VII SA/Wa 942/21

VII SA/Wa 942/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 493/22 - Wyrok NSA z 2024-11-20
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
61a par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2021 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlano-Inwestycyjnego "[...]" sp. z o.o. z/s w Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
I.
Postanowieniem z [...] listopada 2020 r. znak [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 61a § 1 i art. 157 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Przedsiębiorstwa Budowlano-Inwestycyjnego [...] sp. z o.o. w Z. (dalej jako Skarżąca, Spółka) o stwierdzenie nieważności "decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] marca 2016 r."
Zdanie organu z wniosku i akt sprawy jednoznacznie wynika, że wskazana przez wnioskodawcę decyzja Starosty Powiatu [...] z [...] marca 2016 r, w istocie dotyczy pisma informacyjnego organu I instancji z [...] marca 2016 r., znak: [...], zawierającego informację, cyt.: "...decyzja o pozwoleniu na budowę została wycofana".
Pismo to nie jest decyzją, ponieważ nie zawiera zgodnego z prawem władczego rozstrzygnięcia organu. Obowiązujące przepisy prawa, w tym k.p.a. i Prawo budowlane nie przewidują bowiem takiej instytucji prawnej jak "wycofanie decyzji" o pozwoleniu na budowę, a zatem nie ma możliwości wydania takiego rozstrzygnięcia organu, jak: "wycofanie decyzji o pozwoleniu na budowę". Z tego powodu pisma z [...] marca 2016 r. nie można uznać za decyzję.
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w ukształtowanym jednolitym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którego wynika, że tylko pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w formie decyzji czy postanowienia są decyzjami administracyjnymi (postanowieniami), jeżeli oczywiście dodatkowo zawierają oznaczenie organu administracji, adresata oraz podpis pracownika reprezentującego organ.
W badanej sprawie pismo z [...] marca 2016 r. nie zawiera rozstrzygnięcia, jak w sprawie załatwianej w formie decyzji, dlatego nie jest decyzją.
Wobec takich ustaleń, nie można wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ponieważ ona nie istnieje.
Na marginesie organ dodał, że z wyjaśnień Starosty wynika, że pismo z [...] marca 2016 r. zawierało jedynie nieprecyzyjną informację, natomiast w sprawie znak [...] nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2016 r. i tym bardziej nie została ona do nikogo skierowana; a postępowanie to zostało zakończone wydaniem przez Starostę [...] decyzji z [...] kwietnia 2020 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.
W związku z wniesionym przez Przedsiębiorstwo Budowlano-Inwestycyjne [...] Sp. z o.o. w Z. odwołaniem od ww. decyzji z [...] kwietnia 2020 r. sprawę obecnie bada Wojewoda [...], w odrębnym postępowaniu znak: [...].
II.
Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2021 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Jak wyjaśnił, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne (podmiotowe i przedmiotowe) warunkujące dopuszczalność wszczęcia tego postępowania. Przesłanką przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania jest skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności.
W niniejszej sprawie nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż takowa nie istnieje. Niewątpliwym jest, że zaskarżone pismo Starosty [...] z [...] marca 2016 r. znak: [...] nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu omówionym niżej. Nie ma ono formy władczej, nie zawiera rozstrzygnięcia kształtującego sytuację prawną jakiegokolwiek podmiotu. Jest ono jedynie pismem informującym. Stanowi jednocześnie odpowiedź organu stopnia powiatowego na zapytanie Spółki zawarte w piśmie z [...] marca 2016 r.
Niezależnie od powyższego zaskarżone pismo Starosty [...] z [...] marca 2016 r. nie zawiera wymaganych przez prawo, tj. art. 107 § 1 k.p.a., istotnych elementów decyzji administracyjnej. Zgodnie z przywołanym przepisem "decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.
Przedmiotowe pismo z [...] marca 2016 r. nie posiada podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego, jak również pouczenia o możliwych środkach zaskarżenia.
