VII SA/Wa 848/19

VII SA/Wa 848/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-04-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /sprawozdawca/
Izabela Ostrowska
Wojciech Sawczuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 1795/20 - Wyrok NSA z 2023-05-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
1. Decyzją z [...] lipca 2018 r. (znak: [...]) Wojewoda M. (dalej: "Wojewoda", Organ I instancji") działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 2196, dalej: "k.p.a.") oraz art. 157 § 1 i art. 17 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 148, dalej: "p.b."), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2013 r. (znak: [...]), którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pt: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na parterze, oraz garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod-kan, c.o., eNN, gazową, wentylacja mechaniczną elementami małej architektury (murami oporowymi), miejscami postojowymi nadziemnymi, oraz zjazdem z drogi wewnętrznej, wraz z przyłączem kanalizacji ogólnospławnej, przy al. [...] [...] [...] w K., na działkach nr [...], [...], obr. [...] j. ewid. [...]" - stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2013 r.
Organ I instancji omówił stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, że [...] lutego 2013 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek A. H. i D. S. - S. z [...] lutego 2013 r. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na parterze oraz garażem podziemnym, wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod - kan, c.o. enn, gazową, wentylacja mechaniczną), elementami małej architektury (np. murami oporowymi, ogrodzeniem itp.), miejscami postojowymi naziemnymi oraz zjazdem z drogi wewnętrznej wraz z przyłączem kanalizacji ogólnospławnej , na dz. nr [...], [...] obr. [...] jedn. Ewid[...] K.. Do wniosku zostały dołączone 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b., aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzje o warunkach zabudowy terenu.
Pismem z [...] lutego 2013 r., organ I instancji działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał inwestorów do usunięcia braków formalnych wniosku o enumeratywnie wymienione dokumenty. Uzupełnienie braków formalnych wniosku nastąpiło pismem z [...] lutego 2013 r.
Zawiadomieniem z [...] marca 2013 r. Prezydent Miasta K. poinformował o wszczęciu na wniosek A. H. i D. S. - S. postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycyjni pn. "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na parterze, oraz garażem podziemnym, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod — kan, c.o., eNN, gazową, wentylacją mechaniczną elementami małej architektury (murami oporowymi), miejscami postojowymi nadziemnymi, oraz zjazdem z drogi wewnętrznej, wraz z przyłączem kanalizacji ogólnospławnej, na działkach nr [...] i [...] obr. [...] [...] przy al. [...] [...] [...] w K. ".
Dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana weryfikowana decyzja nr [...], (znak:[...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja została przeniesiona decyzją z [...] lipca 2013 r. na rzecz D.-B. M. S. Spółka Jawna z siedzibą w K..
Wojewoda [...] w uzasadnieniu objaśnił sens postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wskazał na naczelną zasadę postępowania administracyjnego, czyli zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Wskazał również, że organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem samej decyzji administracyjnej, nie rozstrzygając innych kwestii dotyczących istoty sprawy. Ustalono, że weryfikowania decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2013 r. jest dotknięta wadą określoną w art 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyrażającą się w rzeczowej sprawie w rażącym naruszeniu prawa.
Organ przytoczył art. 35 ust. 4 p.b., na podstawie którego weryfikowaną decyzją Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Organ I instancji podkreślił, że Prezydent sprawdził kolejno zachowanie wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 p.b., a dokonana ocena była prawidłowa, poza jednym wyjątkiem. Wojewoda [...] ocenił, że niewłaściwie zbadano projekt budowlany w kwestii związanej ze spełnieniem wymogów zawartych w § 60 rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty i ich usytuowanie. Podkreślono, że projektowana zabudowa nie powinna ograniczać spełnienia odpowiednich wymogów nasłonecznienia określonych w § 60 rozporządzenia. Analiza sprawy przez organ I instancji pozwoliła stwierdzić, że "Analiza przesłaniania oraz dostępu światła dziennego do budynków" z lipca 2010 r (dołączona z przedłożonym do zatwierdzenia projektem budowlanym) była wadliwa. Podniesiono, że nie można było stwierdzić, by wszystkie mieszkania budynku wielorodzinnego os. K. [...] miały zapewniony odpowiedni czas naświetlenia słonecznego. Wskazano, że Prezydent Miasta K. w ogóle nie odniósł się w swojej decyzji do kwestii zacienienia, nie zajmując się dokumentacją projektową, która była w powyższym zakresie niewystarczająca.
