VII SA/WA 841/24

VII SA/Wa 841/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /przewodniczący/
Lucyna Staniszewska
Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 218
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Sędziowie: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) asesor WSA Lucyna Staniszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi [...].Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2024 r. znak: KOC/7159/Zs/23 w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie działając na podstawie działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na postanowienie nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] października 2023 r., odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego oznaczonego numerem [...] w budynku przy ul. [...] w [...]w dzielnicy [...], orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 12 września 2023 r. [...]Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wystąpiła o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego oznaczonego numerem [...]w budynku przy ul. ks. [...] w [...].
Wezwaniem z dnia 20 września 2023 r. organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku, w tym o dokument potwierdzający dokonanie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] na lokal mieszkalny, ponieważ z dokumentacji archiwalnej posiadanej przez Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] znajduje się zaświadczenie o samodzielności lokali nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o następującej treści "zaświadczam, że lokal o numerze [...] wskazany na załączniku graficznym do niniejszego zaświadczenia położony w budynku (...) przy ul. [...] w [...] jest samodzielnym lokalem w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, zgodnie z funkcją określoną w projekcie budowlanym i pozwoleniem na budowę". W przypadku braku wskazanych dokumentów należy dołączyć stosowne dokumenty wydane przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla [...]dotyczące legalizacji dokonanej zmiany sposobu użytkowania lokalu na lokal mieszkalny.
Podaniem z dnia 19 października 2023 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wystąpiła do Prezydenta [...] uzupełniła część braków podania oraz wskazała, że nie istnieją jakiekolwiek dokumenty potwierdzające, że lokal [...] w budynku przy ul. [...] w [...] miał kiedykolwiek inną funkcję niż mieszkalną, a także, że lokal [...] był przebudowywany. W ocenie wnioskodawcy z zaświadczenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nie wynika, że przedmiotowy lokal [...] miał w dniu wydania zaświadczenia inną funkcję niż mieszkalna. Lokal jest od 1993 r. nieprzerwanie zamieszkały na podstawie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego z dnia 11 stycznia 1993 r.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2023 r., Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego oznaczonego numerem [...] w budynku przy ul. [...] w [...] w dzielnicy [...]. Organ I instancji wskazał, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentu potwierdzającego zmianę sposobu użytkowania lokalu na lokal mieszkalny. Wobec powyższego organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Zażalenie na ww. postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2023 r. Prezydenta [...] , z zachowaniem ustawowego terminu, złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" podnosząc, że organ I instancji bezpodstawnie przyjął, że lokal nr [...] w budynku wielomieszkaniowym uległ przebudowie, w wyniku której doszło do zmiany przeznaczenia lokalu na lokal niemieszkalny, a także zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 2 ust. 1b ustawy o własności lokali poprzez jego niezastosowanie a także naruszenie szeregu przepisów procesowych postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł także (m.in) że budynek przy ul. ks. [...] jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, co potwierdza wypis z rejestru budynków, znak [...] znajdujący się w aktach organu I instancji.
Przy piśmie przekazującym przedmiotowej zażalenie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" organ I instancji wskazał, że w dokumentacji archiwalnej przedmiotowy budynek figuruje jako dom mieszkalny dla samotnych - obiekt użyteczności publicznej o funkcji zamieszkania zbiorowego, który został przebudowany na dom rencistów, czyli obiekt użyteczności publicznej zamieszkania zbiorowego. Z kolei budynki mieszkalne mogą obejmować tylko dwie kategorie: budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki mieszkalne wielorodzinne.
Po rozpatrzeniu zażalenia SKO wskazało w pierwszej kolejności, że jak stanowi art. 217 § 2 Kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zgodnie z treścią art. 218 § 1 i 2 Kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
W postępowaniu tym nie mają zastosowania wszystkie przepisy Kpa dotyczące postępowań administracyjnych - również postępowanie wyjaśniające ma zakres ograniczony, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.
Przepisem prawa wymagającym urzędowego potwierdzenia samodzielności lokalu jest art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali Dz.U. z 2021 r. poz. 1048, w myśl którego spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.
Z kolei art. 2 ust. 1a ww. ustawy stanowi, że ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.
Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1b przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą.
Na podstawie art. 2 ust. 1c odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r.
Natomiast zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.
Odrębną nieruchomość stanowić może tylko lokal samodzielny. W świetle przepisu art. 2 ust. 2 ww. ustawy lokalem samodzielnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu potrzeb jego właściciela (współwłaścicieli). Lokalem mieszkalnym jest lokal przeznaczony na stały pobyt ludzi. Przepis art. 2 ust. 2 ww. ustawy stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Samodzielność lokali powinna polegać też na nieskrępowanym dostępie do nich ich właścicieli.
Regułą ogólną ustawy o własności lokali jest weryfikacja przez starostę, czy spełnione zostały wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (względnie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) oraz pozwolenia na budowę. Odstępstwo od tej reguły stanowi wyjątek i powinno być interpretowane zawężające.
Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowy budynek został wybudowany pod koniec lat 40-tych ub. wieku jako tzw. budynek dla samotnych, nieprowadzących gospodarstwa domowe. Lokale usytuowane w przedmiotowym budynku zostały zaprojektowane bez kuchni. Lokale posiadały powierzchnię kilkunastu metrów kwadratowych. Budynek miał charakter użyteczności publicznej - zamieszkania zbiorowego.
Decyzja z dnia [...]lutego 1975 r., znak [...] Naczelnika Dzielnicy [...] wskazuje, że zatwierdzony został plan realizacyjny remontu i modernizacji domu mieszkalnego dla samotnych na "Dom [...] " na 170 miejsc. Na załączniku do ww. decyzji przedmiotowy lokal zlokalizowany jest na III p. - składa się z pokoju, łazienki i holu. Z założeń projektu wynika, że budynek po remoncie i adaptacji miał spełniać funkcję domu rencistów z możliwością korzystania z usług: kulturalno- oświatowych, lekarskich, gastronomicznych i pralniczych.
W archiwalnych aktach sprawy znajduje się również pozwolenie na budowę "remontu i modernizacji "Domu [...]" z dnia [...] sierpnia 1975 r., znak [...] Należy uznać, że zaplanowany remont i modernizacja zostały przeprowadzone, o czym świadczą zawiadomienie o zakończeniu remontu (pismo z 31 października 1979 r.) oraz protokoły odbioru.
Dla ustalenia charakteru budynku (i co za tym idzie przedmiotowego lokalu) istotne znaczenie ma wpis w księdze wieczystej nr [...] z którego wynika, że budynek przy ul. [...] jest budynkiem XIII [...] na [...] , tzw. Domu [...] oraz budynek usługowy tzw. [...] powstałe w latach 1947 -1948 r. Szczegółowy opis funkcji budynku został przedstawiony w decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2019 r., znak [...]. Wynika z niej, że budynek przeznaczony był dla osób nieprowadzących gospodarstwa domowego. Z względu na niewielką powierzchnię lokali w budynku wykonano wspólne kuchnie a także czytelnię pism oraz stołówkę.
Nie można zatem uznać, jak wskazuje skarżący, że lokale w budynku przy ul. [...] miały pierwotnie charakter samodzielnych lokali mieszkalnych. Zgodnie z dokumentacją i rejestrami będącymi w posiadaniu organu I instancji budynek nigdy nie został przekształcony na budynek wielorodzinny. Również wnioskodawca nie przestawił żadnego dokumentu, który wskazywałby, że zaszła zmiana przeznaczenia budynku. Wobec zgromadzonego materiału dowodowego należy uznać, że prawidłowa jest konstatacja organu I instancji, że budynek zamieszkania zbiorowego, budynek użyteczności publicznej nie zmienił swojego charakteru i nie stał się samoistnie budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym.
