II OSK 234/23

II OSK 234/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1094/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-22
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1293
art. 3, art 137
Ustawa z dnia 15 czerwca 2018 r. o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi
Dz.U. 2022 poz 329
art. 50, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 31 ust. 1, art. 50
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1094/22 w sprawie ze skargi P. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 marca 2022 r. nr DWIM-WA.550.6.2018.MA w przedmiocie zmiany i częściowego cofnięcia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 września 2022 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1094/22, oddalił skargę P. (zwanej dalej P.) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 8 marca 2022 r., nr DWIM-WA.550.6.2018.MA, którą na podstawie art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1293), zwanej dalej u.z.z. w zw. z art. 50 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1062 ze zm.), zwanej dalej u.p.a.p.p., po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania w przedmiocie zmiany lub ewentualnie cofnięcia zezwolenia udzielonego Z. (zwanego dalej Z.) z siedzibą w W. na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi do fonogramów i wideogramów, udzielonego decyzją Ministra Kultury i Sztuki z 1 lutego 1995 r., nr DP.041/Z/10/95, zmienioną decyzją Ministra Kultury i Sztuki z 13 sierpnia 1998 r., nr DP.WPA041/Z/10/98, następnie zmienioną decyzją Ministra Kultury z 5 marca 2003 r., nr DP.WPA.024/482/02/ik, organ: I. cofnął zezwolenie na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi do fonogramów i wideogramów na polach eksploatacji najem oraz użyczenie egzemplarzy; II. cofnął zezwolenie na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi do fonogramów i wideogramów innych niż fonogramy muzyczne i wideogramy muzyczne na wszystkich objętych zezwoleniem polach eksploatacji; III. zmienił zezwolenie w zakresie, w jakim konieczne jest jego dostosowanie do nazw pól eksploatacji, określonych w art. 50 u.p.a.p.p., w następujący sposób: 1) punkt 1) otrzymuje brzmienie "zwielokrotnianie"; 2) punkt 2) otrzymuje brzmienie "wprowadzanie do obrotu" (zm. gram.); 3) punkt 3) otrzymuje brzmienie "publiczne odtworzenie" oraz usunął z treści zezwolenia wyrażenie "w tym do pobierania wynagrodzenia"; IV. w związku z treścią pkt I-III decyzji, zezwoleniu nadano następujące jednolite brzmienie: Z. z siedzibą w W. udziela się zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi do fonogramów muzycznych i wideogramów muzycznych na następujących polach eksploatacji: 1) zwielokrotnianie; 2) wprowadzanie do obrotu; 3) publiczne odtworzenie; 4) nadawanie; 5) reemitowanie; 6) publiczne udostępnianie fonogramu lub wideogramu w taki sposób, aby każdy mógł mieć do niego dostęp w miejscu i w czasie przez siebie wybranym.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę P. wyjaśnił, iż ze statutu P. wynika, że stanowi ona organizację samorządu gospodarczego, reprezentując interesy gospodarcze zrzeszonych w niej przedsiębiorców (§ 1 pkt 4). P. podejmuje działania w interesie swoich członków, co potwierdzają przepisy art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 maja 1998 r. o izbach gospodarczych - t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 579 ze zm.). W konsekwencji do jej celów statutowych należy przede wszystkim reprezentacja i ochrona interesów gospodarczych jej członków, w szczególności wobec organów państwowych i unijnych, samorządu terytorialnego oraz innych instytucji i podmiotów krajowych i zagranicznych (§ 6 pkt 1). W ocenie Sądu Wojewódzkiego, ze wskazanego celu statutowego P. nie wynika, aby działała ona w interesie społecznym, lecz raczej w interesie gospodarczym przedsiębiorców zrzeszonych w tej organizacji. Sąd stwierdził, że w tej sprawie P. nie jest zatem bezinteresownie zaangażowana w ochronę ogólnie pojmowanego interesu społecznego. Czym innym jest bowiem działanie w interesie społecznym, a czym innym działanie w celach statutowych organizacji społecznej dla osiągnięcia najbardziej korzystnego wyniku finansowego zrzeszonych w niej członków. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca nie działa w interesie społecznym, co zostało potwierdzone w orzecznictwie sądowym. W tym zakresie powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących cofnięcia organizacjom zbiorowego zarządzania zezwolenia na działanie na polu eksploatacji reemisja kablowa, w których wskazano, że od interesu społecznego oddzielić należy działanie na podstawie statutu danej organizacji, zwłaszcza gdy charakter tej organizacji jest stricte gospodarczy, zmierzający do osiągnięcia jak najlepszego wyniku finansowego zrzeszonych w niej członków. O interesie, warunkującym wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej, powinno świadczyć bezinteresowne zaangażowanie w ochronę interesów społecznych.
Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że działa ona również pośrednio w interesie klientów przedsiębiorców zrzeszonych w P., odbiorców usług, Sąd Wojewódzki wskazał, że nie leży to jednak w celach statutowych tej organizacji, które są związane z realizacją celów gospodarczych przedsiębiorców. Za nieprzekonywującą uznano argumentację, że cofnięcie przez Ministra zezwolenia dla przedmiotowej organizacji zarządzania zbiorowego wpłynie nie tylko na sferę praw i obowiązków przedsiębiorców związanych ze Z. umowami lub mogących taką umowę zawrzeć, ale także na klientów tych podmiotów, w tym również konsumentów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie jest pewne, że zawarcie korzystniejszych umów lub ich brak po stronie przedsiębiorców przełoży się automatycznie na bardziej korzystne finansowo warunki dla odbiorców ich usług. Trudno więc uznać, że cofnięcie w części przedmiotowego zezwolenia dla organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i prawami pokrewnymi leży w interesie całego społeczeństwa - odbiorców kultury.
W konsekwencji, Sąd Wojewódzki uznał, że P. nie wykazała, aby jej udział w przedmiotowym postępowaniu leżał w interesie społecznym, co z kolei skutkowało brakiem legitymacji do wniesienia skargi.
W skardze kasacyjnej P., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., a także art. 45 ust. 1 i art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że P. nie przysługuje legitymacja procesowa do wniesienia skargi, ponieważ nie wykazała interesu społecznego, który uzasadniałby jej udział w postępowaniu administracyjnym, pomimo tego że interes społeczny w dopuszczeniu P. do postępowania administracyjnego istnieje i został on przez Izbę wykazany, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło to nierozpoznania zarzutów P. odnoszących się do zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji oddalenia skargi P. pomimo istnienia wykazanych podstaw do jej uwzględnienia oraz odmówienia P. prawa do sądu, w sytuacji w której w podobnych przypadkach takie prawo jest przyznawane podobnym organizacjom społecznym;
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., a także art. 45 ust. 1 i art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że P. nie miała legitymacji do wniesienia skargi, ponieważ rzekomo nie spełniła przesłanki materialnoprawnej wynikającej z art. 50 § 1 p.p.s.a., to znaczy nie wykazała interesu społecznego, który uzasadniałby jej udział w postępowaniu administracyjnym, w wyniku czego WSA uznał, że Izba nie posiadała legitymacji procesowej do wniesienia skargi do WSA i oddalił skargę, podczas gdy art. 50 § 1 p.p.s.a. nie wymaga wykazywania posiadania przez organizację społeczną interesu społecznego w celu wniesienia skargi do WSA, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło to do nierozpoznania zarzutów P. odnoszących się do zaskarżonej decyzji organu, a w konsekwencji oddalenia skargi P., pomimo istnienia wykazanych przez P. podstaw do jej uwzględnienia oraz odmówienia P. prawa do sądu, w sytuacji, w której w podobnych przypadkach takie prawo jest przyznawane podobnym organizacjom społecznym;
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., a także art. 45 ust. 1 i art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi z uwagi na rzekomy brak legitymacji skargowej P. spowodowany rzekomym brakiem interesu społecznego w dopuszczeniu P. do udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem, podczas gdy adresatem art. 31 § 1 k.p.a. był Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który prawidłowo zastosował ten przepis stwierdzając interes społeczny w dopuszczeniu P. do udziału w postępowaniu administracyjnym, a nie WSA, który zastosował go nieprawidłowo, bezpodstawnie stwierdzając brak interesu społecznego w dopuszczeniu P. do udziału w postępowaniu administracyjnym przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło to do nierozpoznania zarzutów P. odnoszących się do zaskarżonej decyzji organu, a w konsekwencji oddalenia skargi P. pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia oraz odmówienia P. prawa do sądu, w sytuacji, w której w podobnych przypadkach takie prawo jest przyznawane podobnym organizacjom społecznym.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- art. 45 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji ich niezastosowanie poprzez pozbawienie Izby konstytucyjnego prawa do sądu przejawiające się w odmowie prawa do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym, w którym P. uczestniczyła, podczas gdy konstytucyjnie zagwarantowano każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło to do nierozpoznania zarzutów P. odnoszących się do zaskarżonej decyzji organu, a w konsekwencji oddalenia skargi P., pomimo istnienia wykazanych przez P. podstaw do jej uwzględnienia, w sytuacji w której w podobnych przypadkach takie prawo jest przyznawane podobnym organizacjom społecznym.