VII SA/Wa 874/19

VII SA/Wa 874/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Monika Kramek
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 1088/20 - Wyrok NSA z 2023-04-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 35 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A.T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] lutego 2019 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań A. T., Wspólnoty Mieszkaniowej "[...] " (Wspólnota) i P. R. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2012 r., nr [...] udzielającej A. T. pozwolenia na przebudowę werandy, wymianę stolarki okiennej, wykonanie otworów w celu przywrócenia pierwotnego układu pomieszczeń w budynku mieszkalnym na działce nr [...], obr. [...], w L..
GINB przedstawił zasady postępowania nieważnościowego i powołując się na art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego wskazał, że A. T., złożył oświadczenie o prawie do dysponowania działką nr ew. [...] obręb [...], w L. - na cele budowlane. Do oświadczenia dołączył kopię uchwały z [...] lipca 2012 r. ww. Wspólnoty wyrażającą zgodę na wykonanie prac remontowo - budowlanych, polegających na remoncie werandy z odtworzeniem pierwotnego układu pomieszczeń.
Odnosząc się do zarzutów Wspólnoty i P. R. wyjaśnił, że ustawa nie nakłada na inwestora obowiązku udowodnienia, ani uprawdopodobnienia zgodności oświadczenia z rzeczywistym stanem prawnym. Oświadczenie nie musi być poparte dokumentacją. Jeśli nie budzi ono wątpliwości, organ nie ma obowiązku jej pozyskania i weryfikacji. Na poparcie tego stanowiska organ obszernie przytoczył orzecznictwo i judykaturę.
Dalej zaznaczył, że Wspólnota uczestniczyła jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] listopada 2012 r. i nie podnosiła zarzutu nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania działką na cele budowlane.
Następnie w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ stwierdził, że działka nr ew. [...], położona była na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia [...] (uchwała Rady
Miejskiej w L. nr [...] z [...]. 12. 2008 r. -Dz. Urz. Woj. [...]. z 2009 r. nr 32 poz. 613) o symbolu 9.UU.12 - zabudowy usługowej.
Decyzja z [...] listopada 2012 r., przewidywała m.in. odtworzenie dawnej werandy; wymianę stolarki okiennej; wykucie dwóch otworów i zamontowanie nadproży na wysokości 2,5 m, przy użyciu określonych materiałów.
Wprawdzie plan nie przewidywał na tym terenie zabudowy mieszkaniowej, niemniej skoro inwestycja jest realizowana w ramach zabudowy mieszkaniowej to, w ocenie GINB, nie można było stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Zakaz danej zabudowy musi być bowiem wyraźny (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 224/00). Prawo własności i prawo do zabudowy oznacza, że właściciel może czynić wszystko, czego prawo wyraźnie nie zakazuje.
W ocenie GINB inwestycja nie narusza też rażąco innych ustaleń planu.
W związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 - na dzień wydania ww. decyzji - dalej warunki techniczne) organ stwierdził, że weranda z trzema oknami znajduje się w granicy z działką budowlaną nr ew. [...] i ok. 3 m od granicy działki budowlanej nr ew. [...] (zob. projekt budowlany, kopia mapy ew. obr. L. obr. [...]: dz. [...],[...], projekt rys. 1 str. 24). Dlatego decyzja Starosty [...] rażąco narusza § 12 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Dalej organ przybliżył pojęcie rażącego naruszenia prawa i stwierdził, że oba przepisy nie wymagają wykładni, naruszenie jest bezsprzeczne, a skutki nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Regulacje planu, winny być restrykcyjnie przestrzegane, ponieważ gwarantują ład przestrzenny. Ponadto, pobłażanie naruszeniu § 12 ust. 1 pkt 1 byłoby akceptacją dla obejścia prawa.
W konsekwencji GINB podzielił argumentację organu wojewódzkiego w zakresie naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.
