VII SA/Wa 93/21

VII SA/Wa 93/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Antas /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik
Tomasz Stawecki
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 2746/21 - Wyrok NSA z 2024-10-10
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 106 par. 1-5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 53 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2020 r. znak [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a., art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 ust. 1, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), dalej: u.o.z.o.z., art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), dalej: u.p.z.p., w wyniku rozpatrzenia zażalenia I.Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2019 r. znak: [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowo-handlowego na działkach nr ew. [...], obręb geodezyjny [...], przy ul. [...] w O. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: MKDNiS) stwierdził, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: WMWKZ) w związku z pismem Prezydenta O. z [...] grudnia 2018 r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowo-handlowego na działkach nr ew. [...], obręb geodezyjny [...], przy ul. [...] w O., wskutek postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...]września 2019 r. znak: [...]uchylającego poprzednie negatywne rozstrzygnięcie organu uzgadniającego i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia, po ponownej ocenie danych przedstawionych we wniosku postanowieniem z [...] października 2019 r. na podstawie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji z powodu nieuwzględnienia przy planowaniu nowej zabudowy wymogów ochrony zabytków oraz braku poszanowania ładu przestrzennego poprzez zakłócenie ekspozycji historycznej bryły obiektu zabytkowego nr [...] przy ul. [...] w O. oraz wprowadzenie nowej wysokiej zabudowy na obszarze dotychczas stanowiącym podwórze i zaplecze gospodarcze tegoż budynku.
Pismem z [...]października 2019 r. zażalenie na powyższe postanowienie WMWKZ złożył I.Z., zaskarżając je w całości i wnosząc o dokonanie uzgodnienia, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, mając na uwadze pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu. Wnoszący zażalenie zarzucił WMWKZ naruszenie: 1) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się pozbawieniem inwestora czynnego udziału w postępowaniu mającym na celu dokonanie stosownych uzgodnień w zakresie zgłoszonego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji po uchyleniu zaskarżonego uprzednio postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, oraz pozbawienie możliwości inwestora wypowiedzenia się co do zebranych przez organ dowodów i materiałów stanowiących podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co do których organ nie poinformował strony o ich zebraniu oraz o prawie zapoznania się z nimi i wypowiedzenia się co do ich treści w kontekście przedmiotowej sprawy, chociaż powołuje się na nie w treści zaskarżonego postanowienia; tym samym doszło do naruszenia jednej z podstawowych zasad wyrażających się bezwzględnym obowiązkiem zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, w tym prawa do zaznajomienia z całym zebranym w sprawie materiałem dowodowym; 2) art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 4 i art. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. poprzez przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego i w konsekwencji całkowicie dowolne ustalenie, jakoby realizacja planowanej inwestycji budowlanej na działkach nr ew. [...]przy ul. [...] w O. mogłaby doprowadzić do zakłócenia ekspozycji historycznej bryły obiektu zabytkowego nr [...] przy ul. [...] oraz wprowadzenie nowej wielkomiejskiej zabudowy na obszarze dotychczas stanowiącym podwórze gospodarczo- użytkowe, podczas gdy teren pozostający w pobliżu owej bryły nr [...] przy ul. [...] prezentuje już wielkomiejską zabudowę, co do której konserwator zabytków nie miał zastrzeżeń przy dokonywanych budowach i rozbudowach, jak również brak dowodów potwierdzających tezę organu, jakoby przedmiotowa ekspozycja historyczna nie była nigdy przysłonięta, gdy nie zweryfikowano chociażby wspomnianej przez skarżącego dokumentacji mającej pochodzić z lat 1913 - 1915, która powinna znajdować się w archiwum konserwatora zabytków, a zarazem potwierdzać, iż pierzeja od ul. [...] była zabudowana i to wysoką zabudową, tym bardziej, iż nawet obecnie obiekty pozostające chociażby w sąsiedztwie planowanej inwestycji w ogóle nie wpisują się, idąc nurtem zaskarżonego rozstrzygnięcia, w historyczne urbanistyczne wnętrze krajobrazu wokół zabytku.
We wskazanym wyżej postanowieniu kasacyjnym z [...] października 2020 r. MKDNiS przywołał treść przepisów regulujących sprawę uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i stwierdził, że powziął wątpliwości co do właściwości rzeczowej organu konserwatorskiego w przedmiotowej sprawie. WMWKZ wywiódł swoje kompetencje do uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy z okoliczności wpisania do rejestru zabytków "domu przy Placu [...]w O.", "w granicach działki" decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z [...]października 1988 r. pod numerem [...]. Decyzja nie posiada załącznika graficznego ani oznaczenia numeru działki, na której usytuowany jest zabytkowy obiekt. Aktualnie budynek objęty ochroną konserwatorską na podstawie powyższej decyzji znajduje się na działce nr ew. [...]obręb [...]. W karcie ewidencyjnej zabytku opracowanej w listopadzie 2002 r. przez J. D. również wskazano działkę nr ew. [...], obręb [...], jako miejsce położenia budynku dawnej szkoły ewangelickiej przy pl. [...]w O.. Dla ustalenia, jaki obszar został objęty ochroną konserwatorską, zdaniem MKDNiS, niezbędne jest wyjaśnienie, jak wyglądał podział ewidencyjny rzeczonego terenu w dacie wpisu do rejestru zabytków dawnej szkoły ewangelickiej, objętego ochroną w granicach działki. Kluczowe dla sprawy, jak zauważył organ odwoławczy, jest wyjaśnienie, czy działka nr ew. [...], obręb [...], na której planowana jest nowa zabudowa, stanowiła w dacie wpisu do rejestru zabytków ([...]października 1988 r.) jedną nieruchomość (działkę geodezyjną) z działką nr ew. [...], na której usytuowany jest budynek objęty ochroną konserwatorską. W przypadku ustalenia, że dom przy ul. [...] został wpisany do rejestru zabytków w granicach obecnej działki nr ew. [...], ocena przez organ konserwatorski przedstawionej w projekcie decyzji inwestycji powinna się ograniczyć do jej części planowanej na fragmencie działki nr ew. [...], tj. do wydzielenia utwardzonego placu i budowy miejsc postojowych. W takiej sytuacji WMWKZ nie będzie uprawniony do wypowiadania się na temat sposobu kształtowania zabudowy i jej gabarytów na działce nr ew. [...], mającej bezsprzecznie wpływ na walory ekspozycyjne zabytkowego budynku i sposób zagospodarowania jego zaplecza, jednakże znajdującej się poza terenem podlegającym właściwości rzeczowej organu konserwatorskiego. Organ odwoławczy w tym kontekście zauważył, że zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z [...]września 1957 r., teren inwestycji znajduje się poza obszarem założenia urbanistycznego starego miasta w O., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...]. Odwołując się do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., MKDNiS stwierdził, że brak bezspornego ustalenia właściwości rzeczowej organu konserwatorskiego w spawie stanowi naruszenie zasad wynikających z ww. przepisów w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, jak wyjaśnił MKDNiS, WMWKZ powinien ustalić w jakich granicach został wpisany do rejestru zabytków budynek dawnej szkoły ewangelickiej i wypowiedzieć się co do możliwości realizacji planowanej inwestycji w granicach swojej właściwości rzeczowej, tj. oceniając tę część inwestycji, która jest planowana na terenie objętym ochroną konserwatorską. Organ powinien swoje ustalenia poprzeć dołączoną do akt sprawy dokumentacją geodezyjną aktualną na dzień [...]października 1988 r. Odnosząc się do treści zażalenia, organ wskazał, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie inwestora możliwości wypowiedzenia się nie może być skuteczny w sytuacji, w której strona nie wykazała, że powyższe uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, pozbawiło możliwości przedstawienia istotnego dowodu w sprawie i miało wpływ na wynik sprawy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie MKDNiS z [...]października 2020 r. złożyła [...]S. Sp. z o.o. z siedzibą w O., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania:
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak należytego ustalenia i oceny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności poprzez uznanie, że ochrona zabytku ogranicza się jedynie do działki, na której się on znajduje, natomiast nie dotyczy jej sąsiedztwa;
- art. 89 pkt 2 w zw. z art. 91 ust. 4 pkt 4 u.o.zo.z. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i będące ich konsekwencją nieprawidłowe uznanie, że organ konserwatorski jest niewłaściwy rzeczowo w przedmiotowej sprawie;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego,
- art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i będące ich konsekwencją uznanie, że ochrona zabytku ogranicza się jedynie do działki, na której się on znajduje, natomiast nie dotyczy jej sąsiedztwa.
W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że z dostarczonych Wojewódzkiemu Urzędowi Ochrony Zabytków w O. ekspertyz konserwatorskich i zawartych w nich map jednoznacznie wynika, iż ul. [...] nie była zabudowana wysokimi budynkami, tworzącymi od strony szkoły ewangelickiej zwartą zabudowę w układzie pierzejowym, co organ zdaje się potwierdzać w zaskarżonym postanowieniu. Organ drugiej instancji wadliwe, zdaniem skarżącej, powziął tym niemniej przy okazji rozpoznawania drugiego zażalenia wątpliwości co do właściwości rzeczowej organu konserwatorskiego w rozpoznawanej sprawie. Spółka odwołała się do stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z 15 marca 2006 r. sygn. IV SA/Wa 2213/05 stwierdzającego, że ochroną prawną objęty jest nie tylko sam zabytek, ale również jego sąsiedztwo mające wpływ na wygląd zabytku. W świetle powyższego, w ocenie skarżącej, zasadne było zwrócenie się Prezydenta O. do WMWKZ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącego inwestycji planowanej na tyłach zabytkowego obiektu przy ul. [...]w O., jak i będąca jego konsekwencją odmowa uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji przez organ konserwatorski. Inaczej, jak podkreśliła strona skarżąca, dojdzie do zakłócenia planowaną inwestycją ekspozycji historycznej bryły zabytkowego obiektu, co nieuchronnie doprowadzi do braku poszanowania ładu przestrzennego, na którego straży powinny stać organy. Nie jest możliwa bowiem realizacja inwestycji, której zdaniem organu konserwatorskiego "zakres stanowi nieuzasadnioną historycznie ingerencję w historyczne wnętrze urbanistyczne i skutkuje dewaluacją utrwalonych wartości zabytkowych", a jak słusznie zauważył organ odwoławczy inwestycja ta ma "bezsprzeczny wpływ na walory ekspozycyjne zabytkowego budynku i sposób zagospodarowania jego zaplecza."
W odpowiedzi na skargę MKDNiS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonego postanowienia.
Pismem z 4 marca 2021 r. I.Z. wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania wskazał, że podziela wnioski przyjęte w zaskarżonym postanowieniu. Jego zdaniem, niedopuszczalne jest domniemywania kompetencji do uzgodnienia decyzji w stosunku do obiektów nie objętych wskazanymi w u.o.z.o.z. formami ochrony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...]października 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie MKDNiS nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub też stwierdzenie jego nieważności.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie MKDNiS uchylające postanowienie WMWKZ i przekazujące sprawę uzgodnieniową temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Nie powinno budzić wątpliwości, że postanowienie kasacyjne nie może zostać podjęte w sytuacji innej niż wyznaczona w treści art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis dotyczący spraw załatwianych w drodze wydania decyzji administracyjnych znajduje zastosowanie na zasadzie odpowiedniości (art. 144 k.p.a.) również do kwestii procesowych wynikłych w sprawach rozstrzyganych postanowieniem (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 476-478). Wydanie zaskarżonego w toku instancji postanowienia z [...] października 2019 r. z naruszeniem przepisów postępowania, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres kwestii procesowej ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powiązał z zagadnieniem niewyjaśnienia pozostawania przez WMWKZ organem właściwym rzeczowo do uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 19, art. 20 i art. 106 § 1 i 5 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 pkt 1-4, art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 u.o.z.o.z.), co w przypadku potwierdzenia przez Sąd zaistnienia stwierdzonej przez organ odwoławczy wadliwości wymagającej szczegółowego zbadania czyni zaskarżone postanowienie niewadliwym procesowo (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Za kwestię o znaczeniu podstawowym w świetle przepisów k.p.a. (art. 19 i art. 20 k.p.a.), zdaniem Sądu, należy niewątpliwie uznać pozytywne zweryfikowanie przez organ prowadzący postępowanie swojej właściwości do podjęcia w jego ramach rozstrzygnięcia. Zdolność organu do wydania postanowienia może obejmować wyłącznie te kwestie, których regulacja wyznaczona treścią przepisów prawa administracyjnego materialnego lub procesowego upoważnia go, względnie zobowiązuje, do podjęcia rozstrzygnięcia procesowego.
Stosownie do art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Przepisem uzależniającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy od jej uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków jest art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego przez organ (wydający decyzję o warunkach zabudowy) rozstrzygnięcia. Rolą organu konserwatorskiego jest w tym przypadku rozważenie, czy taką zgodę należy wyrazić, albowiem przedsięwzięcie powinno być ocenione jako niewpływające na efektywną możliwość realizowania celów ochrony zabytków wymienionych w art. 4 pkt 1-6 u.o.z.o.z., którymi powinien kierować się organ konserwatorski jako organ uzgadniający. Warunkiem realizacji tej kompetencji jest tym niemniej stwierdzenie, że ustalenie warunków zabudowy obejmuje obszar i obiekty objęte formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 u.o.z.o.z. oraz ujęte w gminnej ewidencji zabytków. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. zobowiązuje organ do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków wyłącznie w sytuacjach wskazanych w hipotezie tego przepisu. Tę regułę miał trafnie na uwadze MKDNiS, albowiem wyłączając teren inwestycji mającej być zlokalizowaną na działkach nr ew. [...], [...],[...], obręb geodezyjny [...]z obszaru objętego ochroną konserwatorską obszarową wynikającą z wpisania założenia urbanistycznego starego miasta w O. do rejestru zabytków na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z [...] września 1957 r. (nr [...]), podstawą przypisania WMWKZ kompetencji do uzgodnienia projektu decyzji Prezydenta O. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowo-handlowego na działkach nr ew. [...], [...],[...]przy ul. [...] w O. mogło być wyłącznie ustalenie, że wskazany teren, na którym planowana jest inwestycja, pokrywa się z działką, w granicach której ochronie podlega budynek dawnej szkoły ewangelickiej przy pl. [...]wpisany indywidualnie do rejestru zabytków decyzją z [...]października 1988 r. (nr [...]).
Stanowiący istotę postawionych w skardze zarzutów pogląd skarżącej, zgodnie z którym art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. powinien być interpretowany w sposób zakładający, że ochroną prawną objęty jest nie tylko sam zabytek, ale również jego sąsiedztwo mające wpływ na wygląd zabytku, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie może być zaaprobowany, albowiem nie znajduje podstawy w treści ww. przepisu. Nie jest w związku z tym możliwe skuteczne podważenie poglądu MKDNiS, który skutkował wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia kasacyjnego, poprzez uznanie, że właściwość rzeczową WMWKZ w rozpoznawanej sprawie implikuje nie tyle położenie nieruchomości inwestycyjnej na terenie objętym wpisem do rejestru zabytków, ale samo sąsiedztwo z obiektem wpisanym do rejestru, w tym przypadku budynkiem dawnej szkoły ewangelickiej uzasadniającym rozważenie, czy bliska lokalizacja budynku biurowo-usługowo-handlowego zaplanowanego na działce nr ew. [...] nie zakłóci ekspozycji historycznej bryły ww. zabytku.
Ogólny pogląd zamieszczony w przywołanym przez stronę skarżącą wyroku WSA w Warszawie z 15 marca 2006 r. sygn. IV SA/Wa 2213/05 nie może stanowić wsparcia dla wniosków sformułowanych w skardze. Należy bowiem zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznawana przez skarżącą za sporną kwestia nie wywołuje wątpliwości interpretacyjnych. W wyroku z 30 października 2018 r. sygn. II OSK 2568/16 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że art. 54 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. nie daje organom konserwatorskim uprawnienia do uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do nieruchomości położonych w sąsiedztwie obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Sam fakt objęcia obiektu posadowionego na nieruchomości sąsiedniej czy nawet całej sąsiedniej nieruchomości odrębną ochroną nie uzasadnia właściwości organu konserwatorskiego do uzgadniania projektu takiej decyzji. Analogiczny pogląd, co Sąd chce zdecydowanie podkreślić, był formułowany również jeszcze na gruncie poprzedzających u.p.z.p. oraz u.o.z.o.z. aktów prawnych, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 zezm.) i ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150). Przyjmował on, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzenny, jest wymagane tylko w odniesieniu do obszaru objętego ochroną konserwatorską, a więc tylko takiego, dla którego zostały wydane na podstawie ustawy o ochronie dóbr kultury stosowne akty o jego ochronie z punktu widzenia konserwatorskiego. Brak ochrony przyznanej otoczeniu zabytku sprawiał, że inwestycja sąsiadująca z zabytkiem nie podlegała uzgodnieniu i tego wniosku nie dezaktualizował nawet obowiązujący w poprzedniej ustawie zakaz wykonywania robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku lub widoku na ten zabytek (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2002 r. sygn. IV SA 1731/00).
Kierując się treścią przepisów u.p.z.p. i u.o.z.o.z., nie można, zdaniem Sądu, analizowanej kwestii ocenić odmiennie. Przepis art. 54 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. odwołuje się wyraźnie do "form ochrony zabytków", dodatkowo dookreślając, że to pojęcie odnosić trzeba do art. 7 u.o.z.o.z. Powołany wyżej przepis enumeratywnie wymienia formy ochrony zabytków: wpis do rejestru zabytków; wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa; uznanie za pomnik historii; utworzenie parku kulturowego; ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Postawiony MKDNiS zarzut naruszenia prawa materialnego bazujący na zestawieniu formy ochrony zabytków w postaci wpisu do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z.) z normą przyjmującą, że ochronie podlegają bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące m.in. układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, a także dziełami architektury i budownictwa (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c u.o.z.o.z.), pozostaje, zdaniem Sądu, nieuzasadniony. Jakkolwiek bowiem przepisy u.o.z.o.z. mogą, tak jak wskazuje skarżąca, przyznać zabytkowi ochronę poprzez ograniczenie swobodnego zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej w celu m.in. ochrony wartości widokowych zabytku, to w przypadku wskazywanej formy ochrony, tj. wpisu do rejestru sytuacja taka jest możliwa wyłącznie, gdy akcesoryjnie obok wpisania zabytku do rejestru wpis taki będzie obejmować jego otoczenie (art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z.). Wpis przestrzenny określa granice zabytkowego układu, co powoduje, że teren nieobjęty wpisem, znajdujący się wyłącznie w sąsiedztwie tego układu nie podlega z tego tytułu jakiejkolwiek reglamentacji odnoszonej do uzgodnienia zasad jego zagospodarowania przez konserwatora zabytków.
Wymaga podkreślenia, zdaniem Sądu, że kompetencja do uzgodnienia przez organ konserwatorski projektu decyzji o warunkach zabudowy, wpływająca na tok postępowania w sprawie głównej, może wynikać wyłącznie z przepisu obowiązującego prawa, któremu jest nadawane ścisłe znaczenie normatywne pozwalające go właściwie zastosować poprzez określenie jego hipotezy. Tylko w ten sposób organ załatwiający sprawę przez wydanie decyzji może wykonać obowiązek zwrócenia się do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska (art. 106 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.). Kompetencja organu współdziałającego do zajęcia stanowiska nie może być kształtowana na zasadzie domniemania, w szczególności wynikać z dyskrecjonalnego uznania, że sąsiedztwo terenu inwestycyjnego z obszarem objętym formą ochrony uzasadnia twierdzenie, że realizacja inwestycji może doprowadzić do uszczerbku w ochronie zabytku, przez co o jej dopuszczalności powinien wypowiedzieć się w trybie współdziałania organ konserwatorski.
W uzasadnieniu swojego postanowienia MKDNiS ujawnił przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, co spełnia w wystarczającym stopniu wymagania wynikające z art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. Brak możliwość potwierdzenia właściwości rzeczowej WMWKZ do dokonania uzgodnienia projektu decyzji uzasadniał wydanie postanowienia kasacyjnego, czyniąc równocześnie przedwczesnym odnoszenie się przez organ odwoławczy do kwestii o charakterze materialnoprawnym. Przekazując sprawę, w myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu, zamieszczone w treści postanowienia wytyczne odpowiadają prawu, pozwalając organowi I instancji właściwie wyznaczyć granice terenu objęte formą ochrony zabytków wynikającą z decyzji wpisowej z [...]października 1988 r., a tym samym właściwość rzeczową tego organu. MKDNiS wyjaśnił, w jaki sposób, w zależności od poczynionych ustaleń w zakresie podziału ewidencyjnego terenu w dacie wpisu do rejestru (różnicujących teren działek nr ew. [...] i [...]), organ I instancji powinien określić kryterium przedmiotowe decydujące o możliwości uzgodnienia przedłożonej decyzji o warunkach zabudowy. Te wyjaśnienia organu, uwzględniając poczynione wcześniej wnioski, nie nasuwają zastrzeżeń na płaszczyźnie ich zgodności z podlegającymi zastosowaniu przepisami u.o.z.o.z. i u.p.z.p., pozostają one również w pełni zrozumiałe, co uzasadnia ich akceptację przez Sąd.
W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.