VII SA/Wa 935/24

VII SA/Wa 935/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Nina Beczek
Waldemar Śledzik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie: sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), asesor WSA Nina Beczek, , po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. S. 000na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 lutego 2024 r. znak: DOZ-KiNK.4400.11.2023.AOS w przedmiocie wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz P. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
P. S. (dalej także: "Strona"; "Skarżący") pismem z dnia [...] lipca 2022 r. zgłosił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej także: "Minister"; "Organ") za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej także "PWKZ") wniosek o przyznanie na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm. - zwanej dalej także "u.o.z.") nagrody za odkrycie depozytu zabytków brązowych, w postaci: bransolet, fragmentów biżuterii oraz innych elementów z brązu, w miejscowości J., gm. P., woj. P.
W uzasadnieniu wniosku Strona wskazała, że przedmiotowego zgłoszenia dokonała do PWKZ zgodnie z właściwością, niezwłocznie pod odkryciu, tj. [...] sierpnia 2021r. oraz, że badanie archeologiczne przeprowadzono na podstawie pozwolenia z dnia [...] września 2021r. Z ostrożności podkreśliła, że wniosek znalazcy o przyznanie nagrody za odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku archeologicznego jest sprawą indywidualną (sprawą administracyjną), o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a.
Pismem z [...] lipca 2023 r. PWKZ przekazał wniosek Strony do Ministra wraz z aktami spraw, sprawozdaniem z badań oraz wynikami analiz specjalistycznych depozytu wykonanych w ramach dokumentacji Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w G. wraz z informacją, że depozyt został włączony do grantu badawczego prowadzonego przez dr K. N. z Uniwersytetu [...] w T. oraz, że depozyt jest też przedmiotem przygotowywanej publikacji naukowej, zaś po zakończeniu badań specjalistycznych zespół zabytków, trafi na przechowanie do Muzeum Archeologicznego w G.
W dniu [...] sierpnia 2023r. a następnie w dniu [...] listopada 2023 r. oraz [...] stycznia 2024 r. Zastępca Dyrektora Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wskazanie czy przekazany wniosek P. S. z [...] lipca 2023r. stanowi wniosek o przyznanie nagrody, wyjaśniając, że zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie nagród za odkrycie lub znalezienie zabytków archeologicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 71, poz. 650) nagrody za przypadkowe odkrycie lub znalezienie zabytku przyznawane są na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, składany za pośrednictwem Generalnego Konserwatora Zabytków. Podkreślił, że Minister jest uprawniony do wszczęcia postępowania w sprawie przyznania ww. nagrody wyłącznie na wniosek organu ochrony zabytków pierwszej instancji, który ocenia, czy znalazca lub odkrywca spełnił wymogi określone w art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.
PWKZ pismem z [...] stycznia 2024 r. (znak: [...]) wskazał, że "pismo z dnia [...] lipca 2023 r. ([...]) stanowi wyłącznie przekazanie wniosku do organu, zgodnie z żądaniem wnioskującego. Przedmiotowe pismo nie stanowi wniosku wojewódzkiego konserwatora zabytków o przyznanie nagrody za odkrycie zabytku archeologicznego, ponieważ w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rzeczach znalezionych, oraz w związku z wytycznymi MKiDN z dnia 28.10.2016 r. nie było możliwości wystosowania takiego wniosku".
Postanowieniem z [...] lutego 2024r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działając na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 126 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: k.p.a.). oraz na podstawie 34 ust. 1,2 i 3 u.o.z. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 1 kwietnia 2004 r. odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie przyznania P. S. nagrody za odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku archeologicznego - skarbu przedmiotów brązowych - w miejscowości J., gm. P., woj. P.
W uzasadnieniu Organ opisując dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wniosku Strony z PWKZ wskazał w szczególności, że z pisma PWKZ z dnia [...] stycznia 2024 r. jednoznacznie wynika, że "pismo z dnia [...] lipca 2023 r. ([...]) stanowi wyłącznie przekazanie wniosku do organu, zgodnie z żądaniem wnioskującego" i dlatego przedmiotowe pismo nie stanowi wniosku wojewódzkiego konserwatora zabytków o przyznanie nagrody za odkrycie zabytku archeologicznego, "ponieważ w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rzeczach znalezionych, oraz w związku z wytycznymi MKiDN z dnia 28.10.2016 r. nie było możliwości wystosowania takiego wniosku."