Następnie wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m. in.
kompletność projektu budowlanego. Jakie dokumenty powinien zawierać projekt budowlany określa art. 34 ust. 3 pkt 1 wymieniając m.in. projekt zagospodarowania działki lub terenu. Organ zauważył, że projekt zatwierdzony badaną decyzją nie zawiera projektu zagospodarowania terenu, a jedynie kopię mapy ewidencyjnej dz. [...],[...] w skali 1:1000. Uwidoczniono na niej numery ewidencyjne oraz granice działek, a także obiekty budowlane, w tym budynek inwestora.
GINB podkreślił, że zgodnie z art. 34 ust. 3a Prawa budowlanego ust. 3 pkt 1 nie stosuje się do projektu przebudowy lub montażu obiektu budowlanego, jeżeli, zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl art. 3 pkt 7a przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku której następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
Wprawdzie z części opisowej projektu budowlanego wynika, że inwestycja dotyczy przebudowy werandy, to część rysunkowa wskazuje, że zmianie ulegną charakterystyczne parametry obiektu, tj. szerokość, długość i wysokość, (zob. proj. bud. rys. rzut parteru [inwentaryzacja], str. 31, proj. bud. rys., rzut parteru str. 24, proj. bud. Przekrój A-A str. 27, str. 43).
Decyzja nie dotyczy zatem przebudowy, lecz rozbudowę, co sprawia, że w sposób rażący narusza art. 34 ust. 3 pkt 1.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 12 ust. 3 rozporządzenia organ zaznaczył, że zgodnie z § 2 przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Wskazał, że § 12 ust. 3 rozporządzenia nie znajduje zastosowania w tej sprawie.
Odpowiadając na zarzut P. R. w zakresie niedopełnienia obowiązku sprawdzenia zgodności inwestycji ze stanem w karcie zabytków GINB przytoczył art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 27 ust. 4 pkt 1 lit. b planu i podkreślił, że w aktach znajduje się decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2012 r. zezwalająca na ww. prace.
Dodał, że organy architektoniczno - budowlane nie są uprawnione do weryfikacji takiej decyzji.
Nie podzielając zarzutu Wspólnoty Mieszkaniowej i P. R. co do naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. organ wyjaśnił pojęcie trwałej niewykonalności decyzji przytaczając orzecznictwo i doktrynę.
Podkreślił, że w tym postępowaniu ocenie podlega wyłącznie decyzja z [...] listopada 2012 r. Natomiast sprawa ewentualnej samowolnej budowy werandy w jej pierwotnym kształcie, może stanowić przedmiot odrębnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego.
Organ za bezzasadne uznał także zarzuty naruszenia art. 7, 8, 9 k.p.a. i nie stwierdził, ażeby decyzja rażąco naruszała pozostałe przepisy prawa.
Skargę na ww. decyzję złożył A. T. zarzucając naruszenie:
a) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawo budowlane poprzez bezzasadne uznanie, iż P. R. oraz Wspólnocie Mieszkaniowej przysługuje status strony, bo właścicielem działki Nr [...] jest Gmina Miasto [...], a działki nr [...] A. B.;
b) prawa materialnego - § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię, skutkującą ich zastosowaniem, podczas gdy roboty stanowiły przywrócenie stanu pierwotnego, odtworzenie części zabytku.
c) art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z pominięciem art. 34. ust. 2 Prawo budowlane.
d) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie słusznego interesu obywatela, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, oraz informowania stron i pozostałych uczestników postępowania. Jak również organy zobowiązane są do tego, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.
e) art. 67 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przez pominięcie kompetencji konserwatora zabytków, bowiem prace polegały na rekonstrukcji obiektu zgodnie z pierwotną formą architektoniczną (str. 2 decyzji z [...] października 2012 r.).