W ocenie GINB, zawarte w powyższym piśmie stwierdzenie, że "decyzja o pozwoleniu na budowę została wycofana" ma jedynie charakter informacyjny (choć nie precyzuje w jakim trybie przewidzianym w k.p.a. nastąpiło wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę) i nie można mu przypisywać charakteru prawotwórczego, tj. rozstrzygnięcia administracyjnego wywołującego określony skutek prawny.
III.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła Spółka kwestionując je w całości. Rozstrzygnięciu GINB zarzucono naruszenie:
1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nie zastosowanie powyższych przepisów i brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co skutkowało brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brakiem dokładnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, w konsekwencji GINB dokonał błędnych ustaleń faktycznych poprzez dokonanie błędnej oceny dowodów, tj. pisma z [...] marca 2016 r., błędnie uznając, że nie stanowi ono decyzji administracyjnej,
2. art. 104 w zw. z art. 107 § 1-3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów i w konsekwencji błędne ustalenie, że pismo z [...] marca 2016 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, mimo że ww. pismo zawiera wszystkie elementy konieczne dla zakwalifikowania go jako decyzji, tj. rozstrzygnięcie o istocie sprawy, oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, uzasadnienie aktu, podpis osoby reprezentującej organ administracji oraz zostało doręczone wszystkim stronom postępowania,
3. art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji, mimo że nie występuje inna uzasadniona przyczyna, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego, która w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania, a organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy w niniejszej sprawie została wydana decyzja i czy została ona wydana bez podstawy prawnej, natomiast organ poczynił ustalenia i ocenę co do meritum sprawy bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego,
4. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 144 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia postanowienia Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania i brak wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] marca 2016 r. oraz stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo że pismo z [...] marca 2016 r. stanowi decyzję administracyjną, która została wydana bez podstawy prawnej i powinna zostać wyeliminowana z obory prawnego.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
Zdaniem Skarżącej organ nie wykazał należytej staranności w prowadzeniu sprawy i rozstrzygnął o odmowie wszczęcia postępowania bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego oraz materiału dowodowego zebranego w sprawie. Nie uwzględnił całokształtu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i w konsekwencji dokonał błędnych ustaleń faktycznych poprzez dokonanie błędnej oceny dowodów, tj. pisma z [...] marca 2016 r.
Strona wskazała na sprzeczność w rozumowaniu organu, skoro bowiem w aktach sprawy brak jest innego aktu o wyeliminowaniu z obiegu prawnego pozwolenia na budowę, to nie można uznać, że pismo z [...] marca 2016 r. informuje o istnieniu takiego aktu. Organ nie zauważył, że w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek innej decyzji stwierdzającej wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismo z [...] marca 2016 r. nie może zatem jedynie informować o istnieniu innej decyzji w przedmiocie wyeliminowania z obiegu prawnego pozwolenia na budowę, bowiem jest jedynym pismem to stwierdzającym.
Pismo to zawiera rozstrzygnięcie w sprawie "wycofania" z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, które to rozstrzygnięcie stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem zostało wydane bez podstawy prawnej.
Jeśli w aktach sprawy administracyjnej znajdowałaby się inna decyzja w przedmiocie wyeliminowania z obiegu prawnego pozwolenia na budowę, o której rzekomo informuje pismo z [...] marca 2016 r., to Spółka złożyłaby odwołanie lub wniosek o stwierdzone nieważności tej właśnie decyzji. Spółka zaskarżyła pismo z [...] marca 2016 r., które zawiera wszystkie elementy konieczne do zakwalifikowania go jako decyzję, bowiem jest to jedyne pismo w sprawie, stwierdzające o "wycofaniu" decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zdaniem Spółki pismo z [...] marca 2016 r. zawiera wszystkie elementy konieczne dla zakwalifikowania go jako decyzji, a "wycofanie" decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło bez podstawy prawnej, a zatem GINB powinien uwzględnić zażalenie i wszcząć w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Starosta Tatrzański pismem z [...] marca 2016 r. stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę została "wycofana" i uzasadnił powód "wycofania" decyzji tym, że w dniu [...] lutego 2016 r. wpłynęło do Starosty postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2016 r. o odmowie uzgodnienia inwestycji. Jest to jedyny powód "wycofania" decyzji przez Starostę.
