VII SA/WA 814/22

VII SA/Wa 814/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Granatowska
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2068/22 - Wyrok NSA z 2024-01-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 60 ust. 1, art. 5 ust. 4 pkt 8
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2022 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz J. D. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r., znak [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ odwoławczy" "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p"), po rozpatrzeniu zażalenia J. D. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej: "RDOŚ", "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika bezodpływowego o pojemności do 10 m3 na części działki o nr ew. [...], obręb [...], gmina [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Decyzja wydana zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Burmistrz Miasta i Gminy R. pismem z dnia 8 listopada 2021.r. zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika bezodpływowego o pojemności do 10 m3 na części działki o nr ew. [...], obręb [...], gmina [...].
RDOŚ w O. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...] odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu o warunkach zabudowy. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego utworzonego uchwalą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w O. z dnia [...] grudnia 1977 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz. U. [...] w O. Nr [...], poz. [...]) oraz uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] grudnia 1977 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz. U. [...] w S. Nr [...], poz. [...]), na terenie którego obowiązują zapisy rozporządzenia Nr 9 Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. [...] Nr [...], poz. [...]). Ponadto przedmiotowa działka zlokalizowana jest również w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza [...] oraz w granicach obszaru mającego znaczenie dla [...].
Organ I instancji wskazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne stoi w sprzeczności z zakazem zawartym w treści § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 9 Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (dalej jako "rozporządzenie Nr 9"), tj. zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Po analizie załącznika graficznego do projektu decyzji ustalono, że działka nr [...], obręb [...], w części objętej projektem decyzji zlokalizowana jest w całości w pasie szerokości 100 m od jeziora [...] (działka nr [...], obręb [...]). Zatem stwierdzono, iż realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego stoi w sprzeczności z zakazem zawartym w treści § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 9, tj. zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.
Organ wskazał, że zobowiązany był do przeanalizowania możliwości zastosowania odstępstw od ww. zakazu. Zgodnie z odstępstwem zawartym w treści samego zakazu, nie dotyczy on obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zgodnie z zapisami projektu decyzji przedmiotem inwestycji jest budowa zbiornika bezodpływowego o pojemności do 10 m3 służącego do gromadzenia ścieków. W opinii organu zbiornik bezodpływowy służący gromadzeniu ścieków na niezabudowanej działce, nie spełnia przesłanki zawartej w ostatniej części § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, bowiem nie jest bezpośrednio związany z turystyką wodną. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 932/11 z dnia 30 września 2011 r.) pojęcie "obiekt służący turystyce wodnej wykładać należy z uwzględnieniem celu, jakiemu służy przepis, którym jest wyłączenie strefy ochronnej wokół jeziora, czy rzeki spod zabudowy. W konsekwencji powyższego tę część przepisu, która ustanawia wyjątek od zasady niezabudowywania strefy ochronnej należy interpretować ściśle, tak aby nie tworzyć precedensu prowadzącego w efekcie do zanegowania zasady. W tym kontekście do obiektów służących turystyce wodnej należałoby, co do zasady zaliczyć następujące obiekty: kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie. Wyliczenie to ma charakter przykładowy, jednakże chodzi o obiekty budowlane, bez istnienia, których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe. Funkcją tych obiektów jest tylko i wyłącznie zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód. Przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej. W tym kontekście za uprawnione przyjmuje się lokalizację w strefie ochronnej jeziora wyłącznie tych obiektów, które są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego. W świetle powyższego zdaniem organu zbiornik bezodpływowy służący gromadzeniu ścieków nie jest on niezbędny turystyce wodnej, zatem w tym przypadku nie ma zastosowania odstępstwo wynikające z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, dotyczące obiektów służących turystyce wodnej.
Ponadto ze względu na charakter planowanego obiektu (zbiornik bezodpływowy) w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania odstępstwa dotyczące obiektów służących gospodarce wodnej i rybackiej.
Kolejne odstępstwa zawarte zostały w art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody i wskazują one, że zakazy, o których mowa w ust. 1 cytowanego artykułu nie dotyczą:
1) wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych,
2) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa,
3) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym,
4) realizacji inwestycji celu publicznego.
Planowane przedsięwzięcie nie jest związane z wykonywaniem zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych. Nie jest również związane z wykonywaniem zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Planowana inwestycja nie stanowi również inwestycji celu publicznego.
Przedmiotowa działka położona jest również w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza [...] oraz w granicach obszaru mającego znaczenie dla [...]. W przypadku, gdy obszary Natura 2000 pokrywają się z innymi formami ochrony przyrody, organ ochrony przyrody w pierwszej kolejności bada, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów, zawartych w aktach prawa miejscowego ustanawiających (wyznaczających) inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody. RDOŚ wskazał, że uwzględniając, iż planowana inwestycja narusza zakaz rozporządzenia Nr 9, odstąpił od badania ewentualnego wpływu inwestycji na ww. obszary Natura 2000, ponieważ inwestycja i tak nie może zostać zrealizowana.
Na wyżej oznaczone postanowienie zażalenie złożył J. D. Podniósł, że Jezioro [...], nad którego brzegiem położona jest działka nr [...] należy do jednego z najbardziej uczęszczanych, a przez to cechujących się największym zagęszczeniem jednostek pływających, odcinków szlaku [...] , stąd też i jego brzegi są gremialnie "nawiedzane" przez osoby przemieszczające się turystycznymi łodziami żaglowymi i motorowymi, w szczególności zaś dotyczy to odcinków brzegu zaopatrzonych w pomosty ze stanowiskami do cumowania, jak ma to miejsce w wypadku działki nr [...]. Wskazany pomost usytuowany został zgodnie ze wskazaniami zawartymi w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie [...], co do projektu której to decyzji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. nie zgłaszał jakiegokolwiek sprzeciwu. Osoby znajdujące się w jednostkach pływających wychodzą na ląd m.in. w celu załatwienia swoich potrzeb fizjologicznych, stąd też szczelny, bezodpływowy zbiornik na nieczystości jest niezbędny z jednej strony dla zaspokojenia tych prozaicznych potrzeb, z drugiej zaś pozwoli na "cywilizowane" zorganizowanie toalet i uniknięcie zanieczyszczania gruntu lub wody, jak również wyeliminowanie konieczności instalowania szpecących krajobraz i mało wydajnych toalet typu TOY, które służyć mogą wyłącznie do tymczasowego - okazjonalnego zabezpieczenia imprez masowych, czy też budów i podobnych okresowych przedsięwzięć.
Zdaniem skarżącego powoływanie się na przepisy § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 9 stanowi wyłącznie przejaw subiektywnej i zawężającej interpretacji tych przepisów. Przepis ten nie może stanowić przeszkody w pozytywnym uzgodnieniu projektowanej decyzji, albowiem z uwagi na swoje usytuowanie na gruncie przystosowanym do przybijania do niego statków (t.j. łodzi) przeznaczonych do sportu lub rekreacji, zbiornik przeznaczony do gromadzenia fekaliów i innych nieczystości pochodzących od załóg tych jednostek jest obiektem nie tylko służącym uprawianiu turystyki wodnej zdefiniowanej w art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1863), lecz jest wręcz obiektem niezbędnym do zgodnego z zasadami ochrony przyrody i ochrony środowiska uprawiania tejże turystyki wodnej.
Skarżący podkreślił, że rozporządzenie Wojewody [...] nie zawiera co prawda definicji obiektu służącego turystyce wodnej, jak również nie określenia co należy rozumieć przez sam ten rodzaj turystyki, stąd też odnieść się w tym zakresie należy do jedynej funkcjonującej w systemie prawnym państwa definicji, zawartej w ww. art. 37a ustawy o żegludze śródlądowej, w którym to ustawodawca stwierdził , że turystyką wodną jest prowadzenie statków przeznaczonych do uprawiania sportu lub rekreacji, a zatem obiektami służącymi do prowadzenia tego rodzaju aktywności są przede wszystkim takie bez których jej uprawianie byłby niemożliwe również ze względów sanitarnych, epidemiologicznych czy też ekologicznych, których pomijanie prowadziłoby do zagrożenia dla zdrowia, życia i środowiska naturalnego, co powinno być oczywiste zwłaszcza w czasach realnego występowania pandemii, a co najmniej zauważenia tego rodzaju okoliczności od organu zajmującego się statutowo ochroną środowiska należałoby wymagać. Przedstawione wyżej stanowisko jest w pełni zgodne z wnioskami jakie można wysnuć z wykładni przytoczonych wyżej przepisów, przyjętej w stabilnej od 2013 r. linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - właściwego funkcjonalnie w tego rodzaju sprawach. W wyrokach: NSA z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2083/15 ( LEX nr 1667923), WSA w Warszawie: z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie sygn. IV SA/Wa 70/13 (LEX nr 1620832) i z dnia 14 grudnia 2017 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1626/17 (LEX nr 2759583) wyjaśniono rozumienie pojęcia zamieszczonego we wspomnianym przepisie rozporządzenia Nr 9. W ostatnim z cytowanych orzeczeń WSA w Warszawie stwierdził jednoznacznie, że " Interpretacja pojęcia "obiekt służący turystyce wodnej" nie może być zbyt wąska. Obiekty służące turystyce wodnej to nie tylko obiekty techniczne służące do uprawiania tej turystyki np. pomosty do cumowania łodzi lub uprawiania wędkarstwa, lecz również obiekty służące obsłudze turystów, np. sanitariaty, wypożyczalnie sprzętu wodnego, a więc obiekty zapewniające bezpieczne i dogodne korzystanie przez turystów wód". Funkcjonowanie tego rodzaju urządzeń, jak wspomniane sanitariaty bez wyposażenia ich w szczelny zbiornik bezodpływowy jest* po prostu niemożliwe. Stąd też budowa nowych tego rodzaju obiektów w pasie szerokości 100 m od linii jezior nie jest i z czysto racjonalnych - celowościowych względów nie może być objęta zakazem wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 9.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r., znak [...], utrzymał w mocy postanowienie I instancji.
Organ odwoławczy podzielił argumentację zawartą w postanowieniu I instancji.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem J. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
1. naruszenie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 7 litera a ustawy z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1098) oraz w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego poprzez uznanie, że planowana inwestycja nie stanowi obiektu służącego turystyce wodnej.
2. naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i § h , 80 oraz 124 § 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z naruszeniem obowiązków:
- podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu i faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,
- prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zgodnie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,
- nieodstępowania bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,
- brak odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia GDOŚ do zarzutów podnoszonych w zażaleniu, a istotnych z punktu widzenia interesów skarżącego.
Mając na względzie wskazane zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazał, że bezsporne jest iż planowana inwestycja mieści się pasie wskazanym w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, który wprowadza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Sporne jest zaś przyjęcie przez organy administracji, że planowana inwestycja nie stanowi obiektu służącego turystyce wodnej, albowiem, zdaniem organów, nie służy jej bezpośrednio.
Skarżący wskazał, że zgodnie z definicją słownikową turystyka wodna to "wiosłowanie, żeglowanie, pływanie łódką mające cele krajoznawcze lub będące formą czynnego wypoczynku" . Z definicją tą koresponduje regulacja zawarta w art. 37a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1863), stanowiąca, że "uprawianie turystyki wodnej" to prowadzenie statków przeznaczonych do uprawiania sportu lub rekreacji. Pojęcie "statku" (art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy) jest bardzo pojemne, albowiem obejmuje urządzenia pływające o napędzie mechanicznym lub bez napędu mechanicznego, w tym również prom, wodolot i poduszkowiec, przeznaczone lub używane na śródlądowych drogach wodnych między innymi do: połowu ryb, uprawiania sportu lub turystyki.
W niniejszej sprawie skarżący wnioskował o uzgodnienie warunków zabudowy dla szczelnego zbiornika betonowego o pojemności 10 m3 służącego odpłatnemu zrzutowi ścieków z żaglówek, łodzi motorowych, house-botów i innych jednostek pływających. Na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina [...] brak jest jakiejkolwiek infrastruktury (typu domy mieszkalne, wypoczynkowe), której obsłudze miałby służyć planowany zbiornik za wyjątkiem pomostu, co do którego budowy RDOŚ nie zgłosił zastrzeżeń.
Zbiornik jest obiektem położonym poniżej powierzchni gruntu i w związku z tym nie wpływa w jakikolwiek sposób na walory krajobrazowe, a w szczególności te, dla których został utworzony [...] Park Krajobrazowy.
Zdaniem skarżącego te elementy wniosku zostały niemal całkowicie zignorowane zarówno przez RDOŚ jak i GDOŚ, którzy skupili się na próbie definicji pojęcia ""obiektu służącego gospodarce wodnej", co stanowi jednocześnie podstawę zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i § 4 oraz 124 § 2 k.p.a..
Zdaniem skarżącego organy zignorowały także fakty powszechnie znane lub znane im z urzędu, choć sygnalizowane w czasie postępowania administracyjnego. Skarżący powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu, a wskazującą na charakterystykę jeziora Bełdany oraz uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie [...] dotyczącej pomostu.
Zdaniem skarżącego całkowicie został pominięty najważniejszy problem związany z turystyką wodną, a dotykający szczególnie dotkliwie [...], a mianowicie usuwania nieczystości z jednostek pływających. Skarżący przytoczył fragment Raportu NIK "Funkcjonowanie gospodarki ściekowej w gminach regionu [...]" (Nr ewid. [...]) w którym stwierdzono cyt.: "Innym istotnym problemem jest usuwanie ścieków z małych jednostek pływających (m.in. jachtów i łodzi żaglowych). Wprowadzanie tych nieczystości bezpośrednio do wody jest zjawiskiem powszechnym i niekontrolowanym. Praktyce tej sprzyja niewielka liczba miejsc, gdzie można dokonać zrzutu nieczystości. W konsekwencji, bezpieczne dla środowiska usuwanie nieczystości z jednostek pływających uwarunkowane jest głównie świadomością ekologiczną użytkowników wód. W tej sytuacji, zdaniem Izby, niezbędne jest podjęcie działań np. przez jednostki samorządu terytorialnego, w celu zwiększenia liczby miejsc posiadających urządzenia do odbioru ścieków z jednostek pływających" .
Skarżący podkreślił, że GDOŚ w uzasadnieniu swojego postanowienia odwołał się natomiast do wyroku NSA z dnia 6 lipca 2016 r. (II OSK. 2581/14), w którym zostało stwierdzone, że z zakazu zabudowy w strefie ochronnej powinny być' wyłączone tylko takie obiekty budowlane, które są bezpośrednio, a nie tylko pośrednio powiązane z turystyką wodą. Jednakże zdaniem skarżącego istotne jest na gruncie jakiego stanu faktycznego zapadło to rozstrzygnięcie. NSA w uzasadnieniu wskazał, że: "Natomiast przedmiotowy wniosek Burmistrza C. z 12 lipca 2013 r. o uzgodnieniu załączonego projektu decyzji o warunkach zabudowy określa jedynie ogólnie jej zakres przedmiotowy jako obiektu usługowego (stanica wodnej) łącznie z infrastrukturą towarzyszącą. Ponadto z osnowy projektu tej decyzji o warunkach zabudowy wynika, że powierzchnia zabudowy jest projektowana do 310 m2, szerokość elewacji frontowej wynosi do 30 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 8,0 m. Z kolei szczegółowe ustalenie usług ma objąć obsługę turystyki wodnej w tym przechowywanie sprzętu wodnego, a w szczególności kajaków".
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z całkowicie odmiennym stanem faktycznym:
- po pierwsze planowany obiekt to zbiornik o powierzchni 10m3,
- po drugie zbiornik będzie posadowiony całkowicie pod powierzchnią ziemi,
- po trzecie, zarówno wniosek jak i projekt decyzji określają bardzo precyzyjnie zakres przedmiotowy zbiornika (opisany powyżej), który jest dedykowany turystyce wodnej.
Zdaniem skarżącego również przywołane przez GDOŚ wyroki WSA w Warszawie nie zapadały na gruncie stanów faktycznych zbliżonych do niniejszego. Wyrok w sprawie IV SA/Wa 2231/17 dotyczył bowiem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią socjalno-biurową, a wyrok w sprawie IV SA/Wa 1646/17 wiaty załadunkowo - rozładunkowej (obiektu o charakterze magazynowym) z podpiwniczeniem.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej , przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwaną dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska praz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. wydając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie pierwszej instancji naruszyli przepisy prawa.
Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2022 r., znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika bezodpływowego o pojemności do 10 m3 na części działki o nr ew. [...], obręb [...], gmina [...].
Skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co w rozpoznawanej sprawie wiązało się z koniecznością uzgodnienia warunków realizacji planowanej inwestycji z organem ochrony środowiska.
W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast jak stanowi art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.
Konieczność dokonania wskazanego wyżej uzgodnienia w niniejszej sprawie, wynikała z faktu, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego utworzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w O. z dnia [...] grudnia 1977 r. r [...] w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz. U. [...] w O. Nr [...], poz. [...]) oraz uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] grudnia 1977 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz. U. [...] w S. Nr [...], poz. [...]), na terenie którego obowiązują zapisy rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr 9 w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy błędnie przyjęły, że ww. inwestycja narusza zakaz zawarty w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Nr 9 Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, w myśl którego w Parku wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej
W rozpoznawanej sprawie, bezspornym jest, że planowana inwestycja położona jest w strefie stumetrowej od brzegów jeziora [...]. Obejmuje ona budowę zbiornika bezodpływowego o pojemności do 10 m3 na części działki o nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]. Jednakże nie mogło ujść uwagi Sądu, iż ww. budowa zbiornika bezodpływowego związana jest ściśle z budową budowie budynku stanicy wodnej służącej turystyce wodnej wraz z infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. Ze znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 813/22 kopii mapy zasadniczej wynika, że ww. szambo szczelne będzie obsługiwało sanitariaty ww. stanicy wodnej.
Bezsporne jest, że planowana inwestycja nie może być zdaniem Sądu zaliczona do inwestycji związanych z prowadzeniem gospodarki wodnej lub rybackiej. Przez obiekty służące gospodarce wodnej lub rybackiej należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Ponadto, co również nie jest sporne, planowana do realizacji inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego, a także wykonywania zadań wynikających z planu ochrony. W związku z powyższym nie zachodzi żadne z odstępstw określonych w art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.
Istota rozpoznawanej sprawy, sprowadza się zatem do wykładni pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej", który jest wyłączony z zakazu zabudowy w strefie chronionej. Skarżąca stoi na stanowisku, że planowana inwestycja, stanowi obiekt służący turystyce wodnej, z czym zdaniem Sądu, należy się zgodzić.
Wskazać należy, że rozporządzenie Wojewody [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, nie wyjaśnia pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej". Sformułowania tego nie definiuje także ustawa o ochronie przyrody na podstawie której zostało wydane ww. rozporządzenie.. Tylko Ogólną interpretację tego terminu zawiera ustawa z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane, która w załączniku za obiekty sportu i rekreacji uznaje stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie (Kategoria V), a za obiekty związane z transportem wodnym uznaje natomiast: porty, przystanie, sztuczne wyspy, baseny, doki, falochrony, nabrzeża, mola, pirsy, pomosty, pochylnie (Kategoria XXI).
Podsumować zatem należy, że brak jest aktu normatywnego zawierającego legalną definicję pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej".
Nie może ujść uwadze Sądu, że w zakresie pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej" nastąpiła rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Według pierwszego z poglądów, na podstawie którego organy obydwu instancji oparły swoje rozstrzygnięci (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn.. akt II OSK 2581/14) odstępstwo od zakazu zabudowy takiej strefy nadbrzeżnej trzeba wykładać w sposób ścisły. Oznacza to, że powinny to być tylko takie obiekty budowlane, które są bezpośrednio, a nie pośrednio powiązane z turystyką wodną np. pomost do umocowania niedużych jednostek pływających lub pomost, który służy do uprawiania wędkarstwa i umocowania łodzi.
Sąd w składzie tu orzekającym nie podziela tego rygorystycznego rozumienia "obiektu służącego turystyce wodnej". Zgodnie z definicją słownikową przez pojęcie "turystyka" rozumieć należy wszelkie formy zmiany miejsca pobytu, jeśli nie są związane z pracą zawodową lub zmianą miejsca zamieszkania, tak w kraju, jak i za granicą, a więc te służące celom poznawczym, wypoczynkowym lub rekreacyjnym. Przez turystykę wodną rozumieć zatem należy realizację tych celów przez przemieszczanie się drogą wodną, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń. Zatem do obiektów służących turystyce wodnej zaliczyć należy takie obiekty jak: stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie, umożliwiające żeglowanie jednostek pływających, ich kotwiczenie, cumowanie, holowanie i opuszczanie ich na wodę, i wyciąganie, wiosłowanie, ściganie się jednostek pływających, używanie nart wodnych, nurkowanie. Te bowiem obiekty są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, a więc służą "uprawianiu turystyki wodnej." A zatem z językowej wykładni tego pojęcia, wynika również bezpośredniość powiązania danego obiektu z korzystaniem ze sprzętu pływającego. Sąd podziela przestawione przez skarżącego stanowisko, zawarte w wyroku NSA z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2083/13, że ze względu na brak legalnej definicji stanicy wodnej, należy ustalić znaczenie tego pojęcia w języku polskim. "Stanica" to schronisko turystyczne przy szlaku wodnym, wyposażone w przechowalnie łodzi, warsztaty naprawcze i inne urządzenia (Uniwersalny słownik języka polskiego PWN pod red. prof. Stanisława Dubisza, Warszawa 2008, tom III, s. 1373-1374). Budynek usługowy, którego funkcją będzie zapewnienie obsługi ruchu turystycznego bazującego na dostępie do wody, będzie obiektem służącym turystyce wodnej. Obiekty służące turystyce wodnej to nie tylko obiekty techniczne służące bezpośrednio do uprawiania tej turystyki np. pomosty do cumowania łodzi lub uprawiania wędkarstwa, lecz również obiekty służące obsłudze turystów, np. sanitariaty, wypożyczalnie sprzętu wodnego, a więc obiekty zapewniające bezpieczne i dogodne korzystanie przez turystów z wód. Budynek służący do prowadzenia usług w postaci wypożyczania i przechowywania łodzi, kajaków, kanu bez wątpienia ma bezpośredni związek z turystyką wodną i uzasadnione jest, aby tego rodzaju budynek usługowy znajdował się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora, aby nie było konieczności przenoszenia tego sprzętu na dalsze odległości.
W świetle powyższego twierdzenia Sądu, iż przedmiotowa budowa zbiornika bezodpływowego związana jest ściśle z budową budowie budynku stanicy wodnej służącej turystyce wodnej wraz z infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], obręb [...], gmina [...], wskazać należy, że skarżący złożył skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dnia [...] marca 2022 r., znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku stanicy wodnej służącej turystyce wodnej wraz z infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 813/22, a Sąd wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r. uchylił postanowienia II i I instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że z akt sprawy wynika, iż stanowiący przedmiot wniosku o ustalenie warunków zabudowy budynek stanicy wodnej służy bezpośrednio i wyłącznie turystyce wodnej. Wynika to z jego charakterystyki technicznej wskazanej we wniosku, jego przeznaczenia (m.in. schronienie i przeczekanie w czasie wystąpienia niebezpiecznych warunków pogodowych; osuszenie ubrań i ekwipunku; przechowywanie i wypożyczenie kajaków, pontonów, desek surfingowych, canoe, silników do sprzętu wodnego; skorzystanie z toalety, opróżnianie toalet przenośnych do szamba; naprawa sprzętu wodnego; przygotowania podstawowego posiłku itd.), planowanej organizacji i wyposażenia budynku (m. in. zaplanowanie pomieszczenia pełniące rolę szkutni wyposażonej w narzędzia i materiały do naprawy sprzętu wodnego, wypożyczalnia i przechowalnia sprzętu wodnego). Dla pomostu na nr działce [...] została wydana skarżącemu ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie W treści decyzji zostało wskazane, że pomost może mieć do 25 metrów długości, 3 metrów szerokości oraz do 9 miejsc cumowniczych. Pomost (do 9 jednostek) wraz ze stanicą (35 m2) wpisują się w definicję "przystani", która jest przywoływana przez GDOŚ jak przykład infrastruktury, która służy turystyce wodnej.
W świetle powyższego w ocenie Sądu także będący przedmiotem niniejszego postepowania zbiornik bezodpływowy o pojemności do 10 m3, który służy do obsługi sanitariatów ww. stanicy wodnej, oraz – jak wskazuje skarżący – służy odpłatnemu zrzutowi ścieków z żaglówek, łodzi motorowych, house-botów i innych jednostek pływających cumujących przy ww. pomoście, jest obiektem służącym turystyce wodnej.
W świetle powyższego należy uznać, iż organy obydwu instancji naruszyły § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 9 Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego poprzez błędną wykładnie pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej". W ocenie Sądu przyjęta przez organy wykładnia pojęcia obiektu służącego turystyce wodnej na tle ustalonego stanu faktycznego jest nieprawidłowa i tym samym narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Ponownie orzekając w sprawie organ I instancji winien uwzględnić powyżej zaprezentowane wskazania Sądu.
Z przedstawionych wyżej powodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.