Skarżący wniósł m.in. o uchylenie decyzji organów obu instancji podnosząc, że nie popełnił samowoli budowlanej. W postępowaniu zwyczajnym złożył wszystkie żądane dokumenty. Prace podjął w celu zachowania wartości historycznej obiektu, za zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej (uchwała z [...] lipca 2012 r.). Zainwestował niemałe środki finansowe, mając na względzie art. 5 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 Prawa budowlanego i obowiązki w zakresie ochrony zabytków oraz użytkowania zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do pogorszenia właściwości użytkowych i sprawności technicznej.
Zaznaczył, że projekt sprawdził Starosta [...] zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 - 5 Prawo budowlane. Nikt nie wnosił zastrzeżeń. Konserwator Zabytków wyraził zgodę (decyzja z [...] października 2012 r.).
W ocenie strony inwestycja nie narusza planu i złożono oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.
Dalej skarżący powołał się na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazując, że Starosta analizował obszar oddziaływania i ograniczył go do działki inwestycyjnej. Dlatego status strony bezzasadnie przyznano P. R. (właścicielowi lokalu Nr [...]) oraz Wspólnocie Mieszkaniowej.
W sąsiedztwie natomiast znajduje się: działka Nr [...] Gminy Miasta [...] i nr [...] A. B. (mapa ewidencyjna, wypisy z rejestru gruntów).
Według skarżącego, Wspólnota Mieszkaniowa winna legitymować się uchwałą tj. zgodą współwłaścicieli na działanie w tym postępowaniu, gdyż przekracza ono tzw. zakres czynności zwykłego zarządu.
Dalej skarżący przytoczył art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego definiujący obszar oddziaływania obiektu zaznaczając, że samo subiektywne odczucie podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie wystarcza do uznania, że nieruchomość leży w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu ww. przepisu (zob. wyrok WSA w W-wie z dnia 18.10.2007 r. IV SA/WA1496/07).
W ocenie strony w § 12 ust. 1 pkt 1 pojęcie sytuowanie znajduje odniesienie do projektowania i budowy /powstawania/ nowych budynków. Nie ogranicza prawa do przebudowy budynku (por. wyrok NSA z 14.11.2006 r. II OSK1333/05 ).
Skarżący podkreślił, że inwestycja obejmowała przebudowę werandy, która znajdowała się w stanie "awaryjnym", w obiekcie objętym ochroną konserwatorską. Dodał, że przebudowa nie zmienia położenia werandy, a różnica 1 cm wynika tylko z zaokrągleń programu Auto CAP.
Nie zgodził się również z twierdzeniem, że do projektu winien być załączony projekt zagospodarowania terenu. Na str. 17 projektu znajduje się bowiem kopia mapy ewidencyjnej wystarczającej do przebudowy nie powodującej zmiany parametrów charakterystycznych obiektu. Zgodnie z art. 34. ust. 2 zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Weranda nie wymagała wykonania robót w terenie z uwagi na usytuowanie na stropie podpiwniczenia w obrysie budynku. Ponadto, mapę za zgodność z oryginałem podpisał architekt z uprawnieniami bez ograniczeń.
Następnie skarżący powołał zasady wymienione w art. 7 i 8, 9 k.p.a.
Zaznaczył, że budynek jest kamienicą wielorodzinną z 1900 r., wpisaną do rejestru zabytków nr. [...]. Z dokumentacji archiwalnej wynika, że w 1980r. podzielono geodezyjnie grunt pod budynkami. Działkę nr [...] wytyczono po obrysie budynku. Integralną częścią tego budynku jest weranda przynależna do lokalu skarżącego. Przed przebudową położona była na stropie podpiwniczenia. Wszystkie ściany budynku posiadają otwory okienne i drzwiowe bezpośrednio przy granicy. Trzy z nich, w tym ściany werandy graniczą z działką nr [...], która stanowi własność Miasta [...]. Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2008 r.- wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, co w przypadku działki nr [...] wyklucza zabudowę tej nieruchomości.
