VII SA/WA 879/21

VII SA/Wa 879/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Gierak-Podsiadły
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 119/22 - Wyrok NSA z 2023-02-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w części określającej termin wykonania nałożonego obowiązku oddala skargę
Uzasadnienie
I.1
Decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał P. S.A. w W. usuniecie nieprawidłowości odnoszących się do stanu technicznego budynku dworca kolejowego zlokalizowanego przy ul. [...] w miejscowości B., poprzez wykonanie następujących robót budowlanych w terminie do [...] grudnia 2019 r.:
- naprawę nieszczelnych elementów instalacji odprowadzających wody opadowe z dachu budynku
- uzupełnienie ubytków tynku kominów,
- uzupełnienie ubytków tynku ścian elewacyjnych,
- naprawę uszkodzonych izolacji przeciwwodnych ścian fundamentowych,
- naprawę zdegradowanych (odparzonych od powierzchni ścian i stropu, spękanych) tynków wewnętrznych w części piwnicznej, na poziomie "0" oraz na klatce schodowej prowadzącej na piętro budynku,
- uzupełnienie brakujących tynków wewnętrznych w części piwnicznej budynku,
- naprawę zarwanej podłogi w pomieszczeniu kasy oraz spękanych posadzek wewnątrz i na zewnątrz budynku,
- naprawę zdegradowanych (odparzonych, spękanych) tynków ścian elewacyjnych i kominów,
- naprawę uszkodzonych i złuszczonych powłok malarskich ścian elewacyjnych,
- naprawę uszkodzonych schodów zewnętrznych i podjazdu dla niepełnosprawnych.
I.2
Decyzją z [...]lipca 2019 r. znak [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB z [...]marca 2019 r. w części określającej termin wykonania nałożonych decyzją obowiązków (w terminie do [...]grudnia 2019 r.) i określił nowy termin do [...]września 2020 r. a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
I.3
Wyrokiem z 12 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2273/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję GINB.
Wyrok jest prawomocny.
II.
Na skutek wniosku P. S.A. w W. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po jego rozpatrzeniu, decyzją z [...] marca 2021 r. znak [...] odmówił zmiany własnej decyzji z [...] lipca 2019 r. w części określającej termin wykonania nałożonego obowiązku.
Organ wyjaśnił, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest wtedy, gdy spełnione są łącznie przesłanki:
a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,
b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien luz decyzyjny.
Ustawa nie przewiduje terminu do złożenia wniosku lub związania jego skuteczności w zakresie wyznaczonego
decyzją terminu, od złożenia wniosku przed jego upływem (wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 762/17).
Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą zmiana terminu wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 66 P.b. jest co do zasady możliwa i zależy od uznania organu.
Skarżąca we wniosku z [...] listopada 2020 r. wyjaśniła, że "Budynek dworca kolejowego w B. przewidziany został do przebudowy w ramach wdrożonego w P. S.A. programu inwestycji dworcowych. Termin rozpoczęcia robót budowlanych na dworcu kolejowym w B. zaplanowany jest na drugi kwartał 2021 roku i również na ten okres zabezpieczone zostały środki finansowe na tę inwestycję."
GINB pismem z [...] stycznia 2021 r. wezwał Skarżącą do uzupełnienia wniosku o dokumenty uprawdopodobniające formułowane stwierdzenie, że termin rozpoczęcia robót budowlanych na dworcu kolejowym w B. zaplanowany jest na drugi kwartał 2021 roku i również na ten okres zabezpieczone zostały środki finansowe na tę inwestycję.
Pismem z [...] lutego 2021 r. Spółka poinformowała, że budynek dworca kolejowego w B. został przewidziany do przebudowy w ramach wdrożonego w P. S.A. Programu Inwestycji Dworcowych. Ponadto poinformowano, że pełnomocnik inwestora przedłożył opracowaną dokumentację projektową do Wojewody [...] celem uzyskania pozwolenia na budowę. Na dowód powyższego załączono:
- kopię zawiadomienia Wojewody [...] o wszczęciu postępowania z [...] listopada 2020 r. znak: [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na przebudowę dworca kolejowego B. wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą towarzyszącą na działce ew. nr [...] obręb [...] jedn. ew. [...] gmina B., miejscowość B. powiat warszawski zachodni;
- kopię pisma biura projektowego D. Sp. z o.o. Sp. k. z [...] grudnia 2020 r., z którego wynika, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. złożono wniosek o wydanie pozwolenia na budowę.