Podkreślił, że zgodnie z art. 33 ust 1 u.o.z., każdy kto przypadkowo znalazł przedmiot, co, do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem archeologicznym, jest obowiązany, przy użyciu dostępnych środków, zabezpieczyć ten przedmiot i oznakować miejsce jego znalezienia oraz niezwłocznie zawiadomić o znalezieniu tego przedmiotu właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a jeśli nie jest to możliwe, właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z kolei przepis art. 34 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że warunki i tryb przyznawania nagród określa rozporządzenie Ministra Kultury w sprawie nagród za odkrycie lub znalezienie zabytków archeologicznych z dnia 1 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 71, poz. 650). Stosownie § 3 ust. 1 i 2 wym. rozporządzenia nagrody pieniężne albo dyplomy za odkrycie lub przypadkowe odnalezienie zabytku przyznaje minister właściwy do spraw kultury i dziedzictwa narodowego. Nagrody, o których mowa w ust. 1 przyznawane są na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków składany za pośrednictwem Generalnego Konserwatora Zabytków. Omawiany przepis prawa szczegółowego wyklucza, więc wystąpienie z ww. wnioskiem przez samego znalazcę. Tym samym ustawodawca w jednoznaczny i nie budzący wątpliwości sposób przyznał wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków wyłączne uprawnienia do oceny zasadności wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem, a następnie jego sformułowania i przekazania Ministrowi. Zgodnie z omawianą regulacją wniosek ten nie jest przekazywany bezpośrednio przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wymagane jest bowiem pośrednictwo Generalnego Konserwatora Zabytków.
PWKZ natomiast, jako organ uprawniony do wystąpienia z ww. żądaniem, w piśmie z [...] stycznia 2024 r. wskazał, że nie wystąpił do Ministra z wnioskiem o przyznanie Stronie rzeczonej nagrody, gdyż w jego ocenie "w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rzeczach znalezionych, oraz w związku z wytycznymi Ministra z dnia 28.10.2016 r. nie było możliwości wystosowania takiego wniosku". PWKZ zaznaczył jednocześnie, że pisma tego organu z [...] lipca 2023 r. nie należy w żadnym wypadku traktować jak wniosku o przyznanie przedmiotowej nagrody.
Podsumowując Minister stwierdził, że znalazca bez wątpienia stanowi stronę postępowania administracyjnego w sprawie przyznanie nagrody za odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku zgodnie z art. 34 u.o.z. Niemniej obowiązujące przepisy prawne nie przyznają mu prawa do wstępowania do Ministra z wnioskiem w tej sprawie. Okoliczność ta stanowi "inne uzasadnione przyczyny" wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. uniemożliwiające Ministrowi wszczęcie rzeczonego postępowania administracyjnego i dlatego należało odmówić P. S. nagrody za odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku archeologicznego – skarbu przedmiotów brązowych w miejscowości J., gm. P., woj. P.
Pismem z dnia [...] lutego 2024r. Skarżący, zgodnie z pouczeniem zawartym w przedmiotowym postanowieniu, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się na podstawie art. 54 p.p.s.a. uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa mających istotny wpływ na wynik sprawy i interes prawny obywatela w szczególności:
- naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie indywidualnej dotyczącej interesu prawnego strony, uniemożliwiając stronie egzekwowanie swoich praw, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zasady zaufania obywateli do organów państwa;
- naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie żadnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia m stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
- naruszenie art. 8, k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych;
- naruszenie art. 61 K.p.a poprzez bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi wskazał, w szczególności, że Minister Kultury nie odniósł się do tej części odpowiedzi PWKZ, w której organ stwierdził, iż w świetle aktualnie obowiązujących przepisów [...] nie było możliwości wystosowania takiego wniosku". Minister nie dociekał, czy tak jest w rzeczywistości, nie badał sprawy, bo byłoby to merytoryczne rozstrzyganie, a nie czynność techniczna odmowy wszczęcia postępowania.