Zdaniem skarżącego, prace polegały na rekonstrukcji obiektu zgodnie z pierwotną formą architektoniczną (decyzja z [...] października 2012 r.). Zakres prac zaakceptował konserwator zabytków, a projekt werandy wykonano na bazie dokumentacji historycznej udostępnionej przez Konserwatora Zabytków w [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania.
W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności, które ograniczone jest wyłącznie do zbadania, czy kontrolowana decyzja jest obarczona wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie jest zatem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją.
Słusznie ponadto wyjaśnił organ trzy przesłanki składające się na pojęcie rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ma zatem powodu do ponownego ich przytaczania. Zaznaczyć tylko trzeba, że rozstrzygając w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ orzeka wyłącznie kasacyjnie i nie jest związany zarzutami wniosku o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, że musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta innymi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 27 października 1999 r., IV SA 1715/97, LEX nr 48731; teza druga wyroku NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887).
Jak wynika z akt sprawy takiej ocenę dokonały organy w niniejszej sprawie i jest ona prawidłowa.
Wskazać w pierwszej kolejności należy, że przepisy art. 35 ust. 1 oraz ust. 3-5 określają zakres merytorycznego badania wniosku o pozwolenie na budowę bądź wniosku o wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego.
W art. 35 ust. 1 zakreślono zatem dopuszczalne ramy oceny projektu budowlanego przez organ architektoniczno - budowlany. Projekt, z wyjątkami wynikającymi z art. 34 ust. 3a-3b ustawy, składa się z: projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Pierwszy z nich podlega ocenie zarówno pod kątem zgodności m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud.).
Należy mieć zatem na uwadze, że stosownie do z § 12 ust. 1 pkt 1 cyt. warunków technicznych - jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Stosownie zaś do § 13 ust. 1 pkt 1 odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. Zgodnie z ust. 2. ww. przepisu wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części.
Z powołanych regulacji wynika zatem jednoznacznie brak możliwości sytuowania ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 4 m. Celem przytoczonych przepisów jest nie tylko zapewnienie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 13), czy ochrony przeciwpożarowej (§ 271-273), ale także zapewnienie ochrony interesów osób trzecich. Obiekt budowlany należy projektować i budować w taki sposób, aby zapewnić poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego) wynikających z uregulowań prawnych.
Natomiast z akt zgromadzonych w postępowaniu zwyczajnym wynika, że kwestionowaną decyzją zatwierdzono projekt budowlany dotyczący rozbudowy ww. budynku w niedopuszczalnym zbliżeniu do granicy ścianą z oknami. Rozbudowana część obiektu z trzema oknami znajduje się bowiem w granicy z działką budowlaną nr ew. [...] oraz około 3 m od granicy działki budowlanej nr ew. [...].
Nawet przyjmując, jak wskazywał skarżący, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2008 r.- wyznaczając nieprzekraczalną linię zabudowy, wykluczała zabudowę działki nr [...], to pozostaje sprzeczne z w ww. przepisem warunków technicznych zbliżenie ścianą z oknami do granicy działki nr ew. [...], co stanowi wystarczającą, odrębną podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Sąd podziela bowiem stanowisko organu, że opisane naruszenie ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wyjaśniając zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych do rozbudowy, a nie przebudowy, wskazać trzeba, że przebudowa stosownie do art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego oznacza wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" - np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenia kubatury obiektu. W przypadku przebudowy, może zmienić się poprzez zmianę np. parametrów technicznych - układ funkcjonalny budynku, ale tylko pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowują wielkość sprzed przebudowy.
Pomimo, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja posługuje się terminem przebudowy, wymienionym w części opisowej projektu budowlanego, to z części rysunkowej wynika, że zmianie ulegną charakterystyczne parametry obiektu, tj. szerokość, długość i wysokość, (zob. proj. bud. rys. rzut parteru [inwentaryzacja], str. 31, proj. bud. rys., rzut parteru str. 24, proj. bud. Przekrój A-A str. 27, str. 43).
