VII SA/Wa 908/23

VII SA/Wa 908/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak
Mirosław Montowski /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2023 r. sprawy ze skargi A. P. i M. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 lutego 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.376.2022.KPA-2 w przedmiocie wydania pozwolenia konserwatorskiego oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z 17 lutego 2023 r., znak: DOZ-OAiK.650.376.2022.KPA-2, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. 2022, poz. 840, dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań A. P. i M. K. – utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "Dolnośląski WKZ", "organ I instancji") z 30 marca 2022 r. nr 633/2022.
Do wydania decyzji Ministra doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.
Dolnośląski WKZ decyzją z 30 marca 2022 r. nr 633/2022 odmówił wydania pozwolenia konserwatorskiego na rozbiórkę budynku przy ul. [...] w S. na działce nr ew. [...] obręb [...].
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestycja dotyczy terenu układu urbanistycznego miasta S. wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] lutego 1980 r. pod numerem [...]. Podkreślono, że powyższa decyzja ochroną konserwatorską objęła zarówno układ urbanistyczny jak i zespół zabudowy położony w granicach administracyjnych miasta z czasu wydania tego orzeczenia. Obiekt wnioskowany do rozbiórki stanowi oryginalny element powyższego założenia przestrzennego. Stwierdzono, że obiekt ten, ze względu na swoją lokalizację, konstrukcję oraz formę odzwierciedla charakter zabudowy tworzącej zabytkowy układ przestrzenny. Powyższa decyzja o wpisie do rejestru wskazuje na podstawę ustanowienia ochrony istnienie cennej zabudowy mieszkalnej usytuowanej luźno wzdłuż głównej drogi, w typie willowym, z przełomu XIX i XX w., drewnianej, łączonej z kamieniem. Cechy te posiada omawiany obiekt, jak i sąsiednie budynki przy ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w S., które wraz z przedmiotową zabudową tworzą charakterystyczny dla miasta układ przestrzenny. Przedmiotowy obiekt cechuje ponadto stylistyka nawiązująca do form charakterystycznych dla architektury S. (dwuspadowy, stromy dach, użycie miejscowych materiałów: drewno, kamień). Po zapoznaniu się z dokumentacją techniczną załączoną do wniosku o wydanie pozwolenia (projekt rozbiórki wykonany przez jednostkę projektową Studio architektoniczne "[...]" M. K. w grudniu 2021 r.), stwierdzono, iż budynek ten nie utracił wartości zabytkowych i jego stan techniczny jest wystarczająco dobry, by umożliwić jego zachowanie.
Od powyższej decyzji odwołanie, z zachowaniem ustawowego terminu, wnieśli A. P. oraz M. K. (dalej: "inwestorzy", "skarżący"). W toku postępowania odwoławczego skarżący przedłożyli "Opinię urbanistyczno-architektoniczną" autorstwa mgr. inż. arch. W. R. i mgr inż. arch. M. G., wykonaną w kwietniu-czerwcu 2022 r. Ponadto inwestorzy załączyli do akt protokół z rocznej kontroli stanu technicznego spornego obiektu sporządzony przez mgr. inż. T. K. w kwietniu 2022 r. oraz ocenę stanu technicznego omawianej nieruchomości autorstwa mgr. inż. M. S., będącego biegłym sądowym, sporządzoną w maju 2022 r.
Rozpoznając ww. odwołanie, Minister wspomnianą na wstępie decyzją z 17 lutego 2023 r. utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., w myśl którego prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Minister przypomniał, że jak wskazano w uzasadnieniu decyzji o wpisie S. do rejestru zabytków, jest to miasto powstałe w związku z rozwojem hutnictwa szkła. Rozwój jego i przekształcenie w miejscowość o charakterze turystycznym nastąpiło w 2 poł. XIX w. Organ odwoławczy nadmienił, że decyzją z 14 kwietnia 2008 r., sygn. DOZ-IS/KS-500-53a-06/08[1045] odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji wpisowej z [...] lutego 1980 r., zaznaczając, iż ochroną konserwatorską został objęty obszar miasta w granicach administracyjnych z daty wydania ww. orzeczenia. W decyzji Ministra podkreślono, że przywołane orzeczenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (WKZ) w J. zostało wydane w oparciu o nieobowiązującą obecnie ustawę z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (u.o.d.k.), której art. 5 pkt 1 traktował o możliwości ustanowienia ochrony dzieł budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historycznych założeń urbanistycznych miast i osiedli, parków i ogrodów dekoracyjnych, cmentarzy, budowli i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespołów budowlanych o wartości architektonicznej, a także budowli mających znaczenie dla historii budownictwa. Z treści ww. orzeczenia Ministra wynika, że za przedmiot decyzji WKZ w J. z [...] lutego 1980 r. należy uznać historyczne założenie urbanistyczne miasta S.
Dalej Minister wyjaśnił, że ustawa o ochronie dóbr kultury nie zawierała definicji historycznego założenia urbanistycznego miasta. Z kolei w myśl art. 3 pkt 12 obowiązującej obecnie ustawy (u.o.z.) historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg. W ocenie organu odwoławczego, przedmiot ochrony ustalonej na mocy decyzji WKZ w J. z [...] lutego 1980 r. należy zatem rozumieć w kontekście współczesnej doktryny konserwatorskiej, w myśl której ochrona historycznego układu urbanistycznego obejmuje dążenie do utrzymania na danym obszarze gabarytów zabudowy, relacji przestrzennych pomiędzy poszczególnymi jego elementami, w tym historyczne proporcje między obszarem zabudowanym i wolnym od zabudowy, zewnętrznej formy architektonicznej budynków wchodzących w skład tego założenia przestrzennego (w szczególności obiektów historycznych będących pierwotnymi komponentami układu bądź cennymi nawarstwieniami), w tym ich geometrię dachu, kompozycję elewacji, materiały i kolorystykę, a także ekspozycję widokową.
Odnosząc się do załączonej "Opinii urbanistyczno-architektonicznej" autorstwa mgr. inż. arch. W. R. i mgr inż. arch. M. G., Minister wskazał, że ochrona ta nie odnosi się wyłącznie do kompozycji przestrzennej określonego fragmentu miasta, lecz obejmuje także substancję budowlaną wypełniającą ten teren. Powyższe nie oznacza objęcia indywidualną ochroną wszystkich dawnych zabudowań na terenie wpisanym do rejestru. Niemniej, poszczególne zabudowania historyczne położone na takim obszarze współtworzą wartości zabytkowe założenia przestrzennego jako całokształtu.
Kwestia rozbiórki danego historycznego budynku położonego na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków powiązana jest z koniecznością analizy wartości zabytkowych takiego obiektu jako komponentu chronionego założenia przestrzennego. Według Ministra, w przypadku S. powyższe nie odnosi się wyłącznie do obiektów położonych w centralnej części miasta, lecz dotyczyć może także budynków zlokalizowanych poza centrum, niemniej na obszarze miasta w granicach administracyjnych aktualnych na dzień dokonania wpisu do rejestru.
Organ odwoławczy podkreślił, że zabudowa wnioskowana do rozbiórki jest obiektem o charakterze historycznym, o czym świadczy okoliczność, iż zachowana jest dokumentacja jej przebudowy, pochodząca z 1936 r., której fragmenty w formie fotokopii znajdują się w zgromadzonym materiale dowodowym. Fakt istnienia powyższego projektu archiwalnego datuje omawiany obiekt jako powstały przed 1936 r. Willowy charakter obiektu potwierdza jego lokalizacja jako budynku wolnostojącego, w powiązaniu z powierzchnią biologicznie czynną oraz forma architektoniczna wskazująca na zabudowę o funkcji mieszkalno-pensjonatowej, w tym obecność elementów charakterystycznych dla willi z okolic górskich tego okresu tj. przeszklonych werand. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Minister stwierdził, że pierwotny rdzeń przedmiotowej zabudowy tj. jej oryginalna bryła sprzed 1936 r. została utrzymana. Pozostała część substancji obiektu stanowi nawarstwienia, z których część ma charakter historyczny (przekształcenia z lat 30. XX w.). Najbardziej wyeksponowaną ze zrealizowanych dobudówek jest weranda powstała przed 1968 r., obejmująca część ściany bocznej oraz całą długość elewacji frontowej, która wchłonęła pierwotnie zaprojektowany ganek. Element ten wpisuje się w charakter architektoniczny budynku.
Zdaniem Ministra, istotna rola omawianego budynku w budowaniu wartości zabytkowych historycznego układu urbanistycznego S. została zatem potwierdzona, z uwagi na fakt realizacji obiektu przed 1936 r., jego pierwotnie willowy charakter wpisujący się w zabudowę stanowiącą trzon tkanki budowlanej omawianego układu urbanistycznego, utrzymanie substancji budowlanej z okresu międzywojennego.
Odnosząc się do oceny stanu technicznego budynku przy ul. [...], jaka została przedstawiona w przedłożonym przez skarżących opracowaniu autorstwa mgr. inż. T. K. z kwietnia 2022 r., organ odwoławczy zauważył, że wskazano w nim na zły stan techniczny elementów konstrukcyjnych budynku, wyrażający się m. in. w licznych spękaniach i odspojeniach tynku oraz innych elementów korozji ścian nośnych ceglanych, zagrzybienie stropów i więźby dachowej. Stwierdzono, że zakres koniecznych napraw jest nieekonomiczny, a w programie należałoby zawrzeć liczne i duże powierzchniowo przemurowania ścian wewnętrznych i zewnętrznych. Więźba dachowa w całości do wymiany jak i pozostałe elementy drewniane obiektu. Całkowita wymiana elementów konstrukcji stropów.
Natomiast w ocenie stanu technicznego z maja 2022 r. autorstwa mgr. inż. M. S., biegłego sądowego z zakresu budownictwa, stwierdzono liczne pęknięcia i zarysowania ścian nośnych świadczące o nieprawidłowej pracy konstrukcji wymagające znacznych przemurowań oraz liczne zawilgocenia oraz korozję biologiczną ścian. Odnotowano, iż więźba dachowa jest miejscowo zmurszała po przeciekach pokrycia dachowego, zaś pęknięcia murłat przekraczają połowę przekroju poprzecznego. Ogólnie stan techniczny obiektu oceniono jako zły, kwalifikujący do rozbiórki, zgodnie z zasadami prawidłowej ekonomiki procesu inwestycyjnego.
Minister stwierdził jednak, że orzeczenie braku opłacalności ekonomicznej prac naprawczych w odniesieniu do ww. obiektu, podniesione przez w powyższych opracowaniach, nie oznacza technicznej niemożliwości ich wykonania. Wniosek o tak dalece zakreślonym programie prac rekonstruktorskich mgr. inż. T. K. oraz konieczność znaczących przemurowań stwierdzone przez mgr. inż. M. S. nie zostały poparte obliczeniami statycznymi, analizą procentowego udziału materii koniecznej do wymiany oraz szczegółowym rozpoznaniem źródeł i rodzajów oraz zasięgu korozji elementów konstrukcyjnych. Mgr inż. M. S., analizując stan zachowania więźby dachowej, znaczne pęknięcia stwierdził wyłącznie w odniesieniu do jednego z elementów konstrukcji tj. murłat.
Mając to na uwadze organ odwoławczy zaznaczył, że rolą organu konserwatorskiego w niniejszym postępowaniu nie jest wydanie orzeczenia o stanie technicznym historycznego obiektu, lecz ocena możliwości przeprowadzenia inwestycji w kontekście wartości zabytkowych tego budynku jako komponentu obszaru wpisanego do rejestru zabytków, reprezentowanych przez zewnętrzną formę architektoniczną omawianej zabudowy.
