VII SA/WA 824/23

VII SA/Wa 824/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-07-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Żak /sprawozdawca/
Paweł Groński /przewodniczący/
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 710
art. 7 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Aneta Żak (spr.), , Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi J. K. – U. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 lutego 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.810.2022.UB w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 11 sierpnia 2022r. nr 70/2022.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 17 lutego 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.810.2022.UB Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 840 ze zm.), dalej jako: u.o.z., oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 11 sierpnia 2022 r., nr 70/2022, wpisującą do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego wzniesiony w 1935 r. budynek mieszkalny wraz z terenem posesji, położony w W. przy ul. W., dzielnica [...].
Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W postępowaniu wszczętym z urzędu Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: MWKZ) ww. decyzją z 11 sierpnia 2022 r. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego wzniesiony w 1935 r. budynek mieszkalny wraz z terenem posesji położony w Warszawie przy ul. W., dzielnica [...]. Integralną część tej decyzji stanowi załącznik graficzny. Uzasadniając to rozstrzygnięcie MWKZ wskazał, że podyktowane było ono tym, że ww. nieruchomość wraz z terenem posesji posiada wartości historyczne i naukowe, do których odwołuje się art. 3 pkt 1 u.o.z. Organ wyjaśnił, że przedmiotowy budynek znajduje się na terenie ochrony konserwatorskiej "S. K.", wpisanej do rejestru zabytków nieruchomych pod nr [...] decyzją z 2 kwietnia 1974 r. i zdaniem organu, stanowi cenny przykład zabudowy charakterystycznego dla S. K. domu mieszkalnego łączącego cechy architektury modernistycznej z koncepcją miasta-ogrodu. Przy budynku, od strony południowej, wydzielony został niewielki ogród kwiatowy, w jego sąsiedztwie znajduje się, jak ustalił organ, żywotnik oraz jabłoń (uschnięta); większość drzew znajduje się wzdłuż granicy posesji (klon, leszczyny i robina akacjowa, żywotniki). MWINB wskazał, że zachowana dokumentacja sugeruje, iż przedmiotowy budynek, bliźniaczy względem budynku przy ul. W., zaprojektowany został przez pierwszego właściciela posesji, W. M (1879-1950), architekta, urzędnika państwowego, wykładowcy, członka zarządu Spółdzielni. MWKZ wskazał, że ww. obiekt "pomimo pewnych przekształceń (zabudowy tarasu), wpisuje się w ówczesny nurt budownictwa mieszkaniowego tej części miasta czerpiącego inspiracje z tzw. stylu międzynarodowego", podkreślając jego "indywidualną koncepcję projektową", która obejmuje, obok elementów artykulacji bryły (trójboczny ryzalit od strony ogrodu, użycie okładzin z cegły klinkierowej, tzw. okno termometrowe klatki schodowej), również projekt klatki schodowej z murowaną balustradą i lastrykowymi okładzinami. Wartość historyczną obiektu organ powiązał z postacią H. S. - krewnej prezydenta Warszawy, właścicielki obiektu od 1938 r. do lat powojennych, a wartość naukową - z jego warstwą materialną. W tym zakresie MWKZ wyjaśnił, że zachowana dokumentacja archiwalna pozwala nie tylko na częściowe odtworzenie historii przedwojennej, dokonanych w wyniku działań wojennych zniszczeń, ale również skomplikowanych relacji własnościowych w okresie powojennym. Uzasadniając objęcie ochroną konserwatorską terenu posesji organ podał natomiast, że "wpisywał się on w koncepcję miast-ogrodów", a obecny podział działki jest zgodny z historycznym przebiegiem granic posesji, zachowano również sposób zagospodarowania, z garażem i wjazdem od strony północnej oraz ogrodem od strony południowej.
Od decyzji MWKZ odwołanie skutecznie wniosła J. K. (dalej jako: skarżąca) podnosząc w nim, że nie zgadza się na wpisanie budynku do rejestru zabytków i wskazując, że obiekt został w 1994 r. przebudowany, co zmieniło jego kubaturę.
W wyniku rozpoznania tego odwołania, zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN) decyzję organu I instancji utrzymał w mocy wskazując w niej, iż uznał, że decyzja MWKZ jest zasadna pod względem merytorycznym i nie narusza prawa. MKiDN stwierdził, że położony przy ul. W. w Warszawie budynek z 1935 r. jest przykładem realizacji budynku mieszkalnego z wykorzystaniem elementów charakterystycznych dla międzywojennego modernizmu. Budynek ten stanowi reprezentatywny przykład międzywojennej architektury, o formie i skali wpisującej się w założenie urbanistyczne S. K. Przedmiotowy budynek posiada zatem w wystarczającym stopniu wartości zabytkowe - artystyczne, historyczne i naukowe, pozwalające na objęcie go indywidualną ochroną prawną i odpowiada definicjom legalnym zabytku zawartym w art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z., literalnie je wypełniając. Zdaniem organu odwoławczego, stwierdzone uszkodzenia materiału budowlanego (m.in. istniejące spękania i rysy na ścianach) nie wykluczają przeprowadzenia prac remontowych i konserwatorskich, które zatrzymają proces niszczenia elementów obiektu. Z tych względów, jak stwierdził organ, przedmiotowy budynek mieszkalny podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania w całości, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy, jako dzieło architektury i budownictwa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną powyżej decyzję MKiDN wniosła J. K., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając ją w całości i zarzucając wydanie jej z naruszeniem:
1) przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 3 pkt 1, 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7, art. 9 ust. 1 u.o.z. oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ich nienależyte zastosowanie przejawiające się wpisaniem przedmiotowego budynku mieszkalnego do rejestru zabytków nieruchomych wraz z terenem posesji;
b) art. 4 ust. 1-3 u.o.z. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. w zw. z art. 3 pkt 15 oraz art. 9 ust. 2 u.o.z. poprzez ich nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że władcze ograniczenie prawa własności na rzecz interesu społecznego w postaci konieczności zachowania i ochrony zabytków może nastąpić bez względu na proporcjonalność podejmowanych środków w zakresie ich zasięgu i dotkliwości w sferze praw indywidualnych;
c) art. 5 pkt 3 i 4 u.o.z. poprzez ich nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że dla wykonania obowiązków ciążących na właścicielu zabytku nie mają znaczenia względy ekonomiczne związane z możliwością takiego wykorzystania terenu, na którym znajduje się zabytek, który zapewni właścicielowi zabytku pozyskanie środków na zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości, gdy jest to niezbędne dla wykonania tych obowiązków.
2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7, art. 15, art. 77 art. 84 § 1, 85 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie: i) przeprowadzenia oględzin terenu, szczegółowych ustaleń co do rozbudowy, przebudowy budynków i remontów, urządzenia wnętrza budynku oraz wykonania dokumentacji fotograficznej znajdujących się na terenie drzew; ii) zaniechanie ustaleń, które powinny być znane organowi notoryjnie w zakresie prowadzonego postępowania o przywrócenie do stanu pierwotnego po dokonanych remontach; iii) przeprowadzenia inwentaryzacji drzew ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju drzewa, jego wysokości, obwodu, wieku, ilości drzew i innych roślin na działce, mimo abstrakcyjnego przyjęcia, że roślinność jest zgodna z historycznym przebiegiem działki; iv) zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dendrologa w celu wykazania rodzaju drzew oraz ich wieku i stanu ze szczególnym uwzględnieniem, czy zasadzenie tych drzew było dziełem człowieka czy też nie było w tym ingerencji człowieka, stanu oraz ich wartości przyrodniczej, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji w oparciu o niepełny i wybiórczy materiał dowodowy w szczególności w zakresie zadrzewienia terenu;
b) art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolną, błędną oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego, polegającą na: i) błędnym przyjęciu, iż działka jest zabudowana budynkiem historycznym, a znajdująca się na nim roślinność odpowiada w rodzaju i rozkładzie układowi historycznemu, podczas gdy posesja jako całość nie posiada waloru historycznego, artystycznego, naukowego, nie jest też świadectwem minionej epoki lub zdarzenia, gdyż była przebudowywana, a także błędnym przyjęciu, że zagospodarowanie działki i jej aranżacja stanowi element spójnej koncepcji przestrzennej i funkcjonalnej obiektu; tzw. miejskich ogrodów; ii) błędnym przyjęciu, iż pomimo obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalonego dla działki oraz spełnienia szeregu warunków ustalonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, niezbędne jest wpisanie terenu działki do rejestru zabytków w sytuacji, gdy ograniczenia możliwości zagospodarowania działki ze względu na prymat ochrony budynku wpisanego do rejestru zabytków zostały zapewnione bez wpisywania działki do rejestru, jako że nieruchomość znajduje się na objętym specjalną ochroną w rejestrze gminnym obszarze S., iii) przyjęciu, iż aktualne zadrzewienie działki oraz porastająca ją roślinność mają walor historyczny oraz kulturowy, dopełniający kontekst historyczny i kulturowy budynku wpisanego do rejestru zabytku oraz roślinność ta powinna zostać zachowana, podczas gdy roślinność ta jest w złym stanie i nie posiada waloru przyrodniczego oraz nie stanowi lasu sosnowego typowego dla krajobrazu S. z okresu dwudziestolecia międzywojennego, iv) przyjęciu, iż kształt, kubatura i powierzchnia nieruchomości posiadają walor historyczny, artystyczny, naukowy oraz są świadectwem minionej epoki, pomimo że aktualny kształt i powierzchnia nieruchomości stanowią wynik wtórnych, wielokrotnych remontów, z czego największy miał miejsce w 1994 roku, w konsekwencji czego budynek nie posiada już przewagi elementów spójnych z oryginalnymi, a dokonane modyfikacje za skutkowały permanentną modyfikacją struktury budynku np. poprzez różny rozmiar poszczególnych okien;
c) art. 8, art. 9, art 10 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w niezawiadomieniu skarżącej o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałami dowodowym przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czym zostało naruszone prawo skarżącej do czynnego udziału w toku postępowania jak i naruszona została zasada pogłębiania zaufania i udzielania informacji stronom postępowania.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzających ją rozstrzygnięć organów oraz merytoryczne orzeczenie co do istoty sprawy; względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W odpowiedzi na skargę MKiDN wniósł o jej oddalenie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż sądowa kontrola objętych nią decyzji organów obu instancji doprowadziła do stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa – art. 7 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: p.p.s.a., skutkuje koniecznością ich uchylenia.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (wynikający z art. 134 § 1 in fine p.p.s.a. wyjątek od tej zasady nie miał w tej sprawie zastosowania).
Podstawą prawną kontrolowanej w tej sprawie decyzji organu I instancji wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego wzniesiony w 1935 r. budynek mieszkalny wraz z terenem posesji położony w Warszawie przy ul. W., dzielnica [...], są przepisy art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 pkt 1 lit. c, art. 9 ust. 1 u.o.z., stanowiące z tego względu dla Sądu wzorzec jej kontroli.
Przypomnieć zatem trzeba, że zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z., zabytek oznacza nieruchomość, jej część, lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1 (art. 3 pkt 2 u.o.z.). Oparcie decyzji MWKZ na art. 6 pkt 1 lit. c u.o.z. oznacza zaś, że przedmiotem dokonanego wpisu jest zabytek nieruchomy uznany przez organ za dzieło architektury i budownictwa.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, obejmujący także bogatą dokumentację fotograficzną, nie daje jednakże podstaw do przyjęcia, że organy obu instancji w sposób uprawniony uznały, iż budynek mieszkalny przy ul. W. wraz z terenem posesji ww. przesłanki uzasadniające objęcie go indywidualną ochroną konserwatorską spełnia, tj. że stanowi dzieło architektury i budownictwa, stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Zauważyć trzeba, że przywołana powyżej ustawowa definicja zabytku skonstruowana została przy użyciu pojęć wysoce ocennych i nieostrych, co w kontekście skutków prawnych, jakie u.o.z. wiąże ze skutecznym wpisem danego obiektu do rejestru zabytków, w szczególności wpisem indywidualnym, wymaga ich dookreślenia w sposób adekwatny do realiów określonego przypadku. Owe skutki prawne, wynikające z regulacji przyjętej w rozdziale 3 u.o.z. (Zagospodarowanie zabytków, prowadzenie badań, prac i robót oraz podejmowanie innych działań przy zabytkach) rozważane być powinny w każdym indywidualnym przypadku z wyważeniem dwóch zbiegających się przedmiotów ochrony prawnej: zabytków i prawa własności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ograniczenia wynikające z poddania zabytku ochronie konserwatorskiej, jako ograniczające konstytucyjnie chronione prawo własności (art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji) podlegać muszą z tego względu ocenie, m.in., pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Konstytucja przyjmuje bowiem, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zasada proporcjonalności daje zaś wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne (L. Garlicki, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. M. Zubik, Warszawa 2016, art. 31). Zdaniem Sądu, uwagi te na gruncie rozważanej sprawy są konieczne z tego względu, że obiektem poddanym interwencji organów ochrony konserwatorskiej, ukierunkowanej na działanie w interesie społecznym, który bezwzględnie musi leżeć u podstaw dokonania wpisu do rejestru zabytków (art. 3 pkt 1 u.o.z.) jest w tej sprawie obiekt będący użytkowanym budynkiem mieszkalnym. Sąd zauważa, że jakkolwiek prawo własności, na które powołuje się skarżąca, dotyczyć może wszystkich nieruchomości ujętych w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z. jako potencjalnych przedmiotów tzw. ścisłej ochrony konserwatorskiej, tym niemniej, w ocenie Sądu, uprawnione jest stwierdzenie, że, co do zasady, proces dowodzenia, iż interes społeczny wymaga zachowania danego obiektu jako zabytku rejestrowanego jest mniej wymagający w przypadku obiektów ze swojej natury postrzeganych jako służące społeczeństwu (np. układy urbanistyczne, parki, ogrody, cmentarze, obiekty techniki, miejsca upamiętniające wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji), niż w przypadku obiektów tego rodzaju co obiekt będący przedmiotem kontrolowanego postępowania, a więc budynek mieszkalny. Wpisanie danego obiektu do rejestru zabytków, wiążące się z objęciem go kwalifikowaną ochroną prawną, wymaga wykazania, że dotyczy obiektu wyróżniającego się wartościami, o których stanowi art. 3 pkt 1 u.o.z. na tle innych dawnych obiektów, uzasadniającymi z tego względu objęcie go najwyższym reżimem ustawowej ochrony konserwatorskiej. W odniesieniu do tego rodzaju nieruchomości, co będąca przedmiotem postępowania w tej sprawie, wpisanie do rejestru zabytków, aby nie zostało uznane za arbitralne i uchybiające ww. zasadzie konstytucyjnej, wymaga zatem, zdaniem tut. Sądu, dokonania szczególnie wnikliwej analizy i uzasadnienia, czego w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, zabrakło.
Otóż, po pierwsze, przypomnieć należy, że zdaniem organów obu instancji, wpisanie budynku przy ul. W. z terenem posiadłości do rejestru zabytków nieruchomych uzasadnione było tym, że obiekt ten jest stanowiącym świadectwo minionej epoki dziełem architektury, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną przezeń wartość historyczną. W odniesieniu do tej przesłanki wpisu do rejestru zabytków Sąd zauważa, że przez wartość historyczną piśmiennictwo przedmiotu rozumie znaczenie określonego przedmiotu jako dokumentu znaczącego dla weryfikacji prawd historycznych lub upamiętniającego konkretne zdarzenia lub osobistości (P. Schmitt, Przesłanki uznania obiektu za zabytek [w:] Wartości w prawie administracyjnym, red. J. Zimmermann, Warszawa 2015, część V, pkt 3). O wartości historycznej obiektu świadczą zaś następujące przesłanki: 1) obiekt był miejscem ważnych funkcji politycznych; 2) obiekt lub miejsce są bezpośrednio związane z ważnymi wydarzeniami historycznymi; 3) obiekt jest wprost związany z ważnymi zjawiskami historycznymi, m.in. dotyczącymi rozwoju i przemian w dziedzinie architektury i urbanistyki: 4) obiekt jest bezpośrednio związany z ważnymi postaciami z historii (K. Lenczowska - Soboń, Pojęcie zabytku w aktualnie obowiązującej ustawie [w:] Przestępstwo zniszczenia lub uszkodzenia zabytku, Warszawa 2022, poz. 2.6.2.). W podobny sposób wypowiada się orzecznictwo przyjmując, że wartość historyczna obiektu jest oceniania przez pryzmat jego walorów dokumentacyjnych dla określonych zdarzeń historycznych - im ważniejsza jest kwestia, którą dokumentuje dany przedmiot, tym większa jest jego wartość historyczna (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 czerwca 2018 r., VII SA/Wa 2143/17; z 28 listopada 2018 r., VII SA/Wa 674/18; wyrok NSA z 4 lipca 2019 r., II OSK 2174/17). O wartości obiektów zabytkowych decyduje bowiem przede wszystkim to, że są one przekazami określonych znaczeń (świadectwa). Chodzi bowiem o utrwalenie i przekazanie pamięci o ludziach, procesach, wydarzeniach czy wyobrażeniach przez te obiekty w różnorodny sposób reprezentowanych (zob. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2020 r., VII SA/Wa 2498/19).
Jeśli powyższe przenieść na grunt niniejszej sprawy, to zdaniem Sądu, powiązanie nieruchomości z krewną postaci historycznej (tj. S.) jest wysoce niewystarczające dla uznania jej za obiekt wymagający kwalifikowanej ochrony konserwatorskiej, podobnie jak powiązanie jej z osobą projektanta budynku W. M, gdyż niewątpliwie sam fakt, że zaprojektował go ww. architekt nie świadczy o tym, że przedmiotowy budynek posiada wartość historyczną w znaczeniu powyżej wskazanym jak i że jest z tej przyczyny dziełem architektury lub budownictwa. Jeśli zaś odnieść zasadność objęcia przedmiotowej nieruchomości ochroną uzasadnioną zachowaniem jej jako świadectwa minionej epoki ze względu na posiadaną wartość historyczną - jako dowodu rozwoju i przemian w dziedzinie architektury i urbanistyki - do kryterium interesu społecznego, to również i z tej perspektywy, zdaniem Sądu, objęcie jej ochroną indywidualną nie znajdowało uzasadnienia. W odniesieniu do stanowiska MWKZ, wedle którego nośnikiem wartości historycznych jest nie tylko sam budynek mieszkalny, ale również teren posesji, który swoim zagospodarowaniem wpisywał się w koncepcję miasta-ogrodu, należy zauważyć, że nie można w tej sprawie pomijać, iż walory przedmiotowej nieruchomości łączone z tym, że posiada ona cechy architektury modernistycznej charakterystycznej dla zabudowy S.i realizującej koncepcję miasta – ogrodu, chronione były w sposób szczególny już przed wydaniem zaskarżonych decyzji, co łączyć należy z usytuowaniem jej na terenie ochrony konserwatorskiej "S.", wpisanej do rejestru zabytków nieruchomych pod nr [...] decyzją z 2 kwietnia 1974 r. O tym, że stanowi on w tym zakresie przedmiot ochrony konserwatorskiej świadczy dodatkowo treść znajdującej się w aktach sprawy (akta organu odwoławczego) kopii decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 31 maja 2017 r. nr 1101/17, niepozwalającej M. H. (uczestnikowi postępowania) na remont i modernizację tego budynku, co zostało uzasadnione przez Prezydenta brakiem stosownej zgody konserwatorskiej udzielonej w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., jakiej budynek ten podlega jako obiekt ujęty w gminnej ewidencji zabytków, a której brak wydania konserwator zabytków uzasadnił tym, że rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym (obejmujące, m.in. przebudowę wejścia do budynku, które nie jest dostosowane do współczesnych przepisów BHP) prowadzą do istotnych zmian w wyglądzie budynku, negatywnie wpływając na walory przestrzeni zabytkowego układu urbanistycznego S. K. W odniesieniu do powyższego, Sąd stwierdza, że jeśli zatem organy uznały, iż niewystarczający jest zakres dotychczas obowiązującej ochrony konserwatorskiej, którą nieruchomość przy ul. W. jest objęta, gdyż nie tylko walory zewnętrzne tej nieruchomości (obejmujące m.in. jej bryłę z trójbocznym ryzalitem od strony ogrodu, użycie okładzin z cegły klinkierowej, tzw. okno termometrowe klatki schodowej, jak również przynależny jej ogród), ale i inne jej poszczególne cechy uzasadniają przyznanie budynkowi przy ul. W. jeszcze wyższego stopnia ochrony, poprzez objęcie go ochroną indywidualną jako zabytku samoistnego, to wymagało to od organów jednoznacznego, przekonującego wykazania, że przedmiotowa nieruchomość stanowi zabytek będący dziełem architektury i budownictwa w rozumieniu art. 3 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z., wyróżniający się na tle pozostałej historycznej zabudowy S. K., nieobjętej wpisem indywidualnym. Tymczasem zauważyć trzeba, że powody, jakie legły w tym zakresie u podstaw wpisania tej nieruchomości do rejestru zabytków sprowadzały się do wskazania, że przedmiotowy budynek posiada "klatkę schodową z murowaną balustradą i lastrykowymi okładzinami", "w lokalach mieszkalnych z wyjątkiem pomieszczeń w suterenie i na ostatniej kondygnacji, zachował się czytelny historyczny układ funkcjonalno-przestrzenny, przykłady drewnianej stolarki okiennej i drzwiowej (fornirowanej) z okuciami (klamki i gałki drzwiowe, klameczki okienne, zawiasy) i drewniane parkiety". Zdaniem Sądu, powyższe ustalenia są niewystarczające, aby w sposób uprawniony przyjąć, że wartość historyczna tego obiektu jest wyższa niż przeciętna, pozwalając zaliczyć go w poczet "dzieł architektury". Zauważyć bowiem jednocześnie należy, że MWKZ ustalił także, iż "w wyniku działań wojennych znacznym uszkodzeniom uległ dach, tynki elewacyjne, częściowo rozbita została attyka, uszkodzone zostały ściany i strop, stolarka, posadzki, balustrady oraz część instalacji, a także ogrodzenie posesji z siatki (Dokumenty BOS, Budynek mieszkalny ul. W., 1945 r., Archiwum m.st. Warszawy). W latach powojennych dokonano przekształceń polegających na częściowej zabudowie tarasu na ostatniej kondygnacji (I. 50. XX w.), a w 1994 r. zabudowy na całej szerokości dawnego tarasu, z wyłączeniem ryzalitu od strony podwórka, co doprowadziło do zmiany pierwotnej bryły budynku.". Za trafne z tego względu uznać należało stanowisko skarżącej w ramach którego podnosi ona, że nieruchomość trudno uznać za obiekt o istotnych walorach historycznych, skoro jego aktualny kształt jest wynikiem wielokrotnych remontów, w tym największego, który miał miejsce w roku 1994, w konsekwencji czego budynek nie posiada już przewagi elementów spójnych z oryginalnymi, gdyż dokonane modyfikacje doprowadziły do zmiany jego struktury.
Walory artystyczne przedmiotowej nieruchomości, nota bene stwierdzone tylko przez organ odwoławczy, pozostały w tej sprawie również niedookreślone, co nie pozwala przyjąć, że MKiDN wykazał, iż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania posiada wartość artystyczną pozwalającą uznać ją za dzieło sztuki. O wartościach artystycznych obiektu, jak się jednolicie przyjmuje w orzecznictwie i piśmiennictwie, decyduje element piękna postrzegany przez odbiorcę. Aczkolwiek i to kryterium znamionuje subiektywność ocen, to jednak w żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności decyzji MKiDN, gdyż to ten organ zauważył walory artystyczne analizowanego obiektu, nie sposób dopatrzeć się odniesień do materiału dowodowego sprawy, wskazujących na to, że w powyższy sposób budynek przy ul. W. wraz z terenem posiadłości może być postrzegany przez odbiorcę, które powyższy wniosek organu odwoławczego pozwalałyby Sądowi zaaprobować. Z akt sprawy wynika, że ustalone w sprawie zostało, iż "detal architektoniczny budynku jest skromny", "ze względu na wadliwe wykonanie nadbudowy i wzmocnienia tarasu na ostatniej kondygnacji widoczne są liczne spękania i rysy na ścianach", "teren posesji ogrodzony został siatką z ahistoryczną furtką oraz dwuskrzydłową brama wjazdową. Przed budynkiem wydzielono niewielki zieleniec z chodnikiem z ahistorycznej kostki betonowej prowadzącej do wejścia głównego i płyt betonowych oraz betonu wzdłuż elewacji północnej. Od strony południowej przy budynku wydzielony został niewielki ogród kwiatowy, w jego sąsiedztwie znajduje się żywotnik oraz jabłoń (uschnięta), większość drzew znajduje się wzdłuż granicy posesji: od strony ul. W., wzdłuż zachodniej i południowej m.in. leszczyny i robinia akacjowa, wzdłuż wschodniej żywotniki". Powyższy opis nieruchomości nie odpowiada, zdaniem Sądu, opisowi obiektu architektury o wartościach artystycznych uzasadniających objęcie go z tego względu kwalifikowaną ochroną konserwatorską.
Po wtóre wreszcie, objęcie ww. budynku ochroną indywidualną organy obu instancji zgodnie uzasadniły posiadanymi przez tą nieruchomość walorami naukowymi. W tym zakresie, jak wskazał MWKZ, wartość naukowa budynku wyraża się m.in. w jego warstwie materialnej. Myśl tę organ I instancji wyjaśnił wskazując, że "zachowana dokumentacja archiwalna pozwala nie tylko na częściowe odtworzenie historii przedwojennej, dokonanych w wyniku działań wojennych zniszczeń, ale również skomplikowanych relacji własnościowych w okresie powojennym.". Takie wskazanie racji, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, zdaniem Sądu nie odpowiada przesłance wskazanej w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z., na której opierały się wydane w tej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji. Zauważyć trzeba, że wartość naukowa zabytku to wartość, która powinna być odnoszona do aktualnej naukowej oceny danego obiektu i jego wartości dla prowadzonych badań. Jeśli zatem powiązać wartość naukową zabytku z prowadzeniem badań naukowych, to w rozważanym przypadku, jak wynika z decyzji MWKZ, przedmiotem tych badań byłby "skomplikowane relacje własnościowe w okresie powojennym". Nie sposób w związku z tym nie zauważyć, że do prowadzenia tego rodzaju badań naukowych nie jest potrzeba ochrona substancji budowlanej, gdyż ich przedmiotem jest, jak zresztą sam organ podał, "zachowana dokumentacja archiwalna". Objęcie nieruchomości stanowiącej budynek mieszkalny ścisłą ochroną konserwatorską tylko po to, aby prowadzić badania naukowe na podstawie dotyczącej jej dokumentacji archiwalnej, w ocenie Sądu, stanowi środek nieproporcjonalny w stosunku do zakładanego celu, a ponadto nie wiąże się w żaden sposób z przesłanką interesu społecznego, którego uwzględnienie każdorazowo leży u podstaw wydania decyzji wpisowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa dodatkowo, że badanie tej dokumentacji nie wymaga wydania decyzji wpisowej, gdyż organy ochrony konserwatorskiej dysponują w tym zakresie odrębnymi uprawnieniami wynikającymi z przepisów art. 29 i 30 u.o.z., na podstawie których uprawione są podjąć czynności badawcze nie tylko przy zabytkach będących przedmiotem ścisłej ochrony konserwatorskiej, ale również w odniesieniu do "przedmiotów posiadających cechy zabytku" lub "nieruchomości o cechach zabytku".
Z tego względu Sąd przyjął, że nie ma zatem w tym przypadku żadnego bezpośredniego związku pomiędzy zastosowaną przez organy podstawą prawną wpisu do rejestru zabytków (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z.), a jej uzasadnieniem, odwołującym się do wartości naukowej nieruchomości.
Mając na uwadze powyżej sformułowane wnioski, Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie stoi na stanowisku, że materiał dowodowy w niej zgromadzony przemawia za zasadnością umorzenia postępowania administracyjnego, co MWKZ powinien dokonać na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.
Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, stosownie do treści art. 210 § 1 p.p.s.a., gdyż skarga nie zawiera wniosku w tym przedmiocie.