VII SA/WA 952/21

VII SA/Wa 952/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska
Izabela Ostrowska
Wojciech Sawczuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2357/21 - Wyrok NSA z 2024-03-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 51 ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi H. K. i M. U. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę
Uzasadnienie
I.
W dniu 11 sierpnia 2015 r. do PINB [...] wpłynęło zawiadomienie J. K. o zakończeniu budowy budynku gospodarczego przy ul. N. w W.
Z uwagi jednak na zrealizowanie przedmiotowego budynku z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Urzędu Dzielnicy - Gminy [...] nr [...] z [...] lipca 1992 r. organ nadzoru budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania ww. obiektu.
Następnie przedstawiciel PINB w dniu 13 stycznia 2016 r. przeprowadził kontrolę na nieruchomości podczas której stwierdzono, że na terenie omawianej nieruchomości wybudowano parterowy budynek gospodarczy. Roboty zrealizowano niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zmieniono usytuowanie budynku - obiekt zrealizowano w odległości ok. 0,50 m od granicy działki, gdy zgodnie z dokumentacją projektową obiekt powinien znajdować się w granicy, zmniejszono wysokość z projektowanej - 5,30 m do 4,80 m. Ponadto zamiast dachu jednospadowego wykonano dwuspadowy.
W związku z powyższymi ustaleniami decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...] nałożono na J. K. (Inwestor) obowiązek:
- wykonania robót budowlanych w przedmiotowym budynku gospodarczym, celem doprowadzenia przedmiotowego budynku do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), poprzez usunięcie części dachu (okapu) od strony północnej oraz wykonanie orynnowania celem odprowadzenia wód opadowych z połaci dachowej na teren własnej działki
- sporządzenia i przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.
II.
Decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] PINB [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny wskazanego budynku gospodarczego oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku.
III.
Po rozpatrzeniu odwołania H. K. i M. U. (dalej jako Skarżący) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255) zmieniono brzmienie art. 36a Prawa budowlanego, na podstawie którego organ dokonuje oceny istotności wprowadzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy tj. do dnia 1 stycznia 2017 r. art. 36a Prawa budowlanego stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Dokonując oceny przedmiotowych odstępstw [...]WINB doszedł do przekonania, że są one istotne w świetle znowelizowanego art. 36a ust. 5 w związku z ust. 5a Prawa budowlanego.
Wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, nakładając obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Zastosowanie ww. przepisu możliwe jest w sytuacji wcześniejszego zobowiązania inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, do dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Organ ocenił, ze inwestor dokonał istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę polegających na:
- zmianie usytuowania budynku - budynek wykonano w odległości ok. 0,5 m od granicy z działką sąsiednią, natomiast zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową obiekt miał być usytuowany w granicy z działką sąsiednią,
- zmianie wysokości budynku z 5,30 m na 4,80 m, oraz
- zmianie kształtu dachu z jednospadowego na dwuspadowy ze spadkiem części połaci w kierunku działki sąsiedniej.
W związku z wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2016 r. na podstawie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego uchylił decyzję budowlaną nr [...] z [...] lipca 1992 r. o pozwoleniu na budowę murowanego, parterowego budynku gospodarczego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. N. w W.
Inwestor przy piśmie z 4 października 2016 r. złożył w PINB poprawiony i uzupełniony projekt budowlany zamienny.
Organ podkreślił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru budowlanego, który prowadzi postępowanie bada: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych uzgodnień, opinii, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz posiadania zaświadczenia o wykonywaniu przez projektanta samodzielnej funkcji w budownictwie na dzień opracowania projektu.
[...]WINB wskazał, że w przedłożonym projekcie zamiennym znajduje się oświadczenie projektanta stanowiące, został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej.
Po przeprowadzeniu analizy przedłożonego projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku [...]WINB uznał, że jest on kompletny i wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Spełnia wymagania dotyczące formy i zakresu projektu budowlanego. Natomiast oceny, czy przedmiotowa inwestycja została wykonana zgodnie z przepisami i zatwierdzoną dokumentacją budowlaną organ nadzoru budowlanego dokona na etapie dopuszczenia inwestycji do użytkowania.
