VII SA/Wa 803/22

VII SA/Wa 803/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Elżbieta Granatowska /sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2075/22 - Wyrok NSA z 2024-01-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a § 1, art. 122a, art. 122g
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 71 ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym 10 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia J. M. na postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2021 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. znak; [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia, na wniosek J. M., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przyjętego przez Prezydenta Miasta [...] Starosta [...] zgłoszenia [...] sp. z o.o. dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowo-biurowego na budynek oświaty na działce nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...]. J. M. wniósł zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na to postanowienie.
Po rozpoznaniu zażalenia oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania jest też brak w obrocie prawnym aktu administracyjnego mogącego być przedmiotem weryfikacji.
Stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 - wg stanu na dzień złożenia zgłoszenia), zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Pismem z dnia 3 czerwca 2019 r. [...] sp. z o.o. zgłosiła, w trybie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, zamiar zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowo- biurowego na budynek oświaty na działce nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Z zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. wynika, że względem ww. zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu. Przepis art. 71 Prawa budowlanego nie przewiduje dla braku sprzeciwu żadnej formy, w szczególności decyzji administracyjnej lub postanowienia. Do uznania, iż organ nie wyraził sprzeciwu, wystarczające jest milczenie organu. Organ podkreślił, że z całą pewnością ww. zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2019 r., informujące o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu nie stanowi decyzji administracyjnej (ani postanowienia).
Organ wyjaśnił, że ustawą o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw z 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., wprowadzono m. in. instytucję milczącego załatwienia sprawy (dział II rozdział 8a k.p.a.). Instytucja milczącego załatwienia sprawy znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie tak będzie stanowił. Instytucja milczącego załatwienia sprawy może być wykorzystana zwłaszcza w sprawach o charakterze rejestrowym lub regulacyjnym, w których przepisy wymagają spełnienia określonych wymogów, które stronie są znane, a organ może je łatwo i szybko zweryfikować (zob. Sejm RP VIII Kadencji, Nr druku: 1183). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego tryb określony w rozdziale 8a k.p.a. nie ma zastosowania do instytucji zgłoszenia zamiaru budowy/zmiany sposobu użytkowania określonej w Prawie budowlanym (w przypadku braku wniesienia sprzeciwu). Po pierwsze, stoi temu na przeszkodzie art. 122a § 1 k.p.a., zgodnie z którym sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Zasadniczo chodzi tu o przepis prawa materialnego. Przepis art. 30 ust 1 Prawa budowlanego regulujący instytucję zgłoszenia robót budowlanych nie zawiera wyraźnego odesłania do art. 122a k.p.a. Nie wynika z niego zatem, iż brak wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych stanowi milczące załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 122a k.p.a. Przepis art. 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco, powinien być interpretowany łącznie z art. 122a § 1 k.p.a. W przypadku, w którym sprawa administracyjna ma zakończyć się decyzją administracyjną, ustawodawca w przepisach k.p.a. nie wprowadza podobnego wymogu (art. 122a § 1 k.p.a.). Innymi słowy, k.p.a. znajduje zastosowanie w tych sprawach, w których wystąpią okoliczności określone w art. 1 k.p.a. Brak jest w dalszych przepisach tej ustawy wyraźnego wskazania, że k.p.a. (w zakresie, w jakim reguluje problematykę wydawania przez organ decyzji administracyjnej) znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Taki wymóg został natomiast wyraźnie wskazany odnośnie instytucji milczącego załatwienia sprawy. Przyjęcie interpretacji, że we wszystkich sytuacjach, w których przepisy prawa materialnego uprawniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy indywidualnej bez wydania decyzji, należy stosować przepisy k.p.a., czyniłoby zbędnym przepis art. 122a § 1 k.p.a. Z art. 122a § 1 k.p.a. wynika, że w ujęciu proceduralnym ze sprawą załatwioną milcząco mamy do czynienia tylko wtedy, kiedy przepis szczególny tak stanowi. Organ podkreślił, że ustawodawca w przepisie art. 71 Prawa budowlanego nie odwołuje się do art. 122a k.p.a. dotyczącego milczącego załatwienia sprawy. W świetle art. 122a § 1 k.p.a., który otwiera drogę do stosowania instytucji milczącego załatwienia sprawy, sprawa może być załatwiona milcząco jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Zatem, tryb określony w rozdziale 8a Kodeksu postępowania administracyjnego znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy ustawodawca w przepisach prawa materialnego zamieści wyraźnie odesłanie do omawianej regulacji prawnej. Tymczasem w art. 71 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania ww. zgłoszenia jak i obecnie brak jest takiego odesłania (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 26 września 2019 r., II SA/Sz 644/19).
