VII SA/WA 801/21

VII SA/Wa 801/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki
Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 2317/21 - Wyrok NSA z 2022-12-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 66 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
art. 28 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Zarządu Powiatu [...] kwotę 500 zł (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu R. od decyzji Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "Ł. WINB", "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym wiaduktu drogowego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z 21 sierpnia
2020 r., uzupełnionym pismem z 16 września 2020 r., P. S.A., Centrum Realizacji Inwestycji Region Centralny, poinformował Ł. WINB o nieodpowiednim stanie technicznym obiektów budowlanych usytuowanych nad linią kolejową nr [...] G.– [...], co stwarza realne zagrożenie dla prowadzenia ruchu pociągów na linii kolejowej nr [...]. Następnie, w dniu 19 października 2020 r. przeprowadzono kontrolę, w trakcie której ustalono, że na działce nr ew. [...] w obrębie [...] C., znajduje się wiadukt drogowy nad linią kolejową nr [...] G.– [...] w km 37,156 w konstrukcji żelbetonowej, trzyprzęsłowej o długości całkowitej 54 m i szerokości całkowitej
9,20 m. Ponadto w trakcie czynności kontrolnych ustalono, że przedmiotowy wiadukt drogowy służy do przeprowadzenia ruchu kołowego nad linią kolejową w ciągu drogi powiatowej [...] B. – B., w miejscowości C., której przebieg został ustalony na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Powiatu R. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg powiatowych. Przebiegająca po wiadukcie droga jest drogą o nawierzchni asfaltowej, z wydzielonym po obu stronach chodnikiem. Stwierdzono jednocześnie, że stan techniczny przedmiotowego obiektu budowlanego wskazuje na jego zużycie i brak przeprowadzanych remontów. Dodatkowo ustalono, że Zarząd Powiatu R. – pomimo braku dokumentów wskazujących na własność lub zarząd przedmiotowym obiektem – przeprowadza kontrole okresowe wynikające z art. 62 Prawa budowlanego. Zarząd przedstawił przy tym protokół z przeglądu podstawowego obiektu inżynierskiego, wykonywanego co najmniej raz w roku, przeprowadzonego w dniu 7 grudnia 2019 r. Z protokołu tego nie wynikają rodzaje występujących uszkodzeń i usterek oraz ich lokalizacje. Brak jest również zaleceń określających zakres robót budowlanych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego. Ponadto, osoba przeprowadzająca kontrolę okresową stwierdziła, że w chwili obecnej nie występują uszkodzenia zagrażające katastrofą budowlaną. Przedmiotowy obiekt może być eksploatowany na dotychczasowych warunkach, lecz powinny zostać wykonane roboty utrzymaniowe poprawiające estetykę jego otoczenia. W trakcie kontroli Zarząd Powiatu R. przedłożył również protokół z przeglądu rozszerzonego przedmiotowego obiektu, wykonywanego raz na 5 lat, przeprowadzonego w dniu 26 czerwca 2020 r., w którym wskazano uszkodzenia obiektu. Równocześnie wnioski końcowe sporządzone w tym protokole są zbieżne z oceną dokonaną w dniu 7 grudnia 2019 r.
Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy Ł. WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nakazał Zarządowi Powiatu R. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym wiaduktu drogowego poprzez:
1) uzupełnienie ubytków otuliny betonowej na powierzchniach gzymsów, konstrukcji belek strunobetonowych oraz w miejscach dylatacji,
2) uzupełnienie ubytków otuliny betonowej na odsłoniętych końcówkach belek stalowych zatopionych w oczepie,
3) naprawienie zaprawami typu PCC wszystkich bocznych powierzchni belek prefabrykowanych, filarów i przyczółków z piaskowaniem i zabezpieczeniem antykorozyjnym odsłoniętego zbrojenia,
4) naprawienie dylatacji poprzecznych w konstrukcjach nośnych,
5) naprawienie izolacji przeciwwilgociowej na konstrukcjach nośnych,
6) zabezpieczenie antykorozyjne wszystkich powierzchni betonowych elementów konstrukcyjnych wiaduktu,
7) naprawienie lub wymianę skorodowanych rur spustowych odwodnienia wiaduktu,
8) uzupełnienie brakujących elementów betonowych stożków nasypów przy przyczółkach,
9) naprawienie schodów technicznych.