Organ odniósł się również do zarzutu skarżących, że usytuowanie przedmiotowego budynku jest niezgodne z § 12 ust. 5 rozporządzenia ws. warunków technicznych, zgodnie z którym odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Przypomniał, że ust. 2 ww. przepisu przewiduje możliwość sytuowania budynków zwróconych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał, że obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] zatwierdzony uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z [...] lutego 2010 r. nie zawiera uszczegółowionych wytycznych odnośnie do budowy budynków gospodarczych. Jednakże umiejscowienie budynku gospodarczego w granicy z sąsiednią działką jest zgodne z pierwotnym projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją nr [...] z [...] lipca 1992 r. Niezasadnym jest więc badanie zgodności przedłożonego projektu zamiennego z zapisami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego w dniu [...] lutego 2010 r. we wskazanym zakresie odległości obiektu od granicy działki sąsiedniej. W badanej kwestii inwestor co prawda odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, ale projekt zamienny usuwa to naruszenie poprzez dostawienie budynku do granicy - zgodnie z posiadaną już zgodą właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej w tym zakresie.
Projekt pierwotny przewidywał budowę budynku o wysokości 5,30 m - z najwyższą ścianą zlokalizowaną w granicy działki, projekt zamienny przewiduje natomiast wysokość 5,36 m. Z uwagi na zmianę konstrukcji dachu z jednospadowego na dwuspadowy aktualnie ściana graniczna ma wysokość 4,30 m. Jednakże wykonane zostaną niezbędne obróbki blacharskie, rynny i rury spustowe odprowadzające w całości wody opadowe na teren własnej nieruchomości. Sporna ściana posadowiona na granicy działek, którą przewidywał projekt budowlany, a która została jedynie obniżona w stosunku do założeń projektowych o ok. 1,0 m jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi. Co więcej jej zaprojektowanie i realizacja jest tymi przepisami wymagana z uwagi na konieczność zachowania bezpieczeństwa pożarowego sporna ściana stanowi taki element przeciwpożarowy, który oddziela od siebie budynki. Ponadto według [...]WINB nowa wysokość spornego budynku, tj. 5,36 m oraz kąt nachylenia połaci dachowych nie naruszają założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. Dodatkowo w § 14 pkt 1 ppkt 6 planu wskazano, że inwestor zobowiązany jest do utrzymania min. 70% powierzchni działki biologicznie czynnej. Powierzchnia biologicznie czynna przedmiotowej działki wynosi zaś 71%.
[...]WINB stwierdził, że projekt budowlany zamienny budynku gospodarczego jest kompletny i zgodny z przepisami budowlanymi oraz został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.
IV.
Skargę na powyższą decyzję wywiedli H. K. i M. U., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:
1. art. 2, art. 7, art. 31 ust. 2, art. 32, art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm.),
2. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 107 § 1, art. 127 § 1 k.p.a.,
3. § 12 ust. 3 i 7 rozporządzenia ws. warunków technicznych w powiązaniu z art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1, 2, 3, art. 34 ust. 1, art. 36a ust. 1, a także poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 36a ust.5, który mówi o (nieistotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę...) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 2255) poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego z nieprawidłowym usytuowaniem przedmiotowego budynku względem granicy z moja działką o nr ew. [...].
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o kosztach.
Wyjaśnili, że budynek gospodarczy usytuowany jest w odległości ok. 0,5 m od granicy z ich działką naruszając przepisy rozporządzenia.
Wskazali, że decyzja budowlana nr [...] z [...] lipca 1992 r. nie powinna być wprowadzona do obrotu prawnego z powodu braku powiadomienia ich w sposób przewidziany przepisami prawa o jej wydaniu, wobec czego nie stała się ostateczna.
Dodatkowo podnieśli, że odległość od ściany ich budynku do granicy z działką nr [...] wynosi 20,50 m, a więc nie jest celowa budowa ściany stanowiącej oddzielenie przeciwpożarowe, o którym mowa w decyzji [...]WINB z niesłusznie przywołanym § 271 ust. 1-7 rozporządzenia ws. warunków technicznych.
Skarżący podkreślili ponadto, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] z [...] lutego 2010 r. w obszarze oznaczonym [...] przewiduje jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną przy lokalizowaniu jednego budynku na jednej działce, nie przewiduje zatem zabudowy budynkiem gospodarczym.