Minister wyjaśnił ponadto, że okoliczność istnienia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obszarze ulic [...], [...], [...], [...] i [...] w S. , przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] (dalej: "Plan miejscowy"), odnoszących się do możliwości kształtowania nowej zabudowy w obrębie jednostki terenowej, w obrębie której posadowiony jest obiekt postępowania, nie oznaczają, iż powyższy akt prawa miejscowego dopuszcza wprost rozbiórkę obiektu przy ul. [...]. Organ ochrony zabytków ma w dalszym ciągu możliwości sformułowania odmowy wydania pozwolenia na rozbiórkę tego obiektu, przy wykazaniu istotnej roli omawianego budynku w budowaniu wartości terenu wpisanego do rejestru zabytków, co według Ministra ma miejsce w omawianym przypadku.
Ustosunkowując się do argumentacji odwołań, Minister wskazał, że przywołane przez inwestorów inwestycje polegające na rozbiórce budynku dawnego sanatorium w S. i wzniesieniu wielkobarytowego sklepu przy ul. [...], przyczyniające się do uszczuplenia wartości zabytkowych terenu miasta S. nie mogą stanowić punktu odniesienia dla nowych zamierzeń inwestycyjnych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, w szczególności zaś dla działań polegających na likwidacji oryginalnej, historycznej tkanki budowlanej oddającej pierwotny charakter architektoniczny miasta.
Końcowo organ odwoławczy wskazał, że rozpatrzył odmownie wnioski o przeprowadzenie rozprawy oraz dowodu z zeznań świadków: J. D., M. S., W. R., M. K., J. B., P. B., M. S. oraz M. K., wydając postanowienie w tym przedmiocie.
Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodzili się A. P. i M. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który wywiódł skargę do tutejszego Sądu.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
1. art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 12 i 13 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 7 pkt 1-4 u.o.z. w zw. z art. 4 pkt 1-3 w zw. z art. 5 pkt 1-12 w zw. z art. 14 pkt 1 u.o.d.k. - poprzez ustalenie przedmiotu ochrony konserwatorskiej ustanowionej na mocy decyzji WKZ w J. z dnia [...] lutego 1980 r. w oparciu o przepisy aktualnie obowiązującej u.o.z. - w tym przepis art. 3 pkt 12 zawierający definicję legalną pojęcia "historyczny układ urbanistyczny" - nie zaś u.o.d.k., jako ustawy obowiązującej w momencie wydania ww. decyzji, w tym ustalenie przedmiotu ochrony w niniejszej sprawie wyłącznie w kontekście współczesnej doktryny konserwatorskiej, w zakresie, w jakim dokonuje ona interpretacji pojęcia ochrony "historycznego układu urbanistycznego", podczas gdy:
A. "historyczny układ urbanistyczny" jest pojęciem nieznanym u.o.d.k., wobec czego nie może stanowić przedmiotu ochrony ustanowionego na jej mocy, w następstwie czego nie może również stanowić przedmiotu ochrony ustanowionego na mocy decyzji z [...] lutego 1980 r., a mając przy tym na względzie datę wydania ww. decyzji - przepisy aktualnie obowiązującej u.o.z. nie mogą mieć w ogóle znaczenia dla odczytywania zawartych w treści tej decyzji określeń,
B. brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do arbitralnego - nieopartego na jakiejkolwiek analizie własnej organu odwoławczego - zrównania pod względem znaczeniowym pojęć "historycznego układu urbanistycznego" (stanowiącego przedmiot ochrony w oparciu o aktualnie obowiązującą u.o.z.) oraz "historycznego założenia urbanistycznego miasta" (stanowiącego przedmiot ochrony w oparciu o u.d.o.k. obowiązującą w dacie wydania decyzji z [...] lutego 1980 r.), a zatem automatycznego uznania, że "historycznym założeniem urbanistycznym'" jest - zgodnie z definicją legalną "historycznego układu urbanistycznego" - "przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg" - co w niniejszej sprawie stanowiło przejaw niedozwolonej wykładni rozszerzającej oraz dowolności w działaniu organu, w szczególności mając na względzie fakt, iż przepis art. 5 u.o.d.k. w pkt 1 wskazuje, że "pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony mogą być w szczególności dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa" - a zatem, w przeciwieństwie do aktualnie obowiązującej definicji "historycznego układu urbanistycznego", jednoznacznie separuje przedmiot ochrony będący dziełem budownictwa lub architektury od dzieła urbanistyki, w tym wyodrębnia pojęcia "historycznego założenia urbanistycznego miasta" oraz "zespołu budowlanego o wartości architektonicznej", w przeciwieństwie do definicji współczesnej, zgodnie z którą 'historycznym układem urbanistycznym' jest "przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane (...)",
a w konsekwencji - ustalenie przedmiotu ochrony konserwatorskiej w niniejszej sprawie w oparciu o niewłaściwy stan prawny, w tym arbitralne zrównanie zakresu pojęciowego przedmiotu ochrony będącego "historycznym założeniem urbanistycznym miasta" oraz "historycznym układem urbanistycznym" - bez jakichkolwiek analiz uprawniających organ do poczynienia takiej tezy,
2. art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 12 i 13 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 7 pkt 1-4 u.o.z. w zw. z art. 4 pkt 1-3 w zw. z art. 5 pkt 1-12 w zw. z art. 14 pkt 1 u.o.d.k. - poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że za przedmiot ochrony konserwatorskiej ustalonej na podstawie decyzji z [...] lutego 1980 r. należy uznać "historyczne założenie urbanistyczne" w kontekście współczesnej doktryny konserwatorskiej, a w konsekwencji - w kontekście aktualnie obowiązującej u.o.z., a przy tym nieuzasadnione przyjęcie, że chronionym na mocy ww. decyzji założeniem przestrzennym jest cały obszar miasta S. , nie zaś wyłącznie obiekty położone w jego centralnej części, przy jednocześnie błędnym ustaleniu, iż powyższe miało zostać potwierdzone w decyzji Ministra z 14 kwietnia 2008 r. sygn. DOZ-IS/KS-500-53a-06/08[1045] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1980 r. - podczas gdy:
A. decyzja z dnia [...] lutego 1980 r. została wydana w oparciu o przepisy u.o.d.k. nieobowiązujące już w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zaś dopiero przepisy obecnie obowiązującej u.o.z. wprowadziły legalną definicję pojęcia "historycznego układu urbanistycznego", którą jako punkt odniesienia przyjmuje organ - w konsekwencji czego przyjęcie przez organ, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej w niniejszej sprawie jest "historyczne założenie urbanistyczne" (ustanowione jako możliwy przedmiot ochrony w u.o.d.k.) w rozumieniu ochrony "historycznego układu urbanistycznego" według współczesnej doktryny konserwatorskiej, z całkowitym pominięciem stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji z [...] lutego 1980 r., w tym przede wszystkim z pominięciem literalnej treści ww. decyzji, w szczególności jej uzasadnienia, z którego jednoznacznie wynika, że ustalonym na jej mocy przedmiotem ochrony jest "zabudowa mieszkalna usytuowana luźno wzdłuż głównej drogi, w typie willowym z przełomu XIX/XX w., drewniana, łączona z kamieniem", natomiast sporny budynek cech tych nie spełnia, gdyż:
i. nie posiada zabudowy drewnianej łączonej z kamieniem, albowiem posiada zabudowę częściowo drewnianą połączoną z płytkami terakota (wtórna boazeria na elewacji malowana farbą w kolorze białym),
ii. nie jest położony wzdłuż głównej drogi miasta, albowiem znajduje się wyłącznie w peryferyjnej jego części - pod lasem, w odległości niemal kilometra od ul. [...] stanowiącej centro-twórczą ulicę miasta,
iii. budynek powstał już w XX w., nie zaś na przełomie XIX i XX w.,
iv. na skutek jeszcze później dokonywanych przebudów i upływu czasu nie sposób przypisać mu posiadania jakiegokolwiek substratu zabytkowo-historycznego jako komponentu chronionego obszaru,
B. decyzja z dnia [...] lutego 1980 r. odnosząca zabytkową warstwę chronionego obszaru do centrotwórczej części miasta, nie została w jakimkolwiek jej zakresie zmieniona, zaś decyzji z dnia 14 kwietnia 2008 r. nie można przypisać roli decyzji zmieniającej zakres ustanowionej pierwotnie ochrony konserwatorskiej, albowiem została ona wydana w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 1980 r. nie zaś w trybie jej zmiany, w konsekwencji czego decyzja z 14 kwietnia 2008 r. nie tylko nie może w żadnej mierze zmieniać przedmiotu ochrony ustalonego na mocy decyzji z [...] lutego 1980 r., ale nie może nadto rzutować na sposób jej interpretacji, tym bardziej z zastosowaniem wykładni rozszerzającej,
C. z ostrożności procesowej - nawet w razie uznania za organem odwoławczym, że ochroną konserwatorską na mocy decyzji z [...] lutego 1980 r. objęty jest cały obszar administracyjny miasta S., to w żadnej mierze nie uprawnia to do założenia, aby każdy element umiejscowiony w tym mieście już tylko z tego względu był objęty ochroną konserwatorską, albowiem podlegającą ochronie na mocy decyzji z [...] lutego 1980 r. warstwę zabytkową w sposób dosłowny określa jej uzasadnienie, a zatem sam fakt położenia danego elementu na obszarze miasta S. nie przesądza jeszcze o tym, iż posiada on chronioną na mocy decyzji z [...] lutego 1980 r. warstwę zabytkową, zaś dopiero zobowiązuje organy konserwatorskie do przeprowadzenia takiej oceny,
- w konsekwencji czego brak jest podstaw do uznania, że sporny budynek jest objęty ochroną konserwatorska ustaloną na mocy decyzji z [...] lutego 1980 r.,
3. art. 3 pkt 12 i 13 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 7 pkt 1-4 zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez powielenie przez organ odwoławczy błędów organu I instancji - ogniskujących się w utrzymaniu decyzji organu I instancji - polegające na niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisów, na skutek ich niewłaściwej wykładni, poprzez - niezależnie od opisanego w pkt 1.1. niedozwolonego zrównania pojęć "historycznego układu urbanistycznego" oraz "historycznego założenia urbanistycznego miasta" - nieprawidłowe przyjęcie, że skoro sporny budynek znajduje się na obszarze układu urbanistycznego miasta S., to również budynek ten podlega ochronie konserwatorskiej, a nadto, że wobec wpisu do rejestru zabytków miasta S. ochroną konserwatorską objęty jest zarówno układ urbanistyczny, jak i zespół zabudowy miasta, co rzekomo ma potwierdzać treść decyzji z 14 kwietnia 2008 r. - podczas gdy:
A. decyzja z [...] lutego 1980 r. została wydana w oparciu o przepisy u.o.d.k. nieobowiązujące już w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zaś dopiero przepisy obecnie obowiązującej u.o.z. zróżnicowały pojęcia "historycznego układu urbanistycznego" oraz "historycznego zespołu budowlanego", w związku z czym przyjęcie, że ochroną konserwatorską objęty jest w niniejszej sprawie zespół zabudowy miasta S., nie zaś wyłącznie jego układ urbanistyczny, stanowiło wyraz niedozwolonej wykładni rozszerzającej,
B. treść decyzji z 14 kwietnia 2008 r. jednoznacznie potwierdza, iż ochroną konserwatorską ustaloną na mocy decyzji z [...] lutego 1980 r. objęte jest wyłącznie "historyczne założenie urbanistyczne miasta" S.- nie zaś historyczny zespół budowlany (zespół zabudowy) miasta, czy (z daleko idącej ostrożności procesowej) "zespół budowlany o wartości architektonicznej" wyrażony jako przedmiot ochrony w u.o.d.k.
- w związku z czym brak jest podstaw do uznania, że na mocy decyzji z [...] lutego 1980 r. ochroną konserwatorską objęty jest zespół zabudowy miasta S.,
4. art. 3 pkt 12 i 13 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 7 pkt 1-4 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez powielenie przez organ odwoławczy błędów organu I instancji - ogniskujących się w utrzymaniu przez organ w mocy decyzji organu I instancji - polegających na niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisów na skutek niewłaściwej wykładni pojęcia "historyczny układ urbanistyczny", polegającej na uznaniu, że nadanie pewnemu obszarowi (in cosu: miastu S.) statusu historycznego układu urbanistycznego jest jednoznaczne z tym, że znajdujące się na owym terenie budynki lub ich zespoły stają się "historycznymi zespołami budynków", zmieniając tym samym zakres ochrony konserwatorskiej, a nadto nieuzasadnionym przyjęciu, że objęcie ochroną określonego obszaru (czy to w ramach "historycznego układu urbanistycznego", czy to "historycznego zespołu budowlanego") rozciąga się na poszczególne obiekty tego obszaru,
- podczas gdy literalna wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że w skład historycznego układu urbanistycznego mogą wchodzić zespoły budowlane, jednak bez nadania takiemu zespołowi indywidualnej ochrony konserwatorskiej, poprzez wydanie indywidualnej decyzji, nie uzyskuje on statusu historycznego zespołu budowlanego, a nadto tzw. ochrona obszarowa nie rozciąga się na poszczególne obiekty tego obszaru, albowiem ochronie podlega wyłącznie obszarze względu na swoje zabytkowe cechy i nie oznacza to, że ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie jego elementy, zwłaszcza że wpisu obszaru dokonuje się ze względu na jego historyczny charakter lub inne cechy uzasadniające wpis, zaś w decyzji o wpisie obszaru do rejestru nie wymienia się poszczególnych obiektów, lecz granice tego obszaru - co skutkowało arbitralnym i bezpodstawnym przyjęciem, że budynek w niniejszej sprawie objęty jest ochroną konserwatorską, co stoi w sprzeczności z obowiązującym stanem prawnym budynku, który nie został nadto objęty ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków oraz do gminnej ewidencji zabytków,
5. art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 12 i 13 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 7 pkt 1-4 u.o.z. w zw. z art. 4 pkt 1-3 w zw. z art. 5 pkt 1-12 w zw. z art. 14 pkt 1 u.o.d.k. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie - niezależnie od opisanego w pkt 1.1. niedozwolonego zrównania pojęć "historycznego układu urbanistycznego" oraz "historycznego założenia urbanistycznego miasta" - ogniskujące się w nieprawidłowym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji przez wzgląd na postulaty współczesnej doktryny konserwatorskiej, zgodnie z którymi ochrona historycznego układu urbanistycznego obejmuje: "dążenie do utrzymania na danym obszarze gabarytów zabudowy, relacji przestrzennych pomiędzy poszczególnymi jego elementami, w tym historyczne proporcje między obszarem zabudowanym i wolnym od zabudowy, zewnętrznej formy architektonicznej budynków wchodzących w skład tego założenia przestrzennego (w szczególności obiektów historycznych będących pierwotnymi komponentami układu bądź cennymi nawarstwieniami), w tym ich geometrię dachu, kompozycję elewacji, materiały i kolorystyka, a także ekspozycję widokową",
- podczas gdy powołana przez organ współczesna doktryna konserwatorska wskazująca na przedmiot ochrony historycznego układu urbanistycznego odnosi się do ewentualnych przyszłych działań inwestycyjnych na przedmiotowym obszarze, mających co najmniej charakter remontu, a przy tym ma na celu, aby ewentualne przyszłe zabudowania powstawały z uwzględnieniem troski o dążenie do utrzymania dotychczasowej warstwy zabytkowej, przy czym nie sposób uznać, aby inwestycja mająca polegać na rozbiórce budynku mogła - z natury rzeczy - docelowo stworzyć przestrzeń niewspółgrającą z dotychczasową strukturą, a przy tym organ odwoławczy, jak i organ I instancji, i tak będą mieć bezpośredni wpływ na to, jaki rodzaj zabudowy powstałby na przedmiotowej działce po rozbiórce spornego budynku, uwidoczniony w ich ewentualnej akceptacji co do danego zamierzenia inwestorskiego, bądź odmowy wydania stosownego pozwolenia w tym zakresie - i to właśnie w tym kontekście organ winien oceniać powołane przezeń założenie wskazywane przez współczesną doktrynę konserwatorską, jako dążenie do zachowania poszanowania dla dotychczasowych relacji przestrzennych, których nie sposób zaburzyć rozbiórką budynku,
6. art. 3 pkt 12 i 13w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 7 pkt 1-4 zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 3 u.o.z. w zw. z Planem miejscowym w zw. z art. 20 u.o.z. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez powielenie przez organ odwoławczy błędów organu I instancji - ogniskujących się w utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji - polegających na niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisów na skutek ich nieprawidłowej wykładni, ogniskującej się w pominięciu faktu, że istnieje różnica między ochroną obszarową układu urbanistycznego (zespołu budowlanego) a ochroną indywidualną poprzez jednostkowy wpis do rejestru konkretnego budynku, w konsekwencji czego w stanie faktycznym niniejszej sprawy w takim kontekście winien był zostać oceniony projekt rozbiórki, tj. w kontekście wpływu rozbiórki budynku na wartość zabytkową chronionego obszaru,
- podczas gdy nie ma z punktu widzenia prawa wprost wyrażonych przeszkód, by udzielić zgody nawet na rozbiórkę obiektu położonego na obszarze chronionego układu urbanistycznego czy zespołu budowlanego, albowiem obiekt ten nie jest chroniony indywidualnie i taka sytuacja sama w sobie może mieć miejsce, o ile - jak w niniejszym stanie faktycznym - brak jest podstaw do uznania, że taka inicjatywa inwestora spowoduje jakikolwiek uszczerbek dla chronionego obszaru, zaś pozwolenie na rozbiórkę budynku winno zostać uznane za stanowiące wyraz wyważenia interesu indywidualnego i interesu społecznego w niniejszej sprawie, albowiem budynek w istocie nie posiada (i nigdy nie posiadał) wartości zabytkowych wskazanych w treści decyzji z [...] lutego 1980 r. (tj. nie jest elementem zabudowy mieszkalnej usytuowanej luźno wzdłuż głównej drogi, w typie willowym z przełomu XIX/XX w., drewnianej, łączonej z kamieniem), a nadto ze względu na swój skrajnie zły stan techniczny nie posiada jakichkolwiek wartości użytkowych i podlega samoczynnej degradacji, zaś Plan miejscowy dopuszcza wniesienie na przedmiotowej działce, po rozbiórce budynku, w przyszłości budynku reprezentującego cechy i wartości, które współgrać będą z chronionymi wartościami obszaru, a powyższemu stanowisku dał bezpośrednio wyraz Wojewódzki Konserwator Zabytków, albowiem uzgodnił i przesądził o możliwej zabudowie na przedmiotowym terenie, w tym o możliwościach lokalizacji obiektu na działce poprzez uzgodnienie wyznaczonych w planie nieprzekraczalnych linii zabudowy wpływających na lokalizację budynku i zasady kształtowania zabudowy,
7. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżących, polegające na nadużyciu przez organ odwoławczy, jak i organ I instancji, uprawnień w zakresie ochrony zabytków i nieuzasadnioną odmowę wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku, a w konsekwencji - nadmierne ograniczenie korzystania z konstytucyjnych praw własności przysługujących skarżącym.
II. Naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
1. art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 9 w zw. z art. 11 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. - poprzez niepełne wyjaśnienie przez organ odwoławczy stanu faktycznego niniejszej sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego - w tym jego dowolną i nieprawidłową ocenę - oraz pominięcie słusznego interesu skarżących, a nadto nierozpoznanie istoty sprawy, poprzez:
A. brak należytej analizy wartości zabytkowych spornego budynku jako komponentu chronionego założenia przestrzennego, w tym:
i. brak wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jakie konkretnie elementy - tak (obecnie zachowane) w zakresie spornego budynku, jak i w zakresie obiektów/zabudowań go otaczających - organ wziął pod uwagę przy kwalifikacji budynku jako obiekt współtworzący wartości zabytkowe założenia przestrzennego - miasta S.- jako całokształtu - w szczególności mając na względzie, iż skarżący wykazali, że budynek, wraz z sąsiednimi budynkami przy ul. [...], [...],[...], [...], [...],[...],[...],[...], [...] i [...] nie tworzą charakterystycznego dla miasta S. poręb
układu przestrzennego, gdyż cechuje je zupełnie inna stylistyka konstrukcyjna i w żadnej mierze nie tworzą one spójnej zabudowy, a ich lokalizacja oddalona jest od centrotwórczej ul. [...] o ok. 800-900 m od jej krańca i dodatkowo oddzielona jest wzgórzem oraz jest odizolowana od centrum miasta lasem,
ii. brak wskazania przez organ odwoławczy, z jakiego konkretnie elementu akt sprawy ma rzekomo wynikać, że zabudowa wnioskowana do rozbiórki w niniejszej sprawie jest obecnie obiektem o charakterze historycznym i posiadającym wartość zabytkową, a w konsekwencji - poczynienie w tym zakresie wyłącznie apriorycznych ustaleń,
iii. oparcie swoich ustaleń w zakresie wartości historycznych i zabytkowych spornego budynku wyłącznie o dokumenty - w tym dokumentację historyczną, tj. dokumentację z przebudowy budynku pochodzącą z 1936 r. - nie zaś bezpośrednią ocenę rzeczywistego stanu budynku na dzień złożenia wniosku dokonaną poprzez jego oględziny - a w konsekwencji brak ustalenia, czy obecnie faktycznie posiada on podlegający ochronie substrat zabytkowy, czy też przez wzgląd na jego aktualny zły stan techniczny nie sposób przypisać mu walorów historycznych czy zabytkowych jako komponentu chronionego obszaru,
iv. brak wykazania w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji istotnej roli spornego budynku w budowaniu wartości terenu wpisanego do rejestru zabytków,
v. brak uwzględnienia wpływu złego stanu technicznego spornego budynku na kwestię posiadania przezeń aktualnie wartości zabytkowej jako komponentu obszaru wpisanego do rejestru zabytków,
vi. pominięcie przy ocenie wartości zabytkowych spornego budynku faktu jego licznych przebudów,
- a wobec powyższego - poczynienie przez organ odwoławczy wyłącznie dowolnej, arbitralnej i nieopartej na materiale dowodowym sprawy tezy co do tego, że budynek posiada wartość zabytkową, w tym odniesienie przez organ swojej tezy w tym zakresie jeszcze do historycznego stanu obiektu, z pominięciem jego stanu aktualnego, który jest skrajnie zły pod względem technicznym, a w konsekwencji - brak wykazania przez organ, aby budynek odgrywał istotną rolę w budowaniu wartości terenu wpisanego do rejestru zabytków, brak miarodajnej oceny wpływu wnioskowanego przez skarżących zamierzenia inwestycyjnego na ewentualne - a niewykazane przez organ - wartości zabytkowe spornego budynku jako komponentu chronionego obszaru oraz brak udowodnienia, że przedmiotowe zamierzenie wpłynie w sposób negatywny na zabytek, jakim jest miasto S.,
B. brak jednoznacznych ustaleń organu odwoławczego w zakresie stanu technicznego spornego budynku, tj. jednoznacznego wskazania, czy organ podziela wnioski przedłożonych przez skarżących opinii specjalistycznych co do skrajnie złego stanu technicznego budynku, kwalifikującego go do rozbiórki, czy też podziela twierdzenia organu I instancji co do rzekomo dobrego stanu technicznego budynku, podczas gdy niebudzące wątpliwości ustalenia w tym zakresie są niezbędne w celu poczynienia ustaleń w zakresie wartości zabytkowych budynku jako komponentu chronionego obszaru,