Wojewoda [...] stwierdził, że działalnie Prezydenta w zakresie braku zbadania problematyki zacienienia istniejących budynków przez budynek nowopowstały oraz zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę, zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej mającym istotny wpływ na wynik postępowania (art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.). Podniesiono również, że podjęte przez Prezydenta w toku postępowania czynności dowodowe w sposób oczywisty były niewystarczające do należytego zbadania przedmiotowej sprawy i wydania weryfikowanej decyzji.
Organ I instancji ocenił, że Prezydent Miasta K. nie naruszył innych przepisów art. 156 § 1 k.p.a. stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
2. Pismem z [...] lipca 2018 r. D. – B. M. S. Spółka jawna złożyła odwołanie od decyzji Wojewody z [...] lipca 2018 r., zaskarżając ją w całości oraz zarzucając organowi I instancji wydanie decyzji z naruszeniem przepisów:
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie naruszenia prawa decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2013 r. za "rażące",
- art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niedokładne zbadanie materiału dowodowego oraz naruszenie zasady zaufania do organów Państwa,
- art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, w szczególności poprzez analizę ewentualnego zacienienia istniejącej zabudowy przez projektowany budynek z zaniechaniem oceny całokształtu materiału dowodowego,
- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz pominiecie istotnych dowodów w uzasadnieniu.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, w przypadku braku podstaw umorzenia, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu podkreślono, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowano w sposób ścisły. Zaznaczono, że § 60 rozporządzenia nie został naruszony przez spółkę, a dokumentacja i spełnienie wymogom prawa zostało dokonane prawidłowo. Zarzucono organowi I instancji, że zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości, co w opinii Spółki nie zostało przez Wojewodę wystarczająco udowodnione. Stwierdzono, że organ I instancji błędnie uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa podkreślając, że zarzut Wojewody skierowany do Prezydenta Miasta K. w przedmiocie niewystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania materiału dowodowego, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa w przypadku, gdy Prezydent przeprowadził dowód z analizy i uznał iż jest on wystarczający aby uznać spełnienie wymogów rozporządzenia. Pełnomocnik spółki zwrócił również uwagę na szczególną potrzebę ochrony zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Wojewodzie [...] zarzucono również nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niewystarczające zapoznanie się z materiałem dowodowym sprawy.
3. Decyzją z [...] marca 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzje w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2013 r., nr [...].
Po omówieniu stanu faktycznego sprawy GINB przedstawił charakterystykę postępowania nadzorczego. Podkreślił istotę tego postępowania, którą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność. Organ II instancji stwierdził, że w analizowanej sprawie nie zostały rażąco naruszone: art. 32 ust. 4 pkt 1-2 p.b. oraz art. 33 ust. 2 pkt 2-3 p.b.
GINB stwierdził naruszenie § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia, oceniając jednocześnie, że wskazane naruszenie nie miało charakteru rażącego. Nie podzielił argumentacji Wojewody, by decyzja z [...] kwietnia 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, poprzez niewłaściwe zbadanie projektu budowlanego w kwestii związanej ze spełnieniem wymogów zawartych w § 60 rozporządzenia. Wykazano, że błędnym jest twierdzenie, jakoby Prezydent naruszył art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie "problematyki zacienienia istniejących budynków przez budynek nowopowstały". Organ II instancji wskazał również, że decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2013 r. nie uchybiała pozostałym przesłankom, powodującym nieważność decyzji, wymienionym w art. 156 § 1 k.p.a.
4. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GINB z [...] marca 2019 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2013 r. podczas, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
b) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niewystarczająco wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i niedostateczne rozważenie spełnienia przez projekt budowlany wymogów z art. 35 ust. 1 pkt. 2 p.b. oraz § 60 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia.