Stanowisko Strony nie daje w ocenie GINB podstaw do uwzględnienia wniosku o zmianę terminu wykonania nałożonego obowiązku. Z przedłożonych dokumentów nie wynika gwarancja, że przywoływana przez P. S.A. inwestycja rzeczywiście zostanie zrealizowana we wskazywanym terminie (drugi kwartał 2021 roku). Ich treść wskazuje na to, że postępowania w sprawie pozwoleń na realizację inwestycji nadal są w toku. Zobowiązany jest podmiotem publicznym i w związku z tym gospodarowanie środkami podlega określonym procedurom, jednakże nie może to niwelować celu, jaki wynika z decyzji wydawanych na podstawie Rozdziału 6 Prawa budowlanego. Spółce wiadomo od dawna jest, że zarządzany przez nią obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym.
Za negatywnym rozpatrzeniem wniosku o zmianę terminu wykonania opisanych wyżej obowiązków, przemawia materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, który potwierdza, że przedmiotowy budynek wymaga niezbędnego remontu ze względu na ogólne zużycie budynku.
Z uwagi na brak słusznego interesu strony i sprzeczność z interesem społecznym, zasadna jest zatem odmowa przesunięcia terminu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym dworca kolejowego.
III.
Skargę na powyższą decyzję wniosła P. S.A. w W. zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:
1. przepisów prawa procesowego tj. art. 7 oraz art. 8 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie dokładnego zbadania sprawy, przeprowadzenia wystarczającego postępowania wyjaśniającego oraz wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego podstaw wydanej decyzji,
2. przepisów prawa materialnego poprzez zakreślenie terminu wykonania obowiązku przeprowadzenia robót budowlanych w budynku dworca kolejowego zlokalizowanego przy ul. [...] w miejscowości B., niedostosowanego do realnych możliwości faktycznych, logistycznych, administracyjno-prawnych Skarżącej, nieuwzględniającego wymogów i czasu niezbędnych do ich podjęcia w procesie budowlanym i procedurze zamówień publicznych, nieuwzględniającego terminów i biegu dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej w części dotyczącej terminu oraz poprzedzającej jej decyzji [...] WINB z [...] marca 2019 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania lub zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez ustalenie nowego terminu wykonania robót budowlanych do dnia [...] września 2022 r. oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja jest wadliwa w zakresie wyznaczonego na dzień [...] września 2020 r. terminu na wykonanie obowiązków nałożonych w zaskarżonej decyzji, który jest terminem nierealnym i nie uwzględnia wymogów i czasu niezbędnego w procesie budowlanym, terminów i procedur administracyjno-prawnych oraz procedury dotyczącej udzielania zamówień publicznych, wiążącej Skarżącą oraz planów inwestycyjnych Skarżącej współfinansowanych ze środków Funduszu Spójności.
Wydając decyzję i ustalając termin wykonania obowiązków, organy muszą brać pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy, mając na uwadze zakres i skalę tych obowiązków wskazywać taki termin, który umożliwi adresatowi ich wykonanie. Organ winien brać pod uwagę nie tylko uzasadnienie techniczne, ale także uwzględniać terminy wynikające z biegu postępowania administracyjnego, w szczególności zasady dwuinstancyjnego postępowania, procedury zamówień publicznych, logistyki, terminów procesu budowlanego.
Zadanie inwestycyjne pn. "Przebudowa dworca kolejowego B." zostało ujęte na liście inwestycji dworcowych skierowanych do realizacji Uchwałą Zarządu P. S.A. nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w ramach Programu Inwestycji Dworcowych na lata 2016-2023.
Realizacja inwestycji jest przewidziana do współfinansowania ze środków Funduszu Spójności w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 (POIiŚ) w ramach osi priorytetowej V "Rozwój transportu kolejowego w Polsce".
W dniu [...] grudnia 2018 r. została podpisana Umowa o dofinansowanie nr [...] projektu "Modernizacja wybranych dworców przy linii kolejowej nr [...] na odcinku B. oraz przy linii kolejowej nr [...] na odcinku [...] [...][...]" w ramach działania [...] Rozwój kolejowej sieci [...].
Umowa na opracowanie dokumentacji przedprojektowej, okołoprojektowej oraz projektów budowlanych wykonawczych wraz z usługami towarzyszącymi i nadzorem autorskim zadania pn. "Przebudowa dworca kolejowego B." została zawarta w dniu [...] sierpnia 2019 r. z biurem projektowym D. Sp. z o. o. Sp. k.
Podczas realizacji prac projektowych wystąpiły okoliczności niezależne od Skarżącej oraz Wykonawcy dokumentacji projektowej skutkujące przedłużeniem terminu wykonania przedmiotu umowy. Na skutek długotrwałego postępowania administracyjnego wydawania Decyzji o Lokalizacji Inwestycji Celu Publicznego przez [...] Urząd Wojewódzki (około 8 miesięcy), nastąpiło przesunięcie kolejnych poszczególnych etapów realizacji inwestycji.
Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony [...] sierpnia 2020 r. w [...] Urzędzie Wojewódzkim. Urząd pismem z dnia [...] listopada 2020 r. [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w dniu [...] października 2020 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W chwili obecnej nadal toczy się postępowanie administracyjne.
Skarżąca niezwłocznie po otrzymaniu Decyzji przystąpi do dalszej realizacji zadania inwestycyjnego.
Zgodnie z obecnym harmonogramem rozpoczęcie robót budowlanych planowane jest na październik 2021 r.
Organ wydając zaskarżoną Decyzję nie uwzględnił również obecnie panujących realiów w warunkach pandemii, która spowodowała zamrożenie i ograniczenia w wielu dziedzinach gospodarki, w tym działalności przedsiębiorców, potencjalnych wykonawców robót budowlanych nałożonych na Skarżącą. W ostatnim czasie Skarżąca obserwuje znaczny spadek zainteresowania wykonawców przystępowaniem do prowadzonych przez nią podstępowań przetargowych na wyłonienie wykonawców robót, a w przypadku podpisania umów, składane są liczne wnioski przez wykonawców o przesuwanie terminów robót, bądź wręcz rezygnacja z podpisania umowy, nawet po rozstrzygnięciu przetargu.
Powyższa sytuacja stanowi niewątpliwą podstawę do przedłużenia terminu wykonania robot budowlanych nałożonych zaskarżoną Decyzją.
Wskazała, że termin ma charakter uznaniowy, co nie oznacza, że może nosić cechy dowolności i powinien uwzględniać realne możliwości Skarżącej wywiązania się z nałożonych obowiązków.
IV.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
V.
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
W zaskarżonej decyzji GINB prawidłowo przedstawił dwa główne warunki umożliwiające zmianę decyzji do których należy to, że za zmianą przemawia interes społeczny lub że za zmianą przemawia słuszny interes strony. Pominąć należy w tym miejscu warunek zgody podmiotu uprawnionego z decyzji (również z niej zobowiązanego) bowiem ten wypełniony jest już samym złożeniem wniosku o zmianę decyzji w określonym zakresie (w niniejszej sprawie co do terminu wykonania obowiązku). Sąd nie dostrzega również przepisów szczególnych, które mogłyby zabraniać zmiany decyzji w postulowanym zakresie.
Zaznaczyć należy, że pojęcie "interesu społecznego" i "interesu strony" niewątpliwie nie posiada definicji legalnej, przez co mieści się w granicach dozwolonej interpretacji prawa, wymagającej jednak każdorazowo indywidualnej oceny oraz podejścia uwzględniającego istotę danej sprawy. Niejednokrotnie więc interes społeczny pozostaje w wyraźnej kontrze do interesu strony tak jak w niniejszej sprawie, w której w interesie społecznym leży jak najszybsze wykonanie decyzji i naprawa wykorzystywanego codziennie dworca kolejowego będącego miejscem użyteczności publicznej zaś w interesie strony leży być może również wykonanie obowiązku naprawy dworca, jednakże na warunkach i w terminie dogodnym dla Strony.
Słusznie wskazuje zarówno organ jak i Strona, że decyzja z art. 155 k.p.a. wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Kontrola tego rodzaju decyzji wymaga zatem ustalenia, czy organ wybierając jedną z możliwości rozstrzygnięcia sprawy (tu przychylenie się do wniosku lub odmowa jego uwzględnienia w całości lub w części) nie postępuje w sposób dowolny, gołosłowny lub wręcz arbitralny.
W związku z powyższym, oceniając zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że nie jest ona dowolna i nie narusza wymogu wyjaśnienia powodów zajętego stanowiska.
Istotne znaczenie ma tu przede wszystkim to, że decyzja GINB z [...] lipca 2019 r. została już prawomocnie oceniona przez tutejszy Sąd. Zaznaczyć przy tym należy, że jej istotą była w zasadzie zmiana terminu wykonania obowiązku, o co wnioskowała w odwołaniu Strona Skarżąca (zob. odwołanie k. 121 akt administracyjnych). W istocie więc, na skutek rozpatrzenia odwołania kwestionującego wyłącznie termin, został on już Stronie raz "zmieniony" (w trybie odwoławczym). Ten nowy termin (do dnia 30 września 2020 r.) wynika przy tym właśnie z zaskarżonej decyzji GINB. To więc, że Strona wnosi o zmianę tej właśnie decyzji jest formalnie dopuszczalne, tak jak i dopuszczalne jest to, że Skarżąca żąda tej zmiany już po upływie wyznaczonego terminu. Tę okoliczność należy oceniać na korzyść Strony, uznając że żądanie jest dozwolone.