W piśmie z [...] marca 2016 r. wskazano, że nastąpił skutek prawny w postaci "wycofania" decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismo to stanowi więc decyzję administracyjną, bowiem zawiera wszystkie elementy konieczne dla zakwalifikowania go jako decyzji. GINB pominął i w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu postanowienia do utrwalonego i jednolitego poglądu orzecznictwa i doktryny, iż o zakwalifikowaniu danego aktu administracyjnego jako decyzji administracyjnej nie decyduje jego nazwa ani forma, lecz treść i wynikający z niej merytoryczny charakter aktu.
Pismo z [...] marca 2016 r. zawiera minimum elementów decyzji: oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy (wycofanie decyzji o pozwoleniu na budowę), podpis osoby reprezentującej organ, znak sprawy oraz zostało doręczone stronie - adresatowi decyzji. Ponadto pismo zawiera uzasadnienie aktu.
Strona wskazała na dostrzeżone przez doktrynę prawa zjawisko ucieczki organów od stosowania skodyfikowanej procedury i prowadzenia ze stroną wymiany korespondencji w sprawie, bez wydania decyzji lub postanowienia wymaganych prawem. Ta sprawa jest jej zdaniem przykładem takiego właśnie działania.
W skardze podkreślono również, że wycofanie decyzji o pozwoleniu na budowę pismem z [...] marca 2016 r. bez zachowania formy decyzji uniemożliwiło Spółce odwołanie się. Powyższe działanie Starosty rażąco narusza prawa i interesy strony postępowania, która wniosła o wydanie pozwolenia na budowę, powodując jednocześnie niepowetowane straty majątkowe.
Odmawiając wszczęcia postępowania, organ dokonał jednocześnie merytorycznego rozstrzygnięcia, że nastąpiło "wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę" i że nastąpiło to bez podania jakiejkolwiek podstawy prawnej. Zajęcie merytorycznego stanowiska bez wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji narusza prawo strony do przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z jej wnioskiem i prawo do obrony jej praw i interesów. Strona została pozbawiona możliwości ochrony swoich interesów w postaci stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, który wywołał skutek w postaci "wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę" bez podania podstawy prawnej.
Zaskarżone postanowienie narusza art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. bowiem:
1) strona złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i tylko w ramach postępowania administracyjnego organ może dokonać wszechstronnej i wyczerpującej oceny, czy pismo z [...] marca 2016 r. stanowi decyzję administracyjną lub inny akt administracyjny i czy akt ten został podjęty bez podstawy prawnej; organ nie może dokonać takiego ustalenia bez wszczynania postępowania i bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego;
2) art. 61a § 1 k.p.a. nie stanowi podstawy prawnej do odmowy wszczęcia postępowania z tego powodu, że organ uznaje bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania, że nie została wydana decyzja, ocena taka powinna zostać w sposób wyczerpujący wyjaśniona i uzasadniona, co wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego;
3) w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena danej decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
W niniejszej sprawie wniosek złożyła strona postępowania i brak jest innych uzasadnionych przyczyn, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z powodu "innych uzasadnionych przyczyn", uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego, została ograniczona do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Ponadto zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena danej decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Zdaniem Spółki ocena, czy pismo z [...] marca 2016 r. stanowi decyzję administracyjną, powinna być dokonana w postępowaniu wyjaśniającym, po dokładnym zbadaniu całego materiału dowodowego, co wymaga wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaniechanie przez organ przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, doprowadziło do poczynienia błędnych ustaleń, że pismo z [...] marca 2016 r. nie stanowi decyzji administracyjnej.
