy murach zamkowych. Pawilon tam posadowiony jest pawilonem całorocznym zasłaniającym mury zamkowe, a jednak posiadającym zgodę Konserwatora Zabytków na posadowienie w tym miejscu. Skarżąca argumentowała, że organ podnosi, że pawilon będzie zasłaniał mur pruski oraz zabudowania Stadniny Ogierów, jednak takie twierdzenie nie może się ostać z uwagi na fakt, iż to znaki drogowe oraz informacyjne zasłaniają przedmiotowe zabudowania a nie pawilon. Do skargi dołączone zostały zdjęcia pawilonów i miejsca ich położenia.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Minister bowiem naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., nie uwzględniając przy wydawaniu rozstrzygnięcia całokształtu materiału dowodowego, a także oceniając go w sposób dowolny.
Tytułem wstępu, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.o.z., ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni. Zabytek oznacza bowiem nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 u.o.z.).
Bezspornym jest, że sporny pawilon handlowy, został zlokalizowany na terenie zabytkowego parku, na działce nr dz. [...] obr. [...]. Teren ten, będący własnością OHZ w K., stanowi założenie rezydencjonalne K. w W. i Ś. wpisane do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia 24 maja 2006 r. Założenie to stanowi świadectwo wielokulturowości Ś. Monumentalny kompleks architektoniczny stanowi prekursorski przykład kształtowania rezydencji z wykorzystaniem walorów naturalnego krajobrazu. Założenie posiada unikalne wartości się doskonale wkomponowane budowle w teren. Elementy komponowanego krajobrazu tj. osie widokowe, otwarcia krajobrazowe powiązania z obecnymi dominantami, stanowią przemyślaną strukturę zabytkowego parku, które należy chronić.
Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Przepis ten należy zatem odnieść do zabytku jakim jest w tym przypadku park podlegający ochronie prawnej na mocy wpisu do rejestru zabytków.
Wnioskowana inwestycja skarżącej, odpowiada zakresowi prac wskazanemu w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 8 u.o.z. i art. 3 pkt. 7 Prawa budowlanego, roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Montaż pawilonu, mieści się zatem w tym zakresie.
W związku z powyższym, skarżąca, niewątpliwie zobowiązana była przed dokonaniem montażu przedmiotowego pawilonu do uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Jak słusznie zauważono w poprzedniej decyzji organu odwoławczego, z pisma skarżącej z dnia 25 września.2020 r. wynikało, że wnioskowany pawilon został przez skarżącą zrealizowany bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego. Co więcej w aktach sprawy znajduje się decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr 1072/2020 z 27 sierpnia 2020 r., nakazująca skarżącej usunięcie przedmiotowego pawilonu znajdującego się przy ulicy [...] z terenu działki nr [...] obr. [...], w terminie do dnia 15 września 2020 r. wydana w oparciu o art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z.
Z treści skargi sporządzonej w dniu 4 kwietnia 2022 r., wynika również, że pawilon ten nie został zdemontowany i nadal znajduje się w tym samym miejscu co dotychczas. Okoliczność ta, podniesiona w jednym z zarzutów skargi, nie ma zdaniem Sądu znaczenia w rozpoznawanej sprawie.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 45 ust. 1 u.o.z. w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie lub restauratorskie (pkt 1), roboty budowlane (pkt 2), badania konserwatorskie (pkt 3), badania architektoniczne (pkt 4) oraz inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 (pkt 5), wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.
Wybór jednej z dwóch ewentualności, jakie daje przywołany przepis jest uzależniony od ustaleń stanu faktycznego i oceny, do jakiego stopnia bezprawne działania, niekorzystnie wpłynęły na wartości zabytku, oraz czy możliwe lub celowe jest przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego.
Wyrazem jednego z takich działań była decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr 1072/2020 z 27 sierpnia 2020 r., nakazująca skarżącej usunięcie przedmiotowego pawilonu znajdującego się przy ulicy [...] z terenu działki nr [...] obr. [...], w terminie do dnia 15 września 2020 r.