W ocenie Sądu organ zasadnie przyjął, że nie zaistniały podstawy do tego, aby interes Strony wziął górę nad interesem społecznym.
Przypomnienia wymaga, że postępowanie w sprawie stanu spornego dworca kolejowego trwa od września 2016 roku. W tym czasie Strona winna była co najmniej spodziewać się, wobec niewątpliwie złego stanu obiektu udokumentowanego m.in. na wykonanych zdjęciach i utrwalonego w protokołach kontroli, że w sytuacji braku dalszego działania zostanie na nią nałożony obowiązek - w drodze decyzji administracyjnej. Strona winna się więc była co najmniej liczyć z tym, że będzie zobligowana podjąć roboty budowlane przy dworcu w przewidywalnej i raczej krótkiej perspektywie czasowej, uwzględniającej przede wszystkim potrzebę szybkiego działania i usunięcia nieprawidłowości.
Podkreślić należy, że Strona nie kwestionowała w odwołaniu samego obowiązku nałożonego decyzją, ale jego termin. Częściowo jej żądanie zostało przy tym uwzględnione w decyzji GINB z [...] lipca 2019 r., wydłużającej termin na wykonanie obowiązku o ponad 14 miesięcy. Zastrzec przy tym należy, że decyzję tę skontrolował również tutejszy Sąd.
Powyższą okoliczność należy uwzględnić przy ocenie "ponownego", tym razem zgłoszonego na podstawie art. 155 k.p.a., żądania zmiany terminu wykonania obowiązku.
Organ rozpatrując wniosek zwrócił się do Strony o wyjaśnienie powodów niedotrzymania pierwotnego terminu i przyczyn uzasadniających jego ponowną zmianę. Zdaniem Sądu przyczyny podane przez Skarżącą nie są wystarczające i nie uzasadniają udzielenia kolejnego ustępstwa co do terminu wykonania obowiązku. Sąd podkreśla przy tym, że w powołanym w skardze art. 77 § 1 k.p.a. ustawodawca ustanowił zasadę koniecznego współdziałania strony i organu w wyjaśnieniu istoty sprawy. Strona nie może zatem oczekiwać, że organ do którego się zwraca będzie za nią prowadził postępowanie wyjaśniające poszukując pozytywnych dla niej powodów przemawiających za zmianą decyzji czy też odgadywał takie powody. Strona ma wykazać organowi, że zmiana terminu jest obiektywnie niezbędna i nie narusza kruchej granicy pomiędzy wspomnianym już interesem społecznym a interesem strony. Tymczasem z powodów wskazanych przez Skarżącą wynika, że będąc świadoma obowiązków wynikających z decyzji [...] WINB, wiążących się z koniecznością czynienia starań o uzyskanie odpowiednich zgód budowlanych celem wykonania napraw, w zasadzie dopiero przed upływem terminu wyznaczonego przez organ złożyła dokumenty celem uzyskania pozwolenia na budowę. Słusznie zatem wskazuje GINB, że nie daje to jakichkolwiek gwarancji dochowania nawet żądanego terminu, tym bardziej, że w skardze Strona domaga się już jego zmiany do [...] września 2022 r. , czego Sąd - nawet gdyby inaczej oceniał okoliczności faktyczne - uczynić nie może.
Jakkolwiek Sąd, a zapewne także i organ, nie ma jakiegokolwiek interesu w tym, by nie uwzględniać wniosku jakichkolwiek stron o zmianę terminu wykonania nałożonych na nie obowiązków, zwłaszcza w opisywanych przez Skarżąca realiach (wskazanych jako nowe okoliczności, niepodawane wcześniej we wniosku z listopada 2020 r.), to jednak poza interesem Strony należy także uwzględniać interes społeczny. Ten natomiast, wobec długotrwałego rozpatrywania całej sprawy oraz upływu wystarczającego w ocenie Sądu czasu na zrealizowanie obowiązków, nie przemawia za kolejną zmianą terminu.
To, że Skarżąca jest podmiotem zobowiązanym stosować zasady gospodarki finansowej (nie jest klasycznym podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą) nie oznacza jeszcze, że z tego powodu należą jej się szczególne względy, bądź inne traktowanie.
Jak wskazano, o stanie budynku i nieuchronnej potrzebie usunięcia nieprawidłowości Strona wiedziała już od 2016 roku.
Z powyższych względów Sąd uznaje, że ocena dokonana przez GINB nie wykracza poza uznanie administracyjne.
Tym samym rozpatrywaną skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).