Prace te miały zostać wykonane w terminie do 31 grudnia 2021 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Powiatu R., zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu niewyczerpujące zebranie i przeanalizowanie materiału dowodowego, nieprawidłową wykładnię przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, obciążenie powyższymi obowiązkami niewłaściwy podmiot, a także określenie terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości uniemożliwiającego wykonanie nałożonych obowiązków. Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania GINB decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Ł. WINB.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zastosowany w niniejszej sprawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie w przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego. Ten nieodpowiedni stan techniczny będzie wynikiem zużycia technicznego obiektu, do którego dochodzi w miarę upływu czasu. Chodzi tu więc o skutki wynikające z użytkowania obiektu. Organ odwoławczy dodał, że decyzje podejmowane na podstawie powyższego przepisu należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociaż jeden z przesłanek określonych w art. 66 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony, lecz bezwzględnie zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Równocześnie GINB wskazał, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, gdy zachodzi niezgodność tego stanu z przepisami techniczno-budowlanymi.
Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy GINB uznał, że wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 19 października 2020 r., jak również protokołów kontroli rocznej i pięcioletniej obiektu, jednoznacznie wskazują na zły stan techniczny wiaduktu. W przypadku zaś dokonania ustaleń przez pracowników nadzoru budowlanego, jak również przez osoby sporządzające protokoły przeglądów okresowych, że obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, ich wskazania co do czynności, które należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia wiaduktu do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie, są wiążące. Skoro więc ustalenia w protokole kontroli z dnia 19 października 2020 r. wyraźnie wskazują na stwierdzenie nieprawidłowości określonych w art. 66 Prawa budowlanego, to nałożenie przez Ł. WINB obowiązku wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w stosunku do przedmiotowego wiaduktu, było zasadne.
Odnosząc się do problematyki podmiotu, który powinien zostać zobowiązany do wykonania nałożonych obowiązków, GINB wyjaśnił, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. Z 2020 r., poz. 920), powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych. Dodał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem droga jest obiektem liniowym i nie można jej dowolnie dzielić na odcinki, wyłączając z tego obiektu odcinek drogi biegnący przez obiekt (most, wiadukt, kładkę) nawet wówczas kiedy właścicielem, czy też użytkownikiem wieczystym gruntu, na którym wiadukt jest zlokalizowany, jest inny podmiot niż ten, który zarządza drogą. Określając zaś relacje pomiędzy zadaniami powiatu i gminy, organ odwoławczy stwierdził, że gminy wykonują zadania lokalne, a powiaty 0 ponadlokalne. Biorąc pod uwagę okoliczność, że przedmiotowy wiadukt służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb transportowych przekraczających granice jednej gminy, związanych z przemieszczaniem się ruchu kołowego nad torami kolejowymi, a także brak powiązania z jakimkolwiek obiektem kolejowym oraz brak podmiotu odpowiedzialnego za jego utrzymanie, zdaniem GINB właściwie wskazano Zarząd Powiatu R. jako podmiot odpowiedzialny. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcą dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, jest dla dróg powiatowych zarząd powiatu. Do zarządcy drogi należy zaś utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą.