Chodzi zatem nie o przebudowę, lecz rozbudowę budynku, co sprawia, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Istotą projektu zagospodarowania działki określonej inwestycji jest bowiem przedstawienie wszystkich elementów terenu związanych z ta właśnie inwestycją.
Skutkiem odmiennego zakwalifikowania robót budowlanych - jak słusznie zauważył organ odwoławczy - art. 34 ust. 3a Prawa budowlanego (wyłączający stosowanie ww. przepisu m.in. do przebudowy) nie znajdował zastosowania.
Ponadto, z akt sprawy wynika, że w ścianie budynku objętego rozbudową znajduje jedyne okno mieszkania P. R. - właściciela lokalu nr [...].
W związku z powyższym nie można było podzielić stanowiska skarżącego, że uczestnik postępowania nie legitymuje się interesem prawnym w niniejszej sprawie. Przypomnieć bowiem trzeba, że stronami w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu) w zw. z art. 3 pkt 20 cyt. ustawy definiującym obszar oddziaływania obiektu, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Sąd podziela stanowisko przeważające w orzecznictwie sądów administracyjnych, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi tylko odrębną sprawę pod względem procesowym wobec postępowania o udzielenie pozwolenia
budowlanego. Nie ma zatem racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania pozostaje zatem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1774/09).
Nie jest też sporne w orzecznictwie, że właściciel mieszkania w budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, jeżeli jego mieszkanie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, niezależnie od przymiotu strony jaki przysługuje wspólnocie mieszkaniowej. Natomiast skarżący braku przymiotu strony P. R. upatruje w braku naruszenia jego interesu prawnego, a pomija oddziaływanie rozbudowy na mieszkanie nr [...]. Zwrócić należy uwagę, że takie stanowisko spotyka się także w orzecznictwie niemniej jest to uogólnienie problemu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2017 r. II OSK 574/16 i powołane w uzasadnieniu wyroku orzecznictwo).
Sąd miał przy tym na uwadze, że przymiot strony P. R. był już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 października 2017r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2541/16 oddalił skargę A. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016r. uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. umarzająca w wszczęte na wniosek P. R. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2012r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Sąd podzielił stanowisko GINB, że P. R. ze względu na usytuowanie inwestycji względem jedynego okna w mieszkaniu nr. [...] stanowiącym jego własność posiada interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji w postępowaniu nieważnościowym.
Odnosząc się natomiast do twierdzeń strony, że w § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych pojęcie "sytuowanie budynku" odnosi się do projektowania i budowy (powstawania) nowych budynków, a nie przebudowy istniejących Sąd ponownie wskazuje, że zakres robót na który weryfikowaną decyzją udzielono pozwolenia budowlanego dotyczy rozbudowy obiektu. Rozbudowa stanowi nową cześć istniejącego już obiektu, a więc również do rozbudowy odnosi się pojęcie "sytuowania budynku".
W ocenie Sądu, stwierdzone kwalifikowane naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego prawdopodobnie było skutkiem naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - nakładającego na organ architektoniczno - budowlany obowiązek sprawdzenia kompletności projektu budowlanego, w tym w zakresie wskazanym w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że projekt zagospodarowania powinien zawierać projekt zagospodarowania działki obejmujący określenie na aktualnej mapie granic działki oraz usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia, układu komunikacyjnego, ze wskazaniem m.in. wzajemnych odległości pomiędzy planowanym przez inwestora przedsięwzięciem budowlanym a już istniejącą lub projektowaną na sąsiedniej działce zabudową. Do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych w postępowaniu zwyczajnym należy zatem kontrola, czy załączono projekt zagospodarowania działki i to sporządzony na aktualnej mapie. Tylko bowiem sporządzenie projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena dopuszczalności wykonania zaplanowanych prac budowlanych w kontekście obowiązujących przepisów Prawa budowlanego zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół oraz samej nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.