Podnieśli, że nigdy nie był ustalany przebieg granicy między ich działką o nr [...] i sąsiednią działką nr [...], a więc zamieszczony w projekcie budowlanym zamiennym plan zagospodarowania terenu został sporządzony na nieprawidłowo sporządzonej mapie do celów projektowych, co jest naruszeniem przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne.
Zarzucili ponadto, że PINB przed wydaniem decyzji z [...] grudnia 2016 r. nie wystąpił o opinię do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu [...] dla Dzielnicy [...], co do zgodności projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący wskazali również na brak dziennika budowy wydanego do decyzji nr [...], a także podnieśli, że organ wadliwie ustalił stan faktyczny, ponieważ zaniechał ustalenia, że około 0,7 m od granicy z działką nr [...] znajduje się szpaler 18 letnich świerków, który zostanie zniszczony w razie wykonania decyzji. Wobec tego w ich ocenie występuje przeszkoda prawna w wykonaniu decyzji i w związku z tym decyzja jest niewykonalna, a jej ewentualne wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą.
V.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
VI.
Wyrokiem z 29 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 828/17 tutejszy Sąd oddalił powyższą skargę.
Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej M. U. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1957/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi.
NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji w sposób zbyt lakoniczny uzasadnił swoje stanowisko. W szczególności nie ocenił należycie zgodności z prawem projektu budowlanego zamiennego, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że "Przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu spornego projektu zamiennego, organ nadzoru poddał go kontroli pod kątem obowiązujących przepisów prawa, które to ustalenia i oceny organów obu instancji sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni podziela i aprobuje, nie znajdując potrzeby ich ponownego przytaczania". Sąd Wojewódzki nie rozważył jednak samodzielnie, jakie przepisy i w jakim brzmieniu stanowiły podstawę sporządzenia projektu zamiennego. Chociaż można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że nie było potrzeby ponownego przytaczania przepisów przywołanych w części historycznej wyroku, to jednak nie zwalniało to Sądu z obowiązku wskazania przepisów prawa, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz wykazania, że to właśnie one podstawę taką stanowią. W tym więc zakresie Sąd pierwszej instancji nie przedstawił podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia i jej nie wyjaśnił. Brak ten nie pozwala na przeprowadzenie kontroli prawidłowości podjętego przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia.
Biorąc pod uwagę, że Sąd Wojewódzki nie przedstawił swojej oceny przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie, przedwczesna byłaby ocena zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej.
Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji zobligowany będzie do uwzględnienia powyższych uwag oraz do wskazania podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia i jej należytego wyjaśnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VII.
Skarga jest niezasadna.
W wydanym w niniejszej sprawie wyroku NSA sformułował wiążące wytyczne dotyczące kwestii prawidłowego wyjaśnienia sposobu rozstrzygnięcia i przyjętej podstawy prawnej orzeczenia. W wyroku tym nie oceniano kwestii związanych meritum sprawy, uznając to za przedwczesne z uwagi na uchybienia procesowe w zakresie uzasadnienia wyroku tutejszego Sądu z 29 stycznia 2018 r.
Realizując zatem wytyczne procesowe NSA należy w pierwszym rzędzie wyjaśnić, że inwestor J. K. dysponował ostateczną decyzją Burmistrza Urzędu Dzielnicy - Gminy [...] nr [...] z [...] lipca 1992 r. Wszelkie zatem uwagi Skarżących wskazujące na pozbawienie ich możliwości udziału w postępowaniu zakończonym tą właśnie decyzją nie mają w niniejszej sprawie jakiegokolwiek znaczenia (nie dotyczy ona kontroli tej decyzji) i mogły być podnoszone w ramach ewentualnego żądania wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Nie jest i nie może być w niniejszej sprawie kwestionowane również i to, że doszło w niej do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, zatwierdzonego wyżej wskazaną decyzją budowlaną z [...] lipca 1992 r. Kwestię tę przesądzono ostatecznie decyzją PINB z [...] marca 2016 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Zgodnie z jego treścią (w brzmieniu z daty orzekania PINB w tym zakresie), przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Wskazaną decyzją przesądzono zatem o tym, że w sprawie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego przy czym owe odstępstwa dotyczą wyłącznie:
- zmiany usytuowania budynku, który w rzeczywistości wykonano w odległości ok. 0,5 m od granicy z działką Skarżących, zamiast na granicy tej działki, tak jak nakazywała decyzja budowlana z 1992 roku,
- zmiany wysokości budynku z 5,30 m na 4,80 m,
- zmiany kształtu dachu z jednospadowego na dwuspadowy ze spadkiem części połaci w kierunku działki sąsiedniej.
