VII SA/WA 797/20

VII SA/Wa 797/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /sprawozdawca/
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Mirosław Montowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 1427/21 - Wyrok NSA z 2024-02-13
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi S. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...], po rozpoznaniu odwołań P. W.oraz S. A. od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewoda", "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności:
- uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 w części dotyczącej punktu 1 