5. W odpowiedzi na skargę GINB wnioskował o oddalenie skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K.. Zwrócił uwagę na rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy po wnikliwej i rzeczowej analizie akt oraz podkreślił, że przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji z [...] marca 2019 r. Organ II instancji stwierdził, że zarzuty strony skarżącej nie zasługują na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie GINB uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2013 r.
Przypomnieć trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego w Polsce. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności - co ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Zaskarżenie do sądu ostatecznej decyzji administracyjnej nie powoduje, że traci ona przymiot ostateczności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 204/19).
Stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w k.p.a. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść tylko w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to oczywiście możliwości w ogóle prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, organ nadzoru bowiem może gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest ustalenie czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 11/13). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym orzeczeniem. Badając przedmiotową decyzję w postępowaniu nieważnościowym organ zobligowany jest sprawdzić, czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., obligująca organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Jedną z przesłanek skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji jest wydanie jej z "rażącym" naruszeniem prawa.
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z nieważnością postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy wada tkwi w samej decyzji (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn akt II OSK 3270/18). Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga zbadania, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka").
2. Z dotychczasowego postępowania wynikają następujące ustalenia i rozstrzygnięcia:
- decyzją z [...] lipca 2018 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej wskazanych w niej osobom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na parterze oraz garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi wod-kan, c.o., eNN, gazową, wentylacją mechaniczną, elementami małej architektury (murami oporowymi), miejscami postojowymi nadziemnymi, oraz zjazdem z drogi wewnętrznej, wraz z przyłączem kanalizacji ogólnospławnej na działkach o nr ew. [...], [...], obr. [...] [...] przy al. [...] [...] [...] w K.;
- od decyzji Wojewody odwołanie złożyła spółka D. - B. M. S. Spółka Jawna;
- GINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2013 r.;
- skargę do sądu administracyjnego złożył Prokurator Okręgowy w K. zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
4. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 p.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 p.b. powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.
Z akt sprawy wynika, że inwestorzy – A. H. i D. S. - do wniosku z [...] lutego 2013 r. o pozwolenie na budowę spornej inwestycji dołączyli oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ew. o nr ew. [...], [...], obr. [...] [...] w K.. Organy administracji co do zasady nie mają obowiązku sprawdzania, czy zawarte w tym oświadczeniu dane są zgodne z rzeczywistością. Jest ono składane pod rygorem odpowiedzialności karnej i korzysta z domniemania, że dane zawarte w tym oświadczeniu są zgodne z rzeczywistością. Oświadczenie to może być przez organy administracji weryfikowane tylko wówczas, gdy w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wyjdą na jaw okoliczności podważające wiarygodność tego oświadczenia (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 472/19).
Inwestorzy przedłożyli ponadto decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] października 2007 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową na parterze, z garażem podziemnym wielostanowiskowym na działce nr [...], obr. [...] [...] oraz zjazdem z drogi wewnętrznej - działka nr [...], obr. [...] [...] przy al. [...] [...] [...] w K." (wyjaśnioną postanowieniem Prezydenta Miasta K. z [...] lipca 2012 r., znak:[...], przeniesioną decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2009 r., nr [...], znak: [...], na Panią A. H. i Panią D. S.-S.). O ile samo rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma istotne znaczenie prawne dla wydania pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 pkt 1 p.b.), o tyle motywy tego rozstrzygnięcia ujęte w uzasadnieniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie są wiążące dla organu architektoniczno-budowlanego przy wydawaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 966/18).
Zatem zasadnie GINB stwierdził, że w analizowanym przypadku nie zostały rażąco naruszone art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 p.b. oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 p.b.
3. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ustanowiona w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. przesłanka stwierdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest przesłanką bezwzględnie obowiązującą. Zaniechanie jej ustalenia w sprawie stanowi rażące naruszenie prawa obwarowane sankcją nieważności, której zastosowanie ma podstawy w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2720/17).