Jak już wskazano, ustalenia w tym zakresie są ostateczne i wiążące zarówno każdy z organów nadzoru budowlanego jak również i sądy administracyjne.
W konsekwencji należy zauważyć, że ostateczna decyzja PINB z [...] marca 2016 r. nałożyła na Inwestora dwa obowiązki.
Po pierwsze, wykonania robót budowlanych w przedmiotowym budynku gospodarczym, celem doprowadzenia go do zgodności z przepisami rozporządzenia ws. warunków technicznych poprzez usunięcie części dachu (okapu) od strony północnej oraz wykonanie orynnowania celem odprowadzenia wód opadowych z połaci dachowej na teren własnej działki. Obowiązek ten znajdował podstawę w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. bowiem okap wykonany był za blisko działki Skarżących oraz niewłaściwe było rozwiązanie dotyczące odprowadzania wód opadowych. W związku z tym należy wskazać Skarżącym, uwzględniając specyfikę decyzji PINB z [...] marca 2016 r., odpowiadając na sformułowane w odwołaniu i uzasadnieniu skargi zarzuty, że decyzja ta w tym zakresie stanowi podstawę do egzekwowania obowiązku wykonania nałożonych nią robót budowlanych (usunięcie okapu) i właściwego odprowadzania wód opadowych. To, że Inwestor dotychczas jej nie wykonał, niejako czekając - jak można się jedynie domyślać - na prawomocne zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, nie jest jakąkolwiek okolicznością zwalniająca go z tego obowiązku, a Skarżący słusznie mogą domagać się jego wykonania, także w drodze przymusu administracyjnego.
Po drugie, zażądano od Inwestora sporządzenia i przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Ten obowiązek również znajdował uzasadnienie w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. z uwagi na stwierdzone trzy istotne odstępstwa od projektu budowlanego, o których była mowa powyżej i które pozostają poza zakresem kontroli w niniejszej sprawie.
Jak już wskazano, ani decyzja budowlana z [...] lipca 1992 r. ani też decyzja PINB z [...] marca 2016 r. nie mogą być w niniejszej sprawie kwestionowane ani oceniane bowiem są ostateczne oraz wiążące i jako takie muszą być traktowane w każdym toczącym się postępowaniu.
VIII.
W niniejszej sprawie ocenie podlega natomiast decyzja PINB z [...] grudnia 2016 r. i [...]WINB z [...] lutego 2017 r., obie zatwierdzające projekt budowlany zamienny przedłożony przez Inwestora w wykonaniu decyzji PINB z [...] marca 2016 r., nakładającej na niego taki obowiązek.
W tego rodzaju postępowaniu, zgodnie z odesłaniem z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego przy czym następuje to w zakresie stwierdzonych zmian.
Zgodnie więc z art. 51 ust. 4 P.b. (w brzmieniu z daty rozstrzygania [...]WINB) po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Słusznie zatem organy wskazały, że ocena projektu budowlanego zamiennego odbywa się co do zasady przy uwzględnieniu zakresu istotnych odstępstw i dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz mając na względzie aktualne przepisy prawa.
Projekt budowlany zamienny powinien być przy tym sprawdzony w zakresie objętym art. 35 ust. 1 P.b. mającym odpowiednie zastosowanie do dokumentacji zamiennej, na podstawie odesłania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., w tym o ile jest to uzasadnione rodzajem istotnych odstępstw, w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Projekt zamienny powinien również uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych i wskazywać zakres prac pozostających do wykonania, co należy uznać za spełnione jeżeli projekt taki jest wystarczająco czytelny i jasny. Powinien także zawierać oświadczenie projektanta, o którym mowa w art. 20 ust. 4 P.b.