Minister nie poprosił również [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o załączenie dokumentów w sprawie, które to żądanie było częścią żądania znalazcy wyrażonego we wniosku. Minister nie wnikając więc w to, dlaczego konserwator zabytków jest przekonany, że nie było możliwości wystosowania takiego wniosku, postanowił odmówić wszczęcia postępowania, działając przy tym na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 126 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, przyznając przy tym, że: znalazca bez wątpienia stanowi stronę postępowania administracyjnego w sprawie przyznania nagrody za odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku zgodnie z art. 34 u.o.z, niemniej obowiązujące przepisy prawne nie przyznają mu prawa do występowania do Ministra z wnioskiem w tej sprawie. Okoliczność ta stanowi "inne uzasadnione przyczyny" wskazane wart. 61a § 1 k.p.a.
Podkreśl też, że paradoksem jest, że PWKZ nie uznaje znalazcy za osobę, której na mocy ustawy może przysługiwać nagroda, a Minister choć stwierdza, że takie uprawnienie strony znalazca posiada na mocy ustawy, nie zamierza jednak niczego dalej robić z tym dysonansem. Departament Ochrony Zabytków jako organ kompetentny w imieniu Ministra do prowadzenia postępowania w tej sprawie za "oczywistą przeszkodę" uznaje dość enigmatyczne sformułowane w rozporządzeniu upoważnienie wojewódzkiego konserwatora zabytków, czyli w akcie niższego rzędu wobec ustawy, pomijając, że hierarchia aktów prawnych ma również znaczenie. Zauważył też, że § 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie nagród za odkrycie lub znalezienie zabytków archeologicznych określa, że nagrody pieniężne albo dyplomy przyznaje Minister, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków (ust 1). Zanim jednak dokona takiego rozstrzygnięcia, Generalny Konserwator Zabytków jest zobowiązany przy udziale rzeczoznawcy, określić wartość zabytku - ust. 3, a także sporządzić opinię co do zasadności przyznania nagrody i jej rodzaju (ust. 4).
Rozporządzenie, choć wskazuje wojewódzkiego konserwatora jako organ inicjujący, nie określa przy tym, czym konserwator ma się kierować inicjując przekazanie wniosku, wiadomo jedynie, że ma uprawnienie do złożenia takiego wniosku i to w zasadzie wszystko. Z przepisów bezspornie wynika jednak, że to Generalny Konserwator Zabytków, a nie wojewódzki konserwator zabytków przekazuje ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego wniosek, o którym mowa w ust. 2 wraz ze swoją opinią co do zasadności przyznania nagrody i jej rodzaju w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Tymczasem Departament Ochrony zabytków powołując się na przepisy wykonawcze, które jako inicjatora wniosku o przyznanie nagrody wskazują wojewódzkiego konserwatora zabytków, usiłuje niejako aktem niższej rangi pozbawić stronę praw wynikających z ustawy, czyli art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym osobom, które odkryły bądź przypadkowo znalazły zabytek archeologiczny, przysługuje nagroda, jeżeli dopełniły one obowiązków określonych odpowiednio w art. 32 odkrycie przedmiotu podczas robót budowlanych lub ziemnych ust. 1 lub w art. 33 znalezienie przedmiotu ust. 1. Brak inicjatywy ze strony PWKZ w takiej sytuacji nie może w mojej opinii pozbawiać stronę prawa do złożenia wniosku, bycia inicjatorem postępowania w sprawie, która jego bezpośrednio dotyczy. To godzi w podstawowe prawa obywatela.
