VII SA/WA 813/22

VII SA/Wa 813/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Granatowska
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2070/22 - Wyrok NSA z 2024-01-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 60
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2022 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz J. D. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r., znak [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ odwoławczy" "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.: Dz. U. z 2022 r., poz. 503, ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") po rozpatrzeniu zażalenia J. D. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej: "RDOŚ", "organ I instancji") z dnia [...] września 2021 r. znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku stanicy wodnej służącej turystyce wodnej wraz z infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], obręb [...], gmina R., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Decyzja wydana zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Burmistrz Miasta i Gminy R. pismem z dnia 9 września 2021.r. zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku stanicy wodnej służącej turystyce wodnej wraz z infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], obręb [...], gmina R.
RDOŚ w O. postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu o warunkach zabudowy. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Przedmiotowa działka zlokalizowana jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego utworzonego uchwalą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w O. z dnia [...] grudnia 1977 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz. U. [...] w [...] Nr [...], poz. [...]) oraz uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] grudnia 1977 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz. U. [...] w S. Nr [...], poz. [...]), na terenie którego obowiązują zapisy rozporządzenia Nr 9 [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. [...] Nr [...], poz. [...]). Ponadto przedmiotowa działka zlokalizowana jest również w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza [...] oraz w granicach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...].
Organ I instancji wskazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne stoi w sprzeczności z zakazem zawartym w treści § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 9 Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (dalej jako "rozporządzenie Nr 9"), tj. zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Po analizie załącznika graficznego do projektu decyzji ustalono, że działka nr [...], obręb [...], w części objętej projektem decyzji zlokalizowana jest w całości w pasie szerokości 100 m od jeziora B. (działka nr [...], obręb [...]). Zatem stwierdzono, iż realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego stoi w sprzeczności z zakazem zawartym w treści § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 9, tj. zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.
Tożsame ustalenie zawarto w opinii [...] Parku Krajobrazowego z dnia 9 sierpnia 2021 r. znak: [...].
Organ wskazał, że zobowiązany był do przeanalizowania możliwości zastosowania odstępstw od ww. zakazu. Zgodnie z odstępstwem zawartym w treści samego zakazu, nie dotyczy on obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zgodnie z zapisami projektu decyzji przedmiotem inwestycji jest budowa stanicy wodnej. W opinii organu budynek stanicy wodnej, nie spełnia przesłanki zawartej w ostatniej części § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, bowiem nie jest bezpośrednio związany z turystyką wodną. O ile zatem przykładowo miejsca na pomost do cumowania niewielkich jednostek pływających (łodzi i kajaków) czy też pomost do uprawiania wędkarstwa i cumowania łodzi jako bezpośrednio związanego z uprawianiem takiej turystyki mieszczą się w dopuszczonej przez prawodawcę kategorii obiektów wyłączonych spod zastosowania zakazu zabudowy w pasie 100 m od linii brzegu jeziora, o tyle budynek wypożyczalni sprzętu pływającego oraz budynek do przechowywania tego sprzętu, nie są obiektami niezbędnymi w tym pasie do prowadzenia tej formy turystyki (taką opinię podzielił również WSA w Warszawie w swoich wyrokach: z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 932/11; z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 813/14). Obiekty takie mogą zostać zrealizowane poza pasem 100 m, co nie wpłynie na niemożność uprawiania turystyki wodnej
RDOŚ wskazał, że zgodnie z ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 932/11 z dnia 30 września 2011 r.) pojęcie "obiekt służący turystyce wodnej' wykładać należy z uwzględnieniem celu, jakiemu służy przepis, którym jest wyłączenie strefy ochronnej wokół jeziora, czy rzeki spod zabudowy. W konsekwencji powyższego tę część przepisu, która ustanawia wyjątek od zasady niezabudowywania strefy ochronnej należy interpretować ściśle, tak aby nie tworzyć precedensu prowadzącego w efekcie do zanegowania zasady. W tym kontekście do obiektów służących turystyce wodnej należałoby, co do zasady zaliczyć następujące obiekty: kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie. Wyliczenie to ma charakter przykładowy, jednakże chodzi o obiekty budowlane, bez istnienia, których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe. Funkcją tych obiektów jest tylko i wyłącznie zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania zwód. Przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej. W tym kontekście za uprawnione przyjmuje się lokalizację w strefie ochronnej jeziora wyłącznie tych obiektów, które są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, W świetle powyższego, pomimo iż budynek stanicy wodnej może służyć turystyce wodnej, nie jest on dla niej niezbędny, zatem w tym przypadku nie ma zastosowania odstępstwo wynikające z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, dotyczące obiektów służących turystyce wodnej.
Ponadto ze względu na charakter planowanego obiektu (zabudowa usługowa) w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania odstępstwa dotyczące obiektów służących gospodarce wodnej i rybackiej.
Kolejne odstępstwa zawarte zostały w art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody i wskazują one, że zakazy, o których mowa w ust. 1 cytowanego artykułu nie dotyczą:
1) wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych,
2) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa,
3) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym,
4) realizacji inwestycji celu publicznego.
Planowane przedsięwzięcie nie jest związane z wykonywaniem zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych. Nie jest również związane z wykonywaniem zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Planowana inwestycja nie stanowi również inwestycji celu publicznego.
Przedmiotowa działka położona jest również w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza [...] oraz w granicach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...]. W przypadku, gdy obszary Natura 2000 pokrywają się z innymi formami ochrony przyrody, organ ochrony przyrody w pierwszej kolejności bada, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów, zawartych w aktach prawa miejscowego ustanawiających (wyznaczających) inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody. RDOŚ wskazał, że uwzględniając, iż planowana inwestycja narusza zakaz rozporządzenia Nr 9, odstąpił od badania ewentualnego wpływu inwestycji na ww. obszary Natura 2000, ponieważ inwestycja i tak nie może zostać zrealizowana.
Na wyżej oznaczone postanowienie zażalenie złożył J. D. Postawił zarzuty:
1. naruszenia art. 6 k.p.a., polegające na bezprawnym zastosowaniu rozszerzającej wykładni przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody (rozporządzenia nr 9) poprzez przyjęcie, iż przedmiotem wyjątku od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych mogą być jedynie obiekty służące bezpośrednio turystyce wodnej, w sytuacji gdy zgodnie z tym rozporządzeniem taka bezpośredniość nie jest wymagana.
2. wybiórczego a przez to wadliwego traktowania informacji zawartej we wniosku dotyczącym wydania decyzji o warunki zabudowy dla stanicy wodnej wraz z infrastrukturą techniczną polegające na całkowitym pominięciu faktu, że projektowana stanica jest bezpośrednio związana z turystyką wodną (mimo, że w rozporządzeniu Nr 9 kryterium bezpośredniości nie jest warunkiem koniecznym dla uwzględnienia odstępstwa). Bezpośredniość wynika z umożliwienia żeglowania, poruszania się po szlakach wodnych jednostkom, które uległy awarii przez co nie mogły bezpiecznie żeglować i stanowiły zagrożenie dla innych. Jednocześnie sytuowanie tego typu obiektów w dużej odległości od brzegu jest nielogiczne, gdyż przenoszenie sprzętów wodnych, które uległy awarii od miejsca, w którym opuściły wodę do miejsca, w którym będą naprawiane racjonalnie wymaga maksymalnego skrócenia tej drogi (wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2083/13 z dnia 12 marca 2015);
3. nieuwzględnienia faktów wynikających z załączonej do wniosku o warunki zabudowy mapy oraz zdjęć, z których wynika, że sąsiednie nieruchomości są zabudowane a projektowana stanica wodna planowana jest w linii istniejącej zabudowy. Sama stanica wraz infrastrukturą techniczną przyczynia się bezpośrednio do bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód oraz istotnie przyczynia się do ochrony środowiska naturalnego (chodzi o bezpieczne dla środowiska opróżnianie toalet na jachtach), co powinno być jednym z podstawowych kryteriów oceny przedsięwzięcia przez RDOŚ w O.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r., znak [...], utrzymał w mocy postanowienie I instancji.
Organ odwoławczy podzielił argumentację zawartą w postanowieniu I instancji. Ponownie podkreślił, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładni pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej", tj. obiektu wyłączonego z zakazu zabudowy w strefie chronionej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2581/14 orzekł, iż powinny to być tylko takie obiekty budowlane, które są bezpośrednio, a nie pośrednio powiązane z turystyką wodną np. pomost do umocowania niedużych jednostek pływających lub pomost, który służy do uprawiania wędkarstwa i umocowania łodzi. Natomiast przedmiotowy wniosek Burmistrza Miasta i Gminy R. o uzgodnienie załączonego projektu decyzji o warunkach zabudowy określa jedynie ogólnie jej zakres tj. obiektu służącego jako schronisko turystyczne przy szlaku wodnym, wyposażone w przechowalnie łodzi, warsztaty naprawcze i inne urządzenia. Pojęcie obiektu służącego turystyce wodnej nie może być poddane w tej sprawie wykładni rozszerzającej biorąc pod uwagę ratio legis przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia, który zakłada wyłączenie 100 m strefy obszaru nadbrzeżnego spod zabudowy, a wyjątki od tego zakazu muszą być ściśle interpretowane. Z kolei z projektu decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę jej osnowę oraz uzasadnienie prawne i faktyczne, wynika, że jest to obiekt budowlany, który tylko pośrednio służy turystyce wodnej.
Lokalizacja projektowanego obiektu budowlanego w strefie 100 m od linii brzegu nie jest czynnikiem, który determinuje turystykę wodną, ponieważ budynek służący jako ".schronisko turystyczne przy szlaku wodnym, wyposażone w przechowalnie łodzi, warsztaty naprawcze i inne urządzenia", może być położony poza strefą 100 m od linii brzegowej danego jeziora. Ponadto wykładnia § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia musi także brać pod uwagę ce! utworzenia danego parku krajobrazowego, który określa § 2 rozporządzenia w zakresie prewencyjnej ochrony wartości przyrodniczych, w tym także krajobrazowych, zgodnie z konstytucyjną zasadą zrównoważonego rozwoju (art 5 Konstytucji RP). Z kolei temu celowi służy właśnie przedmiotowy zakaz zabudowy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2581/14).
Zdaniem GDOŚ zlokalizowanie obiektu służącego jako schronisko turystyczne przy szlaku wodnym, wyposażonego w przechowalnie łodzi, warsztat naprawczy i inne urządzenia, poza strefą 100 m od linii brzegowej w żaden sposób nie wpływa na możliwość żeglowania, pływania łodziami typu kanu, czy korzystania z innej formy wypoczynku wodnego. Obiekty te nie mogą być uznane za obiekty determinujące, niezbędne do prowadzenia turystyki wodnej. Planowane budynki można zaliczyć do obiektów związanych z turystyką wodną. Niemniej nie bezpośrednio umożliwiających uprawianie tej turystyki, czyli służących turystyce wodnej.
Natomiast odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż sąsiednie nieruchomości są zabudowane a projektowana stanica wodna planowana jest w linii istniejącej zabudowy, organ wyjaśnił, iż powyższe nie jest przesłanką do zastosowani któregokolwiek z odstępstw od ww. zakazu zawartych w rozporządzeniu. Wobec powyższego zabudowa terenów sąsiednich pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem J. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
1. naruszenie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 7 litera a ustawy z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1098) oraz w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego poprzez uznanie, że planowana inwestycja nie stanowi obiektu służącego turystyce wodnej.
2. naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i § h , 80 oraz 124 § 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z naruszeniem obowiązków:
- podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu i faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,
- prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zgodnie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,
- nieodstępowania bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,
- brak odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia GDOŚ do zarzutów podnoszonych w zażaleniu, a istotnych z punktu widzenia interesów skarżącego.
Mając na względzie wskazane zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazał, że bezsporne jest, iż planowana inwestycja mieści się pasie wskazanym w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, który wprowadza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Sporne jest zaś przyjęcie przez organy administracji, że planowana inwestycja nie stanowi obiektu służącego turystyce wodnej, albowiem, zdaniem organów, nie służy jej bezpośrednio.
Skarżący wskazał, że zgodnie z definicją słownikową turystyka wodna to "wiosłowanie, żeglowanie, pływanie łódką mające cele krajoznawcze lub będące formą czynnego wypoczynku" . Z definicją tą koresponduje regulacja zawarta w art. 37a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1863), stanowiąca, że "uprawianie turystyki wodnej" to prowadzenie statków przeznaczonych do uprawiania sportu lub rekreacji. Pojęcie "statku" (art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy) jest bardzo pojemne, albowiem obejmuje urządzenia pływające o napędzie mechanicznym lub bez napędu mechanicznego, w tym również prom, wodolot i poduszkowiec, przeznaczone lub używane na śródlądowych drogach wodnych między innymi do: połowu ryb, uprawiania sportu lub turystyki.
W niniejszej sprawie skarżący wnioskował o uzgodnienie warunków zabudowy dla budynku stanicy wodnej służącego bezpośrednio i wyłącznie turystyce wodnej. Wynika to z:
a) jego charakterystyki technicznej wskazanej we wniosku: budynek stanicy wodnej służący turystyce wodnej - obiekt parterowy z antresolą, w technologii tradycyjnej z drewnianą więźbą i dachem krytym dachówką ceramiczną (punkt II. 1. wniosku), łączna powierzchnia użytkowa to 26,56 m2, a powierzchnia zabudowy to 35 m2 (zob. załącznik do wniosku: "Koncepcja - rzuty, elewacje, przekrój", wymiary zewnętrze), szerokość elewacji frontowej 6 metrów, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - 2,98 metra (punkt IV wniosku), zapotrzebowanie na wodę - studnia wiercona - 1 m/na dobę w sezonie żeglarskim, zapotrzebowanie na energię elektryczną 10 kW w sezonie żeglarskim;
b) jego przeznaczenia (punkt 1.1. wniosku):
- schronienie i przeczekanie w czasie wystąpienia niebezpiecznych warunków pogodowych,
- osuszenie ubrań i ekwipunku.
- przechowywanie i wypożyczenie kajaków, pontonów, desek surfingowych,
canoe, silników do sprzętu wodnego (zarówno elektrycznych jak i spalinowych) oraz osprzętu do nich,
- skorzystanie z toalety, ,
- opróżnianie toalet przenośnych do szamba,
- wyrzucenie odpadów bytowych,
- skorzystanie z wody pitnej, ,
- naprawa sprzętu wodnego,
- przygotowanie podstawowego posiłku,
- skorzystanie z apteczki w przypadku nagłego zdarzenia medycznego;
c) planowanej organizacji i wyposażenia budynku:
ca) węzeł sanitarny - toaleta wyposażona w miskę ustępową, umywalki, prysznic, '
cb) pomieszczenie wielofunkcyjne pełniące rolę:
- szkutni wyposażonej w narzędzia i materiały do naprawy sprzętu wodnego,
- kuchni wyposażonej w zlewozmywak, czajnik, płytę elektryczną,
- apteczki wyposażonej w podstawowe leki, bandaże, gazy, środki odkażające,
cc) wypożyczalnia i przechowalnia sprzętu wodnego - w tym min. silników do sprzętu wodnego, pontonów, wioseł, kapoków,
cd) antresola pełniąca rolę suszarni i miejsca schronienia wyposażona w karimaty, koce, ręczniki,
cd) szambo szczelne dwukomorowe o powierzchni 10 m3,
ce) pojemniki/worki na odpady komunalne.
Zdaniem skarżącego te elementy wniosku zostały niemal całkowicie zignorowane zarówno przez RDOŚ jak i GDOŚ, którzy skupili się na próbie definicji pojęcia "stanicy wodnej" lub "obiektu służącego gospodarce wodnej", co stanowi jednocześnie podstawę zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i § 4 oraz 124 § 2 k.p.a..
Zdaniem skarżącego organy zignorowały także fakty powszechnie znane lub znane im z urzędu, choć sygnalizowane w czasie postępowania administracyjnego.
Jezioro [...], nad którego brzegiem położona jest działka nr [...] należy do jednego z najbardziej uczęszczanych , a przez to cechujących się największym zagęszczeniem jednostek pływających, odcinków szlaku [...]. Jego brzegi są gremialnie "nawiedzane" przez osoby przemieszczające się turystycznymi łodziami żaglowymi i motorowymi, w szczególności zaś dotyczy to odcinków brzegu zaopatrzonych w pomosty ze stanowiskami do cumowania, jak ma to miejsce w wypadku działki nr [...]. Dla pomostu na przedmiotowej działce została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie [...] co do projektu, której to decyzji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. nie zgłaszał jakiegokolwiek sprzeciwu. Decyzja ta została zmieniona w trybie art. 155 kpa decyzją Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]. W treści decyzji zostało wskazane, że pomost może mieć do 25 metrów długości, 3 metrów szerokości oraz do 9 miejsc cumowniczych.
Okolicznością nie wymagającą żadnego dowodzenia jest fakt, że osoby znajdujące się w jednostkach pływających (a może być ich do 9) wychodzą na ląd m.in. w celu
- schronienia się w sytuacjach niesprzyjającej pogody,
- dokonania napraw sprzętu, '
- pobrania wody do picia,
- przygotowania posiłku,
- umycia się,
- załatwienia swoich potrzeb fizjologicznych,
- otrzymania pomocy.
Skarżący wskazał, że pomost może służyć także do "wodowania" kajaków, canoe czy też desek surfingowych. Jak dowód załączył umowę użytkowania z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] zwartą pomiędzy skarżącym a Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie.
Całkowicie został pominięty najważniejszy problem związany z turystyką wodną, a dotykający szczególnie dotkliwie [...], a mianowicie usuwania nieczystości z jednostek pływających. Skarżący ma zamiar w ramach planowanej inwestycji wybudowanie szamba szczelnego dwukomorowego o pojemności 10 m3.
Pomimo tak wyraźnego - bezpośredniego i całkowitego przeznaczenia planowanej stanicy wodnej pod obsługę turystyki wodnej organy uznały (bez szerszego uzasadnienia), że nie będzie ona bezpośrednio związana z tego rodzajem turystyki. Powstaje więc pytanie (oczywiste chociażby dla każdego żeglarza), gdzie po zacumowaniu jachtu przy pomoście, co do którego wybudowania RDOŚ w O. nie miał żadnego zastrzeżenia ma np. schronić się załoga w czasie burzy, gdzie ma usunąć nieczystości z jachtu, a gdzie nabrać wody. Zdaniem organów, mogłaby to być przystań albo port. organy nie definiują tych pojęć. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "przystań" to "mały port dla niewielkich statków, jachtów lub łodzi" lub "miejsce zapewniające spokój, bezpieczeństwo itp." Z kolei "port" to miejsce postoju i obsługi statków . Z tymi definicjami słownikowi koresponduje definicja zawarta w ustawie o żegludze śródlądowej, po myśli której (art. 5 ust. 1 pkt 3) "port lub przystań" oznacza akwen i grunt oraz związaną z nimi infrastrukturę, znajdującą się w granicach portu lub przystani.
Zdaniem skarżącego pomost (do 9 jednostek) wraz ze stanicą (35 m2) wpisują się w definicję "przystani", która jest przywoływana przez GDOŚ jak przykład infrastruktury, która służy turystyce wodnej. Powyższa konstatacja znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych, a w szczególności NSA (wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2083/13)
GDOŚ w uzasadnieniu swojego postanowienia odwołał się natomiast do wyroku NSA z dnia 6 lipca 2016 r. (II OSK. 2581/14), w którym zostało stwierdzone, że z zakazu zabudowy w strefie ochronnej powinny być' wyłączone tylko takie obiekty budowlane, które są bezpośrednio, a nie tylko pośrednio powiązane z turystyką wodą. Jednakże zdaniem skarżącego istotne jest na gruncie jakiego stanu faktycznego zapadło to rozstrzygnięcie. NSA w uzasadnieniu wskazał, że: "Natomiast przedmiotowy wniosek Burmistrza [...] z 12 lipca 2013 r. o uzgodnieniu załączonego projektu decyzji o warunkach zabudowy określa jedynie ogólnie jej zakres przedmiotowy jako obiektu usługowego (stanica wodnej) łącznie z infrastrukturą towarzyszącą. Ponadto z osnowy projektu tej decyzji o warunkach zabudowy wynika, że powierzchnia zabudowy jest projektowana do 310 m2, szerokość elewacji frontowej wynosi do 30 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 8,0 m. Z kolei szczegółowe ustalenie usług ma objąć obsługę turystyki wodnej w tym przechowywanie sprzętu wodnego, a w szczególności kajaków".
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z całkowicie odmiennym stanem faktycznym:
- po pierwsze powierzchnia zabudowy to 35 m2, a więc ponad ośmiokrotnie mniejsza niż w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 6 lipca 2016 r.,
- szerokość elewacji frontowej to 6 m, (taki wymiar jest wskazany we wniosku, a błędnie (prawdopodobna omyłka pisarska) jest podane w projekcie decyzji 11,5 m), co oznacza pięciokrotnie mniej niż w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 6 lipca 2016 r
- co więcej, zarówno wniosek jak i projekt decyzji określają bardzo precyzyjnie zakres przedmiotowy stanicy wodnej (opisany powyżej), w której każdy element jest dedykowany turystyce wodnej, z dodatkowym wskazaniem, że zapotrzebowanie na wodę i energię elektryczną będzie dotyczyło tylko "sezonu żeglarskiego", a więc nie można postawić wnioskowi w niniejszej sprawie zarzutu, że określa zakres przedmiotowy stanicy jedynie ogólnie.
Zdaniem skarżącego również przywołane przez GDOŚ wyroki WSA w Warszawie nie zapadały na gruncie stanów faktycznych zbliżonych do niniejszego. Wyrok w sprawie IV SA/Wa 2231/17 dotyczył bowiem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią socjalno-biurową, a wyrok w sprawie IV SA/Wa 1646/17 wiaty załadunkowo - rozładunkowej (obiektu o charakterze magazynowym) z podpiwniczeniem.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej , przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwaną dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska praz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. wydając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie pierwszej instancji naruszyli przepisy prawa.
Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dnia [...] marca 2022 r., znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku stanicy wodnej służącej turystyce wodnej wraz z infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], obręb [...], gmina [...].
Skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co w rozpoznawanej sprawie wiązało się z koniecznością uzgodnienia warunków realizacji planowanej inwestycji z organem ochrony środowiska.
W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast jak stanowi art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.
Konieczność dokonania wskazanego wyżej uzgodnienia w niniejszej sprawie, wynikała z faktu, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego utworzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w O. z dnia [...] grudnia 1977 r. r [...] w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz. U. [...] w O. Nr [...], poz. [...]) oraz uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] grudnia 1977 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz. U. [...] w S. Nr [...], poz. [...]), na terenie którego obowiązują zapisy rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr 9 w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy błędnie przyjęły, że ww. inwestycja narusza zakaz zawarty w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Nr 9 Wojewody [...] z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, w myśl którego w Parku wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej
W rozpoznawanej sprawie, bezspornym jest, że planowana inwestycja położona jest w strefie stumetrowej od brzegów jeziora [...]. Obejmuje ona budowie budynku stanicy wodnej służącej turystyce wodnej wraz z infrastrukturą techniczną.
Bezsporne jest, że planowana inwestycja nie może być zdaniem Sądu zaliczona do inwestycji związanych z prowadzeniem gospodarki wodnej lub rybackiej. Przez obiekty służące gospodarce wodnej lub rybackiej należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Ponadto, co również nie jest sporne, planowana do realizacji inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego, a także wykonywania zadań wynikających z planu ochrony. W związku z powyższym nie zachodzi żadne z odstępstw określonych w art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.
Istota rozpoznawanej sprawy, sprowadza się zatem do wykładni pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej", który jest wyłączony z zakazu zabudowy w strefie chronionej. Skarżąca stoi na stanowisku, że planowana inwestycja, stanowi obiekt służący turystyce wodnej, z czym zdaniem Sądu, należy się zgodzić.
Wskazać należy, że rozporządzenie Wojewody [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, nie wyjaśnia pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej". Sformułowania tego nie definiuje także ustawa o ochronie przyrody na podstawie której zostało wydane ww. rozporządzenie.. Tylko Ogólną interpretację tego terminu zawiera ustawa z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane, która w załączniku za obiekty sportu i rekreacji uznaje stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie (Kategoria V), a za obiekty związane z transportem wodnym uznaje natomiast: porty, przystanie, sztuczne wyspy, baseny, doki, falochrony, nabrzeża, mola, pirsy, pomosty, pochylnie (Kategoria XXI).
Podsumować zatem należy, że brak jest aktu normatywnego zawierającego legalną definicję pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej".
Nie może ujść uwadze Sądu, że w zakresie pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej" nastąpiła rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Według pierwszego z poglądów, na podstawie którego organy obydwu instancji oparły swoje rozstrzygnięci (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn.. akt II OSK 2581/14) odstępstwo od zakazu zabudowy takiej strefy nadbrzeżnej trzeba wykładać w sposób ścisły. Oznacza to, że powinny to być tylko takie obiekty budowlane, które są bezpośrednio, a nie pośrednio powiązane z turystyką wodną np. pomost do umocowania niedużych jednostek pływających lub pomost, który służy do uprawiania wędkarstwa i umocowania łodzi.