Przez mieszkanie należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Charakter przedmiotowego lokalu nie pozwala na samodzielnie prowadzenie gospodarstwa domowego - jak bowiem wskazano, budynek został zaprojektowany i oddany do użytku dla osób nie prowadzących samodzielnie gospodarstwa.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 764/19: z unormowań ustawy o własności lokali oraz definicji rozporządzenia wykonawczego do ustawy - Prawo budowlane wynika, że lokal mieszkalny musi być przeznaczony na stały pobyt ludzi i wraz z pomieszczeniami pomocniczymi (jeśli są) służyć ma zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Lokalem niemieszkalnym, określonym w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali będzie natomiast lokal użytkowy, przeznaczony pod określoną działalność, np.: usługową, handlową, bankową. Takie lokale również mogą zostać wydzielone jako nieruchomość lokalowa. To, jaka działalność może być prowadzona w takim samodzielnym lokalu decyduje jego przeznaczenie ustalone według przepisów odrębnych. Niemniej jednak, nie wyklucza to sytuacji, w których lokal o innych funkcjach (użytkowych), może być przeznaczony na okresowy pobyt ludzi, jeśli spełnia w tym zakresie odpowiednie wymagania, jednakże nie będąc wówczas mieszkaniem, w którym prowadzone jest gospodarstwo domowe. Potwierdza to chociażby definicja budynku zamieszkania zbiorowego zawarta w § 3 pkt 5 ww. rozporządzenia, gdzie wskazano, że jest to budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny.
Kolegium podziela pogląd organu I instancji, że budynki mieszkalne mogą obejmować tylko dwie kategorie: budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki mieszkalne wielorodzinne. Wobec ustalenia, że budynek, w którym zlokalizowany jest przedmiotowy lokal [...]ma charakter budynku zamieszkania zbiorowego, nie można uznać, że lokal stanowi samodzielny lokal mieszkalny.
Nie można również uznać, że dokument przydziału lokalu przesądza o mieszkaniowym charakterze lokalu. Stanowi on jedynie potwierdzenie, że lokal nr [...]został przydzielony członkowi spółdzielni. Należy przy tym wskazać, że występujące różnice w powierzchni lokalu (przydział lokalu o pow. 17 m2, a następnie wniosek o wydanie zaświadczenia dla lokalu o pow. 15,23 m2) uprawdopodobnia tezę Prezydenta [...] o przebudowie lokalu. Należy jednak podkreślić, że wnioskodawca nie przedłożył żadnych dokumentów, które wskazywałyby na oficjalną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zatem uprawnione jest stwierdzenie, że taka zmiana nie nastąpiła, a lokal nadal nie uzyskał cech lokalu mieszkalnego.
Pozostałe zarzuty, w ocenie organu odwoławczego, mają charakter ogólny i nie zostały skonkretyzowane. Jak wskazano powyżej, postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydania zaświadczenia ma charakter ograniczony spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.
Mając powyższe na uwadze, uznając prawidłowość postanowienia organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.
Skargę na to postanowienie złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...].
Zarzuciła w niej :
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:
a) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy dokonując prawidłowej analizy sprawy i prawidłowo stosując lub interpretując przepisy prawa, przy zachowaniu zasady praworządności postanowienie nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...]października 2023 r., winno zostać uchylone w związku z błędnym ustaleniem okoliczności istotnych dla sprawy;
b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 218 § 2 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i niepodjęciu wszystkich kroków niezbędnych do całościowego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadzące do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy;
c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się w ustaleniu, nie ma dowodu, że lokal, którego dotyczy niniejsze postępowanie przed dniem 1 stycznia 1995 r. był lokalem mieszkalnym oraz że w sprawie brak jest przesłanek uzasadniających wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy odmowa wydania zaświadczenia nie miała uzasadnienia w obowiązujących przepisach oraz zgromadzonych w sprawie dokumentach oraz danych dostępnych w regestrach dotyczących budynku mieszkalnego przy ul. ks. [...] w [...] oraz lokalu mieszkalnego nr [...]w tym budynku;
d) art. 8 k.p.a. wyrażające się w przeprowadzeniu postępowania i wydania zaskarżonego postanowienia w sposób naruszający zasadę zaufania obywateli do organów Państwa, co wyraziło się w szczególności poprzez nieuwzględnienie w postanowieniu słusznego interesu obywatela.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, iż w tej sprawie brak było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści.