C. dowolną i nieprawidłową ocenę oraz interpretację treści opinii eksperckich przedłożonych przez skarżących w sprawie, ogniskującą się w nieuzasadnionym w sposób należyty i przekonujący nieuwzględnieniu wniosków z nich płynących co do braku możliwości poczynienia prac naprawczych budynku bez jego rozbiórki, przy braku poczynienia jakichkolwiek ustaleń własnych w tym zakresie, a nadto dokonanie przez organ nieprawidłowej i dowolnej oceny przedmiotowych opinii, przy wyciągnięciu z nich tylko nieprawidłowego i nieznajdującego oparcia tak w ich treści, jak i w pozostałym materiale dowodowym, wniosku co do tego, że zły stan techniczny budynku świadczy w istocie tylko o nieopłacalności ekonomicznej prac naprawczych względem niego, nie zaś o technicznej niemożliwości ich wykonania - podczas gdy z opinii tych wynika w szczególności, iż:
i. wykonanie prac remontowych przy spornym budynku nie jest możliwe bez uniknięcia całkowitej jego rozbiórki,
ii. sporny budynek, z biegiem lat, w szczególności przez zły stan techniczny, nie posiada potencjalnych walorów zabytkowych chronionych jako komponent obszaru, a przy tym następuje dalszy proces jego samoczynnej degradacji, co stan ten jedynie będzie umacniać,
D. brak uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji operatu szacunkowego nieruchomości zabudowanej położonej w S. przy ul. [...],[...],[...] z dnia [...] grudnia 2016 r., z treści którego jednoznacznie wynika, iż już w dacie jego sporządzenia sporny budynek miał skrajnie zły stan techniczny, już wtedy ulegając samoistnej degradacji, przy czym budynek nie był poddawany od tego czasu jakimkolwiek modyfikacjom,
E. gołosłowne przesądzenie przez organ odwoławczy o technicznej możliwości wykonania prac naprawczych względem spornego budynku, polegające wyłącznie na zanegowaniu przeciwnych w tym zakresie wniosków płynących z przedłożonych przez skarżących opinii specjalistycznych, w tym rażący brak ich należytej analizy - przy braku poczynienia przez organ własnych ustaleń co do tego, czy wykonanie ewentualnych prac naprawczych względem budynku jest wobec jego aktualnego stanu zachowania w ogóle możliwe bez jego rozbiórki, tj. czy ewentualny remont budynku, mogący w przyszłości wyeksponować wartości zabytkowe obszaru, nie będzie się musiał wiązać z koniecznością całkowitej wymiany jego oryginalnej substancji budowlanej - w szczególności wobec poczynionych przez organ zarzutów co do braku zupełności w zakresie treści przedmiotowych opinii, ze względu na brak wykonania w nich obliczeń statystycznych, analizy procentowego udziału materii koniecznego do wymiany oraz szczegółowego rozpoznania źródeł i rodzajów oraz zasięgu korozji elementów konstrukcyjnych - których organ w żadnej mierze nie uzupełnia,
F. brak jakichkolwiek analiz własnych organu odwoławczego w zakresie tego, czy istnieje techniczna możliwość wykonania prac naprawczych w odniesieniu do spornego budynku i przerzucenie obowiązku ustaleń w tym zakresie na skarżących,
G. brak sporządzenia lub zlecenia przez organ jakiejkolwiek opinii specjalistycznej mogącej podważyć ustalenia opinii przedłożonych przez skarżących, nie dokonując nadto jakichkolwiek ustaleń własnych w tym zakresie,
H. brak wydania przez organ zaskarżonej decyzji w oparciu o bezpośrednie oględziny spornego budynku - w tym brak odniesienia się przez organ odwoławczy do oględzin dokonanych przez organ I instancji oraz brak dokonania przez organ ponownych oględzin budynku, przez wzgląd na zarzuty skarżących co do tego, że poprzednio nie zostały one przeprowadzone w sposób prawidłowy (zupełny), z uwagi na obawę pracownika urzędu co do wejścia do części budynku,
I. nieuzasadnione pominięcie przez organ odwoławczy, że na ocenę możliwości przeprowadzenia inwestycji w kontekście wartości zabytkowych budynku jako komponentu obszaru wpisanego do rejestru zabytków składa się nadto ocena techniczna obiektu,
J. brak dokonania przez organ odwoławczy oceny możliwości przeprowadzenia inwestycji (rozbiórki) w kontekście wartości zabytkowych budynku jako komponentu obszaru wpisanego do rejestru zabytków, przy postawieniu przez organ w istocie tylko gołosłownej tezy co do tego, że budynek posiada wartości zabytkowe, nieznajdującej oparcia w materialne dowodowym sprawy, w tym brak należytej analizy własnej w tym zakresie, a w konsekwencji - brak wykazania przez organ, że budynek mimo złego stanu technicznego przedstawia wartość zabytkową jako komponent chronionego obszaru, a jego rozbiórka zmniejszy zasoby zabytkowe tego obszaru,
K. brak należytego uzasadnienia, dlaczego planowane przez skarżących zamierzenie jest sprzeczne z celami ochrony ustanowionej na mocy decyzji z [...] lutego 1980 r.
L. brak rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony - w szczególności w zakresie objęcia budynku ochroną konserwatorską organu I instancji oraz w zakresie stanu technicznego budynku.
2. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez brak dokonania przez organ odwoławczy - mimo zarzutów skarżących w tym zakresie - jakiejkolwiek analizy zgód konserwatorskich udzielonych uprzednio na zmiany w chronionym założeniu urbanistycznym w odniesieniu chociażby np. do budynku dawnego sanatorium, który został całkowicie rozebrany i w miejscu którego powstaje budynek apartamentowy oraz wybudowanego w S. przy ul. [...] wielkiego gabarytowo sklepu sieci handlowej Lidl w miejsce znajdującego się na tym terenie uprzednio budynku i poczynienie w tym zakresie wyłącznie stwierdzania, że przedmiotowe inwestycje nie mogą stanowić punktu odniesienia dla nowych zamierzeń inwestycyjnych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - co skutkowało naruszeniem przez organ obowiązku rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia stosowania jednakowych standardów załatwiania spraw obywateli, a w ww. przypadkach, jak i w niniejszej sprawie, mowa w istocie o sprawach podobnych, w których łącznikiem jest chroniony obszar - co skutkowało naruszeniem przez organ zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz zakazu odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny
- a w konsekwencji - brak dostosowania wymogów konserwatorskich do potrzeb konkretnego stanu prawnego i faktycznego sprawy, w tym dowolność i arbitralność działania organu,
3. art. 84 § 1 w zw. z art. 85 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 89 pkt 2 w zw. z art. 100 ust. 2 u.o.z. - poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu twierdzeń skarżących - popartych opiniami specjalistycznymi - co do determinowania przez zły stan techniczny spornego budynku utraty jego warstwy zabytkowej w kontekście chronionego obszaru, a w konsekwencji dokonanie w niniejszej sprawie dowolnych ustaleń w zakresie faktycznego stanu spornego budynku, w tym w szczególności:
A. brak dokonania przez organ odwoławczy należytej oceny i analizy opinii specjalistycznych przedstawionych w toku postępowania przez skarżących,
B. brak powołania przez organ odwoławczy dowodu z opinii biegłego na okoliczność stanu technicznego budynku, w szczególności wobec braku jakichkolwiek własnych ustaleń w tym zakresie oraz wobec zakwestionowania opinii przedłożonych przez skarżących w zakresie braku ich poparcia obliczeniami statycznymi, analizą procentowego udziału materii koniecznej do wymiany oraz szczegółowym rozpoznaniem źródeł i rodzajów oraz zasięgu korozji elementów konstrukcyjnych,
C. brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy jakichkolwiek ustaleń własnych zmierzających do ustalenia stanu technicznego budynku, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów skarżących względem oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji - przede wszystkim co do braku posiadania przez osoby je przeprowadzające stosownych uprawnień i wiedzy specjalnej potrzebnej do oceny stanu technicznego budynku, a nadto przeprowadzenie ich w sposób niepełny,
D. brak odniesienia się przez organ odwoławczy do stanu technicznego elementów budynku wynikającego chociażby z korozji biologicznej, jak i oceny mikologicznej, z uwagi na fakt, że obiekt nosi liczne ślady zagrzybienia i erozji tynków, a także porażenia grzybami i tym samym nadwyrężenia drewnianych elementów konstrukcji więźby dachowej, drewnianych stropów i schodów w budynku,
E. brak zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego w zakresie ustaleń dotyczących stanu technicznego budynku, a w konsekwencji - brak należytych ustaleń co do tego, czy sporny budynek, z uwzględnieniem jego aktualnego stanu zachowania, przedstawia wartość zabytkową jako komponent chronionego obszaru
F. podczas gdy ustalenie i ocena stanu technicznego spornego budynku wymaga posiadania wiadomości specjalnych, zaś organ konserwatorski jest samodzielnie uprawniony wyłącznie do oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić, nie zaś do oceny kondycji technicznej budynków, a nadto Organ zobowiązany był do dokonania wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że kwestia stanu zachowania budynku nie została należycie wyjaśniona wobec dowodzenia przez skarżących, że ewentualny remont budynku wiąże się z koniecznością całkowitej wymiany jego oryginalnej substancji budowlanej,
4. art. 89 § 12 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. - poprzez nieuzasadnioną odmowę, na mocy postanowienia organu odwoławczego z 14 lutego 2023 r. sygn. DOZ-OAiK.650.376.2022.KPA-l, przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej oraz dowodu z zeznań świadków w postępowaniu odwoławczym od zaskarżonej decyzji, podczas gdy w niniejszej sprawie - o czym jednoznacznie przesądza w szczególności treść powołanych wyżej zarzutów - wbrew twierdzeniom organu wyrażonym w uzasadnieniu ww. postanowienia w niniejszej sprawie nie zostały zgromadzone wszelkie niezbędne dowody do jej rozstrzygnięcia, na co w istocie organ sam wskazuje w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podnosząc braki w treści przedłożonych przez skarżących opinii specjalistycznych, co przesądza o konieczności wyrażenia przez ich autorów (zawnioskowanych przez skarżących jako świadków) stosownych uzupełnień - co mogłoby przyczynić się do przyspieszenia i uproszczenia postępowania, a przy tym nieuzasadnioną odmowę przesłuchania strony w osobie skarżącego M. K., mimo że w niniejszej sprawie - w ocenie organu - po wyczerpaniu środków dowodowych, pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy,
5. z ostrożności procesowej - art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 89 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 100 ust. 2 u.o.z. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez powielenie przez organ odwoławczy błędów organu I instancji - ogniskujących się w utrzymaniu przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu I instancji - poprzez błędne zastosowanie ww. przepisów polegające na pomięciu twierdzeń stron w zakresie złego stanu technicznego budynku, podniesionych w projekcie jego rozbiórki (w tym zupełne pominięcie wniosków w tym zakresie wynikających z przedłożonych przez skarżących w toku sprawy opinii specjalistycznych), a w razie wątpliwości w tym zakresie - braku zwrócenia się w niniejszej sprawie do biegłego o wydanie opinii specjalistycznej na fakt stanu technicznego budynku, z uwagi na fakt, że w ocenie organu I instancji stan zachowania budynku stwierdzony na oględzinach jest rzekomo jasny do określenia, w związku z czym nie było podstaw do zasięgania dodatkowych opinii specjalistycznych z zakresu architektury, urbanistyki, czy budownictwa, a nadto organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do stanu technicznego elementów budynku wynikającego z korozji biologicznej, jak i oceny mikologicznej, z uwagi na fakt, że obiekt nosi liczne ślady zagrzybienia i erozji tynków, a także porażenia grzybami i tym samym nadwyrężenia drewnianych elementów konstrukcji więźby dachowej, drewnianych stropów i schodów w budynku
- podczas gdy ustalenie i ocena stanu technicznego budynku wymaga posiadania wiadomości specjalnych, zaś organ konserwatorski jest samodzielnie uprawniony wyłącznie do oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić, nie zaś do oceny kondycji technicznej budynków, a nadto organ I instancji zobowiązany był do dokonania wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że kwestia stanu zachowania budynku nie została należycie wyjaśniona wobec dowodzenia przez skarżącego, że remont budynku wiąże się z koniecznością całkowitej wymiany oryginalnej substancji budowlanej i wskazanie w treści projektu rozbiórki sporządzonego m.in. przez dra inż. J. B. posiadającego uprawnienia do projektowania w zakresie specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń (upr. nr [...] - konstrukcja), iż kondycja techniczna budynku jest na tyle zła, że winien zostać zakwalifikowany jako nadający się do rozbiórki, a nadto wobec faktu, iż w toku oględzin budynku przedstawiciel organu I instancji nie dokonał lustracji wszystkich jego pomieszczeń z uwagi na obawę przed wejściem do nich bez uszczerbku dla swojego życia i zdrowia,
6. art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 9 w zw. z art. 11 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez powielenie przez organ odwoławczy błędów organu I instancji - ogniskujących się w utrzymaniu przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu I instancji - polegających na niepełnym wyjaśnieniu przez organ I instancji (a w konsekwencji powyższego – organ odwoławczy) stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie słusznego interesu skarżących, a nadto nierozpoznanie istoty sprawy, poprzez:
A. bezpodstawne uznanie, że skoro strona nie zgłosiła uwag do protokołu z oględzin budynku, to akceptuje poczynione w jego treści ustalenia, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że w sprzeczności z przedmiotowymi ustaleniami pozostawało stanowisko strony wyrażone już uprzednio w treści projektu rozbiórki przedłożonego przez stronę, w którym dr inż. J. B., posiadający uprawnienia do projektowania w zakresie specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń (upr. nr [...] - konstrukcja), jednoznacznie stwierdził, iż kondycja techniczna budynku jest na tyle zła, że winien zostać zakwalifikowany jako nadający się do rozbiórki - w konsekwencji czego brak jest podstaw do ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, w tym stanu technicznego budynku, wyłącznie w oparciu o przedmiotowy protokół oględzin,
B. bezpodstawne przyjęcie, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, jakoby stan techniczny budynku był dobry, a także jakoby zachowane zostały jego elementy zabytkowe, w tym w szczególności dowolną i nieprawidłową ocenę i interpretację stanu technicznego budynku przedstawioną przy projekcie rozbiórki, polegającą na nieuzasadnionym w sposób należyty i przekonujący odrzuceniu wniosków płynących z treści projektu rozbiórki, a jednocześnie oparcie ustaleń faktycznych wyłącznie na pobieżnych oględzinach budynku, a także niewskazanie przez organ I instancji, z jakich konkretnie powodów odrzuca ocenę stanu technicznego budynku wskazaną w projekcie rozbiórki, w sytuacji, gdy wnioski zeń płynące mają istotne znaczenie dla oceny, czy istnieją powody uzasadniające wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku zgodnie z wnioskiem strony,
C. bezpodstawne przyjęcie, że budynek, wraz z sąsiednimi budynkami przy ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], tworzą charakterystyczny dla miasta S. układ przestrzenny, podczas gdy budynki te cechuje zupełnie inna stylistyka konstrukcyjna i w żadnej mierze nie tworzą one spójnej zabudowy, a ich lokalizacja oddalona jest od centrotwórczej ul. [...] o ok, 800-900 m od jej krańca i dodatkowo oddzielona jest wzgórzem oraz odizolowana od centrum miasta lasem,
D. stawianie przez organ I instancji tez niemających poparcia lub sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a dotyczących uznania budynku za objęty ochroną konserwatorską i istnienia możliwości dokonania odbudowy budynku w inny sposób niż rozbiórka,
E. nierozpoznanie istoty sprawy, tj. brak oceny ewentualnego wpływu rozbiórki budynku na walory obszaru chronionego, w tym arbitralne i bezpodstawne przyjęcie tezy, że skarżący ubiega się o zezwolenie na rozbiórkę głównie z uwagi na względy ekonomiczne, rzekomo jedynie z potrzeb inwestycyjnych i braku chęci dalszego użytkowania obiektu, a nie z tego względu, że budynek nie spełnia obecnych norm budowlanych, a nadto bezpodstawne przyjęcie, że z akt sprawy wynika, iż rozbiórka budynku nie wynika z konieczności uzasadnionej złym stanem budynku - a zatem odmowę wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku wyłącznie w oparciu o hipotetyczne rozważania organu I instancji, nie zaś okoliczności o charakterze obiektywnym, w tym w oparciu o okoliczności nieudowodnione, tj. nierozstrzygniętą kwestię stanu technicznego budynku),
F. brak rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony - w szczególności w zakresie objęcia budynku ochroną konserwatorską organu I instancji oraz w zakresie stanu technicznego budynku.
W oparciu o tak sformułowane i liczne zarzuty, skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od Ministra na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono szeroką argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja lub postanowienie są zgodne z prawem, uchylenie ich przez sąd jest niedopuszczalne.
Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli jest rozstrzygnięcie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 17 lutego 2023 r., znak: DOZ-OAiK.650.376.2022.KPA-2 utrzymujące w mocy decyzję Dolnośląskiego WKZ z 30 marca 2022 r. nr 633/2022 o odmowie wydania pozwolenia konserwatorskiego na rozbiórkę budynku przy ul. [...] w S. na działce nr ew. [...] obręb [...].
Materialnoprawną podstawę ww. decyzji organu I instancji stanowi przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zgodnie z którym, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b aktualnie obowiązującej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (u.o.z.) ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Owe układy podlegają ochronie i opiece, bez względu na stan ich zachowania i jako zabytki nieruchome wpisuje się je aktualnie do rejestru w trybie u.o.z.
Ta podkategoria zabytków nieruchomych, choć należy do tej samej grupy rodzajowej, różni się jednak w pewien sposób od chronionych zabytków nieruchomych objętych ochroną indywidualną, tj. poprzez jednostkowy wpis do rejestru zbytków. Uwagę na to słusznie zwrócono w zaskarżonych decyzjach oraz w skardze.
Istnieje zasadnicza różnica pomiędzy ochroną obszarową układu urbanistycznego a ochroną indywidualną poprzez jednostkowy wpis do rejestru konkretnego budynku. Nie oznacza to jednak, co również słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zabytkowy układ urbanistyczny jest nieco mniej chroniony od zabytków wpisanych indywidualnie. Ochrona wynikająca bowiem z objęcia danego budynku/ów układem urbanistycznym powoduje to, że po stronie zainteresowanego podmiotu (inwestora) powstaje obowiązek uzyskania pozwolenia w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. oraz przestrzegania jego postanowień. Tym samym Sąd podziela co do zasady argumentację organów, że to, iż budynek nie jest indywidualnie chroniony nie oznacza, że można go dowolnie przebudowywać, rozbudowywać czy nawet rozebrać i stanie się to bez jakiejkolwiek szkody dla substancji chronionej układu urbanistycznego.
Jak wskazano w wyroku NSA z 30 września 2020 r. sygn. akt II OSK 653/18 (dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej: "CBOSA") głównym celem objęcia ochroną konserwatorską układu urbanistycznego jest zachowanie najcenniejszych elementów historycznego układu przestrzennego miasta, określonego przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, kształty i wielkości działek oraz sposób ich rozplanowania. Istotne jest również wzajemne oddziaływanie przestrzeni miejskiej oraz współzależność zabudowy, zieleni i otwartej przestrzeni.
To zatem od ustalenia, czy w sprawie mamy do czynienia z komponentem podlegającego ochronie "historycznego układu urbanistycznego" S., w rozumieniu aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zasadniczo uzależniona jest odpowiedź na pytanie, czy na roboty budowlane objęte wnioskiem skarżących, mające polegać na całkowitej rozbiórce budynku, należało uzyskać zgodę konserwatorską w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. i czy odmowa udzielenia takiego pozwolenia jest uzasadniona w świetle obecnych uregulowań u.o.z.
W tym miejscu odniesienia Sądu wymagają zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego – zdaniem skarżących - zrównania przez organ odwoławczy pod względem znaczeniowym pojęć "historycznego układu urbanistycznego" (stanowiącego przedmiot ochrony w oparciu o obowiązującą u.o.z.) oraz "historycznego założenia urbanistycznego miasta" (stanowiącego przedmiot ochrony w oparciu o u.o.d.k. - obowiązującą w dacie wydania decyzji z [...] lutego 1980 r. o wpisie do rejestru zabytków miasta S. ) i poszerzenia wskutek tego zakresu ochrony wynikającego z ww. decyzji wpisowej.
Zdaniem Sądu, argumentacja skargi o wadliwości takiego działania Ministra jest chybiona z kilku powodów i nie mogła mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji.
W ustawie z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (art. 5 pkt 1) rzeczywiście ustawodawca rozróżnia "dzieła budownictwa" od "historycznego założenia urbanistycznego" miast i osiedli, jak i "zespołów budowlanych" o wartości architektonicznej. Ustawa ta nie zawiera przy tym definicji powyższych określeń, w przeciwieństwie do obecnie obowiązujących przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdzie zdefiniowano m.in. pojęcie historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego, jako przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 3 pkt 12 u.o.z.).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2023 r. (sygn. akt II OSK 749/20, CBOSA) stwierdził, że określenie przedmiotu ochrony uznanego za zabytek na podstawie wcześniejszych ustaw nie wymaga posługiwania się wprost pojęciami normatywnymi wynikającymi z aktualnie obowiązującej ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (por. wyrok NSA z 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1726/09). Niemniej jednak, jak wskazał NSA w wyroku z 31 maja 2019 r. (sygn. akt II OSK 1782/17, CBOSA), z uwagi na brak zdefiniowania instytucji materialnoprawnych układu urbanistycznego i zespołu budowlanego w ustawie o ochronie dóbr kultury, kwestią wymagającą dostosowania zakresu dokonanych wpisów do obecnego rozumienia tych pojęć jest ustalenie rzeczywistego zakresu rozstrzygnięć poprzednich. Wobec powyższego, NSA w przywołanym wyżej orzeczeniu z 16 marca 2023 r. (sygn. akt II OSK 749/20) trafnie przyjął, że to Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając jako organ specjalistyczny w dziedzinie ochrony zabytków, uprawniony jest do określenia przedmiotu ochrony w danej sprawie przez dokonanie wykładni decyzji z lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XX w. o wpisie do rejestru zabytków, przy odpowiednim uwzględnieniu przepisów prawa wówczas obowiązujących, jak też przepisów aktualnej ustawy z 23 lipca 2003 r. stanowiącej podstawę orzekania w obecnie prowadzonym postępowaniu. W tym kontekście NSA zwrócił również uwagę m.in. na definicję historycznego układu urbanistycznego zamieszczoną aktualnie w art. 3 pkt 12 u.o.p. W rezultacie tego, dla przykładu wskazać trzeba, że Sąd Naczelny uznał, iż wnioskowane w rozpoznawanej przez NSA sprawie roboty budowlane dotyczące ingerencji w elewację budynku położonego na obszarze "historycznego założenia urbanistycznego" miasta objętego wpisem do rejestru zabytków, uznano za wymagające weryfikacji pod kątem ochrony konserwatorskiej, stosownie do obecnych teraźniejszych przepisów art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3 pkt 12 u.o.p.
W ocenie tutejszego Sądu, tożsame działanie powinno mieć miejsce w niniejszej sprawie.
Po pierwsze, nie ulega bowiem wątpliwości, że przewidziany do rozbiórki budynek przy ul. [...] w S. na działce nr ew. [...] obręb [...], znajdował się w granicach miasta S. w dacie wydania decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 1980 r. o wpisie tegoż miasta pod numerem [...] do rejestru zabytków. Tym samym należy przyjąć, że w ocenie ówcześnie orzekającego organu konserwatorskiego, jego istnienie współkształtowało "historyczne założenie miejskie" i został on objęty ochroną wynikającą z ujęcia w rejestrze zabytków całego obszaru objętego decyzją wpisową. Konkluzja ta jawi się jako oczywista w sytuacji, gdy weźmie się pod uwagę, że na gruncie przepisów u.o.d.k. zgodnie przyjmowano objęcie ochroną również istniejących w granicach wspomnianego "historycznego założenia urbanistycznego" - będącego zabytkiem – nawet budynków pozbawionych takiego charakteru, ale stanowiących choćby tylko naśladownictwo zabytkowego stylu. Rzecz jasna, uznanie strefy zabudowy za zabytek nie powodowało jeszcze (podobnie jak obecnie) uznania za zabytek każdego położonego w niej budynku, natomiast wywoływało i wywołuje określone ograniczenia dotyczące tej strefy, jak np. przewidziane uprzednio w art. 20 i 21 u.o.d.k. (reglamentacja i możliwość określenia warunków działalności budowlanej), co mam miejsce i obecnie – art. 36 ust. 1 u.o.z. Takie znaczenie ma bowiem położenie budynku w strefie urbanistycznej wpisanej do rejestru zabytków. Jest tak również dlatego, że z przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury wynika, że ochronie prawnej podlegają nie tylko zabytki wpisane do rejestru, ale również inne, jeżeli ich zabytkowy charakter jest oczywisty (art. 4 pkt 3).
Na tę okoliczność warto przywołać ponadto orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 2002 r. (sygn. akt I CKN 1268/00), w którym SN dostrzegł, że wpisanie do rejestru zabytków "historycznego założenia urbanistycznego" nie oznacza jeszcze, że wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami. Jeżeli mają same przez się wartość zabytkową, powinny być oddzielnie wpisane do rejestru zabytków. Podobnie kształtuje się sytuacja w razie objęcia ochroną konserwatorską samego założenia urbanistycznego miast i osiedli (również art. 5 pkt 1 u.o.d.k.). Wówczas dobrem kultury jest sama koncepcja urbanistyczna. W obu przedstawionych wypadkach przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest więc albo sam zespół, albo sama koncepcja (układ architektoniczny względnie urbanistyczny), a nie poszczególne rzeczy (nieruchomości) położone w strefie ochronnej. Niemniej, to właśnie z tego powodu Sąd Najwyższy podzielił pogląd, że wszelka działalność budowlana w takiej strefie, mogąca zagrozić albo naruszyć zabytkowy układ architektoniczny lub zabytkowy zespół budowlany, objęta jest wzmożoną reglamentacją administracyjnoprawną (art. 20 u.o.d.k.). SN wyjaśnił, że ochrona zabytkowych układów urbanistycznych i zabytkowych zespołów budowlanych polega na możliwości władczego określania warunków działalności budowlanej na ich terenie oraz nakazywania usunięcia, uporządkowania albo przebudowy poszczególnych budynków lub wydania innych stosownych zarządzeń. Zdaniem SN, w takiej sytuacji istnieją więc bezsprzecznie pewne szczególne ograniczenia, zarówno w zakresie swobody prowadzenia działalności budowlanej, jak i w zakresie korzystania z konkretnych nieruchomości, przy czym rzecz jasna są to ograniczenia nie tak daleko idące, jak w wypadku objęcia ochroną konserwatorską zindywidualizowanego "zabytku nieruchomego". Sąd Najwyższy podkreślił jednak, że ustawodawca, określając przedmiotowy zakres ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, posłużył się szerokim pojęciem "dobro kultury", gdyż uznał, że celem tej ustawy jest umożliwienie objęcia ochroną każdego zabytku cennego ze względów historycznych czy kulturowych. W konsekwencji stworzona została ustawowa możliwość uznania za zabytek, któremu należna jest ochrona, nie tylko rzeczy lub nieruchomości wartościowych ze względów historycznych albo kulturowych, lecz także różnego rodzaju zespołów budowlanych o wartości architektonicznej czy też jedynie założeń urbanistycznych miast i osiedli. O wpisie do rejestru i objęciu ochroną decyduje konserwator zabytków, podejmując stosowną decyzję każdorazowo w odniesieniu do konkretnych, ale i szeroko rozumianych dóbr kultury.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy nie można w uprawniony sposób twierdzić, że sporny obiekt objęty planowaną rozbiórką nie podlegał ochronie konserwatorskiej na mocy przepisów u.o.d.k., obowiązujących w dacie wydania decyzji o wpisie miasta S. do rejestru zabytków. W świetle przedstawionego wyżej stanowiska Sądu Najwyższego, w ocenie Sądu w składzie tu orzekającym, roboty budowlane przy wszystkich obiektach, w tym również przy budynku będącym przedmiotem niniejszego postępowania, w wyniku decyzji wpisowej miasta S. z [...] lutego 1980 r. do rejestru zabytków, wymagały i wymagają zgody właściwego konserwatora zabytków, gdyż były i są objęte ochroną wynikającą uprzednio z przepisów u.o.d.k., a obecnie z przepisów u.o.z. Nie ulega wątpliwości, że skoro obiekt ten istniał w dniu wydania decyzji wpisowej, to stanowi element "historycznego założenia urbanistycznego" S. , ponieważ jak słusznie dostrzegły organy, stanowi element założenia przestrzennego miasta, gdyż jest jednym z obiektów historycznych pochodzących z początku XX w. a więc okresu kształtowania się historycznej tkanki miejskiej i będących pierwotnymi komponentami jego układu, wraz z innymi budynkami położonymi wzdłuż ulicy [...] nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Współtworzy on zatem nie tylko ekspozycję widokową miasta, ale także jeden z komponentów jego substancji przestrzennej i budowlanej wypełniającej ten teren.
Po wtóre – z uwagi na argumentację skargi – należało rozważyć, czy sporny obiekt stanowi element aktualnie funkcjonującego pojęcia "historycznego układu urbanistycznego". Odpowiedź na to pytanie również wydaje się jednoznaczna, co wyczerpująco wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, a który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela.
W tym względzie należy przywołać poglądy judykatury, w których przyjmuje się, że w świetle aktualnej doktryny konserwatorskiej dla podlegania ochronie obszarowej nie jest istotne wskazanie w skład jakiego zespołu urbanistyczno-architektonicznego wchodzi przedmiotowy budynek, gdzie zaczyna się i gdzie kończy się dotycząca jej "historyczna zabudowa", jakie budynki składają się na dany zespół. Niekiedy nie ma więc nawet znaczenia kiedy faktycznie powstał dany obiekt skoro ochrona konserwatorska dotyczy wszystkich znajdujących się w tym obszarze obiektów (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 658/20, CBOSA). Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego, czy zespołu budowlanego oznacza, że również budynek znajdujący się na tym obszarze jest objęty ochroną wynikającą z wpisania do rejestru zabytków jednego z ww. rodzajów zabytków nieruchomych (określonych w pkt 12 i 13 art. 3 u.o.z.) (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 79/20, CBOSA). Umieszczenie układu urbanistycznego w rejestrze zabytków jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co jednak nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają jakiejkolwiek ochronie. Wpis taki oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się w jego ramach obiekty. Inny natomiast jest zakres takiej ochrony, który niewątpliwie różni się od ochrony przewidzianej dla obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają bowiem zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza i obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2023/17. CBOSA).
W orzecznictwie Sądów administracyjnych i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych dotyczy także obszaru wpisanego do rejestru zabytków, a nie wyłącznie obiektu budowlanego, wpisanego odrębnie do rejestru zabytków. Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego, ruralistycznego lub zespołu budowlanego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z., oznacza automatycznie, że ochrona konserwatorska rozciąga się na cały obszar tego układu (zob. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1634/11; z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 735/11). Skoro willa położona jest na obszarze stanowiącym historyczny układ urbanistyczny, to, nawet jeśli nie została wpisana indywidualnie do rejestru zabytków, podlega ona ochronie w oparciu o przepisy ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 960/10; tak też A. Ostrowska w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 384, uw. 5; P. Antoniak w: red. M. Cherka, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, 2010, uw. 2 tiret 1, uw. 4 do art. 36).
W przekonaniu Sądu, wszystkie przedstawione wyżej wywody prowadzić muszą do wniosku, że o ile obecnie obowiązująca w u.o.z. definicja "historycznego układu urbanistycznego" ma szersze znaczenie niż pojęcie "historycznego założenia urbanistycznego miasta", którym posłużono się w u.o.d.k., to jednak nie ulega wątpliwości, że w tym ostatnim pojęciu mieści się także ochrona poszczególnych obiektów budowlanych tworzących przestrzeń założenia miejskiego.
W rozumieniu dzisiejszej doktryny konserwatorskiej, wszystkie obiekty budowlane znajdujące się na obszarze "historycznego układu urbanistycznego" podlegają ochronie, jeżeli współtworzą ten układ. Ochronie podlegają w takim przypadku ich zewnętrzne cechy, tj. np. gabaryty, forma, geometra dachu czy kompozycje elewacji.
Słusznie wskazują zatem organy ochrony zabytków w kontrolowanej sprawie, że nawet to, iż budynek nie ma szczególnych wartości indywidualnych, które podlegałyby ochronie konserwatorskiej, nie oznacza, że może być on dowolnie i w sposób niekontrolowany wyburzony lub choćby przebudowany. Obiekt ten może bowiem, pomimo braku indywidualnej wartości konserwatorskiej, stanowić komponent układu urbanistycznego (wcześniej "założenia urbanistycznego miasta"), nawet pomimo tego, że jego historia jest z nim jedynie luźno powiązana. Oczywiście nie można na tej podstawie wysnuć ogólnej tezy, że każdy obiekt budowlany znajdujący się na obszarze chronionym podlega ochronie niemal tak ścisłej, jak ta przewidziana dla indywidualnego wpisu do rejestru. Nadal jest to bowiem obiekt, który nie jest wpisany do rejestru indywidualnie, ale podlega ochronie (jedynie i zrazem aż) przez wgląd na jego położenie na terenie chronionego układu (założenia) urbanistycznego.
Sąd zwraca uwagę, że nie ma z punktu widzenia prawa wprost wyrażonych przeszkód, by udzielić zgody nawet na rozbiórkę konkretnego obiektu położonego na obszarze chronionego układu urbanistycznego. Obiekt taki nie jest chroniony indywidualnie i taka sytuacja może mieć miejsce, ale stwierdzić należy, że powinna być z złożenia czymś wyjątkowym. Owa zgoda musi być bowiem ściśle powiązana z uprzednim ustaleniem, że taka inicjatywa inwestora nie spowoduje uszczerbku dla chronionego układu urbanistycznego. Jest przy tym niewątpliwe, że decyzja w tym zakresie zapada w ramach uznania administracyjnego, w granicach którego organ ma obowiązek wyważenia interesu indywidualnego i interesu społecznego oraz dokładnego wyjaśnienia zajmowanego stanowiska.
Wymaga wobec tego podkreślenia, że zamiarem skarżących w kontrolowanej sprawie jest całkowita rozbiórka spornego budynku. Eliminując ten obiekt trwale z krajobrazu S. i pozostawiając w nim lukę, skarżący doprowadzą zatem do niewątpliwej i daleko idącej ingerencji w kompozycję przestrzenną tej części miasta. Z projektu uzgadnianej decyzji nie wynika, ażeby skarżący chcieli zastąpić ten budynek innym, który stanowiłby co najmniej bardzo zbliżoną konstrukcję tak pod względem użytej formy, bryły, materiałów, jak również charakteru dotychczasowej zabudowy. Wydając lub odmawiając zgody na powyższe organy ochrony zabytków musiały zatem dokonać nie tylko oceny tego w jaki sposób na zabytkowy układ (ściślej jaki jego element) wpływa istniejący budynek i czy spowoduje to jakiekolwiek zakłócenie tego układu bądź naruszenie przypisywanych mu wartości zabytkowych nie dające się pogodzić z celem ochrony.
Nie każdy obiekt pochodzący z okresu powstania układu urbanistycznego i zespołu zabudowy będzie obiektem cennym i wartym zachowania, bez względu na jego stan techniczny. Jeżeli jednak po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego, organ konserwatorski uznaje że są realne możliwości zachowania i ochrony danego zabytku - to do kompetencji tego organu należy właśnie jego ochrona poprzez wydanie takiej jak zaskarżona decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1816/16, CBOSA).
Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi, szeroko wyjaśniły, w czym upatrują zagrożeń utraty walorów krajobrazowych oraz jakie wartości architektoniczne mogą zostać zatarte wskutek planowanych przez inwestorów robót budowlanych. Zbadano w szczególności czy przewidywane działania nie zniszczą elementów stanowiących o wartości historyczno-architektonicznej chronionego obszaru. Organy wyjaśniły, że omawiany budynek został wzniesiony na początku XX w. Jego forma architektoniczna, choć podlegająca zmianom na przestrzeni dziejów wskazuje na willowy charakter obiektu, a na taki właśnie rodzaj zabudowy - jako objętej ochroną - wskazuje treść decyzji o wpisie S. do rejestru zabytków z [...] lutego 1980 r. Co więcej, organy dostrzegły, że zachowany został pierwotny rdzeń przedmiotowego budynku, tj. jego oryginalna bryła sprzed 1936 r. Organ I instancji zauważył, że z dokumentacji fotograficznej załączonej do przedłożonego przez inwestorów projektu rozbiórki wynika fakt zachowania oryginalnej bryły oraz kompozycji elewacji budynku. Okoliczność tę potwierdzono w toku przeprowadzonych oględzin. Podkreślono, że obiekt ten nadal pełni rolę w budowaniu wartości zabytkowych historycznego założenia urbanistycznego S. .
W tym miejscu Sąd zobowiązany jest ponadto zauważyć, że fakt usytuowania budynku poza ścisłym centrum miasta a nie wzdłuż głównej drogi nie może w żadnym razie świadczyć o jego wyłączeniu spod ochrony wynikającej z decyzji z [...] lutego 1980 r. Chociaż rzeczywiście w decyzji wpisowej mowa jest o "zabudowie mieszkalnej usytuowanej luźno wzdłuż głównej drogi, w typie willowym", to jednak zakres obszarowy tego orzeczenia nie został ograniczony do takiej tylko części miasta, lecz obejmuje także inne jego tereny. Nie można także zasadnie twierdzić, że obiekt nie wypełnia innego z kryteriów, którymi kierował się Wojewódzki Konserwator Zabytków wydając decyzję z [...] lutego 1980 r., gdyż nie posiada konstrukcji drewnianej łączonej z kamieniem, lecz zbudowany jest częściowo z drewna połączonego z płytkami z terakoty (cokół). Organy ochrony zabytków dokonując oceny walorów obiektu miały wiedzę, że występuje w jego budowie szereg nawarstwień nie związanych z epoką, w której powstał. Tym niemniej zauważono, że znaczną część jego struktury w dalszym ciągu cechuje mający zasadnicze znaczenie przy ocenie wartości zabytku walor autentyzmu.
W tym miejscu wypada podkreślić, że postanowienia w sprawach, o których mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, podobnie jak pozwolenia konserwatorskie oparte na art. 36 ust. 1 u.o.z. są wydawane w ramach uznania administracyjnego. Przy dokonywaniu oceny stopnia zachowania lub zagrożenia wartości artystycznych, historycznych i naukowych reprezentowanych przez określony obiekt bądź obszar objęty ochroną konserwatora zabytków, organy konserwatorskie działają w ramach udzielonego im przez ustawę swobodnego uznania. Wobec nieograniczonej różnorodności faktycznej obiektów i obszarów posiadających wartość kwalifikujące je jako zabytki ustawodawca nie mógł bardziej szczegółowo dookreślić kryteriów technicznych, jakościowych lub estetycznych uznania takich obiektów za zasługujące na ochronę konserwatorską (zob. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1733/19; z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 270/18, CBOSA).
W związku z powyższym, Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia lub decyzji, ale nie wnika w merytoryczną celowość jego wydania, kontroluje tylko, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.
Kontrola orzeczenia o uznaniowym charakterze wymaga zatem sprawdzenia, czy jego wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz dostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego pod kątem przesłanek wynikających z rozstrzyganej materii. Sąd kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego, podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek do wydania rozstrzygnięcia o uznaniowym charakterze oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie, nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, tj. czy ocena jest swobodna a nie dowolna.
Działając w tak wyznaczonych ramach, Sąd uznał za chybiony stawiany w skardze zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 12 i 13 u.o.z., a także zarzut wadliwej oceny stanu faktycznego, prowadzącej do obrazy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, organy w wydanych postanowieniach wyczerpująco i prawidłowo wskazały bowiem kryteria, którymi kierowały się wydając kontrolowane rozstrzygnięcia.
W tym względzie Sąd za trafne uznał także stanowisko Ministra dotyczące przedłożonych przez skarżących ocen stanu technicznego budynku, sporządzonych przez uprawnione osoby, będące jednak specjalistami w dziedzinie budownictwa, a nie ochrony zabytków. Po pierwsze dlatego, że – jak słusznie uznał organ odwoławczy – w oparciu o przedłożone opracowania w żadnym razie nie można przesądzić, iż stan techniczny budynku jest w takim stopniu katastrofalny, ażeby jedynym możliwym rozwiązaniem była całkowita rozbiórka obiektu. We wspomnianych ocenach nie określono nawet zasięgu odnotowanej korozji biologicznej. Bak jest analizy dotyczącej technicznej możliwości podjęcia konkretnych działań naprawczych odnośnie do ww. budynku, w tym zastosowaniu środków biobójczych, wzmocnień konstrukcji, montażu izolacji. Wymaga podkreślenia, że choć w "Ocenie stanu technicznego budynku (...) z [...] maja 2022 r. sporządzonej przez mgr inż. M. S. wskazano na zły stan techniczny podstawowych elementów obiektu i zakwalifikowano go do rozbiórki, to jednak konkluzja ta został poczyniona z punktu widzenia "zasad prawidłowej ekonomiki procesu inwestycyjnego" (zob. str. 28 "Oceny stanu technicznego budynku (...). Tymczasem, jak słusznie wyjaśnił Minister, kwestie opłacalności realizacji robót przy zabytku nie mogą przesądzać o jego zakwalifikowaniu do wyburzenia. Co więcej, autor ww. opracowania nie wykluczył kategorycznie możliwości reaktywacji funkcjonowania obiektu, a wyraził jedynie obawy co do tej możliwości, ze względu na konieczność przebudowy budynku w celu zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Oznacza to, że w razie uzyskania zgody organów konserwatorskich na taką przebudowę, możliwe byłoby przywrócenie funkcji obiektu. Także w "Protokole z dnia 27-04-2022/1 z okresowej kontroli rocznej stanu technicznego obiektu (...)" nie wykluczono możliwości remontu budynku, a stwierdzono jedynie "brak ekonomicznego uzasadnienia robót remontowych".
Po drugie, w przedłożonych przez skarżących opracowaniach zupełnie pominięto walory zabytkowe obiektu, tzn. brak jest jakichkolwiek stwierdzeń pozwalających przyjąć, że budynek – na skutek postępującej degradacji technicznej – utracił walory zabytkowe. Tymczasem, z oględzin obiektu przeprowadzonych przez organ I instancji wynika, że wyspecjalizowane służby dostrzegły istnienie walorów, które pozwalają sądzić, że sporny budynek zachował wartości, które w dalszym ciągu przemawiają za przyjęciem, iż stanowi on istotny element kompozycji przestrzennej i architektonicznej miasta S. . Przyjmując, że sporny budynek w obecnym stanie technicznym nie nadaje się do eksploatacji, to jednak ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, na co słusznie zwrócił uwagę Minister, ażeby niemożliwe było np. przeprowadzenie jego remontu (przynajmniej w części) i ponowne użytkowanie.
Zarazem należy zwrócić uwagę na znane tutejszemu Sądowi już niejako z urzędu okoliczności dotyczące specyfiki postępowania konserwatorskiego w odniesieniu do obiektów wykonanych z drewna. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że w praktyce konserwatorskiej, restauracja tego typu obiektów polega na dokonywanej etapami wymianie drewnianych elementów historycznego budynku, w ramach bieżących prac konserwacyjnych, w następstwie ich zużycia. Kryterium zachowania zabytkowych wartości budynku nie wynika natomiast z warunku zachowania określonego wskaźnika oryginalnej substancji, lecz z zachowania oryginalnych rozwiązań ciesielskich i sztuki stolarskiej.
Nie mają racji skarżący podnosząc, że Minister nie zajął własnego stanowiska co do stanu technicznego obiektu. Organ ten nie negował faktu, że stan zachowania przedmiotowej nieruchomości nie jest zadowalający. Jak jednak nadmienił organ II instancji, i z którym to argumentem zgadza się tutejszy Sąd, powyższe nie oznacza, że ww. obiekt jest pozbawiony wartościowej substancji historycznej. Warto odnotować, że równie istotne jak walory artystyczne i naukowe jest także znaczenie historyczne oraz kompozycyjne obiektów obejmowanych ochroną konserwatorską. Wieloletni proces degradacji elementów ww. obiektu nie może przesądzać o odstąpieniu od jego ochrony, skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z. opiece i ochronie podlegają tego rodzaju zabytki nieruchome, bez względu na stan zachowania. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika zatem wprost, że zły stan zachowania obiektu zabytkowego (np. stan techniczny obiektu lub stan zachowania parku) nie uniemożliwia objęcia go ochroną konserwatorską, jeżeli nadal spełnia on przesłanki z art. 3 pkt 1 ustawy.
W piśmiennictwie wskazuje się, że o istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej; zniszczenie elementów zabytku powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, ale nie może przesądzać o pozbawieniu ochrony wartościowego obiektu. Okoliczność, iż obiekt znajduje się w złym stanie technicznym nie ma charakteru przesądzającego. Art. 6 u.o.z. ma charakter katalogu otwartego, co więcej powołany przepis w sposób wyraźny wyłącza kryterium zachowania zabytku jako mogące mieć zastosowanie przy kwalifikowaniu danego obiektu jako zabytkowego - ochronie i opiece podlegają zabytki bez względu na stan zachowania.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 182/13, CBOSA), "Dopóki (...) stopień zniszczenia obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który nakazuje uznać, że obiekt ten nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, albowiem nie da się go zachować, dopóty zabytek nie może zostać skreślony z rejestru zabytków. W tym kontekście jedynie techniczna możliwość zachowania obiektu zabytkowego w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych ma charakter decydujący w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków."
Choć cytowana konkluzja dotyczyła postępowania w sprawie wykreślenia obiektu z rejestru zabytków, to wynika niej, że obiekt znajdujący się nawet w złym stanie technicznym powinien być nadal objęty stosowną ochroną konserwatorską, jeżeli w swoim aktualnym kształcie zachowuje walory historyczne, artystyczne lub naukowe. Inaczej rzecz ujmując, nawet obiekt będący ruiną, jeżeli zachowuje jedną z podlegających ochronie wartości, powinien być chroniony przed zamierzeniami mogącymi prowadzić do jej utraty.
Zdaniem Sądu powyższa ocena została wyczerpująco uzasadniona i jest oparta na wiarygodnych ustaleniach źródłowych oraz na wiedzy i doświadczeniu osób posiadających odpowiednie kwalifikacje do formułowania tego rodzaju wniosków. Organy wskazały, że przewidziany do rozbiórki budynek stanowi nadal cenny element krajobrazu miasta, jako przykład budowli z początku XX w. Zbudowany został w stylu willowym, o którym mowa w decyzji wpisowej z [...] lutego 1980 r. Organy, pomimo jego złego stanu technicznego i licznych ingerencji budowlanych, dostrzegły walory architektoniczne budynku i brak przekształceń deformujących jego oryginalny kształt. Zachowanie przez obiekt cech charakterystycznych dla zabudowy miejskiej S. z początku XX w., jako zabudowy tworzącej krajobraz urbanistyczny miasta, wobec zmniejszającego się zasobu tego typu obiektów, uznano za cenne do zachowania pod względem konserwatorskim.
Wobec powyższego, Minister nie bez podstaw uznał, że budynek przy ul. [...] posiada w dalszym ciągu walory zabytkowe, ponieważ jego historyczna forma architektoniczna i funkcja istotnego komponentu miejskiej przestrzeni urbanistycznej, jest w dalszym ciągu w pełni czytelna.
Tutejszy sąd nie znalazł podstaw do zanegowania tak wyrażonej oceny, dokonanej w oparciu o poczynione ustalenia. Skarżący nie podważyli skutecznie stanowiska organów, że objęty planowaną inwestycją obiekt, wciąż cechują walory, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na ustaloną wartość historyczną dla zachowania przedmiotu ochrony wynikającego z decyzji wpisowej z [...] lutego 1980 r., tj. założenia urbanistycznego S.
Organy zwróciły jednocześnie uwagę na zakres planowanej inwestycji, obejmującej całkowitą rozbiórkę budynku. Niewątpliwie, nie dysponując nawet fachową wiedzą z zakresu konserwacji i ochrony zabytków, można dojść do wniosku, że taki rozmiar ingerencji w tkankę miasta spowoduje istotne zmiany w szczególnie cennym historycznym pejzażu urbanistycznym S., w tym zabudowy tworzonej przez podobne (choć faktycznie nie takie same) budynki położone wzdłuż ul. [...]. Wobec charakteru decyzji o wpisie miasta S. do rejestru zabytków nie jest całkowicie wykluczona możliwość ingerencji w sporny obiekt, jednak przy jej projektowaniu trzeba mieć na uwadze słusznie akcentowane przez organy walory krajobrazowe i kompozycyjne miejsca.
Dlatego też w ocenie tutejszego Sądu, organ II instancji trafnie stwierdził, że nawet fragmentaryczna utrata walorów zabytkowych i częściowe zniszczenie zabytkowego budynku, nie przekreślają celowości dalszej ochrony przedmiotowej nieruchomości. Stanowisko to podyktowane jest specyfiką zabytkowej substancji jaką jest architektura i bryła obiektu oraz kompozycja w krajobrazie miasta. Sąd nie podzielił natomiast twierdzeń skarżących, że obecny stan zachowania obiektu nie kwalifikuje go do dalszej ochrony. Skarżący nie wykazali jakimikolwiek wiarygodnymi środkami dowodowymi, że ocena dokonana przez organy konserwatorskie jest w tym zakresie wadliwa.
Zdaniem Sądu, działania organów konserwatorskich prowadzone były ewidentnie w celu ochrony interesu społecznego, jakim jest zachowanie wartości zabytkowych miasta. Nawet jeśli działania takie mogłyby być odebrane przez inwestorów jako naruszające interes stron postępowania, to jednak w opinii Sądu działania organów konserwatorskich w rozpatrywanej sprawie należy uznać za zgodne z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ochrona walorów wciąż reprezentowanych przez budynek i jego otoczenie, była więc realizowana przy spełnieniu warunków, czyli tzw. testów proporcjonalności wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Działania te były bowiem legalne, konieczne dla ochrony porządku publicznego, jakim jest ochrona zabytków i obszarów zabytkowych, a także proporcjonalne w ścisłym tego słowa znaczeniu, tj. podejmowane w takim stopniu, jaki był niezbędny dla zachowania ww. wartości.
Trzeba także zauważyć, że właściciel zabytku nieruchomego może go użytkować i zagospodarować, ale wyłącznie w granicach określonych w ustawie o ochronie zabytków, a więc w taki sposób, aby nie zagrażało to jego wartości zabytkowej. Strefa dozwolonego "zachowania się" właściciela względem zabytku zostaje więc znacznie zawężona, względem prawa własności nieruchomości niebędących zabytkami. W tym względzie Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 29 marca 2011 r. - Potomska i Potomski przeciwko Polsce (skarga nr 33949/05), nie zakwestionował rozwiązań i środków mogących ograniczać prawo własności osób prywatnych, przyjętych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Trybunał podkreślił wręcz, że "konserwacja dziedzictwa kulturowego oraz, gdzie to stosowne, jego zrównoważone użytkowanie mają na celu, obok utrzymania określonej jakości życia, zachowanie historycznych, kulturowych oraz artystycznych korzeni danego regionu i jego mieszkańców. Jako takie mają wartość zasadniczą, a zadanie ich ochrony i promocji spoczywa na organach władzy państwowej". Trybunał przypomniał także, iż w ramach przeszkód w zakresie praw własności wnioskodawców dążono do słusznych celów "interesu publicznego" dotyczących konserwacji dziedzictwa historycznego lub kulturowego kraju.
Jak już wspomniano, w świetle regulacji art. 4 u.o.z.o.z. działania organu konserwatorskiego winny być podejmowane w celu m.in: zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwale zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnienia niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.
Należy w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest ochrona dziedzictwa narodowego. Konkretyzację tego unormowania stanowi ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Jeszcze raz przyjdzie podkreślić, że wykonywanie prawa własności może być ograniczone regulacjami przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Właścicielom przysługują jednak określone uprawnienia służące ochronie ich interesów prawnych. W ramach procedury przewidzianej prawem mogą dążyć do zmiany niekorzystnych rozwiązań. W sytuacji natomiast już obowiązujących przepisów, skarżący jako właściciele nieruchomości podlegającej ochronie mogą podejmować jedynie działania inwestycyjne, dopuszczone przez prawo, przy czym i tak ostateczna ocena zgodności projektowanego zamierzenia z postanowieniami obowiązujących decyzji kształtujących sposób postępowania z zabytkami oraz Konstytucyjną zasadą ochrony dziedzictwa narodowego, zostały pozostawione wyłącznej ocenie organów konserwatorskich.
Zaprezentowane wyżej wnioski determinowały negatywną ocenę zarzutu skarżących co do naruszenia przez organy przepisów postępowania oraz norm prawa materialnego. Również postawiony w skardze zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP Sąd uznał za niezasadny, jeżeli się zważy, że skutek ograniczający uprawnienia właścicielskie skarżących nie wynikał z samej tylko odmowy uzgodnienia projektowanej inwestycji, ale był spowodowany był przede wszystkim obowiązującymi postanowieniami decyzji o wpisie zabytkowego założenia urbanistycznego miasta S. do rejestru zabytków, który to akt obejmuje ochroną również sporny budynek. Skarżący dysponowali natomiast instrumentami skutecznego sprzeciwienia się następstwom ujęcia także ich nieruchomości w rejestrze zabytków. Ponadto, brak zgody na zamierzone działania inwestycyjne był wynikiem ustalenia, że obiekt w dalszym ciągu prezentuje walory, do utraty których doszłoby wskutek projektowanego przedsięwzięcia.
W myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności. Ustawa o ochronie zabytków jest właśnie taką ustawą, o której mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Organy były zatem obowiązane do działania na podstawie zawartych w niej przepisów. Ujęcie określonej nieruchomości w ewidencji zabytków powoduje pewne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności i nakłada na właściciela dodatkowe obowiązki związane z utrzymaniem takiej nieruchomości, nie ingeruje natomiast w istotę tego prawa.
Ponadto, w orzecznictwie nie jest kwestionowany pogląd, który tutejszy Sąd także podziela, że prawo właściciela do zabudowy własnej nieruchomości, o którym mowa w art. 4 ustawy - Prawo budowlane, zostaje ograniczone na rzecz dobra wyższego, jakim jest dziedzictwo kulturowe, w tym jego materialne wytwory – zabytki nieruchome. Przy czym wolność tę należy postrzegać również jako element składowy (wycinek) konstytucyjnego prawa podmiotowego - prawa własności, gdyż zabudowa nieruchomości traktowana jest jako szczególny przykład "korzystania z rzeczy". Objęcie rzeczy ruchomej bądź nieruchomości ochroną konserwatorską ma właśnie na celu niedopuszczenie do zniszczenia zabytków i w pełni odpowiada gwarancji konstytucyjnej udzielonej społeczeństwu co do tego, iż Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego, zwłaszcza, że już w preambule Konstytucji zawarte jest zobowiązanie przekazania przyszłym pokoleniom wszystkiego, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku (por. NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 494/05, CBOSA).
W tak ukształtowanym stanie prawnym, nie sposób uznać, mając na uwadze – prawidłową zdaniem Sądu – argumentację organów, ażeby w niniejszej sprawie doszło do zbyt daleko idącej ingerencji w prawo własności skarżących.
W ocenie Sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, co do konieczności kompleksowej ochrony takich założeń przestrzennych jakim jest układ urbanistyczny S. , a także co do istotnej roli budynku w kształtowaniu przestrzeni kompozycyjnej miasta. Nadrzędnym celem powinno być dążenie do ratowania jak największej części zabudowy wykazującej zabytkowe wartości. Obiekt mimo złego stanu utrzymania nie został pozbawiony waloru historycznego, a utrzymanie jego autentycznej substancji w możliwie maksymalnym zakresie jest spójne z dążeniem do ratowania jak największej części zabudowy wykazującej zabytkowe wartości.
Nie można jednocześnie odmówić racji stronie skarżącej, że być może z przyczyn ekonomiczno-technicznych najwłaściwsza byłaby rozbiórka budynku. Jednakże argumenty natury ekonomicznej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej przedmiotowego budynku, w momencie ich realnego zagrożenia postępującą degradacją. Kalkulacje ekonomiczne zasadności i opłacalności remontu, jakkolwiek istotne dla posiadacza budynku, nie mogą być brane pod uwagę w stosunku do obiektów o wartościach zabytkowych, istotnych dla całego chronionego obszaru urbanistycznego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Sąd pragnie poza tym przypomnieć, że konserwator jako wyspecjalizowany organ w zakresie ochrony zabytków może w ramach własnej kompetencji stwierdzić, że planowane roboty przy zabytku ingerują w układ urbanistyczny. Jednocześnie postanowienia Planu miejscowego oraz rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego pozostają bez wpływu na uprawnienia konserwatora zabytków, który dokonuje oceny projektowanych prac, kierując się przesłankami określonymi w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stąd ustalone w Planie miejscowym zasady i warunki ochrony zabytków, w tym nawet dopuszczenie nowej zabudowy na terenie istniejącego budynku – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – nie wykluczają możliwości kontroli przewidzianych przy zabytku prac przez organ konserwatorski z punktu widzenia ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków i w konsekwencji wyrażenia negatywnej oceny względem planowanych robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1541/15, CBOSA).
Wreszcie tutejszy Sąd czuje się w obowiązku zauważyć, że organ odwoławczy odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do sygnalizowanego przez skarżących twierdzenia o naruszeniu zasad wyrażonych w art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. W kontekście powyższego zarzutu trzeba podkreślić, że ustanowiona w ww. przepisach reguła dotyczy jedynie "utrwalonej" praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Istotny jest tu zatem aspekt czasowy, gdyż z określenia "utrwalony", wynika, że coś stało się trwałe (względnie) niezmienne, a to wymaga oceny w kontekście odpowiednio długiego okresu kształtowania się danej praktyki rozstrzygania spraw. Ponadto trzeba pamiętać, że zarówno zasada wyrażona we wskazanym wyżej § 2 art. 8 k.p.a., jak i zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wynikająca z § 1 art. 8 k.p.a., nie wykluczają zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji, o ile zmiana taka zostanie prawidłowo i rzetelnie uzasadniona. Sąd kontrolując zaś postępowanie organów w realiach niniejszej – konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, zbadał prawidłowość zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego do ustalonych okoliczności faktycznych i wykładnię tę, jako wyczerpująco umotywowaną w zaskarżonych decyzjach uznał za poprawną.
Konkludując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłowo zastosowaną podstawę prawną - przepisy prawa materialnego i prawidłową ich wykładnię oraz w zgodzie z głównym celem jakiemu służy ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sąd nie znalazł zatem podstaw do zakwestionowania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, albowiem wniesiona skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.