Z akt sprawy wynika, że analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2013 r. nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie doszło do "rażącego" naruszenia wymogów zawartych w decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] października 2007 r. W szczególności nie naruszono rażąco wymagań w przedmiocie rodzaju inwestycji - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa, drogi wewnętrzne (projektowany - budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową na parterze, oraz garażem podziemnym, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod-kan, c.o., eNN, gazową, wentylacją mechaniczną, elementami małej architektury (murami oporowymi), miejscami postojowymi nadziemnymi, oraz zjazdem z drogi wewnętrznej); nieprzekraczalnej linii zabudowy dla głównej bryły budynku (t.j. części wysokiej) - [...] m od krawędzi jezdni, zgodnie z załącznikiem graficznym (projektowana - zgodna z nieprzekraczalną linią zabudowy wskazaną na załączniku graficznym); wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki o nr ew. [...] - do [...]% (projektowany- [...]%, zob. Projekt budowlany - Zagospodarowanie terenu, Opis techniczny, pkt 7 Zestawienie powierzchni); udziału powierzchni biologicznie czynnej - nie mniej niż [...]% (projektowany - [...]%, zob. Projekt budowlany - Zagospodarowanie terenu, Opis techniczny, pkt 7 Zestawienie powierzchni); szerokości elewacji frontowej dla części wysokiej - [...] m z tolerancją do [...]% (projektowana [...] m, zob. Projekt budowlany - Architektura, Opis techniczny, pkt 6 Podstawowe parametry liczbowe); szerokości elewacji frontowej dla części niskiej — do [...] m (projektowana [...] m, zob. Projekt zagospodarowania terenu); wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - do [...] m z tolerancją [...]% (projektowana - [...] m, zob. Projekt budowlany - Architektura, Opis techniczny, pkt 6 Podstawowe parametry liczbowe); geometrii dachu - dach płaski (projektowany - dach płaski, zob. Projekt budowlany - Architektura, Opis techniczny, pkt 8 Forma funkcja projektowanego obiektu; ppkt 8.6 Dach); parkingu podziemnego - do 2 kondygnacji (projektowane - 2 kondygnacje podziemne, zob. Projekt budowlany - Architektura, Opis techniczny, pkt 6 Podstawowe parametry liczbowe).
4. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi.
Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.) jeżeli z przepisów § 13, § 60, § 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Z projektu zagospodarowania terenu (rys. nr 1, Plan zagospodarowania terenu) wynika, że sporny budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową zostały usytuowany w odległości:
- od [...] m do [...] m od granicy działki drogowej o nr ew. [...],
- od [...] m do [...] od granicy działki o nr ew. [...],
- [...] m od granicy działki o nr ew. [...] (w najbliższym miejscu),
- od [...] m do [...] m od granicy działki o nr ew. [...]
- [...] od budynku znajdującego się na działce o nr ew. [...].
Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jednoznacznie stanowi, iż w przypadku braku odrębnych uregulowań budynek na działce budowlanej należy sytuować w określonej tym przepisem odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Wskazanie zatem, że odległość od granicy dotyczy jedynie sytuacji graniczenia z działką budowlaną jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1145/10).
Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:
1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:
a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,
b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,
2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.
Przepisy § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie znajdują zastosowanie do okien istniejących w przesłanianym budynku. Przez okno nie można rozumieć każdej powierzchni (otworu) przeszklonego (por. wyrok NSA z 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 114/15.
Stosownie zaś do § 13 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności:
- z projektu budowlanego wynika, że część projektowanego budynku o wysokości [...] m została usytuowana w odległości ok. [...] m od budynku znajdującego się na działce o nr ew. [...] (zob. projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 11, Elewacja południowa, elewacja wschodnia),
- część projektowanego budynku o wysokości [...] m została usytuowana w odległości [...] m od budynku na działce o nr ew. [...] (zob. projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 11, Elewacja południowa, elewacja wschodnia),
- z kopii szkicu nr 1, Pomiar elewacji budynku os. K. [...], dołączonego do znajdującej się w aktach sprawy kopii analizy zgłoszonych uwag z [...] lipca 2016 r. wynika, że najniżej położone okno budynku os. K. [...] znajduje się na wysokości [...] m.