Ponadto GINB podniósł, że na gruncie art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, do zarządów kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Jednocześnie samo pojęcie konserwacji nie zostało zdefiniowane w tej ustawie. W ocenie organu odwoławczego, w oparciu o definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, można przyjąć, że konserwacja to bieżąca działalność danego podmiotu zmierzająca do zachowania substancji określonego przedmiotu w niezmienionym stanie, przez co zapobiega się jego degradacji. W tym kontekście, zdaniem Ł. WINB, charakter prac określonych w zaskarżonej decyzji nie mieści się w pojęciu konserwacji, przez co ich adresatem jest Zarząd Powiatu R. W niniejszym przypadku zachodzi bowiem konieczność nie samego zabezpieczenia antykorozyjnego obiektu, ale przeprowadzenia całego procesu technologicznego robót budowlanych polegającego na odtworzeniu stanu poprzedniego danego obiektu.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu sformułowanego w odwołaniu organ II instancji uznał, że art. 28 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustanawia zasadę odpowiedzialności zarządcy kolei za w zasadzie wszelkie działania inwestycyjne i zachowawcze, podejmowane w sytuacji krzyżowania się drogi publicznej z torami kolejowymi. Z kolei art. 28 ust. 2 pkt 1-3 tej ustawy przewiduje dodatkowe, inne od powyższych obowiązki. W przypadku art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, chodzi zatem tylko o konserwację znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. W świetle podjętych wyżej rozważań dotyczących pojęcia konserwacji, GINB stwierdził, że nie można przychylić się do opinii odwołującego, że za dolną cześć wiaduktu drogowego przebiegającego nad torami kolejowymi w pełni odpowiada zarząd kolei. Odpowiedzialność ta jest bowiem ograniczona do czynności konserwacyjnych. W związku z powyższym, zdaniem GINB, zasadne nałożono obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym wiaduktu drogowego na Zarząd Powiatu R..
Odpowiadając na zarzut dotyczący zbyt krótkiego terminu na realizację nałożonych obowiązków organ odwoławczy wyjaśnił, że określony w decyzji Ł. WINB termin do wykonania robót budowlanych – do 31 grudnia 2021 r. – jest racjonalnie uzasadniony. W słusznym interesie strony leży bowiem wykonanie nakazanych robót bez zbędnej zwłoki w celu ochrony kładki przed dalszym niszczeniem, nie zaś dalsze przedłużanie terminu zwłaszcza że - jak wynika z akt – odwołujący wie o nieodpowiednim stanie technicznym obiektu z protokołu z dnia 7 grudnia 2019 r. Powinien więc podjąć wszelkie kroki w celu skompletowania materiałów niezbędnych do uzyskania wymaganych prawem zgód oraz wyłonienia wykonawcy robót.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Zarząd Powiatu R., domagając się jej uchylenia, uchylenia decyzji organu I instancji, wstrzymania wykonania aktu, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji,
- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności: nieustalenie w sposób niebudzący wątpliwości podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków określonych w decyzji, w tym właściciela obiektu budowlanego (wiaduktu), ustalenie, że zabezpieczenie antykorozyjne wszystkich powierzchni betonowych elementów konstrukcyjnych wiaduktu można zliczyć do czynności konserwacyjnych, a zatem obciążających zarząd kolei, a mimo to utrzymanie w mocy decyzji, która nakłada ten obowiązek na zarząd powiatu jako na zarządcę drogi, pominięcie, że obowiązek uzupełnienia ubytków otuliny betonowej na powierzchniach konstrukcji belek strunobetonowych oraz w miejscach dylatacji (część pkt 1), uzupełnienie ubytków otuliny betonowej na odsłoniętych końcówkach belek stalowych zatopionych w oczepie (pkt 2), naprawienie zaprawami typu PCC wszystkich bocznych powierzchni belek prefabrykowanych, filarów i przyczółków z piaskowaniem i zabezpieczeniem antykorozyjnym odsłoniętego zbrojenia (pkt 3), zabezpieczenie antykorozyjne powierzchni betonowych elementów konstrukcyjnych znajdujących się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego ( część pkt 6) - dotyczy dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego znajdującej się nad skrajnią kolejową i w tym zakresie ustawa nakłada obowiązek ich konserwacji na zarząd kolei, pominięcie, że to zarządca kolei nie wykonywał obowiązku, o którym mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a także brak ustalenia czy obowiązek nałożony na zarządcę drogi wykracza poza zakres zadań zarządcy kolei określony w ustawie o transporcie kolejowym i obowiązków wynikających z art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, jak również przyjęcie, że przedmiotowy wiadukt jest w nieodpowiednim stanie technicznym i nie wskazanie z jakimi przepisami prawa budowlanego jego stan pozostaje w sprzeczności,
- art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 8 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w szczególności niewyjaśnienie jakie przepisy stanowią podstawę prawną do stwierdzenia, że wiadukt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, a więc brak wskazania do ustalonego stanu faktycznego przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia i brak wskazania w uzasadnieniu decyzji jakim wymaganiom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa nie odpowiada stan techniczny przedmiotowego obiektu,
- art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego nieprawidłową wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie w sprawie, co doprowadziło do skierowania części decyzji do niewłaściwego adresata (do zarządcy drogi, zamiast do zarządu kolei),
- art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 61 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez nałożenie na zarządcę drogi obowiązku dotyczącego konserwacji dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego, znajdującej się nad skrajnią kolejową, podczas gdy obowiązkami w tym zakresie powinien zostać obciążony zarząd kolei,
- art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez określenie terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, uniemożliwiającego wykonanie tego obowiązku zgodnie z decyzją.
