VII SA/WA 894/21

VII SA/Wa 894/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 331/22 - Wyrok NSA z 2025-02-11
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 1446
art. 36 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
Dz.U. 2020 poz 256
art. 149 par. 1-3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r. znak [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), dalej: u.o.z.o.z., w wyniku rozpatrzenia odwołania Powiatu [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2021 r. znak: [...] umarzającą wznowione z urzędu postanowieniem z [...] września 2019 r. postępowanie zakończone decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2017 r. znak: [...].
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: MKDNiS) stwierdził, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: [...]WKZ) w wyniku rozpatrzenia wniosku Powiatu [...] z 23 grudnia 2016 r. na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. pozwolił Powiatowi [...] na przebudowę wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] października 2016 r. znak: [...] mostu drogowego przez rzekę [...] w T. według "Projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego" autor - mgr inż. W.K. zespołem, usytuowany na działkach nr ew. [...] jedn. ew. [...], obr. ewid. nr [...], określając 30 grudnia 2019 r. jako termin ważności pozwolenia. Postanowieniem z [...] września 2019 r. [...]WKZ na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją z [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przyczyną wznowienia postępowania jest stwierdzenie, iż będący przedmiotem wydanego pozwolenia na przebudowę most drogowy przez rzekę [...] w T., a ściślej objęte projektem zamiennym przęsła nr 2 i 3 tego mostu, wykonane w konstrukcji angielskiej typu [...], stanowią unikatowe i jedyne zachowane w Europie przęsła mostowe tego typu. Powoduje to, że w konsekwencji należy dążyć do ich zachowania jako wyjątkowego w skali kraju i Europy dzieła architektury i budownictwa. Stan techniczny tych przęseł jest dobry, a zwłaszcza jakość użytej do ich wykonania stali. [...]WKZ wyjaśnił, że z licznych informacji dostępnych w mediach, w tym relacji fotograficznych i filmowych dostępnych w intrenecie oraz fotografii przekazanych organowi przez [...] wynika, iż przęsła [...] podlegają trwałemu niszczeniu, tzn. są cięte na mniejsze elementy i jako złom metalowy są sprzedawane i przeznaczone do przetopienia w hucie. Organ zauważył, że okoliczność ta uzasadnia również rozważenie przyczyny wznowienia postępowania z art. 47 ust. 1 u.o.z.o.z. Wydając pozwolenie [...]WKZ, nie mając wiadomości o wyjątkowości zachowanej konstrukcji przęseł [...] w skali europejskiej, zakładał na podstawie przedstawianej dokumentacji projektowej, iż stan przęseł jest zły, a zwłaszcza w złym stanie jest materiał, z którego są one wykonane. Nadto przyjęte zostało, że konstrukcja przęseł zostanie zdemontowana, odrestaurowana i weksponowana. Założenie takie potwierdza także zapis projektu wykonawczego pn. "Projekt wykonawczy. Mosty. Przebudowa mostu drogowego przez rzekę [...] w T. - Projekt zamienny. Projekt rozbiórek wraz z projektem koncepcyjnym ekspozycji przęsła [...] autorstwa W. K. (główny projektant), [...]., w którym zawarto następujące warunki: "6. KONCEPCJA EKSPOZYCJI PRZĘSŁA [...]. Dla celów ekspozycyjnych należy z istniejącej konstrukcji przęseł [...] wybrać jak najlepiej zachowane elementy (sekcja podporowa skrajna wraz z łożyskiem, 4 sekcje krótkie i dwie długie) w celu ich ekspozycji w miejscu wskazanym przez zamawiającego. Konstrukcje należy oczyścić i pomalować w kolor jak najbardziej zbliżony do pierwotnego, należy także odtworzyć na całej długości ekspozycji istniejącą nawierzchnie. Całość ekspozycji będzie miała długość około 26,7 m. Dokładny zakres i długość odcinka przeznaczonego do ekspedycji należy uzgodnić z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Dodatkowo wykonawca opracuje szczegółowy projekt składowania elementów tymczasowego mostu przewidzianego do przyszłej 1 ekspozycji. Opracowanie musi zawierać szczegółowy wykaz elementów z właściwym ich oznaczeniem, zestawieniem ciężarów, sposób składowania a także technologię złożenia elementów w bryłę ekspozycyjną." Na podstawie otrzymanej przez [...]WKZ dokumentacji fotograficznej wynika, że przęsła [...] demontowane są metodą, która uniemożliwi spełnienie ww. warunków. Są w istocie trwale niszczone, co, jak zauważył organ, będzie przedmiotem szczegółowych ustaleń w ramach postępowania wyjaśniającego.
[...]WKZ decyzją z [...] stycznia 2021 r. umorzył postępowanie wznowione z urzędu postanowieniem z [...] września 2019 r. sprawie zakończonej własną decyzją z [...] stycznia 2017 r. W jej uzasadnieniu organ wskazał na przebieg dotychczasowego postępowania prowadzący do wstrzymania robót rozbiórkowych przęseł [...] i wyjaśnił, że w celu ustalenia aktualnego stanu technicznego przęsła [...] oraz możliwych sposobów jego przeniesienia w inne miejsce, uwzględniając przyszłą funkcję ekspozycyjną, jako dowód w sprawie przyjęto "Opinię techniczną. Raport z oceny stanu technicznego konstrukcji przęsła kratownicy [...]", opracowaną w listopadzie 2020 r. przez specjalistów z Politechniki [...] - dra hab. inż. K. Ż., prof. nadzw. P[...] oraz mgr. inż. M. M.. Opinia ta pozwoliła ustalić nowe fakty i okoliczności dotyczące stanu zachowania elementów pozostałych jeszcze przęseł [...], przede wszystkim w aspekcie zjawiska korozji i związanego z nią procesu degradacji części metalowych, a także wpływu aktualnego stanu zachowania elementów pozostałych jeszcze przęseł [...] na możliwy sposób ich demontażu. Analizując akta w celu wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, [...]WKZ, jak wyjaśnił, stwierdził, że termin ważności pozwolenia z [...] stycznia 2017 r. upłynął 30 grudnia 2019 r. Upływ ważności pozwolenia skutkuje wyeliminowaniem go z obrotu prawnego. Bez względu więc na poczynione w toku postępowania wznowieniowego ustalenia nowych faktów i okoliczności, które na podstawie art. 47 u.o.z.o.z. stanowiłyby podstawę do zmiany decyzji z [...] stycznia 2017 r., obiektywnie, wskutek upływu terminu jej ważności, zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Pismem z 4 lutego 2021 r. odwołanie od decyzji [...]WKZ z [...] stycznia 2021 r. złożył Powiat [...]. Odwołujący zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 77 w zw. z art. 7 oraz art. 80 k.p.a. poprzez poczynienie ustaleń faktycznych w sposób dowolny, nie mający oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym; 2) naruszenie art. 151 k.p.a. poprzez brak wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji; 3) naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez brak wskazania szczegółowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz poprzestanie na wskazaniu jedynie przepisów mających charakter kompetencyjny; 4) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak respektowania przez organ własnych ustaleń poczynionych na gruncie innych prowadzonych przez organ postępowań administracyjnych; 5) błędne uznanie przez organ, że pozwolenie z [...] stycznia 2017 r. utraciło moc prawną; 6) naruszenie art. 47a ust. 2 u.o.z.o.z. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a w rezultacie wszczęcie postępowania wznowieniowego po upływie dwóch lat od dnia uprawomocnienia się decyzji.
Wskazaną wyżej decyzją z [...] lutego 2021 r. MKDNiS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że odpowiada ona prawu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrolowaną decyzją [...]WKZ umorzył postępowanie wznowione z urzędu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] stycznia 2017 r. udzielającą Powiatowi [...] pozwolenia na przebudowę mostu drogowego przez rzekę [...] w T. z powodu niepozostawania tejże decyzji w obrocie prawnym z uwagi na upływ czasu, na który została wydana. Wznowienie postępowania dotyczyło bowiem decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., której termin ważności określono do 30 grudnia 2019 r., stosownie do § 14 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. Nr 165, poz. 987), dalej: rozporządzenie MKiDN z dnia 27 lipca 2011 r., który stanowił, że pozwolenie na prowadzenie prac konserwatorskich zawiera wskazanie terminu ważności pozwolenia. MKDNiS podkreślił, że wznowienie postępowania może nastąpić w sprawach zakończonych rozstrzygnięciem ostatecznym, posiadającym przymiot trwałości, dlatego też nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania w odniesieniu do decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego (wyrok NSA z 29 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 3061/14). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 stycznia 2021 r. sygn. II OSK 2689/20, określenie w decyzji okresu ważności decyzji oznacza niewątpliwie, iż tylko w tym okresie decyzja ta wywołuje skutki prawne. Sformułowanie "okres ważności decyzji" wyraźnie oznacza, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ okresu ważności powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Niewątpliwie, jak zauważył organ odwoławczy, w chwili wznowienia postępowania decyzja [...]WKZ z [...] stycznia 2017 r. obowiązywała, natomiast jej wygaśnięcie z dniem 30 grudnia 2019 r., jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, uniemożliwiło prowadzenie postępowania wznowieniowego i w konsekwencji nakazywało jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wydana w sprawie decyzja o umorzeniu postępowania wznowieniowego w pełni więc odpowiada prawu, ponieważ stwierdzenie wady wznowienia nie mogłoby skutkować uchyleniem wadliwego aktu, gdyż skutek ten (na innej drodze prawnej) został już osiągnięty (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2021 r. sygn. II OSK 2689/20). Powyższe rozważania dotyczą również drugiej ze wskazanych w postanowieniu wznowieniowym [...]WKZ z [...] września 2019 r. podstawy prawnej, tj. art. 47 ust. 1 u.o.z.o.z. Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 47a ust. 2 u.o.z.o.z. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a w rezultacie wszczęcie postępowania wznowieniowego po upływie dwóch lat od dnia uprawomocnienia się decyzji, MKDNiS wyjaśnił, że zgodnie art. 47a ust. 1 u.o.z.o.z., minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego po zasięgnięciu opinii Głównej Komisji Konserwatorskiej może z urzędu uchylić lub zmienić pozwolenie, o którym mowa w art. 36 ust. 1, jeżeli realizacja działań określonych w tym pozwoleniu spowodowałaby: 1) uszczerbek dla wartości zabytku lub 2) uszkodzenie lub zniszczenie zabytku, lub 3) niewłaściwe korzystanie z zabytku. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1, nie może być wszczęte po upływie 2 lat od dnia, w którym to pozwolenie stało się ostateczne (art. 47 ust. 2 u.o.z.o.z.). Organ odwoławczy stwierdził, że z przytoczonych przepisów wynika, iż 2 - letnie ograniczenie czasowe dotyczy wszczęcia przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1, a nie postępowania wznowieniowego prowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na innej podstawie prawnej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję MKDNiS z [...] lutego 2021 r. złożył Powiat [...], zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji [...]WKZ.
Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła:
1) naruszenie art. 77 w zw. z art. 7 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie:
- stanu mostu drogowego przez rzekę [...] w T., który określony został w sposób sprzeczny ze sporządzoną w sprawie opinią biegłych,
- sposobu prowadzenia rozbiórki mostu drogowego przez rzekę [...] w T.
2) naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez brak wskazania szczegółowego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego decyzji oraz brak jakiegokolwiek odniesienia się do większości zarzutów zawartych przez stronę w treści odwołania, a skierowanych względem ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji;
3) błędne uznanie przez organ, że decyzja [...]WKZ z [...] stycznia 2017 r. utraciła moc prawną tj. naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 października 2015 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2015 r. poz. 1789), dalej: rozporządzenie MKiDN z dnia 14 października 2015 r., polegającą na przyjęciu przez organ, że termin określony w decyzji z [...] stycznia 2017 r. o udzieleniu Powiatowi [...] pozwolenia na przebudowę mostu drogowego przez rzekę [...] w T. powoduje wygaśnięcie tej decyzji oraz konieczność uzyskania przez skarżącego nowego pozwolenia na budowę wobec rzekomej utraty mocy obowiązującej wskazanej decyzji;
4) naruszenie § 14 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia MKiDN z dnia 27 lipca 2011 r., który został zastosowany w sprawie przez organ pomimo faktu, że przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania decyzji z [...] stycznia 2017 r. i nie miał zastosowania w niniejszej sprawie;
5) naruszenie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173 ze zm.), dalej: u.o.m.f., poprzez brak wyłączenia organu z urzędu w sytuacji, w której kierownik organu wydaje decyzję administracyjną w sprawie, w ramach której wyrządził stronie szkodę majątkową polegającą na konieczności wydatkowania środków publicznych na tymczasowe zabezpieczenie Mostu [...] w wyniku bezprawnego wstrzymania wykonalności decyzji z [...] stycznia 2017 r. oraz prac budowlanych na ww. Moście;
6) naruszenie art. 24 § 3 k.p.a. poprzez brak wyłączenia [...]WKZ ze sprawy ze względu na jego stronniczość.
Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę MKDNiS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja MKDNiS nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie albo też stwierdzenie jej nieważności.
Stanowiąca przedmiot skargi decyzja z [...] lutego 2021 r. została wydana przez MKDNiS w toku wznowionego z urzędu przez [...]WKZ postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną tego organu z [...] stycznia 2017 r. udzielającą skarżącej pozwolenia na wykonie robót budowlanych - przebudowę wpisanego do rejestru zabytków mostu drogowego przez [...] w T.. Wznowienie postępowania, jak się przyjmuje w piśmiennictwie, jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowanymi wadami procesowymi wyliczonymi enumeratywnie w przepisach prawa procesowego lub ustawach szczególnych (por. K. Sobieralski [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II, część 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 332). Ma ono za przedmiot sprawę weryfikacyjną, w ramach której, w przypadku potwierdzenia przyczyny wznowienia, sprawa weryfikacji obowiązywania decyzji powiązana jest, po dokonaniu jej uchylenia, z obowiązkiem rozstrzygnięcia pierwotnej sprawy administracyjnej co do jej istoty (por. M. Kamiński, Elementy konstytutywne sprawy administracyjnej weryfikacyjnej, Casus 2015, nr 77, s. 31). Wzgląd na tę cechę konstytutywną wskazanego trybu postępowania sprawia, że warunkiem jego zainicjowania i zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem jest obowiązywanie decyzji ostatecznej, która miałaby podlegać weryfikacji. W wyroku z 13 lutego 2013 r. sygn. II OSK 1731/11 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie uznał, że z regulacji k.p.a. odnoszącej się do postępowania wznowieniowego jednoznacznie wynika, że kodeks ten nie przewiduje możliwości orzekania o wznowieniu postępowania wobec aktu, który nie ma mocy prawnej. Takie samo stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyrokach z 13 stycznia 2021 r. sygn. II OSK 2689/20 oraz z 14 lipca 2020 r. sygn. II OSK 3858/19. Zapatrywanie, zgodnie z którym nie można wznowić postępowania w odniesieniu do rozstrzygnięcia wyeliminowanego z obrotu prawnego akcentuje się również w piśmiennictwie (por. R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2020, komentarz do art. 145, Nb 5). Brak spełnienia tejże przesłanki, jeżeli ma charakter następczy, a zatem podlega ustaleniu po wydaniu postanowienia o wznowieniu, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., powinien prowadzić do umorzenia postępowania w sprawie wznowienia jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.). Takie wnioski interpretacyjne odnośnie do przepisów rozdziału 12 działu II k.p.a. przyjął w sprawie MKDNiS w treści zaskarżonej decyzji i ich niewadliwość, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie powinna budzić wątpliwości.
Zastrzeżeń Sądu nie budzi również sposób zastosowania powyżej wskazanej zasady względem stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Zasadniczym jego elementem pozostaje przyjęcie, że organ I instancji, powołując się na przyczynę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję), wydał postanowienie wznawiające postępowanie, które podlegało następczemu umorzeniu z uwagi na stwierdzenie, iż kończąca to postępowanie decyzja [...]WKZ z [...] stycznia 2017 r. w toku postępowania weryfikacyjnego przestała mieć charakter obowiązujący, albowiem z upływem wskazanego w jej rozstrzygnięciu terminu (31 grudnia 2019 r.) wygasła. To ostatnie ustalenie strona skarżąca uznała za oczywiście błędne, przyjmując, że udzielone jej pozwolenie jest nadal ważne i istnieje w obrocie prawnym, a co za tym idzie Powiat [...] jako inwestor może kontynuować przerwane prace bez bycia zobligowanym do uzyskania nowej decyzji konserwatorskiej (s. 11 uzasadnienia skargi), jednakże ww. wnioski i wspierająca je argumentacja pozostają, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w całości nieuprawnione.
Niespornością należy objąć okoliczność, że w decyzji z [...] stycznia 2017 r. [...]WKZ zawarł zastrzeżenie odnoszące się do ważności wydanego stronie skarżącej pozwolenia, gdyż elementem jego rozstrzygnięcia jest wskazanie - "Termin ważności pozwolenia: 30.XII.2019 r.". Należy w tym kontekście przypomnieć, że pojęcie terminu powszechnie odnosi się do zdarzenia przyszłego i pewnego związanego z upływem czasu, z zastrzeżeniem którego wiąże się wywołanie z mocy prawa skutku prawnego. Zastrzeżenie tego elementu akcesoryjnego decyzji administracyjnej wymaga wyraźnego umocowania ustawowego o charakterze szczegółowym (art. 107 § 2 k.p.a.). Istota zastrzeżenia terminu, jak się wskazuje w piśmiennictwie, sprowadza się do tego, że z chwilą upływu wskazanego w akcie administracyjnym czasu (terminu) wywołane zostają z mocy samego prawa, bez konieczności podejmowania dalszych działań ze strony podmiotów administracji określone skutki prawne. Termin końcowy zwany również terminem rozwiązującym oznacza, że określone skutki prawne ustaną, a więc akt przestanie wywoływać określone skutki prawne z chwilą nadejścia wyznaczonego aktem momentu (por. A. Błaś, J. Boć, M. Stahl, K. Ziemski [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 5. Prawne formy działania administracji, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 201).
Na gruncie obowiązujących przepisów z zakresu ochrony zabytków pozwolenie konserwatorskie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., pozostaje aktem administracyjnym wydawanym z zastrzeżeniem terminu jego obowiązywania. Pozwolenie tego rodzaju zatem wygasa z mocy prawa po upływie określonego przez organ konserwatorski terminu. Twierdzenie to należy odnieść bez wątpienia również do spornego pozwolenia [...]WKZ z [...] stycznia 2017 r., którego adresatem była strona skarżąca, albowiem zamieszczony został w nim, jak to zostało wcześniej zauważone, termin końcowy obowiązywania decyzji (30 grudnia 2019 r.), z czym korespondowała wprowadzona do § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MKiDN z dnia 14 października 2015 r. regulacja, która takie rozstrzygnięcie czyniła obligatoryjnym. Akt ten wszedł w życie w dniu 30 listopada 2015 r. (§ 25 rozporządzenia), zastępując rozporządzenie MKiDN z dnia 27 lipca 2011 r., do którego § 14 ust. 1 pkt 6 posiadającego analogiczne brzmienie odwołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy. Pomyłka ta nie mogła mieć jednak jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, albowiem prawidłowo sformułowany przez MKDNiS wniosek, że decyzja [...]WKZ z [...] stycznia 2017 r. utraciła moc obowiązującą, a przyznane stronie skarżącej terminowe uprawnienie wygasło, nie jest determinowane poprawnością wskazania podstawy upoważniającej organ konserwatorski do zastrzeżenia terminu ważności pozwolenia, jeżeli termin końcowy w weryfikowanym pozwoleniu został zamieszczony i sama strona dostrzega, że działanie to w pełni odpowiada przepisowi powołanemu przez nią w pkt. 3 podstawy złożonej skargi.
Organ odwoławczy nie oparł się w sprawie na błędnej wykładni § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MKiDN z dnia 14 października 2015 r., argumentacja podnoszona przez stronę, że przepis ten nie kształtuje okresu obowiązywania decyzji pozbawiona jest bowiem merytorycznych podstaw. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z 5 czerwca 2019 r. sygn. VII SA/Wa 9/19 w zakresie, w jakim stanowisko to "ważność" pozwolenia konserwatorskiego wiąże wyłącznie z faktem uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę i rozpoczęciem robót budowlanych, czyniących pozwolenie to uprawnieniem bezterminowym. Uznać należy bowiem, że wskazywany w decyzji "termin ważności pozwolenia" jest okresem, w którym podmiot zainteresowany może korzystać z przyznanego mu uprawnienia, a nie terminem, w którym działanie takie powinien jedynie niejako zapoczątkować. Prawo to zostaje na mocy decyzji wykreowane po złożeniu stosownego wniosku i zasadniczo w sposób zgodny z wolą zainteresowanego. Należy zgodzić się z twierdzeniem, że wymóg wskazania terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego jest skorelowany z obowiązkiem inwestora określenia przewidywanego terminu rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych (§ 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MKiDN z dnia 14 października 2015 r.). Niewątpliwie organ konserwatorski powinien mieć na uwadze przedstawione mu przez inwestora ramy czasowe, w których wykonywanie prac zostało zaplanowane, niemniej określając termin ważności pozwolenia organ swoim rozstrzygnięciem nie kształtuje jedynie terminu rozpoczęcia robót budowlanych, ponieważ również ich zakończenie powinno uwzględniać zamieszczony w decyzji termin obowiązywania decyzji.
Przepisy u.o.z.o.z. nie pozwalają, zdaniem Sądu, dostatecznie uzasadnić poglądu, zgodnie z którym po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w której zatwierdza się projekt budowlany, decyzja konserwatora podlega skonsumowaniu, przez co inwestor zachowuje uprawnienia nadane mu decyzją konserwatorską dopóty, dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym. Taki wniosek nie uwzględnia, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tego, że przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa u.o.z.o.z. (art. 1 u.o.z.o.z.), a jednocześnie stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. ta ostania ustawa nie narusza przepisów szczególnych zawartych w u.o.z.o.z. odnoszących się do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków. Nie można nie dostrzegać, że przepisy obu wskazanych wyżej aktów prawnych pozostają w relacji współstosowania. Sposób stosowania instytucji prawnych przewidzianych w p.b. nie może ograniczać, ani tym bardziej wyłączać form reglamentacji, jakim podlegają w świetle przepisów u.o.z.o.z. określone działania inwestycyjne przy zabytkach. Ich samodzielny charakter normatywny kształtowany szczegółowo przepisami tej ustawy sprzeciwia się tym samym, by pozwoleniu konserwatorskiemu (art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z.) można było przypisać niesamoistne znaczenie procesowe, prowadzące do nadania mu charakteru zależnego od pozwolenia na budowę wydawanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, wyrażającego się możliwością jego "skonsumowania". W okresie prowadzenia robót budowlanych, jak przyjmuje Sąd, inwestor powinien dysponować oboma pozwoleniami, jeżeli obowiązek ich uzyskania wynika z przepisów p.b. i u.o.z.o.z. Regulacja, zgodnie z którą prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 39 ust. 1 p.b.) nie może być rozumiana jako wymóg legitymowania się ważnym pozwoleniem konserwatorskim przez inwestora wyłącznie w toku ubiegania się o pozwolenie na budowę. Obowiązek taki spoczywa na inwestorze w toku wykonywania robót budowlanych do ich zakończenia, co oznacza, że utrata ważności pozwolenia konserwatorskiego wiążąco kształtuje jego sytuację prawną i sam fakt pozostawania pozwolenia na budowę w obrocie prawnym jest bez znaczenia z punktu widzenia materii regulowanej w u.o.z.o.z. i możliwości wstrzymywania robót budowlanych wykonywanych bez pozwolenia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Powyższego zagadnienia nie można oceniać przez pryzmat oceny prawnej wyrażonej w przywołanym przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 671/09, albowiem został on wydany w stanie prawnym nieuwzględniającym zmiany normatywnej, która doprowadziła do ukształtowania pozwolenia konserwatorskiego jako aktu administracyjnego posiadającego zastrzeżony termin swojej ważności. W uzasadnieniu skargi strona odwołała się również do argumentacji zamieszczonej w wyroku WSA w Gdańsku z 1 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Gd 717/14, nie zwracając jednakże uwagi na to, że w uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wyraźnie stwierdził, iż określony termin ważności w pozwoleniu konserwatorskim wskazuje czas, w którym decyzja ta "obowiązuje". Po upływie określonego terminu decyzja ta przestaje de facto zatem istnieć. W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co wymaga podkreślenia, pogląd ten został podtrzymany. W przywołanym przez organ odwoławczy wyroku z 27 września 2017 r. sygn. II OSK 120/16 Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do kwestii terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego, jednoznacznie przyjął, że wskazanie w decyzji okresu ważności decyzji oznacza niewątpliwie, iż tylko w tym okresie decyzja ta wywołuje skutki prawne. Sformułowanie "okres ważności decyzji" wyraźnie potwierdza, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ okresu ważności powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Podobny pogląd prawny wynika również z przytaczanego wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2021 r. sygn. II OSK 2689/20.
Zaskarżona decyzja z [...] lutego 2021 r., zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie uchybia przepisom procesowym, albowiem w kontrolowanej sprawie MKDNiS dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), kierując się wymaganiami art. 105 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 2 i 3, art. 151 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 36 ust. 1 i art. 47 ust. 1 u.o.z.o.z. Organ odwoławczy nie mógł dopuścić się błędu polegającego na poczynieniu wadliwych ustaleń w zakresie stanu technicznego mostu drogowego, jak też sposobu prowadzenia jego rozbiórki na mocy udzielonego stronie skarżącej pozwolenia, ponieważ te kwestie w związku z potwierdzeniem zaistnienia przyczyny wznowienia mogły podlegać rozważeniu wyłącznie w fazie rozstrzygania sprawy co do istoty. MKDNiS w sposób właściwy uzasadnił powody utrzymania w mocy decyzji [...]WKZ. Istotnego naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. strona skarżąca nie może łączyć z wprowadzeniem do treści uzasadnienia decyzji z 22 stycznia 2021 r. określonych stwierdzeń, które uważa za fałszywe (m.in. odnośnie do tego, że [...]WKZ na etapie wydawania pozwolenia nie dysponował wiedzą o zabytkowym charakterze przęseł [...], tego, że stan techniczny ww. przęseł należy uznać za dobry, czy tego, że rozbiórka mostu miała charakter destrukcyjny), przy braku merytorycznego wypowiedzenia się względem nich przez MKDNiS. Umorzenie postępowania pozostaje formalnym sposobem zakończenia sprawy i na taki charakter podjętego rozstrzygnięcia wyraźnie wskazał w swojej decyzji organ odwoławczy.
Przy załatwieniu sprawy w toku instancji MKDNiS nie miał podstaw do uznania, że kontrolowana decyzja z [...] stycznia 2021 r. została wydana przez organ, który podlegał wyłączeniu. Formułowana przez stronę ocena, że I. S. jako piastun organu ([...]WKZ), który podpisał decyzję, powinien ponieść odpowiedzialność majątkową ze względu na swoje zawinione działanie wywołane nieuprawnionym wznowieniem postępowania i wstrzymaniem wydanego stronie skarżącej pozwolenia nie oznacza, że sprawa zakończona decyzją umarzającą postępowanie stanowiła sprawę należącą do kategorii spraw dotyczących interesów majątkowych kierownika organu w znaczeniu przyjętym w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 u.o.m.f. Należy równocześnie przyjąć, że przesłanka, o której mowa w art. 24 § 3 k.p.a. wiązana z istnieniem okoliczności niewymienionych w art. 24 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika, nie ma zastosowania do osoby będącej piastunem organu. Strona postępowania – inaczej niż przyjmuje strona skarżąca - nie może żądać wyłączenia piastuna organu z innych przyczyn, niż wymienione w art. 25 k.p.a., nawet jeżeli, zdaniem skarżącej, mogą zachodzić wątpliwości co do jego bezstronności. Stanowisko takie jest prezentowane w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 17 listopada 2020 r. sygn. I OSK 1177/20; wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 1539/18; wyrok NSA z 17 października 2019 r. sygn. II OSK 2558/18; wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 621/17, wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. I OSK 2885/15; wyrok NSA z 4 listopada 2016 r. sygn. II OSK 558/15) i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości je podziela.
Mając wszystko to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.