Zatem zasadnie organ stwierdził, że odejmując od wysokości wyższej części projektowanego budynku, tj. [...] m, wysokość na której znajduje się poziom dolnej krawędzi najniżej położonego okna budynku os. K. [...], tj. [...] m, to wysokość przesłaniania wynosi [...] m. Natomiast odejmując od wysokości niższej części projektowanego budynku, tj. [...] m, wysokość na której znajduje się poziom dolnej krawędzi najniżej położonego okna budynku os. K. [...], tj. [...] m, to wysokość przesłaniania wynosi [...] m.
Z powyższego wynika zatem, że zarówno odległość niższej, jak i wyższej części projektowanego budynku od budynku os. K. [...] jest mniejsza niż wysokość przesłaniania wyznaczona na podstawie § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. o ok. [...] m w przypadku wyższej części budynku oraz o [...] m w przypadku niższej części projektowanego budynku. Tym samym w analizowanym przypadku faktycznie doszło do naruszenia § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.
5. Zasadnie jednak GINB uznał, że nie każde naruszenie przepisów p.b. można jednak uznać za "rażące". W ocenie Sądu, zasadnie organ uznał, że wskazane naruszenie nie ma charakteru "rażącego". Aby uznać dane uchybienie za "rażące" koniecznym jest stwierdzenie, iż wywołuje ono skutki społeczno-gospodarcze niemożliwie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zdaniem Sądu, nie sposób uznać, że w niniejszej sprawie skutki takie byłyby spowodowane nieznacznym przekroczeniem wysokości przesłaniania (tj. o ok. [...] m oraz [...] m). Nie bez znaczenia dla oceny skutków tego naruszenia pozostaje okoliczność, że zgodnie ze szkicem pomiaru elewacji budynku os. K. [...], okna w tym budynku to tzw. loggie, a zatem faktyczna wysokość przesłania będzie mniejsza.
Ponadto podkreślić należy, że w analizowanym przypadku nie doszło do naruszenia § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 8.00-16.00, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7.00-17.00 (ust. 1). W mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia (ust. 2).
Ze znajdującej się w aktach sprawy części graficznej analizy przesłaniania oraz dostępu światła dziennego do budynków, wynika, że projektowany budynek zacienia budynek wielorodzinny os. K. nr [...] "od godz. [...] do godz.[...], warunek co najmniej [...] godz. nasłonecznienia w dniach równonocy w godz. [...] spełniony" (zob. Analiza przesłaniania oraz dostępu światła dziennego do budynków, rys nr 3 Wykresy - Linijka słońca). Tym samym nie powoduje to niezgodnego z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. ograniczenia dostępu do światła dziennego dla budynku wielorodzinny os. K. nr [...].
Zasadnie uznał GINB, że okoliczność, że z "Analizy przesłaniania oraz dostępu światła dziennego do budynków" wynika, że budynek wielorodzinny os. K. nr [...] z racji swojego kształtu, usytuowania nie miał zapewnionego dostępu do światła dziennego zgodnego z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. już przed zaprojektowaniem spornej inwestycji, nie nakładała na organ I instancji wskazanego przez organ wojewódzki obowiązku "zbadania problematyki zacienienia istniejących budynków przez budynek nowopowstały, a zwłaszcza czy nowa budowa nie doprowadzi do niedopuszczalnego (niezgodnego z przepisami) zacieniani mieszkań w północno-zachodniej części budynku wielorodzinnego os. K. nr [...]". Jak zostało bowiem wskazane wyżej, inwestycja w swoim projektowanym kształcie powoduje zacienienie jedynie fragmentu budynku wielorodzinnego os. K. nr [...] i to wyłącznie od godz. [...] do godz.[...].
