VII SA/Wa 828/19

VII SA/Wa 828/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Antas
Mirosław Montowski /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 574/20 - Wyrok NSA z 2023-02-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 55 ust. 1 pkt 1, art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 145 par. 1 pkt 8, art. 149 par. 1, art. 151 par. 2 i art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2019 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Pani M. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu wojewódzkiego.
Do wydania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także "[...] WINB"), stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] czerwca 2004 r, znak: [...], udzielającej Pani M.B. pozwolenia na użytkowanie części usługowej przyziemia budynku mieszkalno-usługowego o łącznej powierzchni użytkowej 82,80 m2, na działce nr [...] przy ul. G. [...] w K.
[...] WINB zważył, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją nr [...] z [...] października 2009r. stwierdził nieważność dwóch decyzji Starosty [...], tj.: decyzji nr [...] z [...] lipca 2002 r. – zmieniającej decyzję nr: [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę, oraz decyzji nr [...], znak: [...] z dnia [...] listopada 2006r., zmieniającej powyższą decyzję z [...] lipca 2002 r.
Powyższa decyzja Wojewody [...] z [...] października 2009r. stała się ostateczna z dniem 25 listopada 2009r. W jej uzasadnieniu wskazano, że ww. decyzje Starosty [...] naznaczone były wadą, polegającą na umieszczeniu w projekcie otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku, w odległości 1,5m od granicy z działką sąsiednią o nr 100 w K.
Z rozstrzygnięciem [...] WINB nie zgodziła się Pani M. B. i z zachowaniem terminu ustawowego wniosła odwołanie.
GINB rozpoznając przedmiotowe odwołanie przypomniał, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Pani M. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w K. Następnie Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. znak: [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r. oraz zatwierdził zamienny projekt budowlany obejmujący budowę budynku mieszkalnego z pizzerią na dz. nr [...] w K.. Z kolei decyzją z dnia [...] listopada 2006 r, nr [...], znak: [...] Starosta [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r. zmienioną własną decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. i zatwierdził projekt budowlany zamienny obejmujący częściową zabudowę balkonu nad parterem oraz zamienne rozwiązanie lukarn dachowych.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., znak: [...] udzielił Pani M. B. pozwolenia na użytkowanie części usługowej przyziemia budynku mieszkalno-usługowego o łącznej powierzchni użytkowej 82,80 m2 na działce nr [...] przy ul. G. [...] w K.
Wojewoda [...] po przeprowadzeniu z urzędu postępowania, decyzją z dnia [...] października 2009 r. znak: [...] stwierdził nieważność:
- decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2002 r. zmieniającej własną decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r.,
- decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2006 r. zmieniającej własną decyzję z dnia [...] lipca 2002 r.,
- jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że projektowana zmiana polegająca na umieszczeniu otworów okiennych w ścianie znajdującej się w odległości 1,5 m od granicy z działką 100 w K. stanowi naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 2001 r. nr 17, poz. 207).
W tych okolicznościach GINB uznał, że [...] WINB zasadnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., stwierdził nieważność decyzji PINB w P. z dnia [...] czerwca 2004 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie części usługowej przyziemia budynku mieszkalno-usługowego o łącznej powierzchni użytkowej 82,80 m2 na działce nr [...] przy ul. G. [...] w K. W ocenie organu drugiej instancji, skoro bowiem decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., stwierdzona została nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2002 r. o zmianie pozwolenia na budowę, to tym samym została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja, od której zależna jest decyzja PINB w P. z dnia [...] czerwca 2004 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie.
GINB stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest nierozerwalnie związana z decyzją o pozwoleniu na budowę. Obie te decyzje składają się na różne etapy procesu inwestycyjnego i na ich mocy inwestorowi zostają przyznane odmienne uprawnienia. W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jego istotą jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to, bowiem końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest zatem decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę
Organ odwoławczy dodał, że pozostająca w obrocie prawnym pierwotna decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Pani M. B. pozwolenia na budowę, dotyczy budynku mieszkalnego, natomiast część usługowa będąca przedmiotem decyzji PINB w P. z dnia [...] czerwca 2004 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie, była wykonana na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2002r. zmieniającą ww. własną decyzję. Wybudowany budynek posiada powierzchnie zabudowy 167,75 m2 (wykonany zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2002 r.), natomiast zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym pozostającą w obrocie prawnym decyzją z [...] grudnia 2001r., powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego wynosi 56,70 m2. Tym samym budynek wybudowany na dz. nr [...] w K. jest niezgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2001r., nr [...].
Z powyższą decyzją GINB nie zgodziła się Pani M. B. (dalej także "Skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego M. Ż, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., udzielającej Stronie pozwolenia na użytkowanie części usługowej przyziemia budynku mieszkalno-usługowego o łącznej powierzchni 82,90 m2, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. G. w K.,
2. naruszenie art. 149 § 1 k.p.a. oraz 151 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wznowienia postępowania oraz wydania nowego pozwolenia na użytkowanie.
W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że żadna ze wskazanych w treści art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przyczyn uzasadniających prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 i 51 ww. ustawy, nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy obiekt został zrealizowany na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Ponadto, autor skargi wskazuje, że zakres ewentualnego postępowania naprawczego sprowadza się w istocie do nałożenia na inwestora obowiązku "wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (art. 3 pkt 14 ustawy). Dokumentacja budowy - wobec braku (zatwierdzonego) projektu budowlanego - powinna zawierać również elementy takie jak projekt budowlany." Dopiero taka dokumentacja powykonawcza pozwala na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane, zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz ocenę, czy nie zostały naruszone usprawiedliwione interesy osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu.
Skarżąca podnosi, że w toku postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedłożone zostały wszystkie dokumenty, wymagane zgodnie z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego. Przypomina również, że przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie właściwy organ dokonuje sprawdzenia wskazanej powyżej dokumentacji budowy pod kątem poprawności i kompletności, a w razie stwierdzenia uchybień inwestor jest obowiązany do jej uzupełnienia we wskazanym terminie. Niezależnie od weryfikacji dokumentacji budowy, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany przeprowadzić kontrolę wykonania obiektu w trybie wskazanym w art. 59a i nast. Prawa budowlanego. W razie stwierdzenia nieistotnych uchybień, zgodnie z art. 59 ust. 2 i 3 ww. ustawy, organ może w ramach uznania administracyjnego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych, jak również dopuścić obiekt do użytkowania pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, a w wydanym pozwoleniu na użytkowanie określić ewentualnie termin wykonania tych robót. Dopiero w razie niemożności zastosowania art. 59 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego organ nadzoru, stwierdzając niespełnienie przez obiekt wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i art. 57 ust. 1-4 wskazanej ustawy jest obowiązany odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego.
Zdaniem Skarżącej, z powyższego wynika, że legalizacja obiektu budowlanego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, na etapie uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie, ma charakter wyjątkowy. Winna być stosowana w sytuacji, gdy uchybienia popełnione podczas budowy są na tyle istotne, że nie da się ich usunąć w toku postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie, a obiekt nie nadaje się nawet do warunkowego dopuszczenia do użytkowania.
W skardze wskazano, że przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie organ dokonuje kompleksowego sprawdzenia wybudowanego obiektu. Zakres sprawdzenia pokrywa się z weryfikacją sposobu wybudowania obiektu, jaka miałaby zostać dokonana w ewentualnym postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Natomiast późniejsze zaskarżenie pozwolenia na budowę w trybie administracyjnym nie ma znaczenia dla oceny czy obiekt został zrealizowany zgodnie z warunkami tego pozwolenia. W judykaturze podnoszono także, iż pozwolenie na użytkowanie może pełnić funkcję legalizacyjną w stosunku do niektórych przypadków samowoli budowlanej. Według Skarżącej uzasadnione jest zatem przyjęcie, że skoro pozwolenie na użytkowanie może sanować niektóre przypadki samowoli budowlanej, to tym bardziej możliwe jest zalegalizowanie w tym trybie obiektu wybudowanego na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które zostało następnie uchylone, niestanowiącego samowoli budowlanej. Zakres postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie pozwala na dokonanie wnikliwej oceny zgodności wykonania obiektu z prawem, bez potrzeby prowadzenia odrębnego postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego.
Skarżąca wskazuje, że uchylenie ostatecznego pozwolenia na budowę jest przesłanką wznowienia postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie, wskazaną w art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. Postępowanie to winno być wznowione z urzędu, jednakże uchylenie pozwolenia na budowę, samo przez się nie daje podstawy do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. W ramach ponownego postępowania, organ nadzoru budowlanego winien dokonać ponownego sprawdzenia kompletnej dokumentacji budowy, projektu oraz ponownie przeprowadzić kontrolę na miejscu, w celu stwierdzenia, że objęty postępowaniem obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z przepisami i nadaje się do zamierzonego użytkowania. Inwestor będzie natomiast uprawniony do użytkowania obiektu w sposób dotychczasowy, do czasu zakończenia postępowania wznowionego, co jest uzasadnione w świetle wnikającej z art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Inwestor realizując zamierzenie budowlane posiada ostateczne pozwolenie na budowę, nie można zatem a priori obciążać go konsekwencjami błędów popełnionych przez organ w toku jej wydawania.
Skarżąca podkreśla, że zależnie od wyniku postępowania sprawdzającego, jeżeli organ stwierdzi zgodność wybudowania obiektu z prawem, powinien uchylić dotychczasowe pozwolenie na użytkowanie, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. (wystąpiły bowiem przesłanki wznowienia postępowania) oraz wydać nowe pozwolenie na użytkowanie. W jej ocenie wyjątkowa będzie sytuacja, w której organ stwierdzi uchybienia uniemożliwiające użytkowanie obiektu i tym samym podstawy do uchylenia, na mocy art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego dotychczasowej decyzji, odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie i konieczności przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ww. ustawy. Tym bardziej, gdy zdaniem Skarżącej w niniejszej sprawie wskazywane przez organ uchybienia są na tyle nieistotne, iż nie powodują nawet konieczności wznawiania ww. postępowania. Skarżąca zaznacza, że właścicielka sąsiedniej nieruchomości udzieliła ostatecznie zgody na usytuowanie okien w ścianie budynku posadowionej 1,5 m od granicy działki. Natomiast organ, który stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę wskazuje jedynie na hipotetyczne uchybienia, jak możliwość braku naturalnego doświetlenia czy zagospodarowania działki sąsiedniej. Żadnych faktycznych ograniczeń organ ten nie wskazał.
Mając powyższe na uwadze, w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...] WINB, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] WINB nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja GINB z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej "PINB w P.") z [...] czerwca 2004 r., nr [...] o udzieleniu Pani M. B. pozwolenia na użytkowanie części usługowej przyziemia budynku mieszkalno-usługowego o łącznej powierzchni użytkowej 82,80 m2, na działce nr [...] przy ul. G. [...] w K.
W sprawie bezsporne jest, że decyzja PINB w P. z [...] czerwca 2004 r, znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie ww. inwestycji, oparta została na decyzjach Starosty [...], tj.: decyzji nr [...] z [...] lipca 2002 r. - zatwierdzającej zamienny projekt budowlany obejmujący budowę budynku mieszkalnego z pizzerią na dz. nr [...] w K. i zmieniającej decyzję nr [...], znak: [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę; oraz decyzji nr [...], znak: [...] z dnia [...] listopada 2006r., po raz kolejny zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i zmieniającej powyższą decyzję z [...] grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę, uprzednio zmienioną decyzją z [...] lipca 2002 r. nr [...].
Obie te decyzje zostały ostatecznie wyeliminowane z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc) poprzez stwierdzenie ich nieważności, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, w drodze decyzji Wojewody [...] z [...] października 2009 r., znak: [...].
Skarżąca uważa, że organy nadzoru budowlanego rozpoznały sprawę dotyczącą ostatecznej decyzji PINB w P. z dnia [...] czerwca 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie w niewłaściwym trybie, albowiem powinny wznowić postępowanie w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a nie stwierdzić nieważność ww. decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca wywodzi, że pozwolenie na użytkowanie może pełnić funkcję legalizacyjną w stosunku do niektórych przypadków samowoli budowlanej. Według Skarżącej uzasadnione jest zatem przyjęcie, że skoro pozwolenie na użytkowanie może sanować niektóre przypadki samowoli budowlanej, to tym bardziej możliwe jest zalegalizowanie w tym trybie obiektu wybudowanego na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które zostało następnie uchylone, niestanowiącego samowoli budowlanej. Według Skarżącej jest to uzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie uchybienia wskazane przez organ, który stwierdził nieważność ww. decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, są na tyle nieistotne, iż nie powodują nawet konieczności wznawiania postępowania w sprawie.
Tutejszy Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest zatem podkreślić, że czuje się związany uchwałą podjętą w składzie 7 sędziów przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, której tezy znajdują zastosowanie w realiach rozpoznawanej sprawy. Tak też, NSA w swoich rozważaniach zauważył, że "Ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8) wprowadzono istotną zmianę w konstrukcji sankcji stosowanych wobec decyzji wydanych z naruszeniem przepisów prawa, odchodząc od stosowania wyłącznie sankcji wzruszalności przez wprowadzenie, przy kardynalnych naruszeniach przepisów prawa – sankcji nieważności. (...) Regulacja trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego expressis verbis wprowadza dwie sankcje: sankcję wzruszalności i sankcję nieważności, wiążąc odrębne konsekwencje prawne ich zastosowania, co jest uzasadnione ciężarem wady, którą dotknięte jest rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że w aktualnym stanie prawnym, Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie odróżnia uchylenie decyzji od stwierdzenia jej nieważności, zarówno gdy chodzi o skutki tych rozstrzygnięć, jak i tryb ich podejmowania. Nie można więc w określeniu "decyzja została następnie uchylona lub zmieniona", użytym w art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, pomieścić stwierdzenia nieważności decyzji. To, że ustawodawca, wprowadzając w 1980 r. instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, pozostawił bez zmian przesłankę wznowienia postępowania wymienioną wówczas w art. 127 § 1 pkt 7 K.p.a. nie może być argumentem za stanowiskiem, że uchylenie decyzji, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., może obejmować także stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano decyzję zależną. To prawda, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 r. uchylenie jako nieważnej decyzji, w oparciu o którą wydano decyzję zależną, stanowiło podstawę wznowienia postępowania. Dążąc do wzmocnienia gwarancji praworządności w działaniu administracji publicznej przez wprowadzenie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji i pozostawiając w niezmienionym brzmieniu przesłankę wznowienia postępowania (poprzednio art. 127 § 1 pkt 7 K.p.a., a aktualnie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.), wyłączono z podstaw wznowienia sytuację gdy decyzja, w oparciu o którą wydano decyzję zależną okazała się nieważna i stwierdzono jej nieważność, albowiem taka sytuacja może podlegać rozpatrzeniu jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej, a nie w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zależną."
W oparciu o zaprezentowaną analizę prawną i uwzględniając konsekwencje prawne stwierdzenia nieważności decyzji oraz brak podstaw do odstąpienia od tych konsekwencji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę: "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a."
W ocenie tutejszego Sądu, z art. 55 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie może być wydana wyłącznie po uprzednim uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 ww. ustawy, bądź decyzji wymienionych wart. 49 ust. 4 i 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy, potwierdzając tym samym jej zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę.
W tym stanie rzeczy, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie ma wątpliwości, że prawidłowy jest wyłącznie ten kierunek orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie może pozostać bez wpływu na byt prawny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obie decyzje pozostają ze sobą w ścisłym związku, ponieważ zostały wydane w ramach jednego ciągu zdarzeń prawnych dotyczących tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Z tego względu w doktrynie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pociąga za sobą stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (Z. Kostka [w:] red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 802)
Kierując się argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 85/13, stwierdzić należy, że podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie jest posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, albowiem zrealizowany obiekt budowlany musi spełniać warunki w nim zawarte. Brak takiego pozwolenia, wobec wyeliminowania go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, niewątpliwie stanowi o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Zatem tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własne poglądy wyrażane w dominującym orzecznictwie sądów administracyjnych, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3 lub 4, 5 Prawa budowlanego. Tymczasem brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkuje niemożliwością przeprowadzenia tego postępowania, a to powoduje, że faktycznie pozostanie na gruncie obiekt zrealizowany z naruszeniem przepisów prawa (skoro stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na jego budowę), a bez możliwości uzyskania decyzji naprawiającej ten stan rzeczy. Taka sytuacja jest z pewnością nie do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2766/15; z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 285/17; z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3420/18).
W rozpoznawanej sprawie prawdą jest, że w obrocie prawnym nadal funkcjonuje decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Pani M. B. pozwolenia na budowę. Jak słusznie dostrzegły organy, dotyczy ona jednak budynku mieszkalnego, natomiast część usługowa będąca przedmiotem decyzji PINB w P. z dnia [...] czerwca 2004 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie, była wykonana na podstawie projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzjami Starosty [...] z dnia [...] lipca 2002 r. i z [...] listopada 2006 r., zmieniającymi ww. własną decyzję o pozwoleniu na budowę. Wybudowany budynek posiada powierzchnię zabudowy 167,75 m2 (wykonany zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzjami Starosty [...] z dnia [...] lipca 2002 r. i z [...] listopada 2006 r.), natomiast zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym pozostającą w obrocie prawnym pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2001 r., powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego wynosi 56,70 m2. Tym samym budynek wybudowany na dz. nr [...] w K. jest niezgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2001r., nr [...].
Pozbawione znaczenia w przedmiotowej sprawie są zarazem argumenty podnoszone w skardze, a mianowicie, że uchybienia stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji zatwierdzających projekt budowlany zamienny i udzielających pozwolenia na budowę, są na tyle nieistotne, że nie powodują nawet konieczności wznawiania ww. postępowania. Uchodzi bowiem uwadze Skarżącej fakt, że powyższe decyzje zostały skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego z mocą wsteczną w drodze ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., znak: [...]. Niedopuszczalne jest zatem rozważanie prawidłowości oceny przesłanek, którymi kierował się organ wojewódzki stwierdzając nieważność ww. decyzji, w ramach niniejszego postępowania.
Na marginesie powyższej oceny Sąd pragnie nadmienić, że nie można też zgodzić się z niektórymi poglądami, że wskutek realizacji inwestycji niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, jakie decyzja ta wywołała.
Należy bowiem w tym miejscu wyjaśnić, że przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., odnosi się do skutków prawnych, a nie faktów (por. A. Kowalska, Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do praw słusznie nabytych, PPPubl. 2012/7–8, s. 75). Zgodnie z wyrokiem NSA z 13 lutego 2014r. (sygn. akt II GSK 1884/12, LEX nr 1450707), pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji.
Zasadniczo nieodwracalność skutków prawnych dotyczy zatem trzech sytuacji: gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, gdy podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa, oraz gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, np. wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z 23 listopada 1987 r. (sygn. akt I SA 1406/86, ONSA 1987/2, poz. 81), nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a. in fine) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (podobnie wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1585/12, LEX nr 1430368; zob. też: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. LEX/el. 2019).
Tutejszy Sąd w pełni podziela także prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym nie uznaje się za zasadne zarzutów dotyczących nieodwracalności skutku prawnego spowodowanego zrealizowaniem inwestycji. Wykonanie obiektu budowlanego nie stanowi bowiem nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny (zob. m.in. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 270/15; z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 554/10).
Wskazując na powyższe jako bezpodstawne należało ocenić podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 50, art. 51 i art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 145 § 1 pkt 8, art. 149 § 1, art. 151 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd nie znajduje także w działaniu organów przesłanek do stwierdzenia naruszenia innych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, a organy dostatecznie wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy wydawaniu zaskarżonych decyzji.
Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.