W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021r., utrzymująca w mocy decyzje Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020r. nakazująca na podstawie art. 66 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego, Zarządowi Powiatu R. usunięcie, do 31 grudnia 2021r., stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym wiaduktu drogowego nad linią kolejową nr [...] G.– [...] w km 37,165 poprzez:
1) uzupełnienie ubytków otuliny betonowej na powierzchniach gzymsów, konstrukcji belek strunobetonowych oraz w miejscach dylatacji,
2) uzupełnienie ubytków otuliny betonowej na odsłoniętych końcówkach belek stalowych zatopionych w oczepie,
3) naprawienie zaprawami typu PCC wszystkich bocznych powierzchni belek prefabrykowanych, filarów i przyczółków z piaskowaniem i zabezpieczeniem antykorozyjnym odsłoniętego zbrojenia,
4) naprawienie dylatacji poprzecznych w konstrukcjach nośnych,
5) naprawienie izolacji przeciwwilgociowej na konstrukcjach nośnych,
6) zabezpieczenie antykorozyjne wszystkich powierzchni betonowych elementów konstrukcyjnych wiaduktu,
7) naprawienie lub wymianę skorodowanych rur spustowych odwodnienia wiaduktu,
8) uzupełnienie brakujących elementów betonowych stożków nasypów przy przyczółkach,
9) naprawienie schodów technicznych.
Na wstępie, wskazać trzeba, że art. 66 Prawa budowlanego stanowi najdonioślejszy przykład konkretyzacji nakazu przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 Prawa bud. Obliguje on właściwy organ do wszczęcia postępowania administracyjnego w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Pomimo iż art. 66 Prawa budowlanego wymaga uprzedniego stwierdzenia określonych nieprawidłowości należy przyjąć, iż chodzi tu o sytuację, w której niejako prima facie istnieje przekonanie, iż przesłanki z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego zostały spełnione. Obiektywne i definitywne stwierdzenie ich powstania jest bowiem możliwe dopiero w toku postępowania (opartego na odpowiednich dowodach - dokumentach, zeznaniach świadków, opiniach biegłych czy oględzinach (art. 75 § 1 k.p.a.)) ( wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r., IV SA 1103/99, LEX nr 53388), które będzie się kończyć wydaniem decyzji administracyjnej nakazującej ich usunięcie.
Fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dlatego też organ nadzoru budowlanego opierając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr wymienionych w pkt 1 zagrażają i dlaczego. Przesłanka ta dotyczy sytuacji, w której obiekt budowlany samym swoim istnieniem powoduje opisane w niniejszym przepisie zagrożenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że zagrożenie to musi istnieć w momencie orzekania przez organ, gdyż przepisu nie można stosować w sytuacji, w której zagrożenie jeszcze nie powstało.
Należy zauważyć, że przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz tylko precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 przywołanej ustawy.
Celem zastosowania art. 66 Prawa budowlanego, jest zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym dobrom chronionym.
W konsekwencji stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, czy też jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, w każdym z takich przypadków obliguje organ do wydania decyzji zawierającej stosowne nakazy.
Decyzje wydawane na podstawie art. 66 cyt. ustawy zaliczane są bowiem do kategorii tzw. decyzji związanych. Związany charakter decyzji wynika właśnie z tego, że ustalenie przez organ nadzoru budowanego, iż zachodzi któraś z przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 1–4 Prawa budowlanego, wymusza na nim wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (zob. wyroki NSA: z 20 maja 2011 r., II OSK 916/10, LEX nr 992666; z 14 lutego 2013 r., II OSK 1917/11, LEX nr 1358460; z 2 września 2014 r., II OSK 3075/13, LEX nr 1572724).