W kontekście powyższego Sąd zauważa, że decyzja z art. 51 ust. 4 P.b. w pewnym sensie zastępuje dotychczasową decyzję o pozwoleniu na budowę, która w razie wydania ostatecznej decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. jest uchylana (taka sytuacja miała miejsce także w niniejszej sprawie). Nadto, projekt zamienny winien uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 P.b.
IX.
W ocenie Sądu przedłożony przez Inwestora projekt zamienny słusznie został uznany za spełniający wymagania prawa i podlegający zatwierdzeniu. Wprawdzie organy, jak można przypuszczać z uwagi na stan obiektu i zakończenie przy nim wszelkich prac budowlanych, nie wskazały na możliwość wznowienia robót budowlanych, choć doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem i projektem zamiennym będzie wymagało właśnie przeprowadzenia robót budowlanych (dostawienie ściany przeciwpożarowej), to jednak nie jest to uchybienie jakie uzasadniałoby uchylenie zaskarżonych decyzji, albowiem możliwość wykonania tych robót wynika z istoty decyzji zatwierdzającej i wskazanej podstawy prawnej.
W sprawie jest również niekwestionowane to, że Inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Jest także niewątpliwe, że projekt zamienny zawiera oświadczenia projektanta, o których mowa w art. 20 ust. 4 P.b., zaś przedłożona dokumentacja zawiera wszystkie elementy wymagane dla tego rodzaju opracowania.
To co jest przez Skarżących kwestionowane jako główna oś sporu, to przede wszystkim położenie obiektu budowlanego (budynku gospodarczego), który ich zdaniem ma być niezgodny z obecnie obowiązującym planem miejscowym, który nie przewiduje możliwości umiejscowienia budynków przy granicy z nieruchomością sąsiednią, co w związku z § 12 ust. 2 i odczytywanym a contrario z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych nakazuje ich zdaniem bezwzględną i natychmiastową rozbiórkę wybudowanego obiektu.
Sąd takiego stanowiska nie podziela.
Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia ws. warunków technicznych (z daty zatwierdzenia projektu zamiennego) sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zauważyć jednak należy, że Inwestor posiadał decyzję o pozwoleniu na budowę, która zezwalała mu na wybudowanie budynku gospodarczego właśnie na granicy z działką Skarżących. Istotne odstąpienie od projektu, które dostrzegł PINB polegało natomiast nie tyle na wybudowaniu budynku w zupełnie innym miejscu lub o znacząco odmiennych gabarytach, a na odsunięciu ściany szczytowej budynku o 0,5 m od granicy działki Skarżących, w sytuacji kiedy decyzja zezwalała na budowę na granicy działek. O ile więc Sąd nie ma wątpliwości, że zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami, w szczególności planem miejscowym, nie byłoby możliwe uzyskanie pozwolenia na budowę nowego budynku przy granicy nieruchomości dla działek szerszych niż 16 m (plan takiej możliwości wprost nie przewiduje, a działka inwestycyjna ma ok. 17 m szerokości) o tyle w postępowaniu naprawczym nie można - jak zdaje się to sugerować Strona - ślepo stosować nowych przepisów bez uwzględnienia zarówno kontekstu sprawy, wcześniej wydanej zgody budowlanej i zakresu istotnego odstąpienia jakie stwierdził organ.
Sąd wskazuje, że w sprawie mamy do czynienia z procedurą naprawczą a nie legalizacyjną. Jedna od drugiej różni się tym, że zakres naruszenia prawa budowlanego ma się tu w pewnym sensie tak jak nieumyślność do umyślności działania. Jest oczywiste, że inaczej należy oceniać kwestię istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (zwłaszcza nie powodującego zwiększenia a zmniejszenie oddziaływania obiektu - taki skutek ma bowiem odsunięcie obiektu od granicy) od klasycznej samowoli budowlanej, w której inwestor całkowicie ignorując porządek prawny realizuje inwestycję nie bacząc na obowiązki wynikające z przepisów. O ile w tej drugiej sytuacji nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że legalizacja obiektu musiałaby uwzględniać aktualne w dacie orzekania prawo (choć i w tym przypadku można dostrzec w orzecznictwie wyjątki a casu ad casum) to w pierwszej sytuacji rodzajowej nie można nie dostrzegać, że zgodnie z uzyskaną wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę dane zamierzenie było zgodne z obowiązującymi ówcześnie przepisami.