Skarżący zauważył też, że postępowania administracyjne może zostać skuteczne wszczęte na wniosek, jeżeli składa go podmiot mający interes prawny. Interes prawny z kolei to interes danej osoby wynikający z nałożonego obowiązku prawnego lub udzielonego prawa także wynikającego z ustawy, w tym przypadku przysługującego prawa do nagrody, którego wykazanie stanowi podstawową przesłankę umożliwiającą żądanie czynności od organu lub udziału w postępowaniu. Przepisy wykonawcze nie wykluczają działania przepisów art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli prawa do złożenia wniosku w sprawie indywidualnej, w której organ ma kompetencje do wydania rozstrzygnięcia. Co więcej, Minister jest tego przecież świadomy, ponieważ jako Projektodawca nowelizacji ustawy z 27 lipca 2021 r. zaproponował, by w sprawach nagradzania za odkrycia zabytków archeologicznych nie miały zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co pozwoliłoby urzędnikom na całkowitą uznaniowość, bez możliwości weryfikacji przez znalazcę. Istniejąca wątpliwość lub niedookreślenie istniejące w prawie nie powinny w żaden sposób obciążać, ani dyskryminować obywatela. W takiej sytuacji powinien mieć zastosowanie przepis art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że "jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ".
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, dodatkowo wskazując, że postępowanie administracyjne w sprawie przyznania nagrody za odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku archeologicznego wszczynane jest z urzędu, ale inicjuje je wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków [WKZ] składany do Ministra Kultury Dziedzictwa Narodowego za pośrednictwem Generalnego Konserwatora Zabytków (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia).
Zgodnie art. 32 i art. 33 u.o.z. to właśnie WKZ, jako organ specjalistyczny, jest zobowiązany do przeprowadzenia oględzin odkrytego lub przypadkowo znalezionego przedmiotu. Oględziny te mają na celu stwierdzenie, czy ww. przedmiot spełnia definicję zabytku archeologicznego, zawartą w art. 3 ust. 4u.o.z. WKZ jest też zobowiązany przepisami u.o.z. do podjęcia działań adekwatnych do wyników tych oględzin. Wszystkie zaś ww. czynności są dokumentowane.
Zatem jedynie WKZ posiada niezbędną wiedzę, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki uprawniające do wstąpienia do Ministra z ww. wnioskiem. Podkreślić trzeba też, że WKZ jest zobligowany do zweryfikowania ww. przesłanek także, gdy z żądaniem złożenia tego wniosku wystąpił znalazca. Oznacza to, że rola WKZ jest kluczowa, ponieważ, to wstępne ustalenia tego organu mają wpływ na rozstrzygnięcie Ministra w przedmiotowej sprawie.
Z uwagi na powyższe, wystąpienie z rzeczonym wnioskiem do Ministra bezpośrednio przez znalazcę jest niedopuszczalne, nie tylko z uwagi na kwestie formalne wynikające z ww. § 3 ust. 2 rozporządzenia, ale także merytoryczne. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia nie pozostawia żadnych wątpliwości, że warunkiem koniecznym do wszczęcia przedmiotowego postępowania jest wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków inicjujący postępowanie administracyjne w sprawie przyznania ww. nagrody. Tym samym dyspozycja ww. przepisu prawa w ocenie Ministra stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" wskazaną w art. 61a §1 k.p.a., obligującą organ administracji publicznej do odmowy wszczęcia postępowania, co w nin. sprawie miało miejsce.
Końcowo Minister podkreślił, że jako organ administracji publicznej jest zobligowany do przestrzegania art. 6 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Tym samym w nie jest on uprawniony do nieuwzględnienia dyspozycji § 3 ust. 2 rozporządzenia, nawet jeśli w ocenie Ministra działa on na niekorzyść wnioskującego. W przedmiotowym przypadku nie można też mówić o błędnej interpretacji ww. przepisu prawa. Został bowiem sformułowany precyzyjnie i w sposób niebudzący wątpliwości, wprost wskazując, że tylko wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków może zainicjować postępowanie w sprawie przyznania rzeczonej nagrody. Ponadto, z własnej inicjatywy podjął działania zmierzające do ustalenia, czy PWKZ, jako organ uprawniany występuje z rzeczonym wnioskiem.
Skarżący myli się także w twierdzeniu, że w omawianym przypadku Minister naruszył zasadę stałości organu, gdyż wszystkie postępowania administracyjne w ww. sprawach wszczynane były przez Ministra jedynie na wniosek WKZ lub po jednoznacznym potwierdzeniu przez ten organ, że występuje on z takim wnioskiem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – zwaną dalej "p.p.s.a.").
Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie natomiast do art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (oraz odpowiednio na postanowienia).
W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).
Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w nin. sprawie nie ma zastosowania).
Badając legalność zaskarżonego aktu w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć także z innych powodów niż wskazane w skardze, do czego Sąd uprawnia i jednocześnie zobowiązuje wskazany wyżej przepis art. 134 § 1 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Ministra odmawiające wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie przyznania Skarżącemu nagrody za odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku na podstawie art. 61a §1 k.p.a. w związku z art. 34 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 1 kwietnia 2004r. (...) w sprawie nagród za odkrycie lub znalezienie zabytków archeologicznych.
W ocenie Ministra Skarżącemu należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie przyznania nagrody w świetle wskazanych albowiem PKWZ, jako organ uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie nagrody w piśmie z dnia [...] stycznia 2024r. wskazał, że nie wystąpił do Ministra z takim wnioskiem w stosunku do Skarżącego i w związku z tym mimo, iż znalazca (Skarżący) bez wątpienia stanowi stronę postępowania administracyjnego w sprawie przyznania nagrody za odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku zgodnie z art. 34 u.o.z., to jednak – w ocenie Organu – okoliczność ta stanowi "inne uzasadnione przyczyny" wskazane w art. 61a § 1 k.p.a.
Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w sprawie niespornym jest, iż Skarżący w trybie ustawy o ochronie zabytków dokonał właściwego zgłoszenia, zgodnie z właściwością, do PWKZ niezwłocznie po jego odkryciu, tj. [...] sierpnia 2021r., że badanie archeologiczne przeprowadzono na podstawie pozwolenia z dnia [...] września 2021r. oraz, że znaleziony zabytek został wysoko oceniony pod względem wartości historycznej o czym świadczy choćby fakt, że przedmiotowy depozyt został włączony do grantu badawczego prowadzonego Uniwersytetu [...] w T. oraz, że depozyt jest też przedmiotem przygotowywanej publikacji naukowej, zaś po zakończeniu badań specjalistycznych zespół zabytków, trafi na przechowanie do Muzeum Archeologicznego w G.
Niesporną jest także okoliczność, że PWKZ pismem z [...] lipca 2023 r. przekazał wniosek Skarżącego do Ministra wraz z aktami spraw, sprawozdaniem z badań oraz wynikami analiz specjalistycznych depozytu wykonanych w ramach dokumentacji Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w G.
W świetle tak przedstawionego stanu faktycznego w punkcie wyjścia rozważań należy rozważyć, czy art. 34 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami lub inne przepisy tej ustawy stanowią wystarczającą podstawę do przyjęcia, że przyznanie nagrody za odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku archeologicznego jest sprawą administracyjną albowiem analiza powołanego przepisu nie wskazuje wyraźnie w tej kwestii kompetencji organu administracji.
Zauważyć bowiem należy, że w ustępie pierwszym powołanego przepisu stanowi się jedynie, że osobom, które odkryły bądź przypadkowo znalazły zabytek archeologiczny, przysługuje nagroda, jeżeli dopełniły one obowiązków określonych odpowiednio w art. 32 ust. 1 lub w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jego ustęp drugi zawiera wyłączenie stosowania ustępu pierwszego w określonych sytuacjach. Z kolei w ustępie trzecim unormowano upoważnienie dla ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do określenia w drodze rozporządzenia warunków i trybu przyznawania nagród. Żaden inny przepis ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami także nie zawiera wyraźnej regulacji, z której wynikałoby, że przyznanie nagrody za odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku archeologicznego należy do kompetencji organu administracji publicznej.
Mimo powyższych "wątpliwości", w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, kompetencja ta wynika z wydanego przez Ministra Kultury na podstawie upoważnienia zawartego w art. 34 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie nagród za odkrycie lub znalezienie zabytków archeologicznych (Dz.U. nr 71, poz. 650).