W materiale dowodowym, brak jest informacji by decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, a zatem skarżąca zgodnie z tą decyzją, powinna zdemontować użytkowany pawilon i dokonać jego ponownego montażu dopiero po uzyskaniu stosownego pozwolenia, które jest przedmiotem niniejszego postępowania.
Wbrew stwierdzeniu organu, notatka z przeprowadzonych w dniu 6 maja 2021 r. oględzin nieruchomości, nie wskazuje by pawilon ten został zdemontowany. Skoro jak wskazano w tej notatce, "forma i kolorystyka budki jest szpecąca i całkowicie nie wpisuje się z zabytkowym otoczeniem parkowym", to znaczy, że przedmiotowy pawilon w dacie sporządzania tej notatki istniał i nie był zdemontowany.
Jak słusznie natomiast podniósł Minister, przepisy u.o.z., nie przewidują możliwości wydania w formie decyzji pozwolenia na dalsze funkcjonowanie obiektu na terenie wpisanym do rejestru zabytków.
Przechodząc natomiast do meritum sprawy, jakim jest odmowa udzielenia skarżącej pozwolenia na montaż 1 pawilonu handlowego z elewacją drewnianą w kolorze naturalnego drewna o wym. 300 x 370 cm i wys. 295 cm, zgodnie z dołączonym programem prac na terenie ww. nieruchomości, Sąd wskazuje, że z uwagi na braki i niejasności materiału dowodowego, nie może skontrolować poprawności skarżonej decyzji.
Jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, DWKZ wskazał, że pismem z 2 kwietnia 2020 r. na wniosek OHZ w K., wydał wytyczne konserwatorskie co do zagospodarowania ww. terenu. Wskazano m.in, że pawilony handlowe muszą zostać zlokalizowane na istniejącym parkingu - wzdłuż al. [...], bez wpływu na stan zdrowotny drzew i powinny mieć jednakową kubaturę i wygląd.
W tej sytuacji sporny obiekt spełniałby powyższe wytyczne, co potwierdza dołączony do skargi materiał zdjęciowy.
Zasadniczą jednak kwestią, jest to, że w aktach sprawy brak jest wspomnianego pisma z 2 kwietnia 2020 r. zawierającego powyższe wytyczne.
To właśnie uniemożliwia skontrolowanie poprawności zarówno decyzji Ministra, jak też organu I instancji.
DWKZ bowiem, powołując się na te same wytyczne, zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji z 17 czerwca 2021 r. następujące zdanie: "Nadmieniam, że pismem z dnia 02.04.2020 r. organ konserwatorski na wniosek OHZ w K., wydał wytyczne konserwatorskie co do zagospodarowania w/w terenu. Wskazano, że pawilony handlowe muszą zostać zlokalizowane na istniejącym parkingu, wzdłuż al. [...] -zgodnie z załącznikiem graficznym do niniejszej opinii, pawilony usługowo-handlowe powinny zostać wykonane w jednakowym wyglądzie oraz kubaturze, obiekty gospodarcze powinny zostać wykonane z muru pruskiego, w nawiązaniu do architektury Stada [...], niedopuszczalne jest montowanie reklam na pawilonach, które szpeciły by otaczający krajobraz, wszystkie instalacje zasilające pawilony w energię, wodę nie mogą być widoczne dla odwiedzających park ze wszystkich stron, montaż pawilonów nie może w żaden sposób wpłynąć na stan zdrowotny drzew tworzących aleję [...]".
Prowadzi to do wniosku, że Minister ocenił sporną inwestycje, na podstawie wytycznych innej treści niż organ I instancji. Ponadto jak wynika z decyzji organu I instancji, wspomniane wytyczne konserwatorskie, nakazują spełnienie inwestorom jeszcze dodatkowych wymagań, których sporny pawilon nie spełnia. Nie jest on bowiem wykonany z muru pruskiego, tak jak widoczne na dołączonych do skargi zdjęciach zabudowania znajdującego się za parkingiem Stada [...].