W powyższej sytuacji, przez wzgląd właśnie na procedurę naprawczą a nie legalizacyjną Sąd uznaje, że umiejscowienie budynku gospodarczego w granicy z sąsiednią działką jako zgodne z pierwotnym projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z [...] lipca 1992 r. odpowiada prawu, co trafnie podkreślił [...]WINB. Inwestor odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, ale projekt zamienny usuwa to naruszenie poprzez "przysunięcie" budynku wprost do granicy zgodnie z pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę (wykonana zostanie ściana przeciwpożarowa). W tym względzie Sąd nie podziela bezwzględnych uwag Skarżących, kwestionujących inwestycję jako taką i żądających jej całkowitej rozbiórki. Podkreślenia wymaga przy tym to, że ani organy ani także Sąd nie twierdzą jak błędnie sugeruje skarga, że przy ocenie zgodności projektu budowlanego zamiennego z przepisami prawa, stosowna jego ocena nie musi być przeprowadzona na podstawie obecnie obowiązujących tj. na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, przepisów prawa (plan, przepisy techniczne). Istotą oceny [...]WINB podzielanej przez Sąd w tej sprawie jest to, że z uwagi na posiadane wcześniej pozwolenie budowlane, które zezwoliło na umiejscowienie budynku właśnie przy granicy z nieruchomością sąsiednią, a także na zakres odstąpienia (cofnięcie ściany od granicy a nie umiejscowienie budynku w zupełnie inny miejscu), nie jest celowe stosowanie w tym przypadku przepisów rozporządzenia ws. warunków technicznych w zw. z przepisami planu, które nie przewidują aktualnie takiej możliwości. W sprawie nie rozważamy lokalizacji nowego budynku, a dostosowanie istniejącego budynku.
Analizując z kolei inwestycję pod kątem innych przepisów prawa, w tym planu miejscowego należy wskazać że zgodnie z § 14 ust. 1 planu dla terenu inwestycji oznaczonego symbolem [...] położonego na wschód od ul. K. obowiązują następujące ustalenia:
1. Dla nowej zabudowy - z zastrzeżeniem działki [...] w obrębie [...], dla której obowiązują ustalenia § 7 ust. 2 - ustala się następujące warunki:
1) lokalizowanie jednego budynku na jednej działce,
2) powierzchnia działki - 1000m2 ± 10%
3) wysokość budynków do 12m od poziomu terenu do najwyższej kalenicy dachu,
4) dachy strome o pochyleniu połaci równym lub większym od 30º - poddasze użytkowe,
5) wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy I = 0,5,
6) utrzymanie min. 70% powierzchni działki biologicznie czynnej.
Z kolei w § 14 ust. 2 wskazano, że dla tego terenu obowiązują pozostałe ustalenia jak w § 12 ust. 1, 2, 3, 6, 7, a więc
(§ 12 ust. 1) Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MJ ustala się jako przeznaczenie podstawowe - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną:
1) istniejącą - do kontynuacji użytkowania z dopuszczeniem modernizacji i przebudowy z zachowaniem skali i charakteru architektonicznego istniejącego osiedla;
2) uzupełniającą - na wolnych działkach oraz wymienną - w miejscach zabudowy zdegradowanej.
(§ 12 ust. 2) Dopuszcza się na terenie, o którym mowa w ust. 1 kontynuację oraz realizację funkcji usługowych o uciążliwości nie wykraczającej poza teren własnej działki.
(§ 12 ust. 3) Ustala się typ zabudowy: budynki wolnostojące i bliźniacze oraz małe domy mieszkalne do 4 mieszkań.
(§ 12 ust. 6) Ustala się lokalizowanie garaży i miejsc parkingowych na terenie własnej działki.
(§ 12 ust. 7) Ustala się obowiązek zachowania w maksymalnym stopniu istniejącego starodrzewu.