W rozporządzeniu tym Minister Kultury m.in. postanowił, że osobie, która odkryła lub przypadkowo znalazła zabytek archeologiczny przysługuje nagroda pieniężna albo dyplom (§ 2), które przyznaje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (§ 3 ust. 1), na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków składany za pośrednictwem Generalnego Konserwatora Zabytków (§ 3 ust. 2), po dokonaniu przez Generalnego Konserwatora Zabytków, przy udziale rzeczoznawcy ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, oceny wartości odkrytego lub znalezionego zabytku pod względem historycznym, naukowym i artystycznym oraz po oszacowaniu jego wartość materialnej (§ 3 ust. 3).
Zgodnie z powołanym rozporządzeniem nagrodę pieniężną przyznaje się, gdy zabytek posiada znaczną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (§ 4 ust. 1), wartość przyznanej nagrody nie może być większa niż dwudziestopięciokrotne przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w poprzednim roku kalendarzowym, ogłaszane dla celów emerytalnych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (§ 4 ust. 2), zaś w wyjątkowych wypadkach, gdy zabytek posiada oprócz znacznej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej także znaczną wartość materialną, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków wysokość nagrody pieniężnej może być podwyższona do trzydziestokrotnego wspomnianego przeciętnego wynagrodzenia (§ 4 ust. 3).
Gdy zabytek nie posiada znacznej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego przyznaje dyplom (§ 6). Środki na nagrody pochodzą z budżetu państwa (§ 7). W powołanym rozporządzeniu wyraźnie stanowi się, że nagrodę zarówno pieniężną, jak i w postaci dyplomu przyznaje organ administracji publicznej, mianowicie minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Jest to wystarczające dla uznania, że organowi administracji publicznej przyznano kompetencję do wydania decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna przyjmuje się, że przepisy prawa materialnego mogą przewidywać decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu administracji do rozstrzygania sprawy, np. przez użycie słów "zezwala", "przydziela", "stwierdza" itp. (tak np. w uchwałach NSA z 15 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 24/99 oraz z 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12). Zauważyć także należy, że w § 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie nagród za odkrycie lub znalezienie zabytków archeologicznych stanowi się, że "(o) przyznaniu nagrody pieniężnej albo dyplomu minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego decyduje w terminie 2 tygodni od dnia przekazania wniosku przez Generalnego Konserwatora Zabytków".
W ocenie Sądu, nie można jednak nadawać decydującego znaczenia temu, że w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami niekiedy stanowi się wprost, że określone sprawy są załatwiane przez organ administracji poprzez wydanie decyzji administracyjnej (np. art. 9 ust. 1, art. 13 ust. 5, art. 43 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1), zaś w art. 34 ust. 1 takiego wyraźnego stwierdzenia brak. Inaczej określając, to że w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami istnieje wskazana wyżej "rozbieżność" mogąca prowadzić do wniosku, że sprawa administracyjna istnieje tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi, zaś obowiązek taki wynika z kompetencji organu administracji w rozporządzeniu wykonawczym, nie przekreśla ogólnej zasady, iż także w takim przypadku mamy do czynienia z indywidualną sprawą administracyjną, a w konsekwencji obowiązkiem wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej - na co wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjne (por. dla przykładu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2005 r., sygn. akt P 18/03, który rozstrzygał wątpliwości prawne NSA sprowadzające się do tego, czy przepis § 14 ust. 8 Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 września 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i kryteriów udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów studenckich i pożyczek studenckich, wysokości kredytu studenckiego i pożyczki studenckiej, warunków i trybu rozliczeń z tytułu pokrywania odsetek należnych bankom od kredytów studenckich oraz wysokości oprocentowania pożyczki i kredytu studenckiego spłacanego przez pożyczkobiorcę lub kredytobiorcę [Dz.U. nr 126, poz. 835 ze zm.] może być podstawą przyjęcia, że sprawa o umorzenie kredytu studenckiego jest sprawą administracyjną).
W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 89 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organami ochrony zabytków są minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje Generalny Konserwator Zabytków oraz wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje wojewódzki konserwator zabytków, zaś stosownie do art. 4 tej ustawy ochrona zabytków polega m.in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę oraz kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków.