W konsekwencji powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 oraz 145a § 1 p.p.s.a wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go [...] Prezydenta [...]z dnia [...] października 2023 r. i zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego oznaczonego numerem [...]w budynku przy ul. ks. [...].
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji, odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego.
Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast stosownie do art. 218 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie tylko wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z powyższego wynika a contrario, że jeżeli potwierdzenie faktów albo stanu prawnego nie wynika z wiedzy organu, w szczególności z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, wówczas organ - korzystając z dyspozycji art. 218 § 2 k.p.a. - może przeprowadzić, ale wyłącznie w koniecznym zakresie, postępowanie wyjaśniające. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1223/19). Z uwagi na "naturę" zaświadczenia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się też uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony nie jest możliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być zatem oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów (por. wyroki WSA w Warszawie z 21 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1385/11; z 22 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 292/06). Z art. 219 k.p.a. wynika natomiast, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Stosownie do art. 2 ust. 3 u.w.l., spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2 u.w.l., stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Zgodnie z przepisami, do których odsyła przytoczona regulacja:
"1a. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.
1b. Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą.
1c. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r.
2. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne."
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na to, że ustawodawca w art. 2 ust. 3 u.w.l. przyznał staroście kompetencje do oceny, czy dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym lub samodzielnym lokalem wykorzystywanym na cele inne niż mieszkalne i wydawania przez starostę stosownego zaświadczenia. Oceny tej starosta dokonuje na podstawie posiadanej dokumentacji przez ten organ jak i dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania wyjaśniającego, w tym przedłożonej przez strony i posiadanej przez inne organy administracji publicznej (por. wyrok NSA z 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2288/20). Innymi słowy, przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.w.l. jest stwierdzenie czy dany lokal może być uznany za samodzielny, w rozumieniu tego przepisu (zob. wyrok NSA z 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 810/10).
Mimo iż zaświadczenie wydane przez starostę polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów"- odmiennie, niż wynika to z art. 218 § k.p.a. - opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu nie na podstawie materiałów znajdujących się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz również na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia (porównaj uzasadnienie uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 2/09, opublikowanej ONSAiWSA 2009 r., Nr 5, poz. 83).
Niewątpliwie lokal co do którego składany jest wniosek o potwierdzenie " samodzielności", są samodzielne oraz służą zaspokajaniu potrzeb dla których zostały wybudowane, jeżeli wzniesiono je legalnie, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowy i zweryfikowane przez inspekcję nadzoru budowlanego pod względem wymogów bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi i bezpieczeństwa użytkowania oraz pod innymi względami wymienionymi w art. 5 ust. 1 ustawy prawo budowlane.
W przedmiotowej sprawie nie można zarzucić organom wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przed podjęciem zaskarżonego rozstrzygnięcia zgromadzono dowody dostępne organowi oraz wezwano wnioskodawcę do przedłożenia innych dokumentów niezbędnych do wydania zaświadczenia.
Z tak zgromadzonej dokumentacji wynika, że przedmiotowy budynek został wybudowany pod koniec lat 40-tych ub. wieku jako tzw. budynek dla samotnych, nieprowadzących gospodarstwa domowe. Lokale usytuowane w przedmiotowym budynku zostały zaprojektowane bez kuchni. Lokale posiadały powierzchnię kilkunastu metrów kwadratowych. Budynek miał charakter użyteczności publicznej - zamieszkania zbiorowego.