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz P. kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Pismem z 28 grudnia 2023 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zawiadomił o wstąpieniu do postępowania oraz przedstawił stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą a granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i wskazane w niej jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Zakres prowadzonego przez organ postępowania, a tym samym zakres kognicji Sądu a quo wyznaczony treścią zaskarżonej decyzji objął weryfikację legalności cofnięcia i zmiany przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zezwolenia Z. na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi do fonogramów i wideogramów w trybie i na zasadach określonych w art. 137 ust. 1 u.z.z. Tym samym Minister zrealizował przewidziane we wskazanym przepisie zobowiązanie do wszczęcia, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie u.z.z. postępowania w celu: 1) cofnięcia zezwolenia w zakresie, w jakim: a) w toku dotychczasowej działalności organizacja zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi, o której mowa w art. 104 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 123, na danym polu eksploatacji nie podjęła zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi lub wykonywała zbiorowe zarządzanie na danym polu eksploatacji w niewielkiej skali, b) w odniesieniu do określonego rodzaju utworów lub przedmiotów praw pokrewnych nie istnieje potrzeba zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi na danym polu eksploatacji; 2) zmiany zezwolenia w zakresie, w jakim konieczne jest jego dostosowanie do nazw pól eksploatacji, określonych w art. 50 ustawy zmienianej w art. 123.
Oprotestowując powyższą decyzję P. sformułowała zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. Ich istota koncentruje się na zasadniczym w niniejszej sprawie zagadnieniu, które legło u podstaw oddalenia skargi P., a mianowicie jej legitymacji skargowej, którą Sąd a quo ocenił na podstawie przepisów art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 31 § 1 k.p.a., co wbrew zarzutom kasacyjnym, odpowiada prawu.
Uruchomienie sądowej kontroli legalności aktów administracyjnych zależy od posiadania przez skarżącego legitymacji skargowej, której weryfikacja stanowi zasadniczy obowiązek sądów administracyjnych i warunek przystąpienia do merytorycznego rozpoznania wniesionego środka zaskarżenia. Istotą legitymacji skargowej jest uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Brak legitymacji skargowej jest przeszkodą skutecznie uniemożliwiającą przeprowadzenie merytorycznej kontroli wydanych przez organ aktów bądź dokonanych czynności.
Weryfikacji tej dokonuje się w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z dyspozycji wskazanego przepisu wynika, że legitymacja skargowa organizacji społecznej, w niniejszej sprawie izby gospodarczej, stanowi odrębną kategorię prawną poddaną szczególnym uwarunkowaniom. Zależy ona bowiem od wykazania związku materialnoprawnego celów statutowych organizacji z przedmiotem postępowania oraz od jej uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, czyli efektu zastosowania przez organ administracji art. 31 § 1 k.p.a. i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. W ramach oceny legitymacji skargowej w powyższym trybie sądy administracyjne są nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane do weryfikacji legalności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na zasadach art. 31 § 1 k.p.a. Sądy administracyjne są bowiem ustrojowo powołane do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), której kompleksowy charakter w pierwszej instancji sądowoadministracyjnej potwierdza dyspozycja art. 134 § 1 p.p.s.a. przesądzającego o niezwiązaniu sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oznacza to, że normy art. 31 § 1 k.p.a. nie mogą zostać pominięte w toku oceny legitymacji skargowej organizacji społecznej przed sądem administracyjnym, a wręcz przeciwnie wszystkie przesłanki dopuszczenia tam określone winny być na tym etapie szczegółowo zweryfikowane. Samo formalne dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym nie daje z mocy prawa legitymacji do wniesienia skargi, a sąd administracyjny nie jest związany postanowieniem wydanym przez organ administracji w tym zakresie. Sąd administracyjny badając legitymację organizacji społecznej wnoszącej skargę w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby, nie może więc poprzestać na stwierdzeniu, że organizacja ta została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym, ale jest zobowiązany do zbadania, czy dopuszczenie to było uzasadnione jej celami statutowymi i czy przemawiał za tym interes społeczny.