Należy zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy dołączyć do akt wspomniane wytyczne konserwatorskie i dopiero na ich podstawie dokonać oceny wniosku skarżącej. Porównanie uzasadnień decyzji Ministra i organu i instancji, prowadzi bowiem do wniosku, że oceny zawarte w tych decyzjach, oparte zostały na odmiennych kryteriach.
Jednocześnie dokładnego uzasadnienia wymaga sformułowanie organu, że zaproponowana lokalizacja znajduje się na przecięciu głównych osi widokowych, zaś obszar ten jest najbardziej uczęszczany przez turystów oraz gości zabytkowego parku i dopuszczenie w takiej formie pawilonu handlowego, zakłóciłoby szeroko rozumiany odbiór wizualny zabytku, co z punktu konserwatorskiego jest niedopuszczalne.
Wskazać bowiem należy, że przedmiotowy obiekt (w przeciwieństwie do udokumentowanego na zdjęciach obiektu znajdującego się przy murach zamku w K.), nie znajduje się na terenie właściwego założenia parkowego lecz na parkingu zlokalizowanym obok parku przed jego bramą wjazdową. Organ powinien zatem wyjaśnić, czy a jeśli tak to w jaki sposób, obiekt ten zakłóca odbiór wizualny zabytku. Jeżeli natomiast organ pod pojęciem wizualnego odbioru zabytku rozumie znajdujące się za parkingiem zabudowania Stada [...], w perspektywie których niewątpliwie znajduje się sporny obiekt, to ponownie odwołać się należy do wspomnianych już zaleceń i ocenić zgodnie z nimi sporny obiekt. Wykonanie go zgodnie z nimi ( z tzw. muru pruskiego) nawiązywałoby bowiem do zabudowań stadniny i byłoby zgodne z zaleceniami na które powołuje się organ I instancji.
Organy zatem ponownie rozpoznając sprawę, powinny dysponować znajdującymi się w aktach wytycznymi konserwatorskimi co do zagospodarowania w/w terenu, wydanymi w dniu 2 kwietnia 2020 r. przez organ konserwatorski na wniosek OHZ w K.
W oparciu o te wytyczne, organ powinien dokonać szczegółowej oceny planowanej inwestycji poprzedzonej oględzinami udokumentowanymi materiałem fotograficznym i rzetelnie uzasadnić swoje stanowisko wskazując czy sporny obiekt spełnia wymogi zawarte w wytycznych.
Przede wszystkim organ powinien wskazać czy i dlaczego zaproponowana lokalizacja znajduje się na przecięciu głównych osi widokowych oraz wskazać do czego obiekt ma nawiązywać.
Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że argumentowany w skardze tymczasowy charakter obiektu, nie ma w ocenie Sądu znaczenia w sprawie. Jeżeli bowiem obiekt ten miałby zakłócać , szeroko rozumiany odbiór wizualny zabytku, co z punktu konserwatorskiego jest niedopuszczalne, to również nie może go zakłócać tymczasowo, tym bardziej, że w założeniach skarżącej, miał on być posadowiony w okresie, kiedy zamek K. jest najczęściej odwiedzany przez turystów. Ponadto przepisy u.o.z. nie przewidują wydawania pozwoleń na określony czas.
Nie przekonują także argumenty skargi dotyczące innych obiektów udokumentowanych na z dołączonych do skargi zdjęciach, bowiem brak jest informacji, czy w odniesieniu do nich, zostały wydane stosowne pozwolenia konserwatorskie. Niemniej jednak jeżeli pozwolenia takie zostały wydane, świadczyło by to o nieuzasadnionym nierównym i niezgodnym z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., traktowaniu przez organ różnych podmiotów.
Nie jest również przekonująca zawarta w skardze argumentacja dotycząca nawiązywania przedmiotowego obiektu do zabytkowego charakteru parku a zwłaszcza do zabudowań Stada [...]. Wykonanie obiektu z drewna w żadnej mierze nie zmienia bowiem jego ewidentnie prostej, współczesnej formy, na co słusznie zwrócił uwagę organ I instancji.
Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.