Również NSA w wyroku z 16 grudnia 2020 r., II OSK 2615/20 stwierdził, że przepis art. 71 Prawa budowlanego, regulujący instytucję zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie zawiera wyraźnego odesłania do art. 122a k.p.a., a więc nie wynika z niego, że jest jednym z typowych przykładów milczącego załatwienia sprawy przez organ. Dokonując nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego ustawodawca nie wprowadził stosownych zmian w przepisach prawa materialnego, które jednoznacznie wskazywałyby na zastosowanie rozdziału 8a działu II k.p.a. do uregulowanego w art. 71 Prawa budowlanego zgłoszenia. Skoro w art. 71 Prawa budowlanego takiego odniesienia nie ma i w sposób wyczerpujący reguluje on instytucję zmiany sposobu użytkowania, nie jest uzasadnione odwoływanie się do przepisów k.p.a. w przywołanym wyżej zakresie. Ponadto, NSA w wyroku z 16 grudnia 2020 r., II OSK 2625/20 wskazał, że uregulowany w art. 71 i następne ustawy Prawo budowlane sposób zgłaszania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności w sytuacji braku sprzeciwu ze strony organu jest instytucją, do której nie mają zastosowanie przepisy art. 122g k.p.a. Jest to instytucja w sposób wyczerpujący uregulowana w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz że ustawodawca w innych regulacjach prawnych w sposób jednoznaczny wskazał, że do przewidzianej milczącej formy załatwienia sprawy stosuje się przepisy działu II rozdziału 8a k.p.a. (np. art. 34 ust. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019r., poz. 1292 ze zm.).
Odnosząc się do zarzutu zażalenia dotyczącego naruszenia art. 122 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe przywołanie sentencji wyroku II OSK 2615/20, w sytuacji gdy wyrok ten dotyczył innego stanu faktycznego i postępowania o wznowienie, a nie stwierdzenie nieważności, organ wskazał, że wprawdzie ww. wyrok zapadł w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania, jednak nie ma to istotnego znaczenia, istotne znaczenie ma natomiast to, że podobnie jak w przedmiotowej sprawie dotyczył on postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania względem zgłoszenia, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu.
W kontekście zaprezentowanej powyżej argumentacji organ stwierdził, że zarzuty skarżącego podniesione w zażaleniu dotyczące: naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 123 § 2 k.p.a. poprzez rozpoznanie przez organ wyłącznie jednego z zarzutów nieważności postępowania, tj. zarzutu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.; naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w sytuacji gdy od 2013 r. nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania, gdyż przed dokonaniem zgłoszenia zmiany w budynku funkcjonowała już szkoła podstawowa; naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, w sytuacji gdy taka podstawa organu prowadzi do akceptacji samowoli budowlanej; naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że organ był zobowiązany do wniesienia sprzeciwu pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, gdyż brak jest możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego w celu weryfikacji postępowania, w którym organ nie wniósł sprzeciwu względem dokonanego zgłoszenia dotyczącego zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Organ wskazał, że załączona przez skarżącego do pisma z 14 lutego 2022 r. (zatytułowanego "uzupełnienie zażalenia") kopia wyroku WSA w Bydgoszczy z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1144/21, na okoliczność zasadności twierdzeń skarżącego, pozostaje bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Po pierwsze, jak wynika z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych ww. wyrok jest nieprawomocny. Po drugie, ww. wyrok zapadł w związku ze skargą na decyzję organu nadzoru, tj. [...] WINB, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, objętego ww. zgłoszeniem. Wprawdzie, Sąd w ww. wyroku stwierdza, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowo-biurowego na budynek oświaty oraz że ww. zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] Starosty z [...] lipca 2019 r. o niewniesieniu sprzeciwu względem dokonanego zgłoszenia zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i z mocy art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego nie może wywołać skutków prawnych zgłoszenia, to jednak, wobec zaprezentowanej powyżej argumentacji popartej stanowiskiem judykatury, brak jest możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego w celu weryfikacji postępowania, w którym Prezydent Miasta [...] Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu względem dokonanego zgłoszenia dotyczącego zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Powyższe nie stoi na przeszkodzie w podjęciu stosownych działań przez organy nadzoru budowlanego, co też wynika z uzasadnienia ww. wyroku WSA w Bydgoszczy z 14 grudnia 2021 r., II SA/Bd 1144/21.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości i zarzucając organowi naruszenie:
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 71 in fine ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie przez organ i w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, w sytuacji gdy organ II instancji zupełnie pominął i nie odniósł się do żadnego ze sformułowanych w zażaleniu zarzutów, a zwłaszcza tych, które wobec braku sprzeciwu organu do zgłoszonego zamiaru sposobu użytkowania budynku po faktycznej zmianie sposobu użytkowania, doprowadziły do quasi "legalizacji" samowoli budowlanej, co stanowiło rażące naruszenie prawa i winno skutkować wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania,
- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 123 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji rozpoznania sprawy co do istoty, zaniechanie wbrew ustawowemu obowiązkowi odniesienia się do wszystkich podniesionych zarzutów przez skarżącego i wskazanych przezeń okoliczności sprawy, które polegało na zaniechaniu przez organ II instancji odniesienia się do któregokolwiek za zarzutów podniesionych w zażaleniu, sformułowaniu ogólnikowego uzasadnienia do postanowienia, które odnosi się wyłącznie do dowolnie wykreowanych przez organ II instancji zagadnień, co miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia albowiem organ zobowiązany jest do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, czego przed organem II instancji nie uczyniono, a w szczególności organ II instancji nie rozpoznał zgłoszonego do postanowienia organu I instancji zarzutu obrazy przepisów postępowania (w tym zarzutów nieważnościowych) polegającego na rażącym naruszeniu prawa, tj.:
a/ art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane poprzez niezgłoszenie przez organ sprzeciwu co do zgłoszonego post factum zamiaru zmiany sposobu użytkowania,
b/ art 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 71 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy brak sprzeciwu co do zgłoszonego zamiaru zmiany sposobu użytkowania nastąpił po faktycznej zmianie sposobu użytkowania i doprowadził do legalizacji samowoli budowlanej, jak również z tego powodu, że obiekt przy ul. [...] w [...] jest od 2013 r. faktycznie wykorzystywany jako szkoła podstawowa [...], a nie spełnia dotychczas warunków zdrowotnych, sanitarnych jak i technicznych, które stanowią swoiste wymagania dla budynków oświaty,
c/ art. 122a k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe powołanie się na sentencję wyroku OSK 2615/20 , w sytuacji gdy wyrok ten po pierwsze dotyczył innego stanu faktycznego i innego trybu postępowania (postępowanie o wznowienie), tym samym nie dotyczył postępowania o stwierdzenie nieważności, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, po wtóre Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej właśnie sprawie OSK 2615/20, działając jako Sąd I instancji, wydał wyrok, z którego uzasadnienia wynika, że art. 122a k.p.a. może mieć jednak zastosowanie w kontekście normy prawa materialnego, która jest wyrażona w art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane , op.cit: " Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 4 oraz uprawnia inwestora do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części", które to stwierdzenie zawarte w sentencji wyroku oznacza, że wydanie zaświadczenia jest etapem kończącym postępowanie w sprawie, a zarazem rozstrzygnięciem merytorycznym i pozwala na stosowanie art. 156 k.p.a. in fine bez względu na to czy przyjmiemy milczące załatwienie sprawy w trybie art 122a k.p.a., czy też inny sposób merytorycznego zakończenia sprawy,
- art. 122g k.p.a. w zw. z art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji nieprawidłowe przejęcie, że brak sprzeciwu organu (Prezydenta Miasta [...]) na zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania nie kończy postępowania administracyjnego w sprawie poprzez milczące załatwienie sprawy, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu dostarcza wiedzy przeciwnej, co miało wpływ na wynik postępowania w niniejszej sprawie, albowiem art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. mówi wprost, że sprawę uznaje się za załatwioną milcząco i sposób w całości uwzględniający żądanie stronę gdy w terminie miesiąca organ nie wniesie sprzeciwu, przy czym zgodnie z literalnym brzmieniem art. 122g k.p.a.: "Do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1",
- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji umożliwienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu poprzez zaniechanie umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia albowiem uniemożliwiło stronie branie czynnego udziału w postępowaniu przed organem Ił instancji, które jest postępowaniem rozpoznawczym.
Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w niniejszej sprawie wraz z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że prawdą jest, że przedłożony w uzupełnieniu zażalenia wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. II SA/Bd 1144/21 nie jest jeszcze prawomocny, niemniej jednak nie sposób odmówić słuszności treści rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, które dotyczy tego samego stanu faktycznego, a które stoi w opozycji do argumentacji organu II instancji w niniejszej sprawie i wyjaśnia z jednej strony istotne wątpliwości natury prawnej, a z drugiej strony wskazuje na nieprawidłowości po stronie organów administracji.
W ocenie strony skarżącej, uzasadnienie zawiera dowolną wykładnię art. 122a k.p.a. dokonaną przez organ II instancji, która pozbawia skarżącego możliwości polemiki i doprowadzenia do wyeliminowania sytuacji nieprawidłowego stosowania prawa przez organy i funkcjonowania w obrocie prawnym zaświadczenia o braku sprzeciwu do zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania obiektu, co do którego zgłoszenie nastąpiło wiele lat po samowolnej i faktycznej zmianie sposobu użytkowania obiektu, z pominięciem nie tylko procedur i wymagań określonych art. 71 ust. Prawo budowlane, ale również z niespełnieniem wymogów sanitarnych i technicznych, wymaganych dla obiektów oświaty. W konsekwencji zaskarżone postanowienie nie pozwala na usunięcie z obrotu prawnego wadliwego stanu, który doprowadził do quasi legalizacji samowoli budowlanej.
Dodatkowym argumentem przemawiającym za zasadnością niniejszej skargi jest uzasadnienie wyroku sygn. OSK 2615/20. z którego wynika, iż art. 122a k.p.a. może mieć jednak zastosowanie w kontekście normy prawa materialnego tj. art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, albowiem wydanie zaświadczenia jest etapem kończącym postępowanie, zamykającym merytoryczną polemikę, zatem pozwala na stosowanie art. 156 k.p.a. bez względu na to, czy przyjmiemy milczące załatwienie sprawy czy inaczej nazwiemy sposób merytorycznego zakończenia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał, że wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze, z treści przytoczonego powyżej uzasadnienia wyroku NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt lI OSK 2625/20, nie wynika aby art. 122a k.p.a. miał zastosowanie do uregulowanej w art. 71 Prawa budowlanego instytucji zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Przepis art. 71 Prawa budowlanego nie zawiera wyraźnego odesłania do art. 122a k.p.a., a zatem nie wynika z niego, że jest jednym z przykładów milczącego załatwienia sprawy przez organ.
Jeśli chodzi o podnoszony przez skarżącego zarzut, że wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2615/20, dotyczy innego stanu faktycznego i postępowania o wznowienie, a nie o stwierdzenie nieważności należy wskazać, że powyższa okoliczność nie ma znaczenia z punktu widzenia prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Istotne znaczenia ma natomiast okoliczność, że podobnie jak w przedmiotowej sprawie dotyczył on postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania względem zgłoszenia, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku odniesienia się do zarzutów zażalenia, organ wyjaśnił, że wobec stwierdzenia przez GINB braku możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego w celu weryfikacji postępowania, w którym organ nie wniósł sprzeciwu względem dokonanego zgłoszenia dotyczącego zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zarzuty zażalenia pozostawały bez wpływu na treść zaskarżonego postanowienia GINB z [...] lutego 2022 r.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ zażaleniowy umożliwienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, tj. uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia co do zebranych dowodów należy wskazać, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. winna wykazać, iż uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanej sprawie. W szczególności, że w stanie prawnym i faktycznym sprawy, uwzględniając orzecznictwo sądowoadministracyjne, brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przyjętego przez Prezydenta Miasta [...] Starosta [...] zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowo-biurowego na budynek oświaty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022, poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.
Na podstawie art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (według stanu prawnego obowiązującego w dacie zgłoszenia, tj. 3 czerwca 2019 r., Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2 (dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego), należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Z kolei na podstawie art. 71 ust. 4c Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej może z urzędu przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 4, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 4, oraz uprawnia inwestora do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Natomiast – w myśl art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego - dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych.
Kwestią sporną w tej sprawie jest to czy do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, co do którego organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu zastosowanie mają przepisy rozdziału 8a "Milczące załatwienie sprawy". Na wstępie wskazać należy, iż ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. do kodeksu postępowania administracyjnego dodano między innymi rozdział 8a "Milczące załatwienie sprawy". Zgodnie z art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W myśl art. 122a § 2 k.p.a. sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Sąd podziela stanowisko organu, że do zastosowania przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie jest wystarczające, aby dana sprawa w swoich założeniach była podobna do milczącego załatwienia sprawy uregulowanego w k.p.a. (poprzez brak wniesienia przez organ sprzeciwu), lecz aby ustawodawca w przepisie szczególnym wprost wskazał, że do danej instytucji te przepisy mają zastosowanie. Jako przykład takiego przepisu prawa materialnego wskazuje się art. 34 ust. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2020 r., poz. 162). Instytucje prawne regulowane przepisami prawa procesowego mają charakter zależny od przepisów prawa materialnego i dopiero, gdy regulacja prawa materialnego wprost odnosi się do danej instytucji prawa procesowego, możliwe jest jej zastosowanie. Nie bez znaczenia jest również argument podnoszony w doktrynie, zgodnie z którym "dla kwalifikacji regulacji przyjętej w przepisach szczególnych, ustanawiających dopuszczalność milczącego załatwienia sprawy, podstawowe znaczenie ma przesłanka przyjęta w art. 122a § 2. Przesłanką tą jest wniesienie żądania wszczęcia postępowania w sprawie. W przyjętej regulacji w ustawach materialnego prawa administracyjnego wprowadzona jest konstrukcja czynności materialnoprawnej jednostki, kształtującej jej uprawnienie. Żądanie wszczęcia postępowania nie kształtuje uprawnień lub obowiązków strony, a stanowi to tylko podstawę do dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa administracyjnego przez właściwy organ administracji publicznej. Nie można zatem do przepisów szczególnych wprowadzających milczące załatwienie sprawy zaliczyć regulacji art. 30 ust. 5, art. 54 ust.1, art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 16, Warszawa 2019, str. 697).
Podobny pogląd wyrażany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 19 marca 2019 r., II OSK 941/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca w art. 54 Pr. bud. nie posłużył się wyraźnym sformułowaniem "milcząca zgoda" czy "milczące załatwienie sprawy". Nadto w świetle art. 122a § 1 k.p.a., który otwiera drogę do stosowania instytucji milczącego załatwienia sprawy, sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Zatem, tryb określony w rozdziale 8a Kodeksu postępowania administracyjnego znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy ustawodawca w przepisach prawa materialnego zamieści wyraźne odesłanie do omawianej regulacji prawnej. Tymczasem, w art. 54 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy, jak i obecnie brak takiego odesłania. Brak jest więc przesłanek do stosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów rozdziału 8a k.p.a. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r., II OSK 2625/20 stwierdzając, iż mimo wejścia w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. przepisów rozdziału 8a dotyczących milczącego załatwienia sprawy, sytuacja prawna w tych sprawach nie uległa zmianie. Zakres przedmiotowy dopuszczalności milczącego załatwienia sprawy wyznaczony jest przepisami szczególnymi ustaw prawa materialnego, co wynika z treści art. 122a k.p.a. (...) Nie bez znaczenia dla dokonanej wykładni jest fakt, że przepisy ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw nie zawierają przepisów przejściowych, które odnosiłyby się do istniejących już instytucji prawnych, przewidujących milczące załatwienie sprawy, ani też przepisów wprowadzających ewentualne zmiany do ustaw już obowiązujących, przewidujących taki sposób załatwienia sprawy, odnośnie stosowania rozdziału 8a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym przyjął, że uregulowany w art. 71 i następne ustawy Prawo budowlane sposób zgłaszania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności w sytuacji braku sprzeciwu ze strony organu jest instytucją, do której nie mają zastosowanie przepisy art. 122g k.p.a. Jest to instytucja w sposób wyczerpujący uregulowana w przepisach ustawy Prawo budowlane. Jeżeli wolą racjonalnego ustawodawcy byłoby wprowadzenie tak istotnych zmian do omawianej instytucji zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, znalazłoby to odzwierciedlenie we wprowadzeniu odpowiednich przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej kodeks postępowania administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r. bądź też we wprowadzeniu bezpośrednich zmian w przepisach aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym w tej sprawie wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r., II OSK 2615/20 (wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, że powołane w skardze przepisy art. 122a i 122g k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego nie miały w tej sprawie zastosowania. Brak było zatem podstaw prawnych do wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej sprawie na podstawie art. 122g k.p.a., co uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 122g k.p.a. do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Stwierdzenie nieważności, o którym mowa w art. 122g k.p.a. w związku z art. 156-159 