VII SA/Wa 834/25

VII SA/Wa 834/25 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Szczepan Borowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Skarżony organ
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Szczepan Borowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2025 r. sprawy ze skargi Z. F. na akt Ministra Nauki z dnia 15 maja 2024 r., znak: DKA-ZDP.870.33.2024.ST w przedmiocie odwołania z funkcji rzecznika dyscyplinarnego postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
W piśmie z 21 listopada 2024 r. Z. F. (dalej także jako: skarżący) złożył skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Ministra Nauki (dalej także jako: Minister lub organ) postępowania w sprawie wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odwołania z funkcji rzecznika dyscyplinarnego przy ministrze właściwym do spraw szkolnictwa wyższego i nauki, a także na akt odwołania go z tego stanowiska, wskazując, że został on wydany bez podstawy prawnej i nie ma mocy prawnej.
Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że został powołany do pełnienia funkcji rzecznika dyscyplinarnego przy ministrze właściwym do spraw szkolnictwa wyższego i nauki w dniu 18 maja 2023 r. W dniu 15 maja 2024 r. Minister odwołał go z pełnienia tej funkcji, wskazując jako powód zajęcie przez skarżącego stanowiska w sprawie dyskryminowania dużej grupy nauczycieli akademickich przez byłego rektora [...] Uniwersytetu [...] w S., opublikowane na stronie internetowej NZSS Solidarność ZUT w S. Pismo z informacją o odwołaniu skarżącego z pełnionej przez niego funkcji zostało mu doręczone 6 czerwca 2024 r.
Zdaniem skarżącego pismo to zostało wydane bez podstawy prawnej, stąd wniosek o usunięcie go z obrotu prawnego przez Sąd jest w pełni zasadne.
Minister Nauki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie (ewentualnie o oddalenie skargi).
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarżący został powołany do pełnienia funkcji rzecznika dyscyplinarnego ministra w dniu 18 maja 2023 r. na kadencję na lata 2023-2026. W trakcie pełnienia funkcji skarżący nie otrzymał od ministra polecenia prowadzenia żadnej sprawy, natomiast w tym czasie parokrotnie kierował do ministra wnioski o wszczęcie postępowań dyscyplinarnych w sprawach dotyczących przedstawicieli środowiska akademickiego. W ramach spływających do ministra sygnałów dotyczących działań skarżącego, pismem z dnia 22 kwietnia 2024 r. Rektor [...] Uniwersytetu [...] w S. zwrócił się do ministra z prośbą o informację czy toczy się wobec niego postępowanie wyjaśniające albo dyscyplinarne prowadzone przez rzecznika dyscyplinarnego ministra. Po analizie działań skarżącego i sposobu jego postępowania, Minister Nauki w dniu 15 maja 2024 r. odwołał go z funkcji rzecznika dyscyplinarnego.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna. Zdaniem organu zarówno powoływanie, jak i odwoływanie rzeczników dyscyplinarnych następuje w drodze aktu indywidualnego ministra, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Taki akt nie jest ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem, ani także innym aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie prawa podnosi się, że tego rodzaju akty wewnętrzne regulują tzw. ius interna administracji i mogą dotyczyć w szczególności struktury organizacyjnej, zasad działania, procedury decyzyjnej i sposobu obsady stanowisk w organach administracji publicznej. Organ ponadto podał, że działania ministra w przedmiotowym zakresie mieszczą się w ramach przynależnej mu funkcji kreacyjnej, która polega m.in. na powoływaniu osób na różne funkcje w systemie szkolnictwa wyższego i nauki, w tym do składów tworzonych gremiów umocowanych w ustawach z obszaru szkolnictwa wyższego i nauki. Przykładem są tu m.in. funkcje rzeczników dyscyplinarnych oraz członkostwo w zespołach i radach powoływanych na podstawie m.in. art. 341 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2024 r. poz. 1050, ze zm.). Organ zaznaczył, że w omawianym zakresie ustawodawca przyznał ministrowi ustawowo uprawnienia kreacyjne. Korzystanie z tych uprawnień nie odbywa się w ramach postępowania ogólnoadministracyjnego, w myśl przepisów k.p.a. O niestosowaniu k.p.a. w sprawie, a tym bardziej o nienadaniu aktowi ministra, wskazywanej przez skarżącego formy decyzji administracyjnej, zdaniem organu przesądza zarówno treść art. 277 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, charakter czynności powołania i odwołania rzecznika dyscyplinarnego, jak i sposób uregulowania tej instytucji w otoczeniu prawnym systemu szkolnictwa wyższego i nauki. Minister w akcie powołania wyraża wolę podjęcia z daną osobą współpracy i powierza - w zaufaniu - pełnienie funkcji i wykonywanie szczególnej misji rzecznika dyscyplinarnego realizowanej w ramach systemu szkolnictwa wyższego i nauki. Rzecznik pełni tę funkcję w warunkach związania poleceniami organu, który go powołał.
Wobec tego, zdaniem Ministra, w zakresie objętym zaskarżeniem nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną realizowaną w trybie przepisów k.p.a.
W piśmie procesowym z 19 stycznia 2025 r. skarżący ustosunkował się do argumentów organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę.
Skarżący stwierdził, że akt odwołania go z funkcji rzecznika dyscyplinarnego jest jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, a więc czynność taka jest innym niż decyzja administracyjna lub postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Skarżący podał, że brak przepisu umożliwiającego Ministrowi Nauki odwoływanie rzeczników dyscyplinarnych ministra był przez ustawodawcę zamierzony, świadomy i celowy. Jego zdaniem nie jest możliwe odwołanie takiego rzecznika dyscyplinarnego.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VII z 31 marca 2025 r. rozdzielono wniesioną skargę i zarejestrowano skargę na akt odwołania skarżącego z funkcji rzecznika dyscyplinarnego przy ministrze właściwym do spraw szkolnictwa wyższego i nauki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 31 marca 2025 r. (sygn. akt VII SAB/Wa 531/24) odrzucił skargę na bezczynność Ministra Nauki jako niedopuszczalną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Nie oznacza to jednak, że kontroli sądowoadministracyjnej podlega każda forma aktywności organów administracji publicznej.
Właściwość rzeczowa sądów administracyjnych została określona w art. 3 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Należy ponadto zwrócić uwagę, że w art. 5 p.p.s.a. ustawodawca wskazał kategorie spraw, w których dopuszczalność drogi sądowej przed sądem administracyjnym została wyłączona. Zgodnie z art. 5 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest akt Ministra Nauki odwołujący skarżącego z funkcji rzecznika dyscyplinarnego przy ministrze właściwym do spraw szkolnictwa wyższego i nauki.
W ocenie Sądu złożona przez skarżącego skarga nie jest dopuszczalna albowiem pismo z 15 maja 2024 r. zawierające informację o odwołaniu skarżącego z funkcji rzecznika dyscyplinarnego przy ministrze właściwym do spraw szkolnictwa wyższego i nauki nie stanowi decyzji administracyjnej, nie jest również innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 277 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym Minister powołuje 28 rzeczników dyscyplinarnych spośród nauczycieli akademickich, z których: 14 reprezentuje każdą z dziedzin i posiada stopień doktora habilitowanego lub tytuł profesora, a 14 posiada co najmniej stopień doktora w zakresie nauk prawnych. Rzecznik dyscyplinarny, o którym mowa w ust. 2, jest właściwy w sprawach dotyczących czynów nauczycieli akademickich pełniących funkcje rektora, przewodniczącego uczelnianej komisji dyscyplinarnej, przewodniczącego i członka komisji dyscyplinarnej przy RGNiSW oraz przewodniczącego i członka komisji dyscyplinarnej przy ministrze. Kadencja rzeczników dyscyplinarnych trwa 4 lata i rozpoczyna się w przypadku rzeczników powoływanych przez Ministra w dniu 1 stycznia. Rzecznik dyscyplinarny jest związany poleceniami organu, który go powołał, w zakresie rozpoczęcia prowadzenia sprawy. Polecenia nie mogą dotyczyć czynności podejmowanych przez rzecznika w ramach prowadzonych spraw.
Przepis ten nie przewiduje ani przesłanek, ani trybu, ani możliwości odwołania rzecznika dyscyplinarnego, co zdaniem Sądu nie oznacza jednocześnie, że odwołanie takie nie jest możliwe, ale tej kwestii Sąd w niniejszej sprawie nie jest władny przesądzić albowiem czynność odwołania z funkcji rzecznika dyscyplinarnego nie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w zakresie powołania nauczyciela akademickiego, spełniającego kryteria do pełnienia funkcji rzecznika dyscyplinarnego, w sprawie powołania, czy odpowiednio odwołania takiej osoby z pełnionej funkcji nie odsyłają do stosowania przepisów k.p.a. ani wprost ani odpowiednio. Zaznaczyć należy, że przepisy k.p.a. stosuje się do spraw administracyjnych. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. przepisy tej ustawy normują postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Jednym z istotnych elementów pojęcia sprawy administracyjnej jest indywidualny charakter sprawy ściśle oznaczonego podmiotu w konkretnie określonej sytuacji. Należy przyjąć, że użyte w komentowanym przepisie pojęcie sprawy indywidualnej wyznacza zakres obowiązywania przepisów Kodeksu w przedmiocie ogólnego postępowania administracyjnego w powiązaniu z innymi przesłankami wymienionymi w art. 1 pkt 1 i 2, które muszą być spełnione łącznie. Jednakże sprawa indywidualna nie staje się sprawą administracyjną tylko i wyłącznie z tej przyczyny, że jest to sprawa ściśle oznaczonego podmiotu w konkretnie określonej sprawie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 1.). Sprawą indywidualną jest sprawa dotycząca uprawnień bądź obowiązków określonego podmiotu dotyczącej jego sfery osobistej, a nie związanej z pełnieniem określonej funkcji w strukturze administracji publicznej. Tego typu działania organu, nawet jeśli noszą cechy działań władczych nie stanowią załatwienia sprawy indywidualnej.
Jak wspomniano, w myśl art. 5 pkt 1 p.p.s.a sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej. Przepis art. 5 pkt 1 p.p.s.a. stanowi podstawę wyłączenia dopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym w sferze wewnętrznego działania administracji publicznej z uwagi na zachodzące między organami administracji publicznej zależności organizacyjne. Zależności organizacyjne w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej, o których wspomina art. 5 pkt 1 p.p.s.a., mogą zachodzić zatem nie tylko pomiędzy organami administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, ale także funkcjonalnym (postanowienie NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OZ 299/17).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że rzecznik przy ministrze właściwym do spraw nauki i szkolnictwa wyższego dysponuje niewątpliwie niezależnością w zakresie czynności w postępowaniu dyscyplinarnym, choć związany jest poleceniem w zakresie rozpoczęcia prowadzenia sprawy dyscyplinarnej, to jednak w znaczeniu organizacyjnym i strukturalnym podporządkowany jest organowi, który go powołał, w tym przypadku, Ministrowi, który zgodnie z art. 426 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym sprawuje nadzór nad szkolnictwem wyższym, w tym również w zakresie m.in. działań rektorów czy przewodniczących uczelnianych komisji dyscyplinarnych, w zakresie dbałości o porządek dyscyplinarny. Powiązanie organizacyjne rzecznika dyscyplinarnego przy ministrze nauki wynika również z art. 281 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, który stanowi, że obsługę rzeczników dyscyplinarnych powołanych przez ministra zapewnia urząd obsługujący ministra.
W ocenie Sądu, relacje organizacyjne ministra właściwego do spraw nauki i szkolnictwa wyższego i powołanego przez niego rzecznika dyscyplinarnego, pozycja ustrojowa rzecznika w strukturze organizacyjnej ministerstwa, jak też kompetencje nadzorcze Ministra wskazują, że sprawa dotycząca zarówno powołania, jak i odwołania rzecznika dyscyplinarnego przy ministrze właściwym do spraw nauki (nie przesądzając o tym czy odwołanie jest w ogóle dopuszczalne), jest sprawą o której stanowi art. 5 pkt 1 p.p.s.a. Jest to bowiem przejaw wewnętrznego działania administracji, które w odróżnieniu od zewnętrznej działalności może być adresowana wyłącznie do podmiotów wchodzących w skład aparatu państwa (zależność organizacyjna) i nie może kształtować sytuacji prawnej osób niebędących podporządkowanymi organizacyjnie ani służbowo. W przypadku natomiast zewnętrznej działalności administracji adresatem aktów i czynności podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania są podmioty względnie od siebie niezależne, a skutkiem takiej działalności jest władcze rozstrzyganie o prawach lub obowiązkach obywatelskich niezwiązanych z udziałem określonej osoby w funkcjonowaniu w strukturach administracji (por. P. Razowski, Niedopuszczalność drogi sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2015 r, s. 186).
Wobec tego, zdaniem Sądu skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalna.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Jak wynika z akt sprawy, a także z oświadczenia skarżącego pismo Ministra Nauki z 15 maja 2025 r. zostało mu doręczone w dniu 6 czerwca 2025 r., natomiast skarga została nadana w dniu 21 listopada 2024 r. W związku z tym, nawet gdyby przyjąć, że zaskarżony akt podlega kontroli sądowoadministracyjnej, to skarga została złożona po upływie ustawowego terminu.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,. działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.