Przepis art. 61 ust 1 Prawa budowlanego stanowi samodzielną przesłankę do wydania decyzji nakazującej usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości, która powinna określać konkretny obowiązek wykonanie którego doprowadzi do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości skutkujących stanem zagrożenia życia lub zdrowia, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Należy podkreślić, że decyzja taka może dotyczyć wyłącznie nakazu dokonania zmian w samym obiekcie budowlanym.
Przedmiotem postępowania jest wiadukt drogowy nad linią kolejową nr [...] G. – Z. w km 37,165 w konstrukcji żelbetonowej, trzyprzęsłowej o długości całkowitej 54 m i szerokości całkowitej 9,20 m. Ponadto w trakcie czynności kontrolnych ustalono, że przedmiotowy wiadukt drogowy służy do przeprowadzenia ruchu kołowego nad linią kolejową w ciągu drogi powiatowej [...] B. – B., w miejscowości C., której przebieg został ustalony na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Powiatu R. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg powiatowych. Przebiegająca po wiadukcie droga jest drogą o nawierzchni asfaltowej, z wydzielonym po obu stronach chodnikiem. Stwierdzono jednocześnie, że stan techniczny przedmiotowego obiektu budowlanego wskazuje na jego zużycie i brak przeprowadzanych remontów. Natomiast nie stwierdzono uszkodzeń zagrażających katastrofą budowlaną. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie kwestionuje ustaleń dotyczących stanu technicznego wiaduktu, które zostały potwierdzone protokołami kontroli okresowych obiektu zleconych przez Powiat Rawski na podstawie art 62 Prawa budowlanego ( protokół z przeglądu podstawowego obiektu inżynierskiego z dnia [...] grudnia 2019r., Nr [...] oraz protokół z przeglądu szczegółowego obiektu inżynierskiego z dnia [...] czerwca 2020r.)
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020r., poz. 920), powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych, a biorąc pod uwagę okoliczność, że przedmiotowy wiadukt służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb transportowych przekraczających granice jednej gminy, związanych z przemieszczaniem się ruchu kołowego nad torami kolejowymi, a także brak powiązania z jakimkolwiek obiektem kolejowym , podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie obiektu jest Powiat R. Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W myśl art. 19 ust 2 pkt 3 ustawy o drogach, zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu, w tym przypadku Zarząd Powiatu R.
Do obowiązków zarządcy drogi należy zaś utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą.
Nie ulega także wątpliwości, że na gruncie art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, do zarządów kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Zdaniem Sądu przyjęcie, że w ramach obowiązków obciążających zarządcę kolei, o których mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, mieści się coś więcej niż tylko konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi, byłoby niezasadne. Jest to związane z interpretacją pojęcia konserwacja zestawionego z zakresem nałożonych na skarżącą obowiązków. Pojęcie konserwacji nie zostało ono zdefiniowane zarówno w ustawie o drogach publicznych, jak też w przepisach ustawy o transporcie kolejowym i prawie budowlanym. W oparciu o definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, można przyjąć, że konserwacja to bieżąca działalność danego podmiotu zmierzająca do zachowania substancji określonego przedmiotu w niezmienionym stanie, przez co zapobiega się jego degradacji.
Takie rozumienie pojęcia konserwacji, jest zbieżne z definicją słownikową zaczerpniętą ze Słownika Języka Polskiego Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, gdzie konserwacja, to "zabiegi mające na celu utrzymanie czegoś w dobrym stanie".
Zgodnie zatem z art. 28 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn, wraz z zaporami, urządzeniami sygnalizacyjnymi, znakami kolejowymi, jak również nawierzchnią drogową w obszarze między rogatkami, a w przypadku ich braku - w odległości 4 m od skrajnych szyn, należy do zarządu kolei. Przepis ten wyznacza zarządcę kolei jako podmiot odpowiedzialny za szczegółowo wskazaną aktywność w sytuacji krzyżowania się dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn. Z kolei art. 28 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o drogach, wskazuje, iż do zarządów kolei należy również:
1) konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi;
2) budowa i utrzymanie urządzeń odwadniających wiadukty kolejowe nad drogami, łącznie z urządzeniami odprowadzającymi wodę poza koronę drogi;
3) budowa skrzyżowań dróg z torami kolejowymi w różnych poziomach w razie budowy nowej lub zmiany trasy istniejącej linii kolejowej, zwiększenia ilości torów, elektryfikacji linii, zwiększenia szybkości lub częstotliwości ruchu pociągów.