Opisany wymóg nie został jednak zweryfikowany w postępowaniu zwyczajnym, bowiem organ oparł się wyłącznie na kopii mapy ewidencyjnej dz. [...],[...] w skali 1:1000, która nie przedstawiała żadnych wymaganych ww. przepisem parametrów, a w szczególności odległości w jakiej położona jest inwestycja względem działek sąsiednich.
Bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostaje również zarzut błędnego uznania Wspólnoty Mieszkaniowej za stronę postępowania.
Wyjaśnić bowiem trzeba, że w świetle art. 331 § 1 Kodeksu cywilnego - zgodnie z którym do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych - wspólnota mieszkaniowa zaliczana jest do trzeciej,
wyodrębnionej obok osób fizycznych i osób prawnych, kategorii podmiotów występujących w obrocie prawnym, nazywanej "ułomnymi osobami prawnymi" (por. uchwała Sądu Najwyższego z 21 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 65/07, publ. OSNC 2008 nr 7-8, poz. 69). Zdolność do udziału wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym wynika z art. 29 k.p.a. (por. wyrok NSA z 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2027/96, LEX nr 43794).
»
Dla uczestników obrotu prawnego decydujące znaczenie ma jednak art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali określający, iż zarząd reprezentuje wspólnotę na zewnątrz (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2002 r., sygn. akt SA/Bk 939/02, LEX nr 423975).
Odpowiednio reprezentowana wspólnota mieszkaniowa ma status strony w zakresie dotyczącym spraw tej wspólnoty, tj. nieruchomości wspólnej, a właściciel odrębnego lokalu - w sprawach dotyczących tego lokalu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 620/07, LEX nr 344909).
Ustawa wymienia tylko przykładowo czynności kwalifikowane jako przekraczające zwykły zarząd (art. 22 ust. 3 u.w.l.), co jest wskazówką do zidentyfikowania także czynności z zakresu zwykłego zarządu. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że czynnościami zwykłego zarządu są czynności związane z bieżącą eksploatacją i zarządzaniem nieruchomością, a także zmierzające do jej utrzymania w stanie niepogorszonym, jak również pobieranie pożytków i dochodów. Zarząd może dokonywać wszystkich czynności faktycznych i prawnych samodzielnie w zakresie kierowania sprawami wspólnoty mieszkaniowej oraz - co wymaga podkreślenia - w zakresie reprezentowania tej wspólnoty na zewnątrz. Za taką kwalifikacją tych czynności przemawia ich związek z podstawową funkcją w działalności wspólnoty mieszkaniowej (zarządzaniem). Innymi słowy art. 22 ust. 1 u.w.l. ogranicza działanie zarządu do kwestii zwykłego zarządu, a w ust. 3 wymienia się jedynie przykładowo czynności przekraczające zwykły zarząd. Przesądza o tym zwrot "w szczególności". Podejmowania działań z zakresu zadań wspólnoty w sprawach związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną zmierzających do zachowania istniejącego statusu obiektu, w tym podejmowania obrony przed ewentualnymi negatywnymi skutkami wobec obiektu wspólnoty planowanej budowy, przez kwestionowanie decyzji administracyjnej w formie skargi do sądu administracyjnego, nie można zaliczać do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2006 r., II OSK 858/06 (LEX nr 319169).
Z podanych przyczyn uczestnictwo Wspólnoty w niniejszej sprawie nie było czynnością przekraczającą zwykły zarząd, jak wywodził skarżący.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wymienionych w skardze zasad postępowania administracyjnego. Nie każde bowiem naruszanie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale wyłącznie mające istotny wpływ na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić tylko wówczas, że gdyby ono nie zaistniało, mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
W świetle przedstawionego stanowiska nie mogła odnieść zamierzonego skutku argumentacja skargi wskazująca na to, że projekt sprawdził Starosta [...], nikt nie wnosił zastrzeżeń, jak i Konserwator Zabytków wyraził zgodę (decyzja z [...] października 2012 r.).
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Sąd orzekł jak w sentencji.