Sąd w składzie tu orzekającym nie podziela tego rygorystycznego rozumienia "obiektu służącego turystyce wodnej". Zgodnie z definicją słownikową przez pojęcie "turystyka" rozumieć należy wszelkie formy zmiany miejsca pobytu, jeśli nie są związane z pracą zawodową lub zmianą miejsca zamieszkania, tak w kraju, jak i za granicą, a więc te służące celom poznawczym, wypoczynkowym lub rekreacyjnym. Przez turystykę wodną rozumieć zatem należy realizację tych celów przez przemieszczanie się drogą wodną, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń. Zatem do obiektów służących turystyce wodnej zaliczyć należy takie obiekty jak: stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie, umożliwiające żeglowanie jednostek pływających, ich kotwiczenie, cumowanie, holowanie i opuszczanie ich na wodę, i wyciąganie, wiosłowanie, ściganie się jednostek pływających, używanie nart wodnych, nurkowanie. Te bowiem obiekty są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, a więc służą "uprawianiu turystyki wodnej." A zatem z językowej wykładni tego pojęcia, wynika również bezpośredniość powiązania danego obiektu z korzystaniem ze sprzętu pływającego. Sąd podziela przestawione przez skarżącego stanowisko, zawarte w wyroku NSA z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2083/13, że ze względu na brak legalnej definicji stanicy wodnej, należy ustalić znaczenie tego pojęcia w języku polskim. "Stanica" to schronisko turystyczne przy szlaku wodnym, wyposażone w przechowalnie łodzi, warsztaty naprawcze i inne urządzenia (Uniwersalny słownik języka polskiego PWN pod red. prof. Stanisława Dubisza, Warszawa 2008, tom III, s. 1373-1374). Budynek usługowy, którego funkcją będzie zapewnienie obsługi ruchu turystycznego bazującego na dostępie do wody, będzie obiektem służącym turystyce wodnej. Obiekty służące turystyce wodnej to nie tylko obiekty techniczne służące bezpośrednio do uprawiania tej turystyki np. pomosty do cumowania łodzi lub uprawiania wędkarstwa, lecz również obiekty służące obsłudze turystów, np. sanitariaty, wypożyczalnie sprzętu wodnego, a więc obiekty zapewniające bezpieczne i dogodne korzystanie przez turystów z wód. Budynek służący do prowadzenia usług w postaci wypożyczania i przechowywania łodzi, kajaków, kanu bez wątpienia ma bezpośredni związek z turystyką wodną i uzasadnione jest, aby tego rodzaju budynek usługowy znajdował się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora, aby nie było konieczności przenoszenia tego sprzętu na dalsze odległości.
Ma rację skarżący, że z akt sprawy wynika, iż stanowiący przedmiot wniosku o ustalenie warunków zabudowy budynek stanicy wodnej służy bezpośrednio i wyłącznie turystyce wodnej. Wynika to z jego charakterystyki technicznej wskazanej we wniosku, jego przeznaczenia (m.in. schronienie i przeczekanie w czasie wystąpienia niebezpiecznych warunków pogodowych; osuszenie ubrań i ekwipunku; przechowywanie i wypożyczenie kajaków, pontonów, desek surfingowych, canoe, silników do sprzętu wodnego; skorzystanie z toalety, opróżnianie toalet przenośnych do szamba; naprawa sprzętu wodnego; przygotowania podstawowego posiłku itd.), planowanej organizacji i wyposażenia budynku (m. in. zaplanowanie pomieszczenia pełniące rolę szkutni wyposażonej w narzędzia i materiały do naprawy sprzętu wodnego, wypożyczalnia i przechowalnia sprzętu wodnego).
Słusznie także skarżący podniósł, że. dla pomostu na nr działce [...] została wydana skarżącemu ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie W treści decyzji zostało wskazane, że pomost może mieć do 25 metrów długości, 3 metrów szerokości oraz do 9 miejsc cumowniczych. Pomost (do 9 jednostek) wraz ze stanicą (35 m2) wpisują się w definicję "przystani", która jest przywoływana przez GDOŚ jak przykład infrastruktury, która służy turystyce wodnej.
W świetle powyższego należy uznać, iż organy obydwu instancji naruszyły § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 9 Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego poprzez błędną wykładnie pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej". W ocenie Sądu przyjęta przez organy wykładnia pojęcia obiektu służącego turystyce wodnej na tle ustalonego stanu faktycznego jest nieprawidłowa i tym samym narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Ponownie orzekając w sprawie organ I instancji winien uwzględnić powyżej zaprezentowane wskazania Sądu.
Z przedstawionych wyżej powodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.