VII SA/Wa 926/15

VII SA/Wa 926/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2015-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Małgorzata Jarecka /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosława Kowalska
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 912/16 - Wyrok NSA z 2018-01-31
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ", "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania B. K. (dalej jako "skarżąca") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zadaszenia podwórka na niezależnej konstrukcji słupowej (szklany dach) oraz dwóch poziomów antresoli ze schodami łączącymi je z poziomem przyziemia, wraz z instalacją wewnętrzną gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, klimatyzacją i wentylacją mechaniczną oraz instalacjami elektrycznymi przy ul. [...] w [...].
W związku z istotnym odstąpieniem inwestora od warunków udzielonego pozwolenia na budowę PINB dla miasta [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], wstrzymał [...] Sp. z o.o. prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego zadaszenia podwórka oraz zobowiązał inwestora do skutecznego zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych i do dostarczenia, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną.
Następnie organ powiatowy decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r. projektu budowlanego zamiennego zadaszenia podwórka, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Wobec przedłożenia przez inwestora projektu zamiennego, organ powiatowy decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany zamienny zadaszenia podwórka i udzielił firmie [...] Sp. z o.o. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Jednocześnie nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwolenie na użytkowanie.
[...] WINB decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego i na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany zamienny zadaszenia podwórka i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy ww. inwestycji. Jednocześnie nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu.
Następnie PINB miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została doręczona przez organ I instancji jedynie wnioskodawcy (Spółce [...] Sp. z o.o.), z pominięciem pozostałych stron postępowania legalizacyjnego.
Rozpatrując skargę B. K. na decyzję [...] WINB z dnia [...] lutego 2013r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt SA/Lu 372/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję PINB miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.
Pismem z dnia 21 sierpnia 2014 r., sprecyzowanym pismem z dnia 17 września 2014 r. B. K. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji PINB miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Skarżąca wskazała, że w sprawie wystąpiły nowe okoliczności i nowe dowody w postaci wyroku WSA w Lublinie z dnia 12 czerwca 2014r. sygn. akt II SA/Lu 372/13.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyłączył R. L., pełniącego funkcję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, od udziału w postępowaniu w sprawie rozpatrzenia wniosku B. K. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. jednocześnie wyznaczając do załatwienia przedmiotowej sprawy [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].
Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...][...] WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak [...].
W ocenie organu wojewódzkiego zawężenie katalogu stron postępowania na etapie wniosku o pozwolenie na użytkowanie - w przypadku prowadzenia trybu legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego - jest praktyką niewłaściwą. Z tego względu uznał, że pomimo, iż B. K. nie została wymieniona w rozdzielniku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o której stwierdzenie nieważności wnosi, była i jest stroną postępowania zwykłego, a tym samym przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym.
W ocenie organu I instancji badana decyzja nie jest dotknięta żadną z istotnych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wskazywana przez B. K. przesłanka, że w sprawie wystąpiły nowe okoliczności i nowe dowody - uchylenie przez WSA w Lublinie rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jest przesłanką do ewentualnego wznowienia postępowania zawartą w katalogu przepisu art. 145 § 1 pkt 5 lub pkt 8 k.p.a., a nie okolicznością przemawiającą za stwierdzeniem nieważności decyzji PINB miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie. Wskazał jednocześnie, że rozpatrzenie wniosku w części dotyczącej wznowienia postępowania w sprawie ww. decyzji nie należy do kompetencji tut. organu.
Zdaniem organu wojewódzkiego fakt wyeliminowania przez WSA w Lublinie z obiegu prawnego decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego, nie powoduje, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] maja 2013 r. jest dotknięta poważną wadą prawną, na co wskazuje skarżąca.
Organ wojewódzki wskazał, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie została wydana w wyniku procedury legalizacyjnej zainicjowanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...]. Do wniosku inicjującego postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie zostały dołączone wszystkie niezbędne dokumenty, wymagane przepisami ustawy Prawo budowlane (art. 57 § 1). Wydanie decyzji z dnia [...] maja 2013r. udzielającej [...] Sp. z o.o., z siedzibą w [...] pozwolenia na użytkowanie zadaszenia podwórka zostało poprzedzone dokonaniem obowiązkowej kontroli ze strony nadzoru budowlanego. Tym samym w ocenie organu nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu powyższej decyzji. Ponadto w niniejszej sprawie nie występują także inne przesłanki obligujące organ wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności badanej decyzji.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. K.. Skarżąca wskazała, że decyzja PINB miasta [...] spowodowała użytkowanie całej nieruchomości przy ul. [...] w [...], a nie jedynie jej fragmentu wskazanego w sentencji decyzji. Przez inwestora została udostępniona do użytku również kondygnacja piwnic, która nie była przedmiotem ww. pozwolenia na użytkowanie. W ocenie skarżącej dopuszczenie do użytkowania fragmentu budynku bez stosownej kontroli ze strony nadzoru budowlanego pozostałej jego części, może w przyszłości spowodować katastrofę budowlaną, mając na uwadze nowo powstałą w budynku kondygnację piwnic z naruszeniem prawa.
Zdaniem skarżącej nowo powstałe zadaszenia podwórka na niezależnej konstrukcji słupowej oraz dwóch poziomów antresoli ze schodami wraz z instalacjami wewnętrznymi przy ul. [...] w [...] ma istotny bezpośredni wpływ na fundamenty budynku, nowo powstałą kondygnację piwnic, a w konsekwencji na budynek przy ul. [...] w [...], którego skarżąca jest współwłaścicielką.
Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W ocenie organu odwoławczego wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2013 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji organu powiatowego nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji PINB miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie, bowiem w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo wskazał również, że fakt przyjęcia budynku do użytkowania jednoznacznie potwierdza, że obiekt został wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie może podlegać ponownemu sprawdzaniu.
W ocenie organu odwoławczego weryfikowana decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej, ani z naruszeniem przepisów o właściwości nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa oraz nie została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania. Badana decyzja nie została także wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą.
Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że [...] WINB zawiadamiając o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji naruszył prawo, bowiem postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem B. K., jednakże powyższe naruszenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Skargę na powyższą decyzję złożyła B. K.. Skarżąca wskazała, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zajął stanowiska w kwestii bezprawnego wybudowania i użytkowania przez inwestora części lokalu znajdującej się w kondygnacji piwnic tej nieruchomości. Skarżąca podała, że przedmiotem pozwolenia na użytkowanie było użytkowanie zadaszenia podwórka na niezależnej konstrukcji słupowej oraz dwóch poziomów antresoli ze schodami wraz z instalacjami wewnętrznymi, położonego na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Według wiedzy skarżącej nigdy nie został oddany do użytku cały budynek ale zaledwie jego naziemna cześć, jednak ww. decyzja PINB miasta [...] spowodowała użytkowanie całej nieruchomości przy ul. [...] w [...] a nie jedynie jej fragmentu wyżej opisanego.
W ocenie skarżącej PINB miasta [...] nie dokonał odpowiednio wnikliwie obowiązkowej kontroli nadzoru budowlanego do czego był zobligowany prawem, bowiem cześć instalacji istotnych dla budynku wraz z instalacją wewnętrzną: wodociągową, w tym węzeł wodociągowy, kanalizacyjną w tym węzeł kanalizacyjny, sanitarnej, c.o., w tym węzeł i zasilanie c.o., klimatyzacji, wentylacji mechanicznej oraz elektryczną znajduje się w nowo powstałej kondygnacji piwnic. Gdyby PINB miasta [...] dokonał stosownej kontroli nadzoru budowlanego zauważyłby, że bez stosownych zezwoleń, niezgodnie z prawem, powstała kondygnacja piwnic pod budynkiem i powierzchnią całego podwórza.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Na wstępie należy zaznaczyć, że w piśmie z dnia 17 września 2014 r. skarżąca wnosiła zarówno o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji w sprawie o pozwolenie na użytkowanie spornego obiektu jak i o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Powyższe oznacza, że wniosek skarżącej powinien być rozpoznany nie tylko w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji ale również wznowienia postępowania. Skarżąca skierowała powyższe pismo do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który właściwy jest do rozpoznania jedynie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W związku z powyższym wniosek skarżącej dotyczący wznowienia postępowania powinien być przekazany zgodnie z właściwością do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego miasta [...].
Niemniej jednak w niniejszym postępowaniu przedmiotem orzekania jest decyzja wydana na podstawie postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności, zatem Sąd w niniejszej sprawie bada prawidłowość jedynie tego postępowania.
Wobec powyższego wskazać należy, że stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego w postaci decyzji lub postanowienia może być wynikiem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego polegającego na weryfikacji ostatecznej decyzji lub postanowienia, zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 k.p.a. Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych przesłanek określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji (lub postanowienia) z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającego w obrocie ostatecznej decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiej decyzji ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze. Zaznaczenia wymaga, że postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Wspomniane naruszenia przepisów prawa materialnego muszą zostać ocenione jako kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym.
Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie zadaszenia podwórka na niezależnej konstrukcji słupowej oraz dwóch poziomów antresoli ze schodami wraz z instalacjami wewnętrznymi przy ul. [...] w [...], na działkach nr [...] i [...].
W związku ze stwierdzeniem wybudowania obiektu z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego [...] WINB na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany zamienny zadaszenia podwórka na niezależnej konstrukcji słupowej oraz dwóch poziomów antresoli ze schodami wraz z instalacjami wewnętrznymi i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Jednocześnie nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Wobec powyższego wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wymagało od organu przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. W niniejszym przypadku pozwolenie uzależnione było od ustalenia zgodności zrealizowanej inwestycji z projektem budowlanym zamiennym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Jednocześnie należy podkreślić, że właściwy organ miał możliwość określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych.
W ocenie Sądu decyzja z dnia [...] maja 2013 r., którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w katalogu z art 156 § 1 k.p.a., które uzasadniałoby jej eliminację w drodze stwierdzenia nieważności. W szczególności zaś decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy zauważyć, że stosownie do art. 59 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego organ przeprowadził w dniu 25 kwietnia 2013 r. obowiązkową kontrolę inwestycji, stwierdzając zgodność obiektu z projektem budowlanym zamiennym.
Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Ponadto wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 372/13 uchylając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzielającej pozwolenia na budowę zwrócił organowi uwagę, że w związku z wydaniem decyzji o pozwolenie na użytkowanie nie jest możliwe prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowalnego, które w takiej sytuacji jako bezprzedmiotowe powinno ulec umorzeniu, bowiem skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że inwestor bezprawnie wybudował i użytkuje części lokalu znajdujące się w kondygnacji piwnic tej nieruchomości, a nie jedynie dwóch poziomów antresoli ze schodami należy wskazać, że fakt, iż inwestor użytkuje inne części budynku, niż wskazane w pozwoleniu na użytkowanie, nie ma wpływu na legalność tego pozwolenia na użytkowania. Fakt użytkowania części budynku bez stosownego pozwolenia stanowi podstawę do prowadzenia przez organ nadzoru odrębnego postępowania.
Reasumując Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.