VII SA/WA 823/23

VII SA/Wa 823/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-07-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Michał Podsiadło /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2087/23 - Wyrok NSA z 2023-12-19
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 433
art. 4, art. 17
Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych.
Dz.U. 2020 poz 1219
art. 125, art. 126
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 62 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), Protokolant specjalista Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi [...]sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 lutego 2023 r. znak DLI-I.7621.5.2021.KT.11(IM) w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oddala skargę
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z 17 lutego 2023 r. znak: DLI-I.7621.5.2021.KT.11(IM), Minister Rozwoju i Technologii orzekł na skutek odwołań od decyzji Wojewody [...] z 8 grudnia 2020 r. nr 20/20 w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych.
2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.
2.1. Wnioskiem z 13 sierpnia 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (inwestor) wystąpiło do Wojewody [...] o pozwolenie na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych dla zamierzenia budowlanego pn. "Budowa suchego zbiornika przeciwpowodziowego [...] na rzece [...]". Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
2.2. Decyzją z 8 grudnia 2020 r. nr 20/20, wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia
8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji
w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1812, ze zm.; dalej: specustawa), Wojewoda [...] wydał pozwolenie na realizację inwestycji
w zakresie budowli przeciwpowodziowych dla zamierzenia budowlanego pn. "Budowa suchego zbiornika przeciwpowodziowego [...] na rzece [...]", nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
2.3. Odwołania od tej decyzji wniosły: [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: strona skarżąca, spółka) oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Odwołujący zarzucili organowi I instancji m.in. naruszenie art. 125 i 126 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, dalej: p.o.ś.), a ponadto wnieśli o wstrzymanie natychmiastowego wykonania ww. decyzji.
2.4. Zaskarżoną decyzją z 17 lutego 2023 r. znak: DLI-I.7621.5.2021.KT.11(IM), Minister Rozwoju i Technologii (dalej: Minister, organ odwoławczy):
– uchylił w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji dotychczasową treść punktu VI określającego wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i orzekł w tym zakresie przez ustalenie w rozstrzygnięciu ww. decyzji,
w miejsce uchylenia, zapisu stanowiącego nową treść uchylonego punktu VI decyzji: "VI. Wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; Inwestycję zaprojektowano z uwzględnieniem wszelkich warunków i norm wynikających z art. 5 ustawy Prawo budowlane, a szczególnie zapewniających: dostęp do drogi publicznej, możliwość korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej, ochronę przed ponadnormatywnymi uciążliwościami spowodowanymi hałasem, ochronę przed ponadnormatywnym zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby";
– uchylił w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji zapis: "Integralną część decyzji stanowi, zatwierdzony przez Wojewodę [...] projekt budowlany opracowany przez:" i orzekł w tym zakresie przez ustalenie, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w miejsce uchylenia nowego zapisu: "Integralną część decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych stanowi projekt budowlany opracowany przez:";
– uchylił pkt 1.7 pt.: "Obszar oddziaływania inwestycji" znajdujący się w części opisowej projektu zagospodarowania terenu, będącego integralną częścią projektu budowlanego, stanowiącego załącznik nr 3 do ww. decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, stron projektu zagospodarowania terenu zawierających pkt 1.7 pt.: "Obszar oddziaływania inwestycji", stanowiących załącznik nr 1 do niniejszej decyzji oraz
– utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części.
2.4.1. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Minister podał, że zgodnie z art. 6 ust 1 pkt 1 specustawy, do wniosku załączono charakterystykę inwestycji określającą rodzaj budowli przeciwpowodziowej oraz jej lokalizację i parametry techniczne, jak również mapę w skali 1:1000, na której przedstawiono projektowany obszar inwestycji
z zaznaczeniem podziału geodezyjnego nieruchomości oraz terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, a także wskazanie części nieruchomości będących częścią inwestycji, na której nie będą prowadzone roboty budowlane. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 specustawy, do wniosku załączono analizę powiązania inwestycji z mapami zagrożenia powodziowego, mapami ryzyka powodziowego, planami zarządzania ryzykiem powodziowym. Inwestor przedłożył również mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określił zmiany
w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Zgodnie z wymogiem art. 6 ust. 1 pkt 6 specustawy, do wniosku inwestor dołączył także projekt budowlany wraz
z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. W ocenie Ministra, projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 p.b. Zgodnie z art. 20 ust. 4 p.b., do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 p.b. oraz w rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935; dalej: rozporządzenia MT), z zastrzeżeniem uchybienia,
o którym będzie mowa poniżej. Zdaniem Ministra, do wniosku inwestor dołączył również wymagane opinie, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 7 specustawy, bądź dowody potwierdzające doręczenie wystąpień o ich wydanie, w przypadku ich niewydania, co należało potraktować się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Ponadto, inwestor dołączył wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne:
– ostateczną decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]
z 25 kwietnia 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa suchego zbiornika przeciwpowodziowego [...] na rzece [...]", w wariancie I inwestycyjnym,
– ostateczną decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 6 czerwca 2019 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego związanego z ww. inwestycją, sprostowaną postanowieniem tego organu z dnia 17 marca 2020 r.
Analizując złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji przeciwpowodziowej, organ odwoławczy uznał, że zawiera on elementy wskazane w art. 6 specustawy.
2.4.2. Organ odwoławczy podał, że po analizie postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji należało stwierdzić, że Wojewoda prawidłowo poinformował strony
o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował strony
o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Wojewoda zawiadomił inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji, wysyłając zawiadomienia na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o powyższym w drodze obwieszczeń w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] a także w Urzędzie Gminy w [...], na stronach internetowych wymienionych urzędów. W dokumentach tych organ I instancji poinformował strony o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy. W toku postępowania przed Wojewodą [...] strony postępowania nie wniosły uwag, zastrzeżeń i wniosków do przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z art. 10 ust. 1 specustawy, Wojewoda [...] doręczył ww. decyzję inwestorowi oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] oraz w Urzędzie Gminy w [...], na stronach internetowych ww. urzędów, a także w prasie lokalnej. Dotychczasowych właścicieli
i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją, organ I instancji poinformował o wydaniu decyzji także w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. W zawiadomieniach oraz w obwieszczeniu zamieszczono, zgodnie z art. 10 ust. 6 specustawy, informację o terminie i miejscu,
w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Zdaniem Ministra, kontrolowana decyzja Wojewody [...] – co do zasady – czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 9 specustawy.
2.4.3. Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ odwoławczy stwierdził, że ww. decyzja wymaga korekty merytoryczno-reformacyjnej
w trybie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.).
– Minister stwierdził nieprawidłowość w zakresie pkt VI decyzji Wojewody. Organ
I instancji, mając na uwadze dyspozycję art. 9 pkt 3 specustawy, w pkt VI swojego rozstrzygnięcia zamieścił wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich. Niemniej oprócz informacji dotyczących warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, oraz środków łączności, zamieszczono tam również "warunki szczególne w stosunku do nieruchomości" oraz informacje dotyczące procedury odszkodowawczej za nieruchomości objęte zakresem przedmiotowej inwestycji. W ocenie Ministra, użyte przez organ I instancji pojęcia nie znajdują oparcia w przepisach prawa, gdyż specustawa nie przewiduje, aby przedmiotem decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych było wskazanie szczególnych warunków w stosunku do nieruchomości objętych zakresem inwestycji oraz opisywanie procedury odszkodowawczej. Tym samym, w ocenie Ministra, organ I instancji przekroczył wymogi wynikające z dyspozycji art. 5 p.b.
– Odwołując się do art. 34 ust. 3 pkt 5 p.b. oraz § 13a rozporządzenia MT, Minister stwierdził, że w pkt 1.7 zatytułowanym "Obszar oddziaływania inwestycji", znajdującym się na stronach 27-29 części opisowej projektu zagospodarowania terenu, określono obszar oddziaływania obiektu, jednak nie wskazano konkretnych przepisów prawa, w oparciu o które dokonano jego ustalenia. W związku z tym, organ odwoławczy wezwał inwestora do wskazania przepisów prawa, w oparciu
o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu, zgodnie z § 13a pkt 1 rozporządzenia MT oraz do przedłożenia 4 egzemplarzy zamiennych stron projektu budowlanego, zawierających informację o przepisach prawa, w oparciu o które został ustalony obszar oddziaływania obiektu. Inwestor przedłożył żądane dokumenty przy piśmie z dnia 5 sierpnia 2021 r. Wobec tego, Minister dokonał stosownej korekty w decyzji Wojewody [...], w ramach której zatwierdził nowe strony projektu budowlanego, zawierające informację o przepisach prawa,
w oparciu o które został ustalony obszar oddziaływania obiektu, jako załącznik do decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji przeciwpowodziowej.
2.4.4. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy oraz że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i orzeczoną
w niniejszej decyzji. Minister podkreślił, że organy orzekające w tym postępowaniu nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy takiej inwestycji, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Na mocy art. 6 ust. 1 pkt 2 i 4 specustawy, organy mogą działać tylko w granicach wniosku i nie mają możliwości ingerowania
w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. To inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu
i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające teren inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji
w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Organ właściwy do wydania decyzji
o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Minister podkreślił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 specustawy, w sprawach nieuregulowanych
w specustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo budowlane,
z wyłączeniem art. 28 ust. 2 tej ustawy. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 p.b., w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
2.4.5. Minister podał, że z odwołań wynika zarzut błędu w postępowaniu Wojewody [...] polegającego na tym, że organ ten nie wziął pod uwagę okoliczności, że na działkach stanowiących ich własność, objętych przedmiotową inwestycją przeciwpowodziową, zlokalizowane jest złoże kruszywa naturalnego "[...]-[...]". Tym samym, odwołujący obawiają się, że lokalizacja ww. przedsięwzięcia na ich działkach uniemożliwi wydobycie kopaliny złoża. Powyższy zarzut skarżące spółki powiązały z naruszeniem przez organ I instancji art. 7, 77 § 1 kpa oraz art. 125 i art. 126 ust. 1 p.o.ś.
2.4.6. Minister podkreślił, że z mocy art. 6 ust. 1 pkt 9 specustawy, wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej zawiera decyzję
o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029, dalej: ustawa ocenowa). Organ odwoławczy wskazał, że ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej. Postępowanie to – jak stanowi art. 72 ust. 1 pkt 18 ustawy ocenowej – poprzedza uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej. Stosownie do art. 62 ust. 1 tej ustawy, to w tym postępowaniu właściwy organ analizuje i ocenia m.in. bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, dostępność do złóż kopalin, jak i możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy ocenowej, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Podejmując decyzję
o środowiskowych uwarunkowaniach, organ ochrony środowiska dokonuje konkretyzacji warunków środowiskowych dotyczących indywidualnie określonego przedsięwzięcia. Skutki prawne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla dalszego procesu inwestycyjnego określone są w art. 86 pkt 2 ustawy ocenowej, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. Zatem organy właściwe do wydania decyzji
o zezwoleniu na realizacji inwestycji przeciwpowodziowej nie są uprawnione do oceny prawidłowości postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Kompetencja w tym zakresie przysługuje organom wskazanym w ustawie ocenowej. Minister dodał, że związanie decyzji następczych (decyzji o udzieleniu zezwolenia na inwestycję) przez warunki decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest również spełnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 8a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. UE. L. z 2012 r. Nr 26, str. 1 ze zm.).
2.4.9. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie inwestor do wniosku
o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację omawianej inwestycji załączył wydaną przez właściwy organ (Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]),
w odrębnej procedurze, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta określiła warunki środowiskowe wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. To na etapie postępowania środowiskowego, zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nastąpiła ocena oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, w tym przyjęcie wariantu jej lokalizacji, jak również w tym postępowaniu zostały przeanalizowane wszelkie kwestie dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko i ludzi, a także na dostępność do złóż kopalin. Zatem to nie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych rozstrzygnięto kwestię możliwości lokalizacji omawianego przedsięwzięcia na ich działkach, na których znajdują się złoża kopalin. Zagadnienie to było bowiem przedmiotem analizy w postępowaniu zakończonym decyzją środowiskową. Wobec tego Minister uznał, że decyzja organu
I instancji nie narusza art. 125 i 126 p.o.ś. Minister dodał, że w aktach sprawy znajduje się także wydana na podstawie art. 93 ust 2 i art. 161 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia
9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2022 r. poz. 1072, dalej: p.g.g.), decyzja Ministra Środowiska z 7 listopada 2018 r. zatwierdzająca dokumentację geologiczno-inżynierską dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich dla potrzeb projektowanej inwestycji.
2.4.10. Odnosząc się do pozostałych twierdzeń zawartych w odwołaniach, Minister uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Minister stwierdził jednocześnie, że objęcie liniami rozgraniczającymi teren inwestycji działek skarżących spółek, w sposób wskazany przez inwestora i zatwierdzony w decyzji Wojewody [...], nie narusza prawa, a decyzja ta nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżących spółek. Zgodnie bowiem z art. 3 specustawy, inwestycja w zakresie budowli przeciwpowodziowych jest celem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899; dalej: u.g.n.). Zdaniem organu odwoławczego przy wydaniu tej decyzji nie doszło również do naruszenia zasady proporcjonalności. Natomiast odnosząc się do zawartych
w odwołaniach wniosków o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji Wojewody [...] na podstawie art. 135 k.p.a., wskazano, że postanowieniem z 25 sierpnia 2021 r. Minister odmówił ich uwzględnienia.
3. Pismem z 24 marca 2023 r. Polgrunt Sp. z o.o. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 72 ust. 1 pkt 18, art. 71 ust. 1 i art. 86 pkt 2 ustawy ocenowej przez stwierdzenie, że z przepisów tych wynika brak możliwości oceny naruszenia zasady ochrony złóż kopalin i sposobu eksploatacji złóż kopalin na etapie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych,
2) art. 125 i art. 126 ust. 1 p.o.ś. przez naruszenie zasady ochrony złóż kopalin
i sposobu eksploatacji złóż kopalin,
3) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. przez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz brak podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegające na braku rozważenia, że na terenie objętym decyzją zlokalizowane jest złoże kruszywa naturalnego "[...]-[...]", które podlega ochronie przysługującej złożom kopalin.
3.1. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
4. Postanowieniem z 17 maja 2023 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącej spółki, Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Należy jednak zastrzec, że – zgodnie z art. 11 ust. 2 specustawy – w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji
o pozwoleniu na realizację inwestycji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część tej decyzji. Ponadto, zgodnie z art. 15 ust. 2 specustawy,
w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na realizację inwestycji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia realizacji inwestycji może stwierdzić jedynie, że decyzja
o pozwoleniu na realizację inwestycji narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a.
5.1. W przypadku spornej inwestycji, zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile inwestycja ta oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 specustawy, w sprawach o wydanie decyzji
o pozwoleniu na realizację inwestycji, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2.
W orzecznictwie sądowym odnoszącym się do inwestycji drogowych, do których zastosowanie ma analogiczny przepis (art. 11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.
o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), wskazuje się, że o tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania, czy nie i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powodują, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji wydana w postępowaniu prowadzonym
w trybie specustawy może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części,
w której odnosi się ona do jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z: 6 stycznia 2006 r., II OSK 364/05; 29 listopada 2013 r., II OSK 1539/12). Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 23 lipca 2021 r., VII SA/Wa 1053/21
i 24 listopada 2022 r., VII SA/Wa 1671/22, ww. pogląd dotyczący specustawy drogowej należy odnosić również specustawy przeciwpowodziowej. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że kontrola zaskarżonej decyzji mogła być dokonana przez Sąd generalnie w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego strony skarżącej, wynikającego z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości na którą wpływ ma przedmiotowa inwestycja, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść.
5.2. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Za podstawę wyrokowania Sąd przyjął stan faktyczny, prawidłowo ustalony przez Ministra.
6. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja obejmująca pozwolenie na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych dla zamierzenia budowlanego pn. "Budowa suchego zbiornika przeciwpowodziowego [...] na rzece [...]".
6.1. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz środków prawnych wnoszonych przez skarżącą, realizacja spornej inwestycji odbędzie się m.in. na nieruchomościach stanowiących działki ewidencyjne położone w obrębie [...] [...], [...] [...] nr: [...], [...], [...], [...], [...]; w obrębie [...] [...], [...] nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; jak również w obrębie [...] [...], [...] nr: [...], [...], [...], [...], [...]. Nieruchomości te stanowią własność skarżącej spółki, w związku z czym – w świetle art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a. – Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego strony skarżącej, wynikającego z przysługującego jej prawa własności do ww. nieruchomości.
6.2. Z tabeli nr 4 w decyzji Wojewody, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją wynika, że nieruchomości położone na ww. działkach ewidencyjnych przechodzą na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja organu I instancji stanie się ostateczna – za odszkodowaniem, którego wysokość zostanie ustalona w odrębnej procedurze. Zgodnie zaś z art. 9 pkt 5 lit. "a" specustawy, decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji zawiera m.in. oznaczenie według katastru nieruchomości: nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, które stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego albo nieruchomości objęte prawem własności albo prawem użytkowania wieczystego Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej – Państwowego Instytutu Badawczego – jeżeli inwestorem jest Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej – Państwowy Instytut Badawczy. Natomiast w świetle art. 19 ust. 4 specustawy, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. "a" specustawy, z wyłączeniem nieruchomości objętych prawem własności lub prawem użytkowania wieczystego Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej – Państwowego Instytutu Badawczego, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna.
6.3. W świetle art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska chroni własność
i prawo dziedziczenia. Niemniej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przewidziano, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W doktrynie podkreśla się, że "przepis ten formułuje trzy przesłanki: powiązanie wywłaszczenia z celem publicznym, dokonanie wywłaszczenia na podstawie ustawy i w procedurze określonej przez ustawę, przyznanie słusznego odszkodowania osobie wywłaszczonej (...). Cel publiczny musi istnieć rzeczywiście. Uzasadnia on wywłaszczenie, gdy jego realizacja bez dokonania wywłaszczenia nie byłaby możliwa" (P. Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor,
B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 21). Ponadto, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP "odczytywać należy w powiązaniu z innymi postanowieniami konstytucyjnymi, przede wszystkim z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3" (L. Garlicki, M. Zubik [w:] M. Derlatka,
K. Działocha, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, M. Wiącek, L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Warszawa 2016, art. 21).
6.4. W ocenie Sądu, zastosowane w sprawie przepisy spełniają konstytucyjny standard ochrony własności w kontekście art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Wywłaszczenie to jest bowiem dokonywane na podstawie ustawy i w procedurze określonej przez ustawę oraz przewiduje przyznanie odszkodowania osobie wywłaszczonej. Co więcej, jak trafnie wskazał projektodawca w uzasadnieniu projektu specustawy, "w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności
i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne
w demokratycznym państwie dla ochrony m.in. środowiska, życia i zdrowia oraz wolności i praw innych osób. Natomiast art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji stanowi, iż władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, a ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Doświadczenia ostatniej i poprzednich powodzi dowodzą, iż konieczne
i celowe jest umożliwienie realizacji w trybie nadzwyczajnym inwestycji priorytetowych dla zabezpieczenia kraju i obywateli przed skutkami powodzi. Szybkie i skuteczne wykonanie przeciwpowodziowych planów państwa wymaga skrócenia postępowania administracyjnego i konsolidacji wydawanych obecnie odrębnie decyzji (decyzji
o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (...), decyzji o pozwoleniu na budowę (...) w jednym akcie administracyjnym, a także wyłączenia z fazy planowania inwestycji ustaleń dotyczących wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Zasadne jest bowiem – z punktu widzenia uproszczenia procesu inwestycyjnego – stworzenie takiego mechanizmu, w którym podmiot realizujący określone przedsięwzięcie będzie miał możliwość wykonania go
w możliwie najkrótszym terminie, z uwzględnieniem zarówno interesu jednostki jak
i bezpieczeństwa państwa. Taką regulację przewiduje projektowana zmiana. Planowane ograniczenia praw własności obywateli rekompensowane być mają słusznym odszkodowaniem" (Druk nr 3131, VI kadencja, https://orka.sejm.gov.pl/Druki 6ka.nsf/0/7D3DACA3C80BD957C125773E00319B26/$file/3131.pdf). Z cytowanego przedłożenia wynika zatem, że cel specustawy nie budzi wątpliwości. Chodzi o sprawne i efektywne przygotowanie realizacji inwestycji przeciwpowodziowych z pominięciem czasochłonnych procedur związanych z procesem inwestycyjnym toczącym się na ogólnych warunkach. Uproszczenie to dotyczy między innymi wywłaszczania nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji (zob. wyrok NSA z 30.12.2013 r.,
II OSK 2797/13, LEX nr 1530761). Publiczny charakter tego celu potwierdza również treść konstytucyjnych obowiązków władz publicznych: nakaz zapewnienia bezpieczeństwa obywateli (art. 5) oraz nakaz prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust. 1), których realizacja wymaga m.in. realizacji obiektów minimalizujących skutki powodzi. Ponadto z analizy skargi wynika, że strona skarżąca nie kwestionuje wynikającego
z zaskarżonej decyzji zakresu wywłaszczenia. Strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wskazywała w szczególności, aby wywłaszczenie to miało charakter nieproporcjonalny w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i przez to naruszało wymóg niezbędności wynikający z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Z kolei mapy zagrożenia powodziowego załączone do projektu budowlanego potwierdzają niezbędność realizacji spornej inwestycji. W związku z tym Sąd nie stwierdził, aby przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
7. Zarzuty rozpatrywanej skargi skupiają się na skutkach zaskarżonej decyzji dla złoża kruszywa naturalnego "[...]-[...]", zlokalizowanego na terenie objętym sporną inwestycją. Strona skarżąca stwierdziła, że "budowa suchego zbiornika przeciwpowodziowego (...) będzie wiązała się z faktycznym wydobyciem kopaliny ze złoża "[...]-[...]". Będzie się to wiązać ze zmarnowaniem zasobów wbrew zasadzie ochrony złóż. Nie jest również wykluczone, że wydobyta wskutek budowy zbiornika kopalina zostanie potraktowana jako odpad". W skardze podkreślono, że sporny "zbiornik mógłby zostać wybudowany po uprzednim wydobyciu kopaliny złoża, co pozwoliłoby na racjonalne i kompleksowe wykorzystanie kopaliny. Warto przy tym podkreślić, że uprzednia eksploatacja złoża nie doprowadziłaby do braku możliwości budowy zbiornika, a wręcz przeciwnie – ułatwiłaby jego budowę, co wiązałoby się również ze zmniejszeniem kosztów budowy. Nie można również wykluczyć możliwości budowy zbiornika równocześnie z prowadzeniem eksploatacji złoża. Analogicznie, takie rozwiązanie również ułatwiłoby budowę zbiornika, zmniejszyłoby koszt budowy, a także byłoby zgodne z zasadą ochrony złóż.
7.1. Zgodnie z art. 125 p.o.ś., złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. W art. 126 p.o.ś. przewidziano natomiast, że eksploatację złoża kopaliny prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku i przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny. Podejmujący eksploatację złóż kopaliny lub prowadzący tę eksploatację jest obowiązany przedsiębrać środki niezbędne do ochrony zasobów złoża, jak również do ochrony powierzchni ziemi oraz wód powierzchniowych i podziemnych, sukcesywnie prowadzić rekultywację terenów poeksploatacyjnych oraz przywracać do właściwego stanu inne elementy przyrodnicze. Stosownie natomiast do art. 81 ust. 3 p.o.ś., szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.
7.2. Sąd podkreśla, że procedura dotycząca budowli przeciwpowodziowych ma charakter sekwencyjny, a zatem składa się z różnych postępowań administracyjnych,
w ramach których konkretyzuje się różne normy prawa administracyjnego. Na mocy § 3 pkt 67 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839
z późn. zm.; dalej: rozporządzenie RM), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. budowle przeciwpowodziowe,
w rozumieniu art. 16 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne,
z wyłączeniem przebudowy wałów przeciwpowodziowych polegającej na doszczelnieniu korpusu wałów i ich podłoża w celu ograniczenia możliwości ich rozmycia i przerwania w czasie przechodzenia wód powodziowych, a także regulacja wód. Z art. 16 pkt 1 lit. "e" Prawa wodnego wynika, że do budowli tego rodzaju zaliczają się suche zbiorniki przeciwpowodziowe. Niemniej jednak ze względu na wysokość zapory oraz projektowanego okresowego piętrzenia wody w zbiorniku do ok. 8,8 m – przewidzianych do realizacji w ramach tej inwestycji, zalicza się ona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 35 i 36 ww. rozporządzenia). W świetle art. 71 ust. 2 ustawy ocenowej, uzyskanie decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla takich planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl art. 71 ust. 1 ustawy ocenowej, to właśnie ta decyzja określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej, w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
7.3. Zagadnienia analizowane w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wskazano w art. 62 ust. 1 ustawy ocenowej. W art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przewiduje natomiast, że w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, b) dobra materialne, c) zabytki, ca) krajobraz, w tym krajobraz kulturowy, d) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-ca, e) dostępność do złóż kopalin. Zatem w ramach oceny oddziaływania na środowisko zagadnienia związane
z kopalinami analizuje się wpływ danego przedsięwzięcia:
1) na kopaliny jako element środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 39 p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt 15 ustawy ocenowej oraz
2) na dostępność do złóż kopalin (art. 61 ust. 1 pkt 1 lit. "e" ustawy ocenowej).
W świetle art. 82 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej, to w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, określa się rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia. Zatem prawidłowo Minister stwierdził, że kwestie dotyczące lokalizacji spornej inwestycji w obszarze występowania złoża kopaliny, należą do postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tego przedsięwzięcia. Także w literaturze podkreśla się, że "postępowanie w sprawie oceny w polskim prawie ochrony środowiska jest postępowaniem autonomicznym, niezależnym od innych postępowań administracyjnych i kończącym się wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (...) Podmiot, który uzyskał decyzję, może korzystać ze środowiska, gdyż został w stosunku do niego zniesiony prewencyjny zakaz ingerencji w środowisko" (M.B. Zakrzewska, 2.5.3. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach [w:] Ochrona środowiska w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2010).
7.4. Jak wynika z art. 72 ust. 1 pkt 18 ustawy ocenowej, wydanie decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Dlatego zgodnie
z art. 6 ust. 1 pkt 9 specustawy, wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej zawiera decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną zgodnie z ustawa ocenową. Minister prawidłowo wskazał, że inwestor wraz z wnioskiem o udzielenie spornego pozwolenia, przedłożył decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z 25 kwietnia 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa suchego zbiornika przeciwpowodziowego [...] na rzece [...]". Zgodnie z art. 86 pkt 2 ustawy ocenowej, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, a zatem również orzekające w toku kontrolowanego postępowania organy orzekające w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (art. 72 ust. 1 pkt 18). Wymagania określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczą m.in. określonego projektu budowlanego także w zakresie usytuowania obiektu budowlanego. Są to zaś wymagania obszerne i szczegółowe.
7.5. Z powyższych rozważań wynika, że organ orzekający w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych nie dokonuje samodzielnej oceny oddziaływania analizowanego przedsięwzięcia na środowisko, lecz jest związany uzyskaną uprzednio przez inwestora, ostateczną decyzją
o środowiskowych uwarunkowaniach. Z art. 16 k.p.a. wynika, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zatem organ orzekający w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji
w zakresie budowli przeciwpowodziowych nie ma kompetencji do ponownego oceniania zagadnień, które były przedmiotem postępowania zakończonego decyzją
o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta – jako ostateczna – pozostaje
w obrocie prawnym i wiąże w zakresie wynikającym z jej treści i podstawy prawnej. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia, pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną (wyrok NSA
z 16 września 2008 r., II OSK 821/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 116, glosa aprobująca B. Rakoczy, OSP 2009, nr 6, poz. 63). Określone w decyzji środowiskowej warunki realizacji przedsięwzięcia, nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, zmieniane, wiążą organy wydające decyzję
o zezwoleniu na realizację inwestycji. Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutów strony skarżącej odnoszących się do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 72 ust. 1 pkt 18, art. 71 ust. 1 i art. 86 pkt 2 ustawy ocenowej oraz art. 125 i art. 126 ust. 1 p.o.ś.
7.6. Z art. 9 pkt 7 specustawy wynika natomiast, że organ orzekający w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych ma obowiązek wydania decyzji, która uwzględnia warunki określone w decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach. Strona skarżąca nie zakwestionowała jednak ewentualnego nieuwzględnienia w zaskarżonej decyzji wniosków płynących z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w z 25 kwietnia 2018 r. znak: WOOŚ.4233.3.2017.ŁCK.22. Sąd przeanalizował treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji żadnych uchybień,
w szczególności odnoszących się do określonego przez organ ochrony środowiska: rodzaju i miejsca realizacji przedsięwzięcia, istotnych warunków korzystania ze środowiska na etapie realizacji, istotnych warunków do korzystania na etapie eksploatacji, wymagań dotyczących ochrony środowiska w dokumentacji do wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji. W pkt. 2.1.1. projektu (tom I) zatwierdzonego zaskarżoną decyzję wyczerpująco wyliczono wymagania decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględnione w tym projekcie. Należy zauważyć, że organ ochrony środowiska w tej decyzji wziął pod uwagę, że sporna inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko w świetle § 2 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia RM, tj. obejmującą wydobywanie kopalin. We wspomnianej decyzji, RDOŚ eksploatowane
w ramach spornego przedsięwzięcia kruszywo ma być wykorzystane m.in. do budowy zapory czołowej i tymczasowych dróg. W punktach 2.30 i 2.31 tej decyzji określono, że eksploatację złoża można prowadzić maksymalnie do rzędnej 152 m Kr, jak również tylko w porze dziennej. Przede wszystkim jednak, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdującej się w aktach kontrolowanego postępowania, wskazano, że postępowanie zmierzające do jej wydania zostało przeprowadzone z udziałem społeczeństwa, lecz "w wyznaczonym terminie nikt nie wniósł żadnych uwag
i wniosków". Tymczasem to właśnie na etapie postępowania o środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia strony, w tym skarżąca spółka, mogła wnosić żądania dotyczące zmiany analizowanej inwestycji i to właśnie w tym postępowaniu dochodzić swoich racji związanych z ewentualnym naruszeniem art. 125 i 126 p.o.ś. Minister trafnie podniósł, że określone w decyzji "środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia" nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, bowiem w całości wiążą organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji (por. wyroki NSA z 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 821/08, LEX nr 489527 i z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1578/13, LEX nr 1665659).
7.7. Strona skarżąca nie miała również racji zarzucając organowi naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. przez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz brak podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegające na braku rozważenia, że na terenie objętym decyzją zlokalizowane jest złoże kruszywa naturalnego "[...]-[...]", które podlega ochronie przysługującej złożom kopalin. Należy bowiem zauważyć, że zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, że organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są także w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2443/21, LEX nr 3304219). Jak natomiast już wcześniej wykazano, kwestia lokalizacji spornej inwestycji na terenie, na którym zlokalizowane jest złoże kruszywa naturalnego "[...]-[...]" (podlegające ochronie przysługującej złożom kopalin) z mocy ustawy jest analizowana i oceniana w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Zatem to nie w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji – pozwolenia na realizację budowli przeciwpowodziowej, gromadzi się i ocenia materiał dowodowy dotyczący zagadnień wskazywanych przez skarżącą spółkę.
8. Zarzuty skargi okazały się zatem nieusprawiedliwione. Sąd nie stwierdził również, aby zaskarżona decyzja, w granicach przeprowadzonej kontroli legalności, była dotknięta jakimikolwiek innymi uchybieniami, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności lub uchylenie.
W tym stanie rzeczy skargę oddalono w oparciu o art. 151 p.p.s.a.