Organ, odmawiając wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, jednocześnie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia, uznając, że nastąpił skutek prawny w postaci wyeliminowana decyzji o pozwoleniu na budowę z obiegu prawnego i że nastąpiło to bez podania podstawy prawnej.
Nie ulega w sprawie wątpliwości, że pismo z [...] marca 2016 r. stanowi decyzję w sprawie "wycofania" - wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu powyższej decyzji zostało wskazane, że powodem "wycofania" decyzji o pozwoleniu na budowę było otrzymanie przez Starostę w dniu [...] lutego 2016 r. postanowienia konserwatora zabytków z [...] lutego 2016 r. o odmowie uzgodnienia inwestycji. Taka przyczyna nie uzasadnia uchylenia ("wycofania") decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ, który ją wydał.
Wojewoda [...] w ostatecznym postanowieniu z [...] listopada 2018 r. stwierdzającym bezczynność Starosty Powiatu [...] wyraźnie stwierdził, że zawarte w piśmie z [...] marca 2016 r. "stwierdzenie o wycofaniu decyzji nie jest oparte o przepisy prawa". Ponadto, zarówno Wojewoda w postanowieniu z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, jak również GINB w zaskarżonym postanowieniu stwierdzili, że wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło bez wskazania trybu przewidzianego przez k.p.a. Organ przyznał ponadto, że nastąpił skutek prawny w postaci wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ, nie wszczynając postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w zaskarżonym postanowieniu dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia, że nastąpił skutek prawny w postaci wyeliminowana decyzji o pozwoleniu na budowę z obiegu prawnego i że nastąpiło to bez podstawy prawnej, co narusza wskazane przepisy postępowania.
IV.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
V.
Skarga jest niezasadna.
Podstawowe znaczenie w sprawie ma prawidłowa wykładnia art. 61a § 1 k.p.a. i subsumcja wywiedzionej z tego przepisu normy do ustalonych okoliczności faktycznych sprawy.
Zgodnie z brzmienie wskazanego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wszczęcia postępowania - tu nieważnościowego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
Ze wskazanego przepisu wynikają dwie przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Po pierwsze, dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. dotyczy oczywistego braku przymiotu strony. Nie kwalifikuje się przy tym do tej przesłanki sytuacja, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W doktrynie określa się tę przesłankę mianem podmiotowej, jeżeli więc żądanie w sposób oczywisty nie pochodzi od strony, wówczas organ jest uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania. Jednakże w sytuacji gdy kwestia ta nie jest oczywista na tzw. "pierwszy rzut oka", organ winien wszcząć postępowanie i po jego przeprowadzeniu zdecydować, czy należy sprawę załatwić merytorycznie, czy umorzyć wszczęte postępowanie, bowiem żądanie rzeczywiście nie pochodzi od strony.
Drugą istotną przesłankę odmowy wszczęcia postępowania, zwaną w doktrynie i orzecznictwie przedmiotową, stanowią "inne uzasadnione przyczyny", uniemożliwiające skuteczne zainicjowanie postępowania administracyjnego.
Strona słusznie przy tym wskazuje w skardze, choć błędnie zarzuca takie działanie organowi, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena danej decyzji w kontekście przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca.
VI.
W niniejszej sprawie Strona wskazuje, że po pierwsze, w obrocie prawnym istniała korzystna dla niej decyzja o pozwoleniu na budowę, po drugie, że decyzja ta została w sposób bezprawny i nieznany ustawie "wycofana" z obrotu prawnego, po trzecie, owo wycofanie nastąpiło pismem z [...] marca 2016 r. Tym samym wskazane okoliczności w pełni uzasadniały zdaniem Spółki twierdzenie, że pismo Starostwa z [...] marca 2016 r. stanowi decyzję administracyjną, którą należy unieważnić a organ aby ocenić tę kwestię dogłębnie i rzetelnie powinien był wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności.