W konsekwencji, choć przepis art. 50 § 1 k.p.a. nie wymienia przesłanki interesu społecznego jako kryterium legitymacji procesowej organizacji społecznej, element ten nie może być pominięty, ponieważ zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym warunkowane jest zgodnością z celami statutowymi organizacji oraz jej działaniem w interesie społecznym. Istota dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie innych osób tkwi zatem w materialnoprawnym związku ściśle interpretowanych jej celów statutowych z przedmiotem postępowania oraz w działaniu w interesie społecznym, który nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków oraz nie może pozostawać w wyraźnej sprzeczności z interesem stron. W doktrynie wyrażono stanowisko, że "(...) Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu – nie można go stawiać ponad interesami stron" (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 32, podobnie NSA w wyroku z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 85/21).
W rozpoznawanej sprawie Sąd a quo, w oparciu o przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a., trafnie zaprzeczył związkowi celów statutowych P. z przedmiotem kontrolowanego postępowania oraz wykluczył możliwość uznania, że organizacja ta działa w interesie społecznym.
Kluczowy w powyższym zakresie jest zidentyfikowany w świetle przepisów art. 137 ust. 1 u.z.z. przedmiot niniejszego postępowania obejmujący cofnięcie i zmianę zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi do fonogramów i wideogramów na określonych polach eksploatacji. Powołany przepis reguluje procedurę przeglądową dotychczas udzielonych zezwoleń na wykonywanie zbiorowego zarządzania wydanych przez ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego w celu ich aktualizacji i dostosowania do nowych wymogów u.z.z. i u.p.a.p.p. Przeprowadzenie powyższej procedury w stosunku do aktualnych w dacie wejścia w życie przepisów u.z.z. zezwoleń umożliwia art. 128 u.z.z. przesądzający o zachowaniu ich ważność. Uporządkowanie kwestii zezwoleń na zbiorowe zarządzanie posiadanych przez organizacje było determinowane potrzebą zapewnienia pewności prawnej, prawidłowego funkcjonowania polskiego systemu zbiorowego zarządzania oraz skutecznego wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/26/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i prawami pokrewnymi oraz udzielania licencji wieloterytorialnych dotyczących praw do utworów muzycznych do korzystania online na rynku wewnętrznym (Dz.U.UE.L.2014.84.72).
Przepis art. 137 ust. 1 u.z.z. umożliwia zweryfikowanie w drodze postępowania dowodowego w toku procedury przeglądowej czy organizacja w ogóle podjęła zbiorowe zarządzanie daną kategorią dóbr lub na danym polu eksploatacji w toku dotychczasowej działalności lub czy działalność taka była prowadzona na niewielką skalę, czy też w odniesieniu do określonego rodzaju utworów lub przedmiotów praw pokrewnych istnieje potrzeba zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi na danym polu eksploatacji. Pozwala również ujednolicić terminologię stosowaną w zezwoleniach i dostosować ją do normatywnie określonych nazw pól eksploatacji.
Z przepisów u.z.z. wynika, że zezwolenie na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i prawami pokrewnymi jest aktem kreującym zarówno organizacje zbiorowego zarządzania jako podmioty wyłącznie uprawnione do wykonywania takiego zarządu, jak i zakres ich kompetencji. Zarządzanie prawami autorskimi i prawami pokrewnymi obejmuje udzielanie licencji użytkownikom, kontrolowanie użytkowników, monitorowanie korzystania z praw, egzekwowanie praw autorskich i praw pokrewnych, pobieranie przychodów z praw z tytułu ich eksploatacji oraz podział między podmiotami uprawnionymi należnych im kwot. Podstawowym zadaniem organizacji jest zatem udzielanie licencji i pobór wynagrodzeń od użytkowników, a następnie podział i wypłata zainkasowanych środków pomiędzy uprawnionych. Organizacje działają co do zasady na podstawie powierzenia praw albo upoważnienia udzielonego przez uprawnionych, ale również na podstawie przepisów prawa uprawniających do reprezentowania repertuaru niepowierzonego (art. 5 ust. 2 i art. 10 ust. 2 u.z.z.). Zezwolenie uprawnia organizację zbiorowego zarządzania do działania na rzecz uprawnionych artystów, natomiast materialnoprawną sferę praw podmiotów uprawnionych w rozumieniu art. 3 pkt 4 u.z.z. oraz obowiązków użytkowników w rozumieniu art. 3 pkt 10 u.z.z. kształtują przepisy u.p.a.p.p. Zezwolenia na zarządzanie prawami autorskimi i prawami pokrewnymi są w systemie zbiorowego zarządzania tymi prawami instrumentem służącym zapewnieniu odpowiedniej ochrony uprawionych z tytułu tych praw. O ile zezwolenia ułatwiają legalny dostęp do utworów i przedmiotów praw pokrewnych użytkownikom, to pozostają one jednak irrelewantne względem ich sfery prawnej. Dzieje się tak, gdyż prawa i obowiązki związane z eksploatacją praw autorskich i pokrewnych są niezależne od podmiotu zarządzającego tymi prawami i jego kompetencji, a wynikają z mocy samego prawa, tj. z przepisów u.p.a.p.p.