Skarżący wskazują, że obiekt wzniesiony przez Inwestora to kolejny obiekt na tej działce co ma naruszać plan i być niedopuszczalne. Sąd tej oceny również nie podziela. Po pierwsze, nie jest to budynek nowy, a wybudowany na podstawie pierwotnego pozwolenia na budowę z 1992 roku. Przepisu planu ograniczającego zabudowę do jednego budynku jeżeli chodzi o nową zabudowę nie można wykładać w sposób rozszerzający. Inaczej mówiąc w postępowaniu naprawczym całkowicie nieskuteczny jest zarzut wskazujący na ograniczenie ilości zabudowy mające wynikać z § 14 ust. 1 pkt 1 planu w odniesieniu do spornej inwestycji. Po drugie, sam plan jest w tym względzie niejasny z jednej bowiem strony ogranicza w § 14 ust. 1 pkt 1 nową zabudowę do jednego budynku, z drugiej zaś w mającym zastosowanie do terenu inwestycji § 12 ust. 6 planu przewiduje lokalizowanie garaży i miejsc parkingowych na terenie własnej działki, przy czym garaże stanowią inwestycję towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej.
Dalsza analiza projektu budowlanego zamiennego wskazuje na jego kompletność i wykonanie zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Projekt spełnia wymagania dotyczące formy i zakresu projektu budowlanego.
Dołączony projekt zagospodarowania terenu został sporządzony w formie opisowej i rysunkowej, na aktualnej mapie do celów projektowych i zawiera oznaczenie inwestycji, zestawienie istniejącego sposobu zagospodarowania powierzchni, zagospodarowania działki.
W projekcie wyraźnie przedstawiono inwestycję w kształcie zastanym i tym, w jakim będzie po doprowadzeniu jej do stanu zgodności z prawem. Z opisu projektu wynika, że wody opadowe będą odprowadzane na teren nieruchomości Inwestora, co znajduje również potwierdzenie w części rysunkowej, przedstawiającej przekroje i układ rynien budynku.
W projekcie przewidziano również, że m.in. ściana graniczna będzie ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, co ma ten skutek, że zgodnie z § 271 ust. 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych potencjalna zabudowa na działce Skarżących, z zastrzeżeniem przepisów planu, nie będzie musiała zostać odsunięta od budynku inwestycyjnego na minimum 8 m, a będzie możliwa do usytuowania w odległościach wynikających z § 12 ust. 1 rozporządzenia.
Istotne odstąpienie w zakresie zmiany wysokości budynku również spełnia wymagania prawa i zostało w projekcie zamiennym przewidziane. Pierwotne zamierzenie przewidywało, że wysokość budynku będzie wynosić 5,30 m z najwyższą ścianą zlokalizowaną w granicy działki Skarżących. Projekt zamienny przewiduje wysokość 5,36 m, co mieści się w regulacjach planu (§ 14 ust. 1 pkt 3 planu), z jednoczesnym zmniejszeniem wysokości ściany granicznej z uwagi na zmianę układu dachu z jednospadowego na dwuspadowy. Z uwagi więc na ową zmianę konstrukcyjną dachu aktualnie ściana graniczna ma wysokość 4,30 m, przy czy, taki układ dachu (dwuspadowy) i jego nachylenie (minimum 30 stopni) jest dopuszczony przez § 14 ust. 1 pkt 4 planu.
Inwestycja spełnia również wymagania dla powierzchni biologicznie czynnej oraz nie narusza § 12 ust. 7 w zw. z § 14 ust. 2 planu, który ustala obowiązek zachowania w maksymalnym stopniu istniejącego starodrzewu. Inwestycja nie przewiduje jakiejkolwiek wycinki drzew w związku z jej realizacją. Natomiast obawy Skarżących o drzewa usytuowane na ich działce nie mają w sprawie znaczenia, w szczególności nie jest to w stanie zablokować inwestycji. Po pierwsze, drzewa na które wskazuje skarga usytuowane są na terenie działki Skarżących i nie jest przewidziana ich wycinka w związku z inwestycją. Po drugie, Inwestor prowadząc roboty budowlane ma je wykonać w taki sposób, aby nie doszło do jakiejkolwiek ingerencji w nieruchomość sąsiednią. Po trzecie, strony postępowania nadal obowiązują przepisy Kodeksu cywilnego regulujące kwestie relacji granicznych - patrz art. 149 i art. 150 Kodeksu cywilnego.
W tej sytuacji Sąd nie uznaje zarzutów skargi wskazujących na niewykonalność decyzji z uwagi na rzekomy starodrzew.
Reasumując, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną.