VII SA/Wa 884/22

VII SA/Wa 884/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-07-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek
Grzegorz Rudnicki
Izabela Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2414/22 - Wyrok NSA z 2023-03-02
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1538
art. 7 ust. 4-7
Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2022 r. sprawy ze skargi D sp. z o.o. z siedzibą w M na uchwałę Rady Miasta M z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę
Uzasadnienie
D. sp. z o.o. z siedzibą w M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę NR XLII.396.2022 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 24 marca 2022 r. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...]z obrębu [...] przy ul. Ś. w M.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
1) art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t. j. Dz. U. z 2021, poz. 1538, dalej: "specustawa mieszkaniowa") w zw. z ppkt 3.2.1 w pkt 3 w Rozdziale 1 w części 2 (s. 35) i ppkt 2.2.2. w pkt 2 w Rozdziale 2 w Części 2 (s. 40) i ppkt 2.3 w pkt 2 w Rozdziale 2 w Części 2 (s. 41) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Mińska Mazowiecki, przyjętym uchwałą nr XLII/422/14j Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 22 września 2014 r. (dalej: "Studium") poprzez:
-błędne uznanie, że planowana inwestycja jest sprzeczna ze Studium z uwagi na brak zachowania kierunku rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej, wyznaczonego przez Studium, ze względu na rzekome niezachowanie parametrów zabudowy w postaci maksymalnej wysokości zabudowy oraz geometrii dachów, podczas gdy maksymalna wysokości planowanego przez Skarżącego budynku wielorodzinnego zachowuje parametry ustalone w Studium dla jednostki MN/U (na której znajduje się teren inwestycji) tj. 14 metrów, zaś geometria dachu nawiązuje do istniejącego sąsiedztwa, co jest wprost dopuszczone w Studium jako odstępstwo od preferencji dachów o kącie nachylenia mniejszym niż 30°.
- niezastosowanie zapisów Studium i błędne odniesienie się do maksymalnej wysokości ustalonej dla innej strefy oznaczonej symbolem MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna tj. 12 m, podczas gdy Studium wskazuje, że w strefie oznaczonej symbolem MN/U należy dążyć do utrzymania maksymalnej wysokości zabudowy 14 metrów, dla każdego rodzaju zabudowy, bez różnicowania na jednorodzinną, usługową czy wielorodzinną,
- błędną interpretację zapisów Studium w zakresie obowiązku stosowania wyłącznie określonej formy dachów, podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem Studium dotyczącym geometrii dachu dla każdego rodzaju budownictwa w pierwszej kolejności "należy dążyć do tego, aby dachy budynków projektowanych nawiązywały wyglądem do dachów budynków sąsiednich", zaś dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych preferuje się dachy o kącie nachylenia połaci nie mniejszym niż 30°, przy czym jest to jedynie pożądane rozwiązanie, a nie wyłącznie dopuszczalne na tym terenie, w związku z czym geometria dachu planowanej Inwestycji nie jest sprzeczna z zapisami Studium,
- niewłaściwe uznanie, że geometria dachu planowanego przez Skarżącego budynku wielorodzinnego nie może być dopuszczona ze względu na istniejące sąsiedztwo na zasadzie odstępstwa, bowiem nie nawiązuje on do dachów sąsiedniej zabudowy jednorodzinnej i jest dachem płaskim urządzonym w formie tarasu zielonego, które nie występują w sąsiedztwie, a w konsekwencji błędne niezastosowanie odstępstwa, o którym mowa w pkt 2.3 Studium w części dotyczącej geometrii dachu (s. 41), podczas gdy zapis ten nie warunkuje możliwości zastosowania w/w odstępstwa w zależności od nawiązania do konkretnego rodzaju zabudowy (tj. zabudowy jednorodzinnej czy wielorodzinnej), a odnosi się ogólnie do "istniejącego sąsiedztwa", zaś dach planowanego przez Skarżącego budynku nawiązuje do dachów dwóch istniejących w sąsiedztwie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, co zostało przyznane w Uchwale odmownej i uprawnia do zastosowania w/w odstępstwa, natomiast fakt, czy dach płaski jest urządzony w formie tarasu zielonego czy też w inny sposób pozostaje przy tym bez znaczenia,
- błędną interpretację postanowienia Studium zawartego w pkt 3.2. pkt 3.2.1. dot. strefy MN/U poprzez uznanie, że sformułowanie: "dopuszcza się budynki mieszkalne wielorodzinne pod warunkiem, że ich wysokość, geometria dachów (...) będzie taka jak ustalona dla budownictwa jednorodzinnego" nie pozwala zastosować odstępstwa jeśli istniejące sąsiedztwo jest zabudową mieszkaniową wielorodzinną, podczas gdy zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w niniejszym przypadku stanowi istniejące sąsiedztwo w myśl tego zapisu i nie jest uprawione ograniczanie sąsiedztwa wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,
- błędne przyjęcie, że jedynie zdanie drugie pkt 2.3 dot. geometrii dachu dot. preferencji nachylania połaci niemniejszym niż 30 stopni (s. 41) odnosi się do budownictwa jednorodzinnego, podczas gdy cały ten punkt, w tym również wskazane w nim odstępstwa, znajdują zastosowanie do geometrii dachów budownictwa jednorodzinnego, do których winny być dostosowane, zgodnie z wytycznymi dla strefy MN/U, ustalenia parametrów dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a co za tym idzie zabudowa nawiązująca na zasadzie odstępstwa do istniejącego sąsiedztwa, w tym także wielorodzinnego, wciąż będzie spełniała warunek pozostawania geometrią dachu "taką jak ustalona dla budownictwa jednorodzinnego" i dopuszczoną w strefie MN/U,
