VII SA/Wa 938/05

VII SA/Wa 938/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Zielińska-Śpiewak /przewodniczący/
Krystyna Tomaszewska
Leszek Kamiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi C.Sp.z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia dotyczącego zamiaru montażu urządzenia reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego C.Sp. z o.o. w W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], Prezydent [...] wniósł sprzeciw od zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych przez C. Sp. z o.o. w W., polegających na ustawieniu dwustronnego urządzenia reklamowego podświetlanego, na prefabrykowanym fundamencie żelbetowym ze stalową konstrukcją nośną przy ul. J.w W.
W uzasadnieniu decyzji podano, że prace budowlane, związane z budową obiektu będącego przedmiotem zawiadomienia, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Zdaniem organu, urządzenie reklamowe, którego zamiar budowy zgłoszono, jest obiektem budowlanym. Rodzaj zgłoszonych prac - ze względu na ich skalę i charakter - należy zatem uznać za budowę, bowiem obejmują one wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, nie zaś tylko jego instalację czy remont. Nie są to zatem, zdaniem organu, roboty wymienione w katalogu robót wymagających jedynie zgłoszenia. Obiekt budowlany, będący przedmiotem postępowania, składa się ze stalowej konstrukcji nośnej, żelbetowego fundamentu ustawianego na podsypce i tablicy reklamowej, na której umieszczane są grafiki reklamowe. Zgłoszeniu - zdaniem organu - podlega zaś tylko montaż tablicy lub urządzenia reklamowego do konstrukcji nośnej a nie budowa tej konstrukcji, na której budowę potrzebne jest pozwolenie budowlane, a zatem wniosek strony zawierający zgłoszenie jest bezzasadny, wobec czego wniesienie sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego jest uzasadnione.
Na skutek odwołania wniesionego przez wnioskodawcę, Wojewoda [...] rozpoznał sprawę i decyzją z dnia [...] maja 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu Wojewoda podzielił poglądy zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji podając dodatkowo, iż prace wymagające wykonania podsypki o grubości 30 cm pod fundamentem przywożonym na budowę uznać należy za trwałe związanie budowli z gruntem. Organ odwoławczy podał też, że przepisy, na które powołuje się wnioskodawca, tj. art. 30 i 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczą instalowania reklam na już istniejących obiektach, a nie na gruncie. Zdaniem organu nie sposób też zaliczyć tego zamierzenia do obiektów małej architektury.
C. Sp. z o.o. w W. złożyła skargę na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja narusza art. 29 ust. 2 pkt 6 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Naruszone też zostały przepisy proceduralne, co było konsekwencją błędnej oceny przepisu prawa materialnego.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Problematyka objęta treścią skargi niejednokrotnie stanowiła już przedmiot rozpoznania sądów administracyjnych. Sąd w niniejszym składzie orzekającym podziela wielokrotnie wyrażane już wcześniej stanowiska, iż instalacja urządzeń reklamowych, niezależnie czy umieszczanych na budynkach czy bezpośrednio na gruncie stanowi przedmiot regulacji art. 29 ust. 2 pkt 6 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.)
Przepis ten w dacie rozstrzygania sprawy przez organy administracji stanowił, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.
Organ II instancji pozostawał zatem w błędnym przekonaniu co do treści stosowanego prawa, twierdząc, że nie wymagają pozwolenia na budowę jedynie urządzenia reklamowe instalowane na budynkach, gdyż z przepisu obecnie obowiązującego nie wynika takie ograniczenie. Regulacja, o której pisze organ II instancji istniała w pierwotnej wersji Prawa budowlanego z 1994 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414). Przepis ten zamieszczony był w art. 29 ust. 2 pkt 2 i dotyczył instalowania i remontu tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych, z wyjątkiem reklam świetlnych. Po zmianie Prawa budowlanego od dnia 24 grudnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 111, poz. 726) zasadniczo zmieniła się norma prawna wyrażona w tym przepisie, gdyż od tej daty brzmiał on następująco "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym." W takim kształcie, chociaż zmieniając numerację na pkt 6 ust. 2, przepis dotrwał do czasu rozpoznania sprawy.
O tym, czy zgłoszone urządzenie reklamowe należało zakwalifikować jako objęte działaniem tego przepisu decyduje nie tylko ustalenie, czy odpowiada ono pojęciu "urządzenia reklamowego", ale też, czy roboty związane z jego zamocowaniem odpowiadają pojęciu "instalacji". W tym zakresie, podobnie jak w poprzednio rozpoznawanych sprawach, chodzi o ustalenie prawnego znaczenia wyrażenia "urządzenie reklamowe", a także wyrażenia "instalacja urządzenia". W ustawie nie zamieszczono legalnej definicji tych wyrażeń. Analizę ich prawnego znaczenia trzeba oprzeć, przede wszystkim, na wykładni językowej, gdy zaś i ta nie da jednoznacznej odpowiedzi, należy rozważyć znaczenie wątpliwych terminów pod kątem systemowym i celowościowym.
Zgodnie z literalnym znaczeniem wymienionych wyrażeń, urządzenie to zespół przyrządów służących jednemu celowi. Instalować zaś to tyle, co montować urządzenie techniczne (za słownikiem PWN, pod red. M.Szymczaka W-wa 1978, str. 794). Wynika z powyższego, że do zakresu pojęcia "urządzenie reklamowe" zaliczyć należy wszystkie elementy składające się na takie urządzenie. Należeć więc do nich musi zarówno konstrukcja wsporcza, jak i sam przedmiot reklamy np. obracająca się przestrzenna konstrukcja albo nieruchoma płaszczyzna, czy miejsce, na którym umieszczony zostanie przedmiot reklamy (napis, zdjęcie rysunek itp.). Instalacja urządzenia reklamowego oznacza zaś montaż elementów, łącznie tworzących urządzenie służące reklamie. Inaczej mówiąc, instalowanie urządzenia reklamowego polega na wykonywaniu szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczenia urządzenia reklamowego w określonym miejscu.