Udzielenie poszczególnym organizacjom zbiorowego zarządzania zezwoleń na zarządzanie określonego rodzaju prawami określonych kategorii uprawnionych na określonych polach eksploatacji pozostaje bez wpływu na sytuację prawną użytkowników zobowiązanych do kooperacji z właściwą, ze względu na przedmiot ich działalności, organizacją w celu zadośćuczynienia prawnym wymogom eksploatacji praw autorskich i pokrewnych (uzyskanie licencji, zapłata wynagrodzenia).
W świetle tak scharakteryzowanego przedmiotu postępowania celów ustawowych oraz statutowych działalności skarżącej P. nie sposób powiązać z przedmiotem kontrolowanego postępowania tak, aby relacja ta kreowała jej legitymację procesową uzasadniającą dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu. Z mocy art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 maja 1998 r. o izbach gospodarczych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 579) wynika, że izby powołane są do reprezentacji interesów gospodarczych zrzeszonych w niej przedsiębiorców, a ze statutu P. wynika, że jest ona organizacją samorządu gospodarczego reprezentującą interesy gospodarcze zrzeszonych w niej przedsiębiorców (§ 1 pkt 4).
Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że cele P. określone w statucie nie są zbieżne z przedmiotem postępowania obejmującego weryfikację zezwolenia Z. na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi do fonogramów i wideogramów na określonych polach eksploatacji. Wydana w toku procedury przeglądowej decyzja w części cofająca dotychczasowe zezwolenie Z. a w części zmieniająca je, doprowadziła w efekcie końcowym do aktualizacji zakresu przedmiotowego zezwolenia przysługującego Z. w odniesieniu do określonego przedmiotu praw pokrewnych na określonych polach eksploatacji, co po stronie użytkowników implikuje wyłącznie obowiązek współdziałania z nią w procesie eksploatacji tych konkretnych praw na konkretnym polu. Natomiast nie zwalnia użytkowników z obowiązków zgodnego z prawem korzystania z praw autorskich i praw pokrewnych, na podstawie umów licencyjnych, za wynagrodzeniem, co bezpośrednio wynika z przepisów u.p.a.p.p.
Przedmiotowe postępowanie nie dotyczy praw i obowiązków członków P. Obowiązki członków związane z korzystaniem z utworów i przedmiotów praw pokrewnych określają bowiem u.p.a.p.p. O ile wpływ na sferę prawną użytkowników mogą mieć, w określonych okolicznościach, rozstrzygnięcia dotyczące tabel stawek wynagrodzeń, którego dotyczyła powoływana przez P. sprawa o sygn. akt II OSK 2445/19, co potwierdza regulacja rozdziału 5 u.z.z. zatytułowanego "Relacje organizacji zbiorowego zarządzania z użytkownikami", o tyle wpływu takiego nie ma decyzja w przedmiocie cofnięcia i zmiany zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i prawami pokrewnymi. Zrzeszeni członkowie P. nie są członkami organizacji zbiorowego zarządzania, a rewizja zakresu przedmiotowego dotychczasowych zezwoleń na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i pokrewnymi nie wpływa na istnienie ich obowiązków związanych z korzystaniem z utworów lub przedmiotów praw pokrewnych.