k.p.a. może dotyczyć tylko spraw załatwionych milcząco w rozumieniu art. 122a k.p.a., a – jak wskazano powyżej – nie można uznać, że do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu, przepis art. 122a § 2 pkt 2 ma zastosowanie. Dodać należy, iż w wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r., II OSK 2625/20 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w każdej chwili może pojawić się strona, która będzie kwestionować legalność przedsięwzięcia, co do którego organy administracji publicznej poprzez milczenie zajęły pozytywne stanowisko. Stwarza to po stronie inwestora ciągły stan niepewności co do jego sytuacji prawnej. Nadmienić należy, że ustawa Prawo budowlane wprowadziła instytucje zapewniające skuteczną ochronę praw osób trzecich, gwarantujące jednocześnie usunięcie skutków zgłoszenia dokonanego z naruszeniem prawa. Zawiera więc kompleksową, autonomiczną regulację prawną nie wymagającą odpowiedniego stosowania na podstawie art. 122g k.p.a. przepisów o wznowieniu postępowania w przypadku nie zgłoszenia przez właściwy organ sprzeciwu. Sąd podkreślił w tym wyroku, że nie można zapominać, że ustawodawca zapewnił wszystkim podmiotom, których ewentualne prawa zostały naruszone wobec niezgodnej z prawem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ochronę ich praw poprzez instytucję określoną w art. 71a ustawy Prawo budowlane, regulującą zasady postępowania w takich sytuacjach. Natomiast w wyroku z dnia 15 grudnia 2022 r., II OSK 427/21 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w odniesieniu do załatwionej milcząco sprawy wskutek zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 122g k.p.a. nie mogą znaleźć zastosowania z uwagi na zawarte w Prawie budowlanym odrębne regulacje umożliwiające weryfikację zgodności z prawem robót budowlanych zrealizowanych w trybie zgłoszenia. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, pogląd ten ma również odpowiednie zastosowanie do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W myśl art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego - dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych. W tej sytuacji powinien zostać zastosowany tryb legalizacji tzw. samowoli użytkowej przewidziany w art. 71a Prawa budowlanego. Potwierdził to również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w powołanym przez pełnomocnika skarżącego wyroku z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1144/21 (wyrok nieprawomocny). Skarżący ma więc drogę prawną uregulowaną w przepisach Prawa budowlanego, aby kwestionować legalność zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowo-biurowego na budynek oświaty na działce nr [...], co do którego organy administracji publicznej poprzez milczenie zajęły pozytywne stanowisko.
Konsekwencją wskazanych rozważań jest stwierdzenie Sądu, że organ nie naruszył w tej sprawie art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, stwierdzając, że instytucja milczącego załatwienia sprawy nie ma zastosowania do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Organ słusznie przy tym podkreślił, że nie jest zasady argument strony skarżącej, że powołany przez organ wyrok NSA wydany w sprawie sygn. II OSK 2615/20 dotyczył innego stanu faktycznego i innego trybu postępowania (postępowanie o wznowienie), tym samym nie dotyczył postępowania o stwierdzenie nieważności, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Istotne znaczenia ma natomiast okoliczność, że podobnie jak w przedmiotowej sprawie dotyczył on postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania względem zgłoszenia, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu.
W odniesieniu do argumentu skargi, że "zaświadczenie jest etapem kończącym postępowanie w sprawie, a zarazem rozstrzygnięciem merytorycznym i pozwala na stosowanie art. 156 k.p.a. in fine bez względu na to czy przyjmiemy milczące załatwienie sprawy w trybie art 122a kpa, czy też inny sposób merytorycznego zakończenia sprawy", wskazać należy, iż zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym kończącym postępowanie i nie mają do niego zastosowania przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Artykuł 218 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). W doktrynie wskazuje się, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli – jest oświadczeniem wiedzy; nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, gdyż może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania praw adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości); nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 84-85). Zatem brak jest prawnej możliwości zastosowania trybu stwierdzenia nieważności w odniesieniu do zaświadczenia.
W związku z powyższym, uznać należy, iż organy orzekające w tej sprawie prawidłowo przyjęły, że zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania jest brak w obrocie prawnym aktu administracyjnego mogącego być przedmiotem weryfikacji, a taka sytuacja zachodzi w tej sprawie.
W związku z powyższym nie są uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Głównego Inspektora Budowlanego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 71 in fine ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 123 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji rozpoznania sprawy co do istoty. Organ prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, zatem nie mógł jej rozpoznać merytorycznie.
Nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia co do zebranych dowodów i materiałów. W skardze nie wykazano, że to naruszenie organu miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.