Dodatkowo wskazać można, że spełnienia wymogów, wynikających z przepisów warunków technicznych nie sposób uzależniać od czynników takich jak pogoda albo stan czystości powietrza. Można bowiem wyobrazić sobie, że w konkretnych dniach równonocy, w ogóle nie będzie realnego nasłonecznienia z uwagi na warunki pogodowe. Oczywistym jest zatem, że przepis dotyczy hipotetycznego, maksymalnego nasłonecznienia, które musi zostać zapewnione przy projektowaniu budynków w sąsiedztwie budynku przesłanianego. Rzeczywisty brak słońca spowodowany zachmurzeniem, lub smogiem pozostaje bez związku z tym, czy dany budynek jest przesłaniany przez obiekt sąsiedni. Zacienianie należy uznać za immisję, ale jeżeli będzie się ono mieścić w granicach wyznaczonych p.b. i warunków technicznych, będzie to immisja dozwolona (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 czerwca 2017 r., sygn akt II SA/Kr 267/17).
6. W skardze zarzucono również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, zarzuty te nie są zasadne. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Zdaniem Sądu, nie można twierdzić, że w postępowaniu naruszono art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie "problematyki zacienienia istniejących budynków przez budynek nowopowstały". W aktach sprawy znajduje się analiza zgłoszonych uwag z [...] lipca 2016 r. sporządzona przez mgr inż. arch. A. K.-Z., z której wynika, że "jak wykazano na załącznikach graficznych, w czasie zimowym, w dniu równonocy przypadającym na [...] marca, projektowany budynek zacienia wspomniane pomieszczenia dopiero po godzinie [...]. O godzinie [...] światło słoneczne pada jeszcze na analizowane okna, a zatem mieszkania zlokalizowane w północno-zachodnim narożniku budynku nr [...] będą miały zapewniony dostęp do światła słonecznego od godziny [...] do godz. [...], czyli przez co najmniej trzy godziny. Z kolei w czasie letnim, w dniu równonocy przypadającym na [...] września projektowany budynek zacienia przedmiotowe mieszkania dopiero w godzinach wieczornych. Analizowane okna o godz. [...] mają pełny dostęp światła słonecznego, a zatem w świetle obowiązujących przepisów dniu [...] września projektowany budynek nie zacienia istniejącego budynku nr [...]".
Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii "P. P. P. Sp. z o.o." z [...] maja 2017 r., sporządzonej przez mgr inż. arch. A. K.-Z., wynika, że "do godz. [...] mieszkania zlokalizowane w północno-zachodnim narożniku budynku nr [...] są zacienione przez elementy tego budynku (przez wysuniętą w kierunku zachodnim część budynku nr [...] oraz przez loggie). Niezależnie od projektowanego na dz. nr [...] budynku, istniejące mieszkania są nasłonecznione dopiero od godziny [...], a zatem długość obecnego czasu nasłonecznienia tych mieszkań w dniach równonocy ([...] marca) to [...] godziny. Pomimo cienia rzucanego przez projektowany budynek, rozpatrywane mieszkania będą miały zapewniony dostęp światła słonecznego od godz. [...] do godz. [...], przy czym o godzinie [...] do godz. [...] będzie się to odbywać jak dotychczas. Dopiero od godz. [...] do godz. [...] cień projektowanego budynku ograniczy ilość światła słonecznego wpadającego do rozpatrywanych mieszkań w bud. nr [...] (zmniejszy się powierzchnia okien znajdująca się w słońcu), ale pomimo tego obecny czas nasłonecznienia tych mieszkań nie zostanie skrócony. Tym samym jak wykazano w analizie sporządzonej przez mgr inż. arch. E. D.-S., projektowany budynek nie zmniejszy długości obecnego czasu nasłonecznienia istniejących mieszkań w bud. nr [...]". Dodatkowo, ze sporządzonej przez pracownika Urzędu Miasta K. Pana L. B. analizy z [...] września 2016 r. wynika, że istniejący budynek os. K. nr [...] nie posiada prawidłowego nasłonecznienia w stanie aktualnie istniejącym.
7. Zdaniem Sądu, GINB zasadnie uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.