Zarówno z uzasadnienia projektu u.z.z., jak i z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/26/UE z dnia 26 lutego 2014 r., którą przywoływano już w niniejszych rozważaniach, wynika, że w interesie społecznym leży prawidłowe działanie systemu zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i pokrewnymi. System ten ma bowiem na celu z jednej strony zapewnienie odpowiedniej ochrony uprawnionym z tytułu tych praw, z drugiej zaś ułatwienie legalnego dostępu do utworów i przedmiotów praw pokrewnych użytkownikom. Zatem w interesie społecznym nie leży sytuacja, w której w zakresie danego rodzaju utworów lub przedmiotów praw pokrewnych na danym polu eksploatacji prawa danej kategorii uprawnionych nie będą reprezentowane przez żadną organizację zbiorowego zarzadzania. Z argumentacji P. wybrzmiewającej ze skargi, jak i skargi kasacyjnej wynika natomiast dążenie do całkowitego anulowania uaktualnionego zezwolenia Z. na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi do fonogramów muzycznych i wideogramów muzycznych na wyszczególnionych w zaskarżonej decyzji polach eksploatacji, co spowodowałoby taki uszczerbek w systemie zbiorowego zarządzania tymi prawami, który znacząco obniżyłby standard ochrony uprawnionych do wygrodzenia za korzystanie z tych praw. Choć możliwe, że taki stan byłby pożądany z punktu widzenia interesów ekonomicznych użytkowników - członków P., to jednak nie leży on w interesie społecznym - uprawnionych, wykonawców, użytkowników i odbiorców dóbr kultury.
Brak na określonym polu zbiorowego zarządzania organizacji zarządzania nie spowoduje bowiem wygaśnięcia prawnoautorskich roszczeń z tytułu określonej eksploatacji. Użytkownicy, aby korzystać z tych uprawnień legalnie będą musieli zawrzeć samodzielnie umowy z uprawnionymi, gdyż w przeciwnym razie narażają się na odpowiedzialność karną za nielegalne korzystanie z praw autorskich. Taka sytuacja nie leży ani w interesie uprawnionych, ani użytkowników. Nie można zatem powiedzieć, że P. działało w przedmiotowej sprawie w interesie społecznym rozumianym jako dbałość o interesy grupy członków, poza tym, że P. zmierzało do ochrony interesów ekonomicznych swoich członków (dążenie do zwolnienia ze zobowiązań i odpłatności za korzystanie z praw autorskich), a te nie są związane z przedmiotem postępowania. Cofnięcie zezwolenia nie powoduje, że nie obowiązują prawa autorskie i pokrewne. Treść tych praw przysługujących poszczególnym kategoriom uprawnionych określa ustawa, a nie zezwolenie na zbiorowe zarządzanie tymi prawami. Cofnięcie zezwolenia może natomiast utrudnić, a nawet uniemożliwić (gdy nie ma innej organizacji) zgodne z prawem z nich korzystanie, co nie leży w interesie podmiotów korzystających z praw autorskich i praw pokrewnych, w tym również członków P.
Oceniając zarówno cele P., jak i działanie P w interesie społecznym w świetle tak scharakteryzowanego przedmiotu postępowania w zaskarżonym wyroku sformułowano trafne stanowisko, że skarżącą niezasadnie dopuszczono do udziału w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji nie posiada ona legitymacji skargowej uprawniającej do zainicjowania sądowej kontroli legalności decyzji w przedmiocie cofnięcia i zmiany zezwolenia na zarządzanie prawami pokrewnymi.
W powyższym zakresie Sąd orzekający podzielił jako reprezentatywne stanowisko oraz ocenę prawną statusu skarżącej P. w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zbiorowe zarzadzanie prawami autorskimi wyrażoną w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 71/23, w której Naczelny Sąd Administracyjny kontrolował wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę P. na postanowienie o odmowie dopuszczenia P. do udziału w takim postępowaniu. We wskazanym judykacie wyeksponowano wyłącznie pośredni związek interesów gospodarczych członków P. z przedmiotem postępowania o zezwolenie na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i pokrewnymi przejawiający się tylko w wyznaczeniu podmiotu wykonującego cudze prawa, który nie uzasadnia jej udziału w takim postępowaniu również z punktu widzenia interesu społecznego wyrażającego się w potrzebie szybkiego rozstrzygnięcia o zezwoleniach wykonywanych przez organizacje zbiorowego zarządzania dla zbiorowej korzyści uprawnionych.
W konsekwencji, oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi P. na podstawie art. 151 p.p.s.a. było prawidłowe, a sformułowane w skardze kasacyjnej podstawy obejmujące naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. okazały się niezasadne.
Oddalenie skargi z powodu stwierdzenia braku legitymacji skargowej P. nie nosi znamion naruszenia przepisów Konstytucji RP objętych podstawami kasacyjnymi, tj. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 2. Naruszenia prawa do sądu nie można bowiem upatrywać w określeniu przez ustawodawcę przesłanek procesowych skutecznego wszczęcia postępowania sądowego, do których zalicza się obok zdolności sądowej, zdolności procesowej również legitymację skargową. Dostęp do sądu może bowiem nastąpić wyłącznie w ramach określonego postępowania, regulowanego normami prawa procesowego przez ustawodawcę. Przesłanki te są elementem konstytucyjnego standardu prawa do sądu, a nie jego ograniczeniami. Stanowisko Sądu quo nie jest również przejawem nierównego traktowania organizacji społecznych, albowiem konstytucyjny nakaz równego traktowania podmiotów aktualizuje się wówczas, gdy pozostają one w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Przywoływane przez P., jako reprezentatywne w zakresie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, stanowisko NSA wyrażone w sprawie o sygn. akt II OSK 2445/19, nie jest przydatne w niniejszej sprawie, albowiem zapadło w odniesieniu do innego przedmiotu postępowania dotyczącego zatwierdzenia stawek wynagrodzeń dla organizacji zbiorowego zarządzania za korzystanie z artystycznych wykonań objętych zbiorowym zarządzaniem. Interes Izby w tego rodzaju sprawach winien być oceniany odmiennie niż w sprawach dotyczących przeglądu zezwoleń procedowanych w trybie art. 137 ust. 1 u.z.z. ze względu na przepisy rozdziału 5 u.z.z. regulujące wyraźnie relacje organizacji zbiorowego zarządzania z użytkownikami.
W sytuacji, gdy prawo do sądu organizacji społecznej poddane zostało w procedurze sądowoadministracyjnej szczegółowej regulacji przewidującej dopuszczalne wymagania uzależniające skuteczne uruchomienie postępowania sądowego, poddanie temu reżimowi organizacji społecznej, której wynik okazał się dla niej niekorzystny, nie świadczy o zbagatelizowaniu którejkolwiek z zasad wynikających z przepisów art. 45 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP.
Powyższego stanowiska nie podważa dopuszczona w orzecznictwie i doktrynie kategoria legitymacji skargowej wywodzonej z przepisów prawa procesowego, obejmująca sytuacje, gdy uprawnienie do zaskarżenia przysługuje podmiotowi niebędącemu stroną w znaczeniu materialnoprawnym, ale z którego wyłącznej inicjatywny wszczęto postępowanie bądź uruchomiono kontrolę instancyjną. Wówczas taki podmiot niezależnie od tego, czy decyzja dotyczy jego interesu prawnego czy też spełnione zostały przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu z art. 31 § 1 k.p.a., ma uprawnienie do zaskarżenia decyzji do sądu. W niniejszej sprawie nie występuje legitymacja skargowa I. wywodzona z przepisów procesowych, albowiem kontrolowane postępowanie wszczęto z urzędu, a decyzja Ministra stała się ostateczna po bezskutecznym upływie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznania sprawy. Z tego wynika, że nie doszło do takiego procesowego utrwalenia pozycji P., które uzasadniałoby potrzebę zweryfikowania decyzji merytorycznej wskutek jej skargi do sądu administracyjnego. Ze względu na zasadę skargowości priorytetowo należało potraktować potrzebę weryfikacji legitymacji skargowej P. w kontekście jej prawidłowego dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. W istniejącej w tej sprawie konfiguracji procesowej, gdy do postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu dopuszczono organizację społeczną (która nie dała asumptu ani do wszczęcia postępowania ani do wydania zaskarżonej decyzji) to wynik sprawy odzwierciedlony w zaskarżonej decyzji nie może być kwestionowany merytorycznie przez organizację, której legitymację skargową na etapie badania jej skargi w trybie art. 50 § 1 p.p.s.a. oceniono negatywnie. Na tym właśnie etapie następuje weryfikacja prawidłowości dopuszczenia organizacji w postępowaniu administracyjnym i negatywny jej wynik kończy sprawę ze skargi takiego podmiotu uniemożliwiając przejście do merytorycznego badania legalności decyzji, co nie następuje z uszczerbkiem dla kontroli legalności, albowiem ta może być uruchomiona wyłącznie skargą uprawnionego podmiotu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).