W ocenie Sądu w sprawie brakuje jednak kluczowego i inicjującego cały ciąg zdarzeń ogniwa, które uwiarygadniałoby i przesądzało prawnie twierdzenie Spółki, mianowicie korzystnej decyzji budowlanej Starosty [...] z 5 lutego 2016 r. znak [...]. Cała istota sprawy wszczętej przez Stronę ma bowiem swoje źródło właśnie w tej "decyzji", której nie ma w aktach sprawy, a która rzekomo została wydana na co ma wskazywać raczej jednoznaczna w swej wymowie korespondencja z 5 lutego 2016 r. pomiędzy Starostwem Powiatowym w [...] a Burmistrzem Miasta Z..
Sąd w niniejszej sprawie nie może jednak dokonać weryfikacji prawnej istnienia owej decyzji, nawet przy uwzględnieniu wskazanego pisma z [...] lutego 2016 r. oraz powoływanego przez Spółkę postanowienia Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. znak [...] na co zdaje się liczyć Skarżąca. Kwestia czy decyzja budowlana w rzeczywistości istniała i została bezprawnie usunięta z akt, czy też użyte w powołanym piśmie zwroty o jej wydaniu to tylko pewne niedomówienie w korespondencji pomiędzy organami, wyjaśnić można w postępowaniu karnym, odnoszącym się do kontroli działania urzędników Starostwa w [...] albo też w ramach postępowania dotyczącego instancyjnej kontroli przez Wojewodę [...] w postępowaniu znak: [...] odmownej decyzji budowlanej Starosty Powiatu [...] z [...] kwietnia 2020 r. (w ramach zarzutów odnoszących się do kwestii istnienia w obrocie prawnym decyzji budowlanej rozstrzygającej już sprawę). Nie można tej kwestii, na co liczy Skarżąca, rozstrzygać w ramach postępowania dotyczącego żądania unieważnienia innego pisma organu, informującego o "wycofaniu" owej decyzji.
Sąd nie ma wątpliwości, że działanie organu powiatowego jest co najmniej niejednoznaczne i nietransparentne, jak jednak wskazuje sama Spółka w niniejszej sprawie toczy się postępowanie karne o niedopełnienie obowiązków służbowych przez Starostę [...] i innych urzędników Starostwa oraz w sprawie zniszczenia bądź usunięcia z akt sprawy dokumentu tj. decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2016 roku tj. o przestępstwo z art. 231 § 1 k.k. i art. 276 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. Śledztwo prowadzone jest przez Prokuraturę Rejonową w [...] pod nadzorem Prokuratury Okręgowej w [...] - sygn. akt [...].
VII.
Mając to na uwadze Sąd podziela w całości argumentację organów, że pismo z [...] marca 2016 r. nie jest decyzją administracyjną a stanowi informację o sprawie. Taka ocena nie przesądza jednak o nieistnieniu decyzji budowlanej z [...] lutego 2016 r. jak również o jej potencjalnie bezprawnym, bo naruszającym prawo karne, "wycofaniu" z obrotu prawnego. Te kwestie podlegają ocenie w innym trybie, o którym Sąd wspomniał wcześniej i nie mają znaczenia dla oceny spornego pisma.
Jakkolwiek Skarżąca słusznie przywołuje okoliczności jakie świadczą obiektywnie o tym, czy dane pismo/korespondencja jest decyzją administracyjną, to jednak te ogólne stwierdzenia wymagają każdorazowo odniesienia do okoliczności sprawy. Rzecz więc w tym, że pismo uznawane przez stronę jako decyzja bezprawnie i bez żadnego trybu usuwająca inną decyzję z obrotu nie zawiera - wbrew oczekiwaniom Skarżącej - kluczowego elementu jakim jest rozstrzygnięcie. Owszem, pismo jest wydane na papierze firmowym, zawiera podpis pracownika, opis sprawy, wyliczenie adresata i podmiotów otrzymujących je "do wiadomości", jednak to nie czyni z niego jeszcze decyzji administracyjnej, w dodatku usuwającej z obrotu w bliżej niesprecyzowanym trybie inną decyzję, której w aktach również nie ma.