- błędne przyjęcie, iż budowa planowanego przez Skarżącego budynku wielorodzinnego o wysokości sięgającej maksymalnie do 14 metrów dachu częściowo o kącie nachylenia połaci dachowych do 80 i dachu płaskim urządzonym w formie tarasu oraz zaprojektowaną liczbą 35 miejsc parkingowych nie jest możliwa na terenie oznaczonym symbolem MN/U (przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej) jako sprzeczna ze Studium, w sytuacji, w której w odległości 250 m od projektowanej inwestycji mieszkaniowej usytuowane są budynki o wysokości 4 i 5 kondygnacji naziemnych zlokalizowane przy ul. S., ul. P. oraz ul. B., przy czym w bezpośredniej okolicy planowanej przez Skarżącego inwestycji usytuowany jest budynek wielorodzinny o wysokości 17 metrów (zlokalizowany przy ul. P.[...]),
- błędną interpretację pojęcia "niesprzeczności" ze Studium, a w konsekwencji błędne założenie, że inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej musi być bezwzględnie zgodna z zapisami obowiązującego Studium, podczas gdy Studium jest aktem o charakterze ogólnym, stanowiącym jedynie kierunki i wytyczne dla zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z literalną wykładnią art. 5 ust. 3, warunkiem uzyskania pozytywnej uchwały lokalizacyjnej jest niesprzeczność inwestycji ze Studium, co ma miejsce w niniejszej sprawie;
2) art. 7 ust. 7 pkt 13 w zw. z art. 7 ust. 10 specustawy mieszkaniowej poprzez błędne rozumienie przywołanych przepisów i nieuprawnione dokonanie powtórnego badania zgodności Inwestycji z Nowymi LSU na późniejszym etapie postępowania, po zamieszczeniu wniosku na stronie Biuletynu Informacji Publicznej gminy (dalej: "BIP"), podczas gdy naruszone przepisy stanowią, że Organ jest uprawniony do formalnego badania' wniosku, w tym pod kątem zgodności z lokalnymi standardami urbanistycznymi, nie później niż w terminie 3 dni od dnia otrzymania wniosku, przed opublikowaniem go na BIP;
3) § 1 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały Nr 11.13.2018 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 17 grudnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta Mińsk Mazowiecki w brzmieniu nadanym uchwałą Nr 24 stycznia 2022 r. zmieniającą uchwałę Nr XL.375.2022 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta Mińsk Mazowiecki (dalej: "Nowe LSU") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy z ukształtowanych przez orzecznictwo reguł intertemporalnych wynika, iż do wniosku złożonego przez Inwestora w dniu 3 grudnia 2021 r. winny mieć zastosowanie Pierwotne LSU;
4) art. 7 ust. 7 pkt 13 i art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. § 1 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały Nr 11.13.2018 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 17 grudnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta Mińsk Mazowiecki w brzmieniu pierwotnym (dalej: "Pierwotne LSU") poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że planowana Inwestycja nie odpowiada lokalnym standardom urbanistycznym, podczas gdy jeżeli zdaniem Organu Inwestycja, na skutek uchwalenia Nowych LSU, przestała spełniać w toku postępowania lokalne standardy urbanistyczne, to Organ powinien zaprzestać procedowania wniosku, wezwać inwestora do uzupełnienia braków i dopiero po uzyskaniu kompletnego wniosku ponownie opublikować go w Biuletynie Informacji Publicznej;
5) art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej polegające na:
bezzasadnym podjęciu uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, pomimo spełnienia przez Inwestycję wszystkich przesłanek ustawowych do podjęcia uchwały pozytywnej tj. o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, wobec czego rozstrzygnięcie Organu jawi się jako arbitralne i wydane z naruszenie władztwa planistycznego,
- niewzięciu pod uwagę istniejącego stanu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy (co Organ sam przyznaje w uzasadnieniu do Uchwały odmownej na s. 39-45), a w konsekwencji błędne uznanie, że nie ma potrzeby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w oparciu o specustawę mieszkaniową i wydanie Uchwały odmownej, podczas gdy jest to jedna z kluczowych przesłanek, którymi organ powinien się kierować podejmując uchwałę lokalizacyjną, a nie dowolnie decydować,1 że potrzeby te mogą zostać zaspokojone w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego;
6) art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 2009 r., poz. 946) (dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art.10 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (2011/C 285/03) (Dz. U. UE C z dnia 29 września 2011 r., dalej: "KOPA") poprzez ich niezastosowanie polegające na niespełnieniu przez Organ uzasadnionych prawnie oczekiwań Inwestora i odstąpienie od konsekwentnego działania, co w konsekwencji doprowadziło do wydania ponownej Uchwały odmownej, podczas gdy wniosek Inwestora złożony w niniejszym postępowaniu spełniał wytyczne Organu co do parametrów planowanej Inwestycji, które zostały wyrażone i potwierdzone przez Organ w uzasadnieniu do wcześniej uchwały odmownej dotyczącej tego samego zamierzenia inwestycyjnego - uchwała nr XXXII.295.2021 Rady Miasta Mińska Mazowiecki z dnia 6 września 2021 r.;
7) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej: "k.c.") polegające na daleko idącym ograniczeniu w zakresie swobodnego korzystania przez Skarżącego z przysługującego mu prawa własności nieruchomości, wyrażającego się m. in. w możliwości zagospodarowania terenu zgodnie z wolą właściciela jak i swobodzie korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem;
8) art. 9 ust. 2 specustawy mieszkaniowej w zw, z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej: "Ustawa o ogłaszaniu") poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że uchwała odmowna podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy brak jest przepisu szczególnego, który nakazywałby publikację uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Mińsk Mazowiecki nr XLII.396.2022 z dnia 24 marca 2022 r. w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Mińska Mazowieckiego wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sąd rozpoznał skargę na uchwałę Rady z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2021, poz. 137). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.").
W myśl art. 147 p.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu, bezspornym jest, że skarżąca spółka jako inwestor, posiada interes prawny we wniesieniu skargi. Zaskarżona uchwała została wydana w dniu 24 marca 2022r., zatem nie obowiązywał już wymóg formalny wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 ust. 1 u.s.g. zmieniony z dniem 1 czerwca 2017 r. przez art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z art. 15 ustawy skarga, o której mowa w art. 101 u.s.g., może być wniesiona w terminie 30 dni od dnia opublikowania uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4, w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania tej uchwały inwestorowi. Jak wynika z akt postępowania – Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Mazowieckiego w dniu 29 marca 2022r., pod poz.3557, zaś skarga została wniesione z zachowaniem przedmiotowego terminu w dniu 25 kwietnia 2022r.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest Uchwała Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 24 marca 20200r. Nr XLII.396.2022 w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach ew. [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. Ś. w M..
Zaskarżona Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących ( t.j. Dz.U. z 2021r., poz.1538).
Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Nadto obowiązkiem Rady Miasta było przeprowadzenie oceny zasadności ustalenia lokalizacji wspomnianej inwestycji mieszkaniowej na podstawie art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy. Przepis ten stanowi, że rada gminy podejmując uchwałę o lokalizacji lub o odmowie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Podkreślenia wymaga, że wskazane w tym przepisie przesłanki mają bardzo ogólny charakter, a ich zastosowanie ma charakter uznaniowy. Tak sformułowany przepis pozwala radzie gminy odmówić zgody na lokalizację inwestycji w trybie specustawy mieszkaniowej, nawet, gdy wniosek jest prawidłowy pod względem formalnym, zgodnie z art. 7 ust. 7 i 8 specustawy oraz spełnione zostały pozostałe wymagane tą ustawą warunki, w tym określone w jej art. 7 ust. 1-3, 6 i 9-19 oraz w art. 17.
Inaczej mówiąc, także w razie ziszczenia się przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 ustawy rada gminy nie ma obowiązku podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Jak wskazuje jednoznacznie treść cytowanego wyżej zdania drugiego tego przepisu, ustawodawca przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu, stwierdzając, że rada gminy może orzec o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej bądź o odmowie jej ustalenia, "pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Zauważyć zarazem należy, że przepisy art. 56 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) oraz w art. 35 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351) wskazują zgoła odmienne rozwiązanie ustawowe, gdyż nakazują właściwym organom administracji wydanie, odpowiednio, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o pozwoleniu na budowę, w razie spełnienia określonych przesłanek. Analogicznego unormowania nie zawierają niewątpliwie przepisy specustawy mieszkaniowej, co świadczy jednoznacznie o tym, że wolą ustawodawcy było pozostawienie rozstrzygnięcia tej kwestii uznaniu organu stanowiącego gminy.
Do podobnych, jak wskazano wyżej, wniosków prowadzi również wykładnia celowościowa i funkcjonalna omawianego przepisu art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Zważywszy na fakt, że wskazana ustawa nie zawiera preambuły, dla odczytania celów i funkcji tego aktu normatywnego, konieczne jest odwołanie się do uzasadnienia projektu tej ustawy (zob. L. Leszczyński, Reguły celowościowe i funkcjonalne w wykładni prawa administracyjnego, [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego, t. IV, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 266 i nast.).
Jak wynika z uzasadnienia rządowego projektu omawianej ustawy, "punktem wyjścia rozwiązań przyjętych w specustawie mieszkaniowej jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. [...] Rada gminy może podjąć uchwałę, na podstawie której ustali lokalizację inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku. Zachowana zostaje więc autonomia gminy, gdyż to nadal rada jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. Rada gminy ocenia wniosek inwestora pod kątem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zakres jej uznania wyznacza stanowisko mieszkańców, niewiążące opinie wyspecjalizowanych organów lub uzgodnienia oraz informacja o nieprzedstawieniu opinii we wskazanym terminie" (zob. s. 6-7 uzasadnienia projektu ustawy).
Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy wyraźnie wskazano, że proponowane rozwiązania stanowią – w założeniu – harmonijne uzupełnienie porządku planistycznego obowiązującego na terenie gminy, którego normatywnym wyrazem jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stwierdzono mianowicie, że "czasochłonność procedury uchwalania planów miejscowych, nie służy przyspieszeniu i ułatwieniu budowy nowych mieszkań. W przypadku gdy uchwalony plan miejscowy nie zapewnia zaspokojenia obecnych potrzeb mieszkaniowych gminy, jego zmiana jest procesem długotrwałym. Projektowane przepisy mają na celu umożliwienie dokonania >>korekt<< planów miejscowych (obecnie nie mamy takiego instrumentu i pozostaje tylko procedura zmiany planu), przy jednoczesnym zachowaniu zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego ze studium". Dlatego też, "w celu wyeliminowania zidentyfikowanych barier zdecydowano się na rozwiązanie pozwalające z jednej strony zachować podstawowe wartości planowania przestrzennego, a z drugiej strony zrealizować zakładane ustawą cele", które służą "ograniczeniu barier administracyjno-prawnych w zakresie budowy mieszkań dla grup społecznych o umiarkowanych dochodach" oraz stworzeniu "narzędzia umożliwiającego redukcję deficytu mieszkań" (s. 1, 6 uzasadnienia projektu).
Prowadzi to do wniosku, że przyjęte w art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej rozwiązanie, pozwalające na lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej, "niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", ma charakter zupełnie wyjątkowy, uzasadniony celami tej ustawy. Z uwagi na taki właśnie charakter wspomnianego uregulowania, a także mając na uwadze zasady konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasady z niej wywodzone, stwierdzić należy, że ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, która narusza obowiązujący porządek planistyczny na terenie gminy, winno być uzasadnione nadzwyczajnymi okolicznościami konkretnej sprawy. Zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami wykładni przepisów prawa, to wyjątkowe unormowanie nie może podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinno być interpretowane w sposób ścisły. Nie wolno w drodze wykładni uzupełniać bądź rozszerzać znaczenia regulacji mających charakter wyjątku (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 193). Mając bowiem na względzie, wyinterpretowaną z zasady demokratycznego państwa prawnego, zasadę pewności prawa, która dotyczy także przepisów prawa miejscowego (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75 i n.), odejście od reguł określonych w akcie prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest – na terenie gminy – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wymaga wykazania, że jest to absolutnie niezbędne – w ocenie rady gminy – w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, występujących na terenie gminy, w kontekście potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w studium (art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy).
Trzeba przy tym pamiętać, że – jak podniesiono wyżej – zgodnie z wolą ustawodawcy, zakres uznania rady gminy przy podejmowaniu uchwały o odmowie bądź o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie jest nieograniczony, albowiem rada musi uwzględniać stanowisko społeczności lokalnej – mieszkańców gminy. Dzieje się tak niewątpliwie dlatego, że to właśnie mieszkańcy gminy, którzy tworzą – z mocy prawa – wspólnotę samorządową (art. 1 ust. 1 u.s.g.), sprawują w gminie władzę – poprzez swoich przedstawicieli, co wynika z art. 4 ust. 2 Konstytucji.
W tym miejscu podkreślić należy, że procedura związana z podejmowaniem uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (lub towarzyszącej) jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Uchwalanie przedmiotowej uchwały, podobnie jak w przypadku wydawania przez radę gminy aktów planistycznych - na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonywane jest według trybu przewidzianego dla tego typu aktu, określonego w specustawie mieszkaniowej. Przed podjęciem przedmiotowej uchwały, właściwy organ prowadzący (wójt, burmistrz, prezydent miasta) odpowiedzialny jest za przeprowadzenie procesu unormowanego w Rozdziale 2 specustawy mieszkaniowej. W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 14 specustawy, do spraw określonych w niniejszym rozdziale (tj. rozdziale 2 - przygotowanie i realizacja inwestycji mieszkaniowych), nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej Uchwały - podstawą odmowy był niezachowany, w związku z przyjętymi dla inwestycji parametrami zabudowy, kierunek rozwoju zabudowy, ustalony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Mińsk Mazowiecki na terenie MN/U.
Przyczynami podjęcia Uchwały negatywnej wobec wniosku inwestora z dnia 17 grudnia 2021r. były:
- brak spełnienia warunku niesprzeczności inwestycji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Mińsk Mazowiecki, przyjętego Uchwałą Nr XLII/422/14 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 22 września 2014r.wynikajacy z niezachowania określonych w Studium warunków dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie MN/U w zakresie:
a- geometrii dachu planowanej inwestycji;
b- wysokości planowanej inwestycji,
a nadto przyjęcia parametrów zagospodarowania, w tym gabarytów projektowanego budynku, znacznie odbiegających od parametrów i stanu zagospodarowania sąsiednich terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej – I-III kondygnacyjne domy jednorodzinne.
- brak spełnienia przez inwestycję wymogów określonych w § 1 ust 1 pkt 8 lit.b Uchwały Nr II.13.2018 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 17 grudnia 2018r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych ( LSU) na terenie miasta Mińsk Mazowiecki, zmienionego Uchwałą Nr XL.375.2022 z dnia 24 stycznia 2022r.;
-sprzeciw 111 mieszkańców miasta, w większości zamieszkujących sąsiednie nieruchomości;
-analiza stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wraz z analizą potrzeb i możliwości rozwoju gminy, wynikających z ustaleń Studium.
Analiza parametru wysokości zabudowy i geometrii dachu, doprowadziła organy Miasta do wniosku, że planowana inwestycja nie może być uznana ze zabudowę wielorodzinną na zasadach jednorodzinnej, o jakiej mowa w Studium dla tego terenu.
Zgodnie ze Studium, teren planowanej inwestycji mieszkaniowej, położony jest w strefie zabudowy mieszkaniowo - usługowej, w terenie oznaczonym symbolem MN/U, tj. terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Przy czym dopuszczając zabudowę wielorodzinną na przedmiotowym obszarze studium przesądziło, że zabudowa taka musi spełniać warunki jak dla zabudowy jednorodzinnej między innymi w zakresie wysokości, geometrii dachu oraz powierzchni biologicznie czynnej.
Należy zatem odnieść się do dwóch podstawowych, spornych w rozpoznawanej sprawie kwestii, a mianowicie wysokości zabudowy oraz geometrii dachów( Rozdział 1 pkt 3 ppkt 3.2).
W odniesieniu do parametru wysokości zabudowy, w Studium (Część nr 2 Rozdział nr 2 pkt. nr 2.2.2 ww. Studium) przyjęto, że w strefie zabudowy mieszkaniowo-usługowej należy dążyć do utrzymania maksymalnej wysokości 14 m dla MN/U.
W odniesieniu do geometrii dachów w Studium (Część nr 2 Rozdział nr 2 pkt 2.3) zapisano, że należy dążyć do tego, aby dachy budynków projektowanych nawiązywały wyglądem do dachów budynków sąsiednich. Dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych preferuje się dachy o kącie nachylenia połaci nie mniejszym niż 30 stopni. Odstępstwa dopuszczalne ze względu na istniejące sąsiedztwo. W przypadku budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynków i budowli, w których wykonuje się usługi i prowadzi produkcję, dopuszcza się kształt dachu dostosowany do funkcji i technologii obiektu.
W Części nr 2 Rozdziale nr 2 pkt 2.6 Studium określono wyjątki od wyżej przytoczonych zapisów, w tym:
- w zakresie wysokości zabudowy: Jeżeli wysokość istniejących budynków, jest większa niż określona w Studium, to przy sporządzaniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianie, należy przyjąć wysokość wynikającą ze stanu faktycznego. Dopuszcza się wysokość większą niż określona w Studium dla obiektów budowlanych, nie będących budynkami, jeśli uwarunkowania technologiczne tego wymagają, z zastrzeżeniem przepisów odrębnych. Wysokość budynków wokół placów wymaga indywidualnego ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obiekty towarzyszące podstawowym obiektom budowlanym mogą być niższe niż obiekty podstawowe.
- w zakresie geometrii dachu: Jeżeli geometria dachu istniejących budynków, jest inna niż określona w studium, to przy sporządzaniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianie, należy przyjąć parametr wynikający ze stanu faktycznego.
Parametry wysokości zabudowy oraz geometrii dachów, te (wysokość zabudowy, geometria dachów, powierzchnia biologicznie czynna) zostały określone w Studium w wykonaniu § 6 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r., nr 118, poz. 1233, obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, dalej: "Rozporządzenie"), zgodnie z którymi: ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.
Należy zatem zgodzić się z organem, że wskaźniki te stanowią co do zasady (tj. w przypadkach nieobjętych wyjątkami określonymi w studium) wartości nieprzekraczalne.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Studium to akt będący formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jako taki jest nie tylko aktem mającym określać lokalną politykę przestrzenną, ale także zawierać ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak wyznacza nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 3275/17, opubl. LEX nr 2589106).
Należy zatem podzielić stanowisko organu, zgodnie z którym mając na uwadze przytoczony wyżej § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należało przyjąć, że przytoczone zapisy Studium dotyczące geometrii dachów, powierzchni biologiczne czynnej oraz wysokości zabudowy określają minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, kształtujące ład przestrzenny w Mieście Mińsk Mazowiecki, a wprowadzone w Studium "wyjątki", stanowią wytyczne do opracowywanych planów miejscowych.
Jak wynika z przedłożonego przez inwestora wniosku – wysokość planowanej zabudowy ma wynieść maksymalnie 14 m i będzie zróżnicowana : od 3 m do 4 kondygnacji naziemnych i jednej kondygnacji podziemnej.
W ocenie Sądu, wbrew stanowisku uchwałodawcy planowana inwestycji spełnia przewidziany w Studium parametr maksymalnej wysokości zabudowy dla obszaru MN/U. Uzasadnienie uchwały w tej części jest nieczytelne z prawnego punktu widzenia i wprowadza ograniczenia nie ujęte w Studium.
Inwestor zaplanował dach budynku wielorodzinnego na części od strony ul. Ś. o kacie nachylenia połaci dachowych do 8% spadku, natomiast od strony działki nr ew. [...] dach płaski z urządzoną na 4-tej kondygnacji zielenią w formie tarasów ( 17,8 % powierzchni biologicznie czynnej działki), która zapewni inwestycji zachowanie wymaganego parametru powierzchni biologicznie czynnej. Ten ostatni współczynnik został dodatkowo zapewniony przez 17% powierzchni biologicznie czynnej na gruncie i 29% na stropie garażu. W ten sposób inwestor zapewnia 40% powierzchni biologicznie czynnej dla działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Innymi słowy przewidywana geometria dachu budynku wielorodzinnego jest nierozerwalnie związana z drugim nieprzekraczalnym wskaźnikiem jakim jest zachowanie parametru powierzchni biologicznie czynnej.
Z przeprowadzonej inwentaryzacji zabudowy sąsiedniej wynika, że w bezpośrednim otoczeniu planowanej zabudowy wielorodzinnej, na terenie oznaczonym symbolem MN/U, nie występuje żaden budynek o podobnych gabarytach, co planowana inwestycja mieszkaniowa, jak również żaden budynek na ww. terenie nie nawiązuje do geometrii dachu planowanej zabudowy wielorodzinnej. Lokalizacja zabudowy wielorodzinnej o gabarytach i intensywności odbiegającej znacznie od intensywności otaczającej zabudowy jednorodzinnej, naruszać będzie ład przestrzenny, który powinien być wytyczną dla lokalizacji nowej zabudowy wielorodzinnej w trybie specustawy mieszkaniowej.
Sąd podziela przy tym stanowisko organu, że odstępstwa ( do których odwołuje się skarżąca spółka) na podstawie sąsiedztwa zabudowy wielorodzinnej dla parametrów planowanej zabudowy wielorodzinnej, narusza kierunki zagospodarowania poszczególnych stref Studium, bowiem zabudowa wielorodzinna o gabarytach i intensywności zagospodarowania planowanej inwestycji mieszkaniowej, jest dopuszczona na sąsiadującym terenie, oznaczonym w Studium symbolem MW/U.
Słusznie więc organ wskazuje, że aby został zachowany ład przestrzenny w strefie MN/U, zgodnie z zapisami Studium, na etapie sporządzania projektu planu miejscowego, powstaje obowiązek takiego sformułowania zapisów planu, aby zabudowa wielorodzinna była spójna z zabudową jednorodzinną w zakresie geometrii dachu, ale również wysokości czy powierzchni biologicznie czynnej.
Preferowanie geometrii dachów o kącie połaci nie mniejszym niż 30° jako "pożądane rozwiązanie" związane jest z faktem, że zabudowa jednorodzinna w mieście Mińsk Mazowiecki w przeważającym procencie charakteryzuje się dachami stromymi (o kącie nachylenia połaci większym niż 30°). Studium wyraźnie wskazuje możliwość odstępstwa od kąta połaci nie mniejszym niż 30°: tylko ze względu na istniejące sąsiedztwo, który to przypadek nie zachodzi w niniejszym stanie faktycznym, bowiem jak wykazano, w sąsiedztwie planowanej zabudowy wielkorodzinnej dominują budynki mieszkaniowe jednorodzinne oraz usługowe z dachami o kącie nachylenia od 15° do 45°, dwu- lub wielospadowe, o kalenicy prostopadłej lub równoległej do drogi. Zasadnie organ wskazuje, że w celu zachowania spójności urbanistycznej zabudowy sąsiedniej oraz wykazanie spełnienia warunku dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej na terenie oznaczonym w studium symbolem MN/U, nawiązywanie do geometrii dachów budynków zlokalizowanych przy innych ulicach publicznych (np. do ul. S. czy ul. P.), nie stanowiących bezpośredniego sąsiedztwa planowanej inwestycji mieszkaniowej, nie tworzy urbanistycznej całości uwzględniającej wymagania ładu przestrzennego oraz charakteru architektonicznego i funkcjonalnego otaczającej zabudowy, o których mowa w art. 6 ust. 1 specustawy mieszkaniowej.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi wyjaśnić trzeba, że na dzień składania wniosku z dnia 17 grudnia 2021 r. inwestycja mieszkaniowa była zgodna z obowiązującą uchwałą Nr 11.13.2018 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 17 grudnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta Mińsk Mazowiecki (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r., poz. 13192, z 2019 r., poz. 12943). Z dniem 17 lutego 2022 r. weszła w życie zmiana tej uchwały uchwalona uchwałą Nr XL.375.2022 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 24 stycznia 2022 r. zmieniającą uchwałę w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta Mińsk Mazowiecki (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 1230, dalej: "LSU") polegająca na nadaniu nowego brzmienia § 1 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały LSU. Przepis § 1 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały LSU określa wymaganą liczbę miejsc parkingowych dla pojazdów samochodowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej lokalizowanej poza strefą centrum miasta, o której mowa w pkt 7 uchwały LSU - wskaźnik ten przed zmianą był określony jako 1 miejsce parkingowe na lokal mieszkalny w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, zaś po zmianie jako 1,25 miejsca parkingowego na lokal mieszkalny w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej.
Nie ulega wątpliwości, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ dokonał oceny wniosku skarżącej spółki pod względem zgodności z lokalnymi standardami urbanistycznymi stosując uchwałę LSU w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. z uwzględnieniem zmiany, która weszła w życie w dniu 17 lutego 2022 r. Inwestor przewidział realizację 35 miejsc parkingowych, tymczasem uwzględniając § 1 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały LSU w nowym brzmieniu przy zaprojektowaniu 31 mieszkań wskaźnik ten winien wynosić 39 miejsc parkingowych, a maksymalnej liczby 33 mieszkań - 42 miejsca parkingowe. Słusznie więc organ przyjął, że wniosek nie spełnia wymogów obowiązujących lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta Mińsk Mazowiecki
Odnosząc się do zarzutu, że w sprawie powinna być zastosowana uchwała w sprawie LSU w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku, nie zaś obowiązująca na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, należy w tym miejscu wskazać, że w wyroku z 7 marca 2012 r., sygn. akt K/10 TK stwierdził, że milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw zastosowaniu go przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Wyjaśnić należy, że według ogólnej zasady prawa intertemporalnego, w razie wątpliwości czy należy stosować ustawę dawną czy nową pierwszeństwo ma nowa ustawa ( vide wyrok NSA z dnia 18 października 2018r.,II OSK 1796/18, z dnia 14 marca 2006r., II GSK 338/06, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006r., K 30/06).
Uchwała Nr XL.375.2022 z dnia 24 stycznia 2022 r. zmieniająca uchwałę LSU nie zawierała przepisów przejściowych, w związku z czym podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta Mińsk Mazowiecki była zobowiązana do zastosowania w sprawie lokalnych standardów urbanistycznych określonych uchwalą LSU w brzmieniu nadanym przez uchwalę Nr XL.375.2022 z dnia 24 stycznia 2022r. Odejście od zasady bezpośredniego działania uchwały nowej powinno bowiem znaleźć odzwierciedlenie w stosownych regulacjach intertemporalnych, których uchwała nowelizująca w omawianym zakresie nie zawiera. Przyjęcie innego sposobu procedowania w tej sprawie stanowiłoby naruszenie prawa.
Na marginesie jedynie należy zauważyć, że skarżąca spółka miała wiedzę o procedowaniu nowelizacji uchwały LSU, które toczyło się od 30 września 2021r., a więc na kilka miesięcy przed złożeniem przez nią przedmiotowego wniosku.
Z akt sprawy wynika także, że Rada Miasta Mińsk Mazowiecki wzięła pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W zaskarżonej uchwale akcentowano, biorąc pod uwagę sytuację demograficzną, gęstość zaludnienia, wskaźnika migracji, liczby istniejących i nowo budowlanych budynków mieszkalnych, że w ciągu kilku ostatnich lat na terenie miasta Mińsk Mazowiecki w ciągu 8 lat powstało około 3000 nowych mieszkań w zabudowie wielorodzinnej. Wszystkie inwestycje były realizowane w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza, że spełnia on swoją funkcję.
Tym samym, organ jakkolwiek dostrzega potrzebę dalszego zwiększania ilości zabudowy o funkcji mieszkaniowej na terenie miasta Mińska Mazowieckiego, to nie widzi potrzeby realizacji planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego o wysokości 14 m na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową, z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej. Inwestycje polegające na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych są możliwe na terenach przeznaczonych pod tę funkcję w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Mińska Mazowieckiego. Zasoby te pozwalają na realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w wielu innych lokalizacjach, bez konfliktogennego wpływu na działki sąsiednie, jakie rodzi wnioskowana inwestycja.
Zauważyć także trzeba, że na terenie planowanej inwestycji mieszkaniowej obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Mińsk Mazowiecki uchwalonego uchwałą Nr XX/223/04 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 19 lipca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 223, poz. 5975), zmieniony uchwałą Nr XLII/412/14 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 23 czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mińsk Mazowiecki (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 6253). Zgodnie ustaleniami planu miejscowego działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...]z obrębu [...] przy ul. B. w M. przeznaczone są w części pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej, przeznaczony pod budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki usługowe oraz obiekty towarzyszące, oznaczony symbolem 8MN/U oraz w niewielkiej części pod ciąg pieszo- jezdny, oznaczony symbolem KPJ. Inwestor ma możliwość zagospodarować swoją nieruchomość zgodnie z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, o czym mówi art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Konkludując, jeśli w oparciu o specustawę mieszkaniową inwestor chce realizować zabudowę wielorodzinną z dachami płaskimi, powinien zlokalizować takie zamierzenie na terenach leżących w terenie MW/U (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej) lub U/MW (tereny zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), dla których Studium ustala możliwość stosowania kształtu dachu dostosowanego do funkcji i technologii obiektu, czyli wprost dopuszcza stosowanie dachów płaskich.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego publikacji zaskarżonej uchwały w dzienniku urzędowym wskazać należy, że podstawą publikacji zaskarżonej uchwały jest art. 13 pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zgodnie z art. 8 ust. 2 specustawy, uchwała o ustaleniu lokalizacji podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nawet jeśli przyjąć za uzasadnioną tezę skarżącej, że publikacji podlega jedynie uchwała pozytywna, to z pewnością publikacja zaskarżonej uchwały Nr XLII.396.2022 z dnia 24 marca 2022r. nie przesadza o jej nieważności.
Na zakończenie, podkreślić trzeba, że mimo, iż specustawa mieszkaniowa wprowadziła nową regulację prawną, pozwalającą na realizację inwestycji mieszkaniowych o wiele szybciej niż w przypadku procedury uchwalania bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak ustawa ta nie pozbawiła gminy przysługującego jej władztwa planistycznego ani nie ograniczyła tego władztwa.
Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 u.s.g.). W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, gminnego budownictwa mieszkaniowego, kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych (art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 7, pkt 10 u.s.g.). Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a samodzielność gminy podlega ochronie sądowej (art. 2 u.s.g.). Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażona w art. 2 ust. 3 uzyskała w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997r. rangę normy konstytucyjnej. Ustawodawca daje temu wyraz w art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji RP (zasada udziału samorządu terytorialnego w wykonywaniu władzy publicznej w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność), w art. 15 ust. 1 (zasada decentralizacji władzy publicznej) oraz w art. 163, zgodnie z którym samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych.
Konstytucja RP gwarantuje ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jednakże samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1996 roku, sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, str. 329 - 330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z dnia 25 maja 1998 roku, sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, str. 271). Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.
Samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem i tych granic w niniejszej sprawie Rada Miasta Mińsk Mazowiecki nie przekroczyła. Przypomnieć należy, iż gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem - art. 3 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021r., poz.741). Gmina mając wyłączną kompetencję do planowania przestrzennego może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy wyraża się w uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie tylko jednak uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowi przejaw wykonywania przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego.
Fakt, że ustawodawca zdecydował się na przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących nie oznacza, że jednocześnie pozbawił czy ograniczył władztwo planistyczne gminy.
Podkreślenia wymaga, że specustawa mieszkaniowa nie stanowi instrumentu, który ma służyć inwestorom do przymuszenia gminy do ustalenia lokalizacji tych inwestycji. Rada gminy - jeśli są spełnione przesłanki z art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej – podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji.
Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości ( por. M.Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Sznajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125). Z tych względów uzasadnionym było wzięcie pod uwagę przez organ uchwałodawczy protestu 111 mieszkańców, w przeważającej większości właścicieli domów jednorodzinnych w zabudowie sąsiedniej do planowanej inwestycji, wskazujących na brak wpisania się planowanej inwestycji w istniejącą zabudowę ( ogromna bryła budynku nie nawiązuje do sąsiedniej zabudowy), ograniczenia w swobodnym korzystaniu ze swoich zabudowanych nieruchomości, brak dostatecznej ilości miejsc parkingowych, brak proporcji między planowanym zamierzeniem, a istniejąca zabudową) - uwzględniając także ich interes.
Ustawodawca wprawdzie wyłączył stosowanie przepisów k.p.a. w sprawach regulowanych rozdziałem 2 specustawy, czyli w sprawach przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych, ale nie oznacza to wyłączenia w takim postępowaniu zasad należytego prowadzenia postępowania i zasad dobrej praktyki administracyjnej. Przepis art. 41 ust. 2c Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowi, że prawo do dobrej administracji obejmuje obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Obowiązkiem władz publicznych – w tym też jednostek samorządu terytorialnego - jest prowadzenie polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli (art. 75 ust. 1 Konstytucji). Uchwała w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na charakter indywidualny, sam ustawodawca porównuje ją do decyzji o warunkach zabudowy (art. 25 ust. 5 ustawy). Wprawdzie żaden przepis ustawy nie nakazuje sporządzenia uzasadnienia takiej uchwały, lecz inwestor, który złożył wniosek wraz z odpowiednią dokumentacją wymienioną w art. 17 ustawy, powinien móc poznać konkretne powody podjęcia przez radę uchwały odmownej.
W niniejszej sprawie Rada Miasta Mińsk Mazowiecki wyjaśniła w dostateczny sposób motywy, jakie legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały i akta sprawy zawierają dokumentację pozwalającą na prześledzenie okoliczności tej sprawy, a także kontrolę sądową.
Ponownego podkreślenia wymaga, że uchwała rady gminy ma charakter uznaniowy, z uwagi na samodzielność gminy i przysługujące jej władztwo planistyczne, także w ramach przepisów specustawy (vide wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., II OSK 2661/20 oraz wyrok NSA z 14 października 2020 r., II OSK 3942/19). Przepis art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej należy zatem rozumieć w ten sposób, że mimo istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych gmina może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym takiego ustalenia domaga się inwestor, jeżeli przemawiają za tym uzasadnione okoliczności (vide wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2020 r., II SA/Łd 925/19). Podobnie nie bez znaczenia mogą być wydane w sprawie opinie czy uwagi mieszkańców.
Dlatego też, Sąd uznał, że Uchwała Rady Miasta Mińsk Mazowiecki Nr XLII.396.2022 z dnia 24 marca 2022 r., nie została podjęta ani z istotnym naruszeniem zasad podjęcia tej uchwały, ani z istotnym naruszeniem procedury jej podjęcia.
Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329).