Jak wskazano wyżej, ustawodawca w 1997 r. zrezygnował z powiązania pojęcia instalacji z określonym miejscem tj. połączenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z budynkiem. Zmieniła się zatem zasadniczo norma prawna wyrażana w omawianym przepisie. Od tej bowiem daty możliwa stała się instalacja tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego poza budynkiem. Ustawodawca nadał więc pojęciu "instalacja" znaczenie szersze niż dotychczas, gdyż pojęcie to przestało już oznaczać jedynie połączenie tablicy lub urządzenia z istniejącą budowlą. Możliwe jest zatem dokonanie instalacji takich obiektów i w innych miejscach.
Zgodnie z domniemaniem, iż wszelkie działania ustawodawcy są racjonalne, to zmiana taka oznaczać musi, że możliwa jest również instalacja tablic i urządzeń reklamowych na innych obiektach niż budynki, a także na gruncie (gdyż nie zawarto takiego wyłączenia w zmienianym przepisie). W tym ostatnim przypadku należy jednak określić różnicę pomiędzy budową i instalacją dokonywanymi na gruncie.
Dokonując wyżej opisanej zmiany, ustawodawca pozostawił w niezmienionym kształcie pojęcie budowy jako "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego" Skoro budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a obok istnieje pojęcie instalacji wymienionych urządzeń, które nie mieści się w zakresie pojęcia "budowa" oznacza to, że instalacją urządzenia reklamowego na gruncie będzie takie zamierzenie, które nie musi być wykonywane w określonym miejscu. Tylko ta okoliczność różnicuje bowiem pojęcie budowy i instalacji.
W ocenie Sądu umieszczenie urządzenia reklamowego, które nie musi być wykonywane (budowane) w określonym miejscu zaliczyć należy do instalowania takiego urządzenia jako mieszczącego się w dyspozycji normy wyrażonej w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Na tego rodzaju instalację nie jest wymagane pozwolenie budowlane, a wystarcza zgłoszenie zamiaru realizacji takiej inwestycji.
Analizując zaś wymienione kwestie w kontekście celów, jakie ma osiągnąć zastosowanie przepisów dotyczących zgłoszeń robót budowlanych, trzeba wziąć pod rozwagę kierunek kolejnych zmian prawa budowlanego. Podstawowym celem tych nowelizacji było uproszczenie procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego. Wiadomo, że określony w art. 29 Prawa budowlanego katalog obiektów i robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę stanowi wyjątek od generalnej zasady przyjętej w ustawie, nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Katalog ten obejmuje obiekty i roboty budowlane o niskim stopniu skomplikowania i znikomym wpływie na otoczenie, zarówno architektoniczne jak i na środowisko naturalne. Sukcesywnie poszerzany katalog zwolnień od uzyskiwania pozwolenia budowlanego ma na celu liberalizację wymagań i skrócenie drogi do uzyskania prawa legalnego wykonania robót budowlanych. (tak w uzasadnieniu projektu zmian ustawy - Prawo budowlane z 2003 r.).
Zamiarem ustawodawcy była zatem liberalizacja i odformalizowanie procedur w celu uproszczenia i przyspieszenia procesów inwestycyjnych. Procesu inwestycyjnego nie można zaś postrzegać jedynie przez pryzmat przepisów prawa budowlanego, gdyż składają się na niego i inne etapy, w tym określone przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obie ustawy (o zagospodarowaniu przestrzennym i zmiany prawa budowlanego) weszły w życie równocześnie w dniu 11 lipca 2003 r. i tworzą nowy system wartości związanych z inwestycjami budowlanymi, który rozważać należy w ścisłym powiązaniu. Art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) stanowi, iż nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane, m. in. nie wymagające pozwolenia na budowę. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie i do innych inwestycji niż dotyczące celu publicznego (przez odesłanie zawarte w art. 59 ust. 1). Jak z powyższego wynika, roboty objęte zgłoszeniem nie wymagają uruchomienia trybu związanego z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to istotne uproszczenie procesu inwestycyjnego.
Nie można zatem, patrząc z punktu widzenia celów, które ustawodawca zamierzał osiągnąć, uznać, że instalacja urządzenia reklamowego, o którym mowa w 29 ust. 2 pkt 6 (niezależnie od jego wielkości i sposobu instalowania), wymaga pozwolenia budowlanego. Trudno też podzielić poglądy organów obu instancji, że instalacja ta, jako wymagająca pozwolenia na budowę, powinna być poprzedzona procedurą wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym dokonania szeregu uzgodnień, analiz sposobu zagospodarowania przestrzeni czy angażowania uprawnionych projektantów celem badania podobieństwa zabudowy, jak wymaga tego art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela zatem poglądu wyrażonego w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, iż instalowanie urządzeń reklamowych wymaga pozwolenia budowlanego. W zupełności wystarczająca i odpowiadająca prawu jest w tym przypadku procedura związana ze zgłoszeniem zamiaru zainstalowania urządzenia reklamowego. Jeśli organ dostrzegłby natomiast, iż przedmiot zgłoszenia objęty dyspozycją art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo też wypełniać inne przesłanki wymienione w ust. 7 tego przepisu obowiązującego w dacie orzekania przez organy, wówczas może - w drodze decyzji - nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu. Wadliwa ocena przepisu prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie uzasadnia w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji. Skutkiem nie zakwalifikowania zamiaru inwestycyjnego do kategorii robót objętych obowiązkiem zgłoszenia naruszono w konsekwencji normy procesowe .
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.