W konsekwencji, promowanie poprzez nagradzanie postaw sprzyjających powzięciu przez organ ochrony zabytków informacji o zabytku archeologicznym mieści się w zakresie zadań i kompetencji ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.
Podstawowym bowiem warunkiem jakiejkolwiek ochrony zabytku jest świadomość organu właściwego do realizacji tej ochrony istnienia zabytku, zaś rozstrzygnięcie w tej kwestii winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej w ramach władczego określenia konkretnych uprawnień lub obowiązków indywidulanie oznaczonego podmiotu.
Dalej, zauważenia wymaga, że z art. 34 ust. 1 u.o.z. wynika, iż chodzi o przyznanie odkrywcy lub znalazcy zabytku archeologicznego uprawnienia, co do zasady, do nagrody, zaś z art. 34 ust. 3 powołanej ustawy wynika, że chodzi także o nagrodę pieniężną. Uszczegółowienie zakresu podmiotowego oraz przedmiotowego działań organu administracji ma miejsce w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie nagród za odkrycie lub znalezienie zabytków archeologicznych, gdzie stanowi się o rodzajach nagród, którą może być nagroda pieniężna albo dyplom (§ 2), wysokości nagrody pieniężnej (§ 4 ust. 2 i 3) oraz podmiotach uprawnionych w razie wspólnego odkrycia lub znalezienia zabytku (§ 5).
Z przedstawionych regulacji prawnych wynika zatem, że – wbrew twierdzeniom Ministra – to właśnie Minister jest władny do ostatecznego załatwienia sprawy przyznania nagrody w formie decyzji administracyjnej, zaś kwestia wzajemnych relacji pomiędzy tym organem a pozostałymi, w tym w szczególności Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, jest irrelewantna z punktu widzenia prawa znalazcy do nagrody za znalezienie zabytku. Na tle analizowanych regulacji, w szczególności, jako chybiony należy uznać więc argument Organu, jakoby "w świetle aktualnie obowiązujących przepisów u.o.z. (...) oraz w związku z wytycznymi MKiDN z dnia 28.10.2016r. nie było możliwości (...)" załatwienia sprawy Skarżącego, a to z uwagi "brak takiego wniosku" ze strony PKWZ.
Raz jeszcze podkreślenia wymaga bowiem, że ustawodawca uprawnienie do nagrody przesądził w przepisach u.o.z., uzależniając jej przyznanie i formę od konkretnych przesłanek pozytywnych i negatywnych. Do pozytywnych należą, po pierwsze, odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku archeologicznego, po drugie - dopełnienie przez odkrywcę lub znalazcę obowiązków określonych odpowiednio w art. 32 ust. 1 lub w art. 33 ust. 1 tejże ustawy (por. art. 34 ust. 1 u.o.z.). Z kolei do negatywnych należą zajmowanie się przez odkrywcę lub znalazcę zawodowo badaniami archeologicznymi lub zatrudnienie w grupach zorganizowanych w celu prowadzenia takich badań (por. art. 34 ust. 2 u.o.z.).
Z powołanych przepisów, z uwzględnieniem § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie nagród za odkrycie lub znalezienie zabytków archeologicznych, wynika więc norma prawna, według której organ administracji w przypadku ziszczenia się opisanego w niej stanu faktycznego ma obowiązek przyznania uprawnienia (świadczenia) w postaci nagrody. To że Minister – jak w realiach sprawy – nie potrafił "wyegzekwować", pomimo wielokrotnych pism do PKWZ, określonych obowiązków od tego organu, nie może niweczyć prawa znalazcy do ustawowo określonej nagrody. Zwrócić należy przy tym uwagę na fakt, że z okoliczności sprawy wynika, że Organ powziął wszelkie informacje w przedmiocie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie, gdyż dysponował wszelkimi niezbędnymi materiałami i opiniami zgromadzonymi na okoliczność znalezienia przez Skarżącego wskazanych artefaktów.