Pismo z [...] marca 2016 r. stanowi wyłącznie komunikat o tym, że "decyzja o pozwoleniu na budowę została wycofana", cokolwiek pod tym sformułowaniem rozumie jego autor i jakkolwiek owo wycofanie nastąpiło. Świadczy to więc co najwyżej o tym, że podjęto jakieś działania w sprawie, jednakże to konkretnie pismo nie jest ich prawną emanacją (brak chociażby podstawy prawnej). Skarżąca, o czym Sąd już pisał, nie może zatem oczekiwać, że z uwagi na kaskadowe ułożenie różnego rodzaju postępowań jakie mogą zostać wygenerowane na tle danej sprawy, tj. postępowania stricte budowlanego (postępowanie zwykłe, w którym nie wiadomo czy została wydana decyzja w 2016 roku), nadzwyczajnego względem budowlanego (prowadzonego w bliżej nieokreślonym trybie "wycofania") czy wreszcie w inicjowanym przez Stronę postępowaniu nadzwyczajnym względem pisma informującego o owym "wycofaniu decyzji", Sąd dokona w istocie oceny, czy istniała w sprawie decyzja budowlana z [...] lutego 2016 r. i jaką miała treść, a przez to niejako od końca dojdzie do źródła interesującego Stronę problemu. Skarżąca, poprzez odwoływanie się do słusznych skądinąd rozstrzygnięć sądowych ukazujących cechy i elementy jakie powinna posiadać decyzja administracyjna, próbuje poza przewidzianym do tego trybem (karnym, bądź administracyjnym, dotyczącym kontroli "kolejnej" decyzji budowlanej), osiągnąć skutek prawny w postaci prejudykatu, który pośrednio przesądzi wydanie decyzji budowlanej z [...] lutego 2016 r., bo taki skutek miałoby nadanie cech decyzji administracyjnej pismu z [...] marca 2016 r. Sąd jeszcze raz podkreśla, że nie jest w tym postępowaniu w ogóle uprawniony do oceny tej okoliczności. To więc, że być może istniała w obrocie decyzja budowlana z [...] lutego 2016 r., którą również "być może" usunięto z obrotu w sposób bezprawny, nie uzasadnia nadania cech decyzji administracyjnej pismu z [...] marca 2016 r. informującemu o "wycofaniu". Dość wskazać, że owo wycofanie mogło stanowić po prostu zniszczenie podpisanej decyzji, zaś ocena tego czy i od kiedy w rozumieniu art. 110 § 1 k.p.a. decyzja taka wiązała organ nie może zostać rozstrzygnięta we wtórnym względem tego postępowaniu jakim jest żądanie wszczęcia sprawy o unieważnienie pisma z [...] marca 2016 r.
Reasumując, Sąd nie widzi w piśmie z [...] marca 2016 r. cech decyzji administracyjnej. To, że posiada ono elementy właściwe dla każdego pisma zgodnie z art. 63 k.p.a. nie czyni jeszcze z niego decyzji administracyjnej, dla której wymagany jest i kontekst i rozstrzygnięcie. Nie jest rozstrzygnięciem informacja, że w związku z wpływem innego pisma (konserwatorskiego) "wycofano decyzję".
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznaje, że w sprawie nie miało miejsca naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. W istocie Strona zarzuca nie tyle błędną ocenę materiału sprawy i wady procesowe w jego dokumentowaniu, co wadliwe przyjęcie, że pismo z [...] marca 2016 r. nie stanowi decyzji administracyjnej i organ odmawiając wszczęcia postępowania dokonuje jego oceny materialnej . Organ więc nie tyle nie przeprowadził prawidłowej oceny żądania Strony i dostępnych mu materiałów, co wyciągnął na podstawie przeprowadzonej oceny dowodów odmienne od Skarżącej wnioski. Niezbędne było przy tym odniesienie się do treści ocenianego pisma.
Podobnie rzecz wygląda z błędną wykładnią art. 104 w zw. z art. 107 § 1-3 k.p.a. Pismo z [...] marca 2016 r. nie jest decyzją administracyjną i nie zawiera elementów koniecznych dla zakwalifikowania go w ten sposób. Owszem, posiada cechy pisma, jednakże nie zawiera władczego rozstrzygnięcia, o czym wskazano wyżej. Nadto, w sprawie w ogóle nie jest rozstrzygnięta kwestia okoliczności wydania decyzji budowlanej z [...] lutego 2016 r., co może nastąpić np. w następstwie prowadzonego postępowania karnego. Sąd podnosi również, że to w twierdzeniach Skarżącej zachodzi sprzeczność, z jednej bowiem strony uważa ona, że pismo z [...] marca 2016 r. jest decyzją administracyjną, która w sposób nieznany ustawie "wycofała" decyzję budowlaną z [...] lutego 2016 r. Z drugiej strony w aktach sprawy brak jest owej wycofanej decyzji budowlanej, a więc w ogóle nie ma znaku, że została wydana. I tu po raz kolejny Sąd wskazuje na niezbędność dokonania ustaleń u źródła, nie zaś poprzez inicjowanie postępowań, opierających się na nadinterpretacji czy domysłach, co do istnienia dokumentów lub działań organów. Jeżeli okaże się, że decyzja budowlana z [...] lutego 2016 r. kiedykolwiek istniała, to jej wycofanie, przy jakimkolwiek braku tego dokumentu w aktach, oznaczać prawdopodobni będzie fizyczne usunięcie, nie zaś usunięcie w drodze "decyzji administracyjnej" wydanej w nieznanym trybie "wycofania". Taki zabieg powodowałby, że decyzja wycofywana nadal pozostawałaby w aktach.
W sprawie nie zachodzi również naruszenie art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. Organy zobowiązane byłyby wszcząć postępowanie, gdyby okoliczności sprawy z dużym prawdopodobieństwem wskazywały, że rzeczywiście mają w sprawie do czynienia z decyzją administracyjną. Tymczasem w sprawie brak jest nie tylko pierwotnej decyzji budowlanej, ale również pismo z [...] marca 2016 r. które Strona uznaje za decyzję, nie posiada takich cech, brak w nim bowiem rozstrzygnięcia. I nie jest to kwestia merytorycznej oceny istoty sprawy, a ocena argumentacji Strony w kontekście ustalenia braku przedmiotu postępowania a więc decyzji administracyjnej, którą jak wskazano nie jest pismo z [...] marca 2016 r.
W sprawie organy nie dokonały również oceny meritum sprawy, co władne byłyby zrobić - jak słusznie wskazuje skarga - dopiero po wszczęciu postępowania. Rozważania organów, które Strona błędnie postrzega jako "merytoryczna ocena decyzji administracyjnej z [...] marca 2016 r." stanowi przywoływanie okoliczności wskazujących, że owa rzekoma decyzja, nie spełnia cech zastrzeżonych dla tego rodzaju aktu administracyjnego.
Jest przy tym oczywiste, że organy nie mogły w ogóle oceniać meritum sprawy, tj. czy pismo z [...] marca 2016 r. uznawane przez Stronę za decyzję administracyjną jest w istocie dotknięte wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W sprawie słusznie zatem organy odmówiły wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. To, że pismo z [...] marca 2016 r. nie jest decyzją administracyjną jest bowiem oczywiste.
W związku z tym, że Sąd stanowisko powyższe podziela, to na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.