Decyzja z dnia [...]lutego 1975 r., znak [...] Naczelnika Dzielnicy [...]wskazuje, że zatwierdzony został plan realizacyjny remontu i modernizacji domu mieszkalnego dla samotnych na "Dom [...]" na 170 miejsc. Na załączniku do ww. decyzji przedmiotowy lokal zlokalizowany jest na III p. - składa się z pokoju, łazienki i holu. Z założeń projektu wynika, że budynek po remoncie i adaptacji miał spełniać funkcję domu rencistów z możliwością korzystania z usług: kulturalno- oświatowych, lekarskich, gastronomicznych i pralniczych.
W archiwalnych aktach sprawy znajduje się również pozwolenie na budowę "remontu i modernizacji "Domu [...]" z dnia [...] sierpnia 1975 r., znak [...]. Zaplanowany remont i modernizacja zostały przeprowadzone, o czym świadczą zawiadomienie o zakończeniu remontu (pismo z 31 października 1979 r.) oraz protokoły odbioru.
Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że budynek przy ul. [...] jest budynkiem XIII [...]Spółdzielni [...] na [...], tzw. Domu [...] oraz budynek usługowy tzw. [...] powstałe w latach 1947 -1948 r. W decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2019 r., znak [...] wskazano, że budynek przeznaczony był dla osób nieprowadzących gospodarstwa domowego. Z względu na niewielką powierzchnię lokali w budynku wykonano wspólne kuchnie a także czytelnię pism oraz stołówkę.
Powyższa dokumentacja jednoznacznie wskazuje, że lokale w budynku przy ul. ks. [...] nigdy nie miały charakteru samodzielnych lokali mieszkalnych a budynek nigdy nie został przekształcony na budynek wielorodzinny.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że budynek przy ul. [...]był budynkiem zamieszkania zbiorowego - użyteczności publicznej i nie zmienił faktycznie ani prawnie swojego charakteru i nie stał się samoistnie budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym.
Sąd podziela stanowisko organów co do tego, że przez mieszkanie należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Charakter przedmiotowego lokalu nie pozwala na samodzielnie prowadzenie gospodarstwa domowego - jak bowiem wskazano, budynek został zaprojektowany i oddany do użytku dla osób nie prowadzących samodzielnie gospodarstwa.
Trafnie też organ odwoławczy powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 764/19 szeroko przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Należy też zgodzić się z organami, że samodzielny lokal mieszkalny może istnieć jedynie w budynkach mieszkalnych, która to kategoria obejmuje budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki mieszkalne wielorodzinne. Wobec ustalenia, że budynek, w którym zlokalizowany jest przedmiotowy lokal [...]ma charakter budynku zamieszkania zbiorowego, nie można uznać, że lokal stanowi samodzielny lokal mieszkalny.
W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że potwierdzona dokumentacją budowlaną funkcja powyższego budynku kwalifikuje go jako budynek zbiorowego zamieszkania, a zatem budynek o charakterze innym niż mieszkalny.
Sąd w całości podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2368/15, w którym stwierdzono, że dom seniora będący budynkiem zamieszkania zbiorowego stanowi w całości obiekt usługowy, a zapewnienie pensjonariuszom zamieszkania wchodzi w zakres usług sprawowania opieki nad ludźmi starszymi. Zapewnienie mieszkania nie przesądza, że mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym. Choć budynek w znaczeniu faktycznym służy do zamieszkiwania większej liczby ludzi, to w znaczeniu prawnym już nie. Najistotniejsze jest bowiem jaką ma pełnić funkcję dany budynek jako całość. Prawidłowe jest uznanie go jako budynku usługowego, bo służącego sprawowaniu opieki nad pensjonariuszami.
Organ rozpatrujący wniosek o wydanie zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego nie mógł zatem stwierdzić samodzielności lokalu, który powstały w sposób nie wynikający z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a także nie był objęty decyzją organu nadzoru budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie, ponieważ prowadziłoby to do wydania zaświadczenia we wnioskowanej sprawie z naruszeniem art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali.
W świetle powyższego, należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niezasadna, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w niej przepisów, ani też innych regulacji prawnych, które uzasadniałoby wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.
Zatem Sad na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.