W takim przypadku, jak wskazano wcześniej, w konsekwencji ustalenia, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej winien właściwie ukształtować sytuację prawną wnioskodawcy, co w realiach rozstrzyganej sprawy oznacza, że Minister winien ustalić uprawnienia Skarżącego do określonej postaci nagrody, a nie odmówić wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie na podstawie 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn". W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że tak doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. dla przykładu: wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, LEX nr 1982821; wyrok NSA z 7 października 2021 r., II OSK 269/21, LEX nr 3331924). Przeszkoda wszczęcia postępowania musi być zatem znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (por. wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r., II SA/Ke 557/12, LEX nr 1234275).
Organ nie może więc gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 61(a)). Zatem, zadaniem organu administracji publicznej jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11), zaś wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek przesłanki niedopuszczalności wszczęcia postępowania (wyrok NSA z 28 września 2021 r., III OSK 403/21). Skoro tak, to postanowienie to nie ma charakteru uznaniowego. Organ jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że postępowanie nie może być wszczęte z jakiejkolwiek przyczyny (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1514/18).
Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.
Reasumując powyższe, zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce tylko na wstępnym etapie badania wniosku, tj. w sytuacji gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, w tym zarówno o charakterze podmiotowym jak i przedmiotowym.
W rozstrzyganej sprawie, skoro w istocie wszczęto postępowanie w związku z wnioskiem Skarżącego o przyznanie mu nagrody za odkrycie/znalezienie zabytku archeologicznego, to Minister był zobowiązany do ostatecznego załatwienia tego wniosku na podstawie art. 34 u.o.z. i to w trybie indywidualnej decyzji administracyjnej a więc ustalić czy zachodzą pozytywne lub negatywne przesłanki do przyznania nagrody, ale nie odmówić wszczęcia postępowania.
Jako oczywiście chybione w związku z tym należy uznać stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że skoro "nagrody takie są przyznawane na wniosek konserwatora zabytków składany za pośrednictwem Generalnego Konserwatora Zabytków", zaś PWKZO w piśmie z [...] stycznia 2024r. wskazał, że "nie wystąpił z takim wnioskiem o przyznanie piotrowi Spiskowi rzeczonej nagrody" to można było odmówić wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn".
Ubocznie Sąd zauważa, że gdyby podzielić powyższe stanowisko organu, to instytucja przyznawania nagród określona w art. 34 u.o.z. mogłaby stać się martwym przepisem bo wystarczyłoby aby Wojewódzki Konserwator Zabytków po prostu nie przekazywał wniosku do Ministra lub na zasadzie pełnej dowolności opiniował go negatywnie, co uprawniałoby organ do odmowy wszczęcia postępowania.
Tymczasem istota omawianej instytucji polega na tym, aby w każdym przypadku, gdy zachodzą przesłanki pozytywne do przyznania nagrody za znalezienie/odkrycie zabytku archeologicznego, taką nagrodę znalazcy przyznać. W tym celu, jak wskazano wcześniej, należy przeprowadzić określone postępowanie dowodowe, przy zachowaniu prawa strony (znalazcy) do wysłuchania i czynnego udziału w sprawie.
Reasumując dotychczasowe rozważania i ustalenia, odmowa wszczęcia postępowania nie nastąpiła zatem z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym czy też przedmiotowym. Dlatego nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a.
Wskazane uchybienie bezsprzecznie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Minister w związku ze swoimi kompetencjami wynikającymi z art. 34 u.o.z. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie nagród za odkrycie lub znalezienie zabytków archeologicznych powinien wydać decyzję administracyjną zawierającą merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie przyznania nagrody Skarżącemu. W tym stanie rzeczy koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia, jako wydanego z naruszeniem art. 61 a § 1 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, Organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. związany jest oceną prawną wynikającą z nin. uzasadnienia.
Powyższe oznacza, że ponieważ – jak wskazano wcześniej - sprawa dotycząca przyznania nagrody za odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku archeologicznego jest sprawą indywidulaną (sprawą administracyjną), o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., Minister winien ustalić czy Skarżący dopełnił obowiązków określonych w art. 32 ust. 1 lub w art. 33 ust. 1 u.o.z. oraz czy nastąpiły przesłanki pozytywne dla przyznania nagrody, zapewniając jednocześnie Skarżącemu prawo do czynnego udziału w postępowaniu.
Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 i w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.