Ponadto w rozdziale 3 ustawy o drogach publicznych ustawodawca reguluje zagadnienie skrzyżowania dróg publicznych z innymi drogami komunikacji lądowej i powietrznej oraz liniowymi urządzeniami technicznymi. Przepisy tego rozdziału stanowią zatem odstępstwo od ogólnych reguł odpowiedzialności danego zarządcy drogi za infrastrukturę (tak drogową, jak i kolejową, szynową, ale również za trasę linii energetycznej, czy rurociąg, itp.) znajdującą się w kolizji z drogą publiczną.
Skład orzekający w sprawie niniejszej w całości aprobuje pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 stycznia 2019r. w sprawie VII SA/Wa 1111/18, że pomiędzy przepisem art. 28 ust. 1, a art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, nie zachodzi związek tego rodzaju, że ten drugi przepis ma być dalszym rozwinięciem tego pierwszego, bez którego nie mógłby funkcjonować.
Będący przedmiotem sporu przepis art. 28 ust. 2 pkt 1 jest zamieszczony w rozdziale ustawy o drogach publicznych, a więc tej jej części, która ustanawia wyjątki od ogólnej zasady odpowiedzialności zarządcy drogi za jej stan, budowę, przebudowę i remont, które muszą być ściśle interpretowane. Są to obowiązki jednostkowe, które nie stanowią dodatkowego rozszerzenia obowiązków z art. 28 ust. 1 w tym sensie, iż do dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi oprócz konserwacji, nie stosuje się obowiązków budowy, przebudowy, przez zarządcę kolei, co zdaje się sugerować skarżący.
Powyższy pogląd i interpretacja prawna nie zwalnia jednak organów z obowiązku ustalenia, które z prac wymienionych w decyzji organu pierwszej instancji, nie mieści się w pojęciu konserwacji, co powoduje, że z uwagi na brzmienie art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, ich adresatem winien być zarządca drogi, a które noszą cechy prac konserwacyjnych i zabezpieczających.
Sąd podziela zarzuty skargi, że postępowanie wyjaśniające w tym zakresie nie zostało przeprowadzone w sposób rzetelny i nie budzący wątpliwości.
Nałożony decyzją organu I instancji obowiązek uzupełnienia ubytków otuliny betonowej na powierzchniach konstrukcji belek strunobetonowych oraz w miejscach dylatacji, uzupełnienie ubytków otuliny betonowej na odsłoniętych końcówkach belek stalowych zatopionych w oczepie , naprawienie zaprawami typu PCC wszystkich bocznych powierzchni belek prefabrykowanych, filarów i przyczółków z piaskowaniem i zabezpieczeniem antykorozyjnym odsłoniętego zbrojenia , zabezpieczenie antykorozyjne powierzchni betonowych elementów konstrukcyjnych znajdujących się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego
- dotyczy dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego znajdującej się nad skrajnią kolejową. Organy jednak nie wyjaśniły czy wszystkie te prace wykraczają poza pojęcie prac konserwacyjnych, a więc takich, które zmierzają do zachowania substancji określonego przedmiotu w niezmienionym stanie, przez co zapobiega się jego degradacji. Ewentualna błędna klasyfikacja wskazanych prac doprowadziłaby do naruszenia art. 66 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 28 ust 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zobowiązując do ich wykonania niewłaściwy podmiot.
Podsumowując stwierdzony przez Ł. WINB stan wiaduktu drogowego uzasadniał nałożenie obowiązków z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zadaniem organu, po ponownej analizie materiału dowodowego, będzie wskazanie podmiotu lub podmiotów zobowiązanych do ich wykonania.
Mając na uwadze naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 k.p.a w związku z art. 66 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 28 ust 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2019r., poz. 2325),uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.