VII SA/Wa 925/21

VII SA/Wa 925/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Elżbieta Granatowska
Tomasz Stawecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 664/22 - Wyrok NSA z 2024-10-15
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151,  art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 37b
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś asesor WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi I. S. i M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] marca 2021 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania I. S. i M. S. (dalej: "skarżący"), uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2020 r.,
znak: [...], stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") nr [...]. z [...] września 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Jednocześnie GINB stwierdził nieważność decyzji PINB nr [...].
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] września 2003 r. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił M.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego. W ramach rozbudowy przewidziano powiększenie powierzchni parteru o trzy dodatkowe pomieszczenia gospodarcze o łącznej powierzchni 65,34 m2.
Następnie, w związku z wnioskiem inwestora o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na adaptację będącego w budowie budynku gospodarczego na przetwórnię mięsa, Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] grudnia 2009 r. zmienił własną decyzję
z [...] września 2003 r. zgodnie z dokumentacją stanowiącą załącznik do decyzji.
Dodatkowo, w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 29 lipca 2015 r. stwierdzono, że na działce nr ewid. [...] (obecnie nr ewid. [...]) przy ul. [...]
w T. prowadzona jest budowa budynku przetwórstwa mięsa na podstawie pozwolenia na budowę i decyzji zmieniającej to pozwolenie. Oględziny wykazały, że dokonano powiększenia pomieszczenia dostaw oraz wykonano wiatę pomiędzy istniejącymi na działce budynkami.
W związku z powyższym PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: "pr.bud."), nakazał skarżącym wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] ([...]) z uwagi na wykonywanie ich w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ powiatowy zobowiązał również skarżących do przedłożenia
w terminie 30 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną.
Przedłożona przez inwestorów (skarżących) inwentaryzacja budynku wykazała, że pomieszczenie gospodarcze usytuowane od strony południowej budynku zwiększyło swoje wymiary z projektowanej powierzchni 4,89 m2 na 13,90 m2, ponadto zwiększono wysokość budynku z projektowanej 4,61 m - 3,21 m (wysokość do okapu) na 4,95 m - 4,43 m (wysokość do okapu) oraz wybudowano wiatę pomiędzy budynkiem gospodarczym a mieszkalnym, o powierzchni 21 m2, której nie przewidywał zatwierdzony projekt budowlany.
W konsekwencji, PINB decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie rozbudowy ww. budynku gospodarczego. Równocześnie, w związku z wydaniem przez PINB ww. decyzji, Starosta [...], działając na podstawie art. 36a ust. 2 pr.bud., uchylił własną decyzję nr [...]
z [...] września 2003 r. o pozwoleniu na budowę oraz zmieniającą ją decyzję nr [...] z [...] grudnia 2009 r. w części dotyczącej budowy budynku gospodarczego.
3. Po przedłożeniu przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku gospodarczego, PINB decyzją nr [...] z [...] września 2015 r. zatwierdził projekt budowlany rozbudowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...]
w T. oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu.
4. Pismem z 11 lipca 2019 r. B. L. i A. L. (właściciele sąsiedniej nieruchomości – działki nr ewid. [...]; dalej: "uczestnicy") wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB z [...] września 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") postanowieniem z [...] października 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak legitymacji procesowej wnioskodawców. GINB postanowieniem z [...] lutego 2020 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie [...] WINB.
5. W wyniku rozpatrzenia skargi wniesionej przez uczestników na postanowienie GINB z [...] lutego 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 714/20, uchylił ww. postanowienie GINB oraz poprzedzające je postanowienie [...] WINB z [...] października 2019 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał na przedwczesność stanowiska wymienionych organów co do oczywistego braku interesu prawnego po stronie uczestników. Sąd stwierdził, że ocena dopuszczalności lokalizacji budynku względem działki sąsiedniej nie może ograniczać się wyłącznie do kwestii zachowania warunków technicznych
w zakresie odległości, lecz powinna obejmować szerokie spektrum zagadnień związanych z oddziaływaniem tej inwestycji na otoczenie, w tym działkę sąsiednią. Sąd wskazał na konieczność uwzględnienia również innych kwestii, takich jak np. zmiana sposobu użytkowania obiektu, jaka następuje wskutek realizacji konkretnej inwestycji. Ponadto Sąd uznał, że organy orzekające w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nie rozważyły dostatecznie potrzeby ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, która według uczestników obejmuje ochronę przed immisjami i innymi uciążliwościami na skutek zrealizowania inwestycji. Sąd wskazał na prawo uczestników do zbadania, czy podnoszone przez nich okoliczności "którym nie można a limine odmówić zasadności w trybie jaki ustanawia art. 61 a § 1 k.p.a., mieszczą się w ramach ich potencjalnego interesu prawnego, który wywodzą właśnie z oddziaływania inwestycji (...) na [własną] nieruchomość".
6. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku uczestników, [...] WINB decyzją z [...] grudnia 2020 r. stwierdził wydanie ww. decyzji PINB nr [...] z [...] września 2015 r. z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 pr.bud. w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały
nr [...] Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w granicach administracyjnych Gminy [...] ([...] dalej: "m.p.z.p.").
Organ pierwszej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.").
Zdaniem [...] WINB w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka pozytywna z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 pr.bud. w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały nr [...] z [...] czerwca 2013 r. Rady Gminy [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w granicach administracyjnych Gminy [...], które to przepisy obowiązywały w dacie wydawania decyzji PINB
nr [...]. Jednak z uwagi na równoległe zaistnienie przesłanki negatywnej przewidzianej w art. 37b pr.bud. w obecnym brzmieniu, organ nie miał możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.
7. Pismem z 28 stycznia 2021 r. I. S. i M. S. złożyli odwołanie od ww. decyzji [...] WINB z [...] grudnia 2020 r. Skarżący wnieśli
o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie
o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji skarżący zarzucili naruszenie:
art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy w sprawie nie wystąpiło oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa;
art. 6 k.p.a. poprzez odwołanie się do definicji rzemiosła w "tradycyjnym pojęciu" jako działalności o niewielkiej skali i rozmiarze, w sytuacji gdy ustawa o rzemiośle wprost definiuje pojęcie rzemiosła jako działalności zatrudniającej średniorocznie mniej niż 250 pracowników oraz osiągającej roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z operacji finansowych nieprzekraczający równowartości
w złotych 50 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 43 milionów euro;
art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że rzemiosło nie jest działalnością mogąca potencjalnie znacząco wpływać na środowisko, lecz działalnością zawsze wpływającą na środowisko w sytuacji gdy ustawa o rzemiośle nie zawiera takich kwalifikacji;
art. 22 Konstytucji RP poprzez dokonanie interpretacji przepisów prawa miejscowego w sposób sprzeczny z ich brzmieniem, co doprowadziło do nieusprawiedliwionego ograniczenia zasady wolności gospodarczej;
art. 7 i 77 k.p.a. poprzez oparcie zdolności produkcyjnej na ustaleniach pochodzących z roku 2019 r. i odstąpienie od ustalenia zdolności produkcyjnej w 2015 r. w sytuacji, gdy według obowiązującego wówczas rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do takich przedsięwzięć zalicza się przedsięwzięcia o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 50 ton na rok, przy jednoczesnym pominięciu, że w chwili powstania zakładu przyjęto zdolność produkcyjną na 24 tony rocznie;
art. 7 i 77 k.p.a. poprzez uznanie, że inwestycja wymaga dodatkowych uzgodnień środowiskowych;
art. 7 i 77 k.p.a. poprzez uznanie, że mapa dla celów projektowych jest nieaktualna, w sytuacji gdy jedyna znajdująca się w aktach mapa została sporządzona w 2018 r., a z akt nie wynika, że mapa z 2018 r. jest tożsama z mapą z 2015 r., jednocześnie organ nie wyjaśnił jakie dowody wskazują na nieaktualność mapy.
8. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2021 r. uchylił w całości decyzję [...] WINB z [...] grudnia 2020 r.
i stwierdził nieważność decyzji PINB z [...] września 2015 r.
Organ odwoławczy wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
GINB wyjaśnił, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny spornej inwestycji został sporządzony z istotnym naruszeniem obowiązujących w dacie jego zatwierdzenia przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z [...] kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 462). Przede wszystkim projekt nie zawierał projektu zagospodarowania działki sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych.
W projekcie znajdowała się jedynie kopia mapy zasadniczej przedstawiającej stan aktualny na [...] czerwca 2011 r. Powyższa mapa nie odzwierciedlała aktualnego na dzień sporządzenia projektu stanu zabudowy nieruchomości sąsiedniej, nie uwzględniała zmiany granic działek sąsiednich, jak również nie uwzględniała ich aktualnej numeracji (w tym numeru działki objętej inwestycją). Nie spełniała ona zatem wymogu aktualności.
Ponadto, zatwierdzony projekt budowlany zamienny był niekompletny. Oprócz opisu do projektu zagospodarowania działki, zwięzłego opisu zakresu opracowania, część architektoniczna projektu zawierała rysunki oraz dane konstrukcyjne dotyczące jedynie rozbudowanego pomieszczenia gospodarczego oznaczonego na rysunku projektu jako pomieszczenie 0.1, o powierzchni 13,90 m2. Co więcej, tytuł opracowania wskazywał, że dotyczy ono "rozbudowy budynku gospodarczego", a zawartość projektu potwierdzała, że został on sporządzony jedynie dla tego pomieszczenia gospodarczego. Tymczasem, przedmiotem opracowania powinien być zakład przetwórstwa mięsnego, powstały w wyniku adaptacji rozbudowywanego budynku gospodarczego na działce
nr ewid. [...] w T.. Takie przeznaczenie wynikało z decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2009 r. zmieniającej decyzję własną z [...] września 2003 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego. Również taki charakter posiadał obiekt budowlany w dacie sporządzania projektu budowlanego zamiennego i takie też przeznaczenie obiektu zostało wskazane w wydanym później pozwoleniu na użytkowanie ww. pomieszczenia gospodarczego przynależnego do przedmiotowego zakładu.
Według organu odwoławczego kluczowa jest również okoliczność, że sporna inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "I2MNI", tj. na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 2 ust. 2 pkt 1 lit. i).
Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 ww. miejscowego planu podstawowym przeznaczeniem terenów o symbolach od I1MNI do I94MNI jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Natomiast stosownie do § 13 ust. 1 pkt 2 ww. miejscowego planu, przeznaczeniem uzupełniającym terenów oznaczonych symbolem od I1MNI do I94MNI są usługi z zakresu: handlu detalicznego, gastronomii, opieki zdrowotnej, społecznej, opieki przedszkolnej, hotelarskie, ogrodnictwa, agroturystyki, administracji; obiekty biurowe, rzemiosło, rozbudowa istniejących obiektów związanych
z działalnością rolniczą za wyjątkiem obiektów chowu i hodowli zwierząt; sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne, dojścia, parkingi, budynki gospodarcze, garaże, wiaty, obiekty małej architektury, urządzenia sportu i rekreacji, zieleń urządzona. Tymczasem, działalność prowadzona przez skarżącego w zakładzie przetwórstwa mięsnego stanowi produkcję. Tym samym, przedmiotowa inwestycja nie mieści się w przeznaczeniu podstawowym terenu – terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na którym jest ona zlokalizowana.
Prowadzonej przez skarżących działalności – przetwórstwa mięsnego – nie można również uznać za działalność mieszczącą się w ramach działalności rolniczej.
W ocenie GINB, projektowanej inwestycji nie można także zaliczyć do rzemiosła, które jest dopuszczalne jako przeznaczenie uzupełniające na terenie oznaczonym symbolem I2MNI. Przepis § 4 miejscowego planu zawiera słownik pojęć użytych
w planie, jednakże nie zawarto w nim definicji "rzemiosła". Natomiast stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 22 marca 1989 r. o rzemiośle (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1267 – według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną,
z wykorzystaniem zawodowych kwalifikacji tej osoby i jej pracy własnej, w imieniu własnym i na rachunek tej osoby - jeżeli jest ona mikroprzedsiębiorcą, małym przedsiębiorcą albo średnim przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Istotnym elementem powołanej wyżej definicji "rzemiosła", na którą powołują się skarżący w odwołaniu, jest wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z wykorzystaniem jej pracy własnej.
W konsekwencji organ drugiej instancji stwierdził, że decyzja PINB w [...] z [...] września 2015 r. narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 miejscowego planu. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do kwestii możliwości stwierdzenia nieważności po upływie 5 lat organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 37b pr.bud., wprowadzonym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, nie stwierdza się nieważności decyzji
o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Analogiczna regulacja obowiązuje co do decyzji udzielających pozwolenia na użytkowanie (art. 59h pr.bud.). W ocenie GINB nieuprawnione jest jednak stanowisko [...] WINB, że do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, którego obowiązek sporządzenia został nałożony w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., zastosowanie znajdzie przepis art. 37b ustawy.
9. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 6 kwietnia 2021 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji [...] WINB. Dodatkowo, skarżący wnieśli o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji PINB nr [...] z [...] września 2015 r. z uwagi na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pr.bud., podczas gdy decyzja ta nie narusza prawa przede wszystkim dlatego, że projekt budowlany zamienny zatwierdzony decyzją PINB jest zgodny z uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r.
w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto nawet jeśli przyjąć, że decyzja narusza przepisy prawa, to naruszenie takie nie ma charakteru rażącego;
art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 i w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dowolne i niepoparte żadnym uzasadnieniem uznanie, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że działalność prowadzona przez skarżącego w zakładzie przetwórstwa mięsnego stanowi produkcję (a nie dopuszczalne na gruncie m.p.z.p. rzemiosło). Zdaniem skarżącego jego działalność nie nosi cech produkcji, a stanowi działalność rzemieślniczą;
art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. i w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów przedstawionych przez skarżących w odwołaniu i pominięcie w zaskarżonej decyzji argumentacji zawartej w odwołaniu skarżących;
art. 37b pr.bud. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezasadne niezastosowanie na skutek przyjęcia, że przepis ten nie znajduje zastosowania do decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przy jednoczesnym uznaniu, że decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego zastępuje pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę, podczas gdy cel tego przepisu (tj. zapewnienie trwałości decyzji administracyjnych i ochrona interesów właścicieli obiektów budowlanych) nakazuje zastosowanie go również do decyzji zatwierdzających projekt budowlany zamienny;
2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 m.p.z.p. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o rzemiośle poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że działalność prowadzona przez skarżącego nie jest rzemiosłem.
10. Odpowiadając w dniu 7 maja 2021 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
11. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.
Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
12. Sąd oddalił skargę złożoną przez inwestorów I. S. i M. S., gdyż uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Formułując stanowisko Sądu jeszcze mocniej należy stwierdzić, że Sąd w pełni podziela ustalenia faktyczne przyjęte przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy, a także dokonaną przez ten organ wykładnię przepisów prawa znajdujących zastosowanie
w rozpatrywanej sprawie.
Uzasadniając rozstrzygnięcie wyrażone w wyroku, należy w szczególności odnieść się do trzech kwestii: (a) niezgodności kwestionowanej decyzji PINB nr [...]
z [...] września 2015 r. z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; (b) charakteru działalności gospodarczej skarżącego oraz twierdzenia, że prowadzi on wyłącznie działalność rzemieślniczą, a także (c) zastosowania art. 37b pr.bud. wprowadzonego do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ustawą
z dnia 13 lutego 2020 r. i zmieniającego tę ustawę z dniem 19 września 2020 r.
13. Po zbadaniu materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, Sąd uznał, że ustalenia organu pierwszej instancji, a także organu odwoławczego odnoszące się do niezgodności projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego przez PINB w dniu
[...] września 2015 r. były w pełni zasadne. Z projektu budowlanego zamiennego wynika, że projektowany i rozbudowywany obiekt ma charakter zakładu produkcyjnego
w zakresie przetwórstwa mięsa (argument skarżących odnoszący się do rzemieślniczego charakteru produkcji, o czym niżej, niczego tu nie zmienia). Już
w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez [...] WINB oraz GINB
i zakończonym wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie
z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 714/20, ustalono, że przedmiotowy obiekt jest zakładem masarskim, który prowadzi "działalność produkcyjną w zakresie rozbioru mięsa czerwonego (wieprzowego i wołowego), produkcji wyrobów gotowych ...". Działalność rozpoczęto w 2005 r., a zdolność produkcyjna zakładu wynosi nie mniej niż 50 ton wyrobów na rok (patrz Protokół kontroli nr [...], rozpoczętej 26 września 2019 r. i zakończonej 7 października 2019 r., stanowiący załącznik do pisma WIOŚ w [...] z 12 listopada 2019 r.). Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] potwierdził też, że przedmiotowy obiekt, mimo prowadzonych prac budowlanych, oddziałuje negatywnie na środowisko poprzez odprowadzanie ścieków z zakładu do trójkomorowego zbiornika, ale i na teren łąki należącej do właściciela zakładu (punkt 1.2.3. protokołu). Nie było również wątpliwości, że charakter produkcyjny przedmiotowego zakładu znalazł swoje potwierdzenie w decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2009 r., a także w pozwoleniu na użytkowanie.
Sami skarżący potwierdzili zresztą, być może w niezamierzony sposób, że zdolności produkcyjne zakładu wynoszą kilkadziesiąt ton produkcji rocznie.
Nie sposób zatem przyjąć, że przedsięwzięcie gospodarcze o takiej skali może być zlokalizowane na terenie, który według miejscowego planu zagospodarowania oznaczony jest symbol I2MNI, tj. na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,
o czym stanowi § 2 ust. 2 pkt 1 lit. i oraz §13 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p., uchwalonego
[...] czerwca 2013 r. Zdaniem Sądu prowadzona przez skarżących działalność gospodarcza nie mieści się w kategoriach usług wymienionych w § 13 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. Należy bowiem podkreślić, że nieprzypadkowo z zakresu usług dopuszczonych na terenie objętym miejscowym planem wyłączono działalność rolniczą polegającą na chowie i hodowli zwierząt. Oczywiście przetwórstwo mięsa jest działaniem odmiennym od wymienionej produkcji rolniczej, ale postanowienia planu wyraźnie wykluczają takie formy aktywności gospodarczej, której wiążą się z oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości poprzez wytwarzanie znacznej ilości ścieków ciekłych oraz emitowanie negatywnie odbieranych zapachów.
Przedstawiona niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego
z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania odpowiada przesłance rażącego naruszenia prawa wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepisy prawne
w tym zakresie dotyczące dopuszczalnych i niedopuszczalnych form działalności na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług nieuciążliwych są na tyle jasne, że nie wymagają szczególnie wyszukanej wykładni prawa. Nie ma też wątpliwości, że skutki prawne budowy na terenach mieszkaniowych zakładu przetwórstwa mięsa, która prowadzi do znaczących immisji zewnętrznych, nie mogą być zaakceptowane w praworządnym państwie.
14. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał również, że w pełni trafne jest odrzucenie przez organ odwoławczy argumentu skarżących, że ich działalność ma charakter rzemiosła, a zatem mieści się w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia przedmiotowego terenu. Skarżący ignorują fakt, że pojęcie rzemiosła zdefiniowane
w polskiej ustawie za istotną cechę tej działalności uznaje osobisty udział osoby fizycznej w wytwarzaniu określonych wytworów. Znaczna skala produkcji przedmiotowego zakładu przetwórstwa mięsa przekonuje, że skarżący bezpośrednio nie uczestniczą w tej produkcji. Prawdopodobnie pełnią funkcje zarządcze (menedżerskie) we własnym zakładzie, ale to właśnie powoduje, że nie można ich aktywności zawodowej uznać za postać rzemiosła w rozumieniu postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia celowościowa § 13 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu prowadzi bowiem do wniosku, że rzemiosło zostało dopuszczone na terenach oznaczonych symbolem I1MNI do I94MNI ze względu na to, że uznawano je za aktywność nieoddziałującą negatywnie na sąsiednie nieruchomości.
Przedstawione stanowisko znalazło też swoje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA stwierdził, że "jeżeli w planie miejscowym używa się określenia, że dopuszcza się wytwórczość produkcyjną i rzemiosło, to nie można użycia takich pojęć utożsamiać z takim zamierzeniem normodawcy (organu, który uchwalił dany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), że celem takiej regulacji jest ustanowienie podstawy do tworzenia na terenie przeznaczonym pod mieszkalnictwo zakładów produkcyjnych". Nie wystarczy bowiem proste zakwalifikowanie do określonej kategorii działalności. Rozstrzygnięcie co do dopuszczalności lokalizacji określonego przedsięwzięcia (zakładu) zależy na przykład od tego jakie maszyny są lub mają być używane w planowanej działalności, albo jaka jest "opisana skala przedsięwzięcia". Przepisy planistyczne należy bowiem interpretować przede wszystkim funkcjonalnie, tj. przez udzielenie odpowiedzi na pytanie: jakie są bądź mogą być skutki dopuszczenia określonej działalności na danym terenie, a nie tylko językowo (czy w planie użyto słowa "rzemiosło", czy też nie), albo systemowo (jaką maksymalną liczbę pracowników może mieć "rzemieślnik") (patrz wyrok NSA z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 56/10, LEX
nr 746903).
Zdaniem Sądu skarżący nie mogą się więc powoływać na dopuszczenie "rzemiosła" jako argumentu na rzecz zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem. Dopuszczenie "rzemiosła" to wyjątek od normy przesądzającej, że podstawowym przeznaczeniem przedmiotowego obszaru jest budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Skoro więc jest to wyjątek od reguły, to należy interpretować go ściśle lub zwężająco. W polskiej kulturze prawnej przyjmuje się bowiem jako niekwestionowaną zasadę rozumowania, że norm formułujących wyjątki nie wolno interpretować rozszerzająco, czyli nie wolno im nadawać szerszego znaczenia niż wynikałoby z wykładni językowej (Exceptiones non sunt extendendae). Z tego również względu stanowisko organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie należało uznać za zasadne.
15. Sąd podziela również opinię GINB, że w rozpatrywanej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 37b pr.bud. Przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło
5 lat. Organ pierwszej instancji przyjął więc, że od daty wydania kwestionowanej decyzji PINB ([...] września 2015 r.) do dnia wydania rozstrzygnięcia pierwszej instancji
([...] grudnia 2020 r.) minęło właśnie pięć lat. Ale ponownie, prosty formalny argument za niedopuszczalnością stwierdzenia nieważności nie może przesądzać sprawy.
Należy bowiem mieć na uwadze, że powołany przepis należy interpretować wąsko, a zatem wyrażenie "decyzja o pozwoleniu na budowę" należy ograniczyć do znaczenia nadanego mu przez art. 28 ust. 1 pr.bud. Trzeba bowiem wziąć pod uwagę fakt, że art. 37b pr.bud. został zamieszczony w rozdziale 4 pt. "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych". Rozdział ten obejmuje przepisy od art. 28 do art. 40a pr.bud. Tymczasem, pojęcie "zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego" jest używane dopiero w rozdziale 5a, noszącym tytuł "Postępowanie
w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". Wykładnia systemowa ustawy Prawo budowlane nakazuje zatem wiązać art. 37b
z rozpoczęciem robót budowlanych w myśl art. 28 ust. 1 pr.bud., a nie z postępowaniami legalizacyjnymi bądź naprawczymi uregulowanymi w art. 48-53a pr.bud. Różnice między przedmiotami postępowania (pozwolenie na rozpoczęcie robót budowlanych i legalizacja odstępstw od projektu) ma jednak znaczenie dla dopuszczalności zastosowania art. 37b pr.bud. (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Olsztynie,
z 29 wrześnie 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 228/20, LEX nr 3067361).
Inaczej mówiąc, wprowadzenie w art. 37b pr.bud. szczególnej ochrony inwestora ma zastosowanie do podmiotów działających zgodnie z prawem i – sięgając per analogiam do prawa cywilnego – działających w dobrej wierze. Natomiast, do inwestorom, którzy dopuścili się naruszenia prawa taka szczególna ochrona nie przysługuje. I w tym więc zakresie stanowisko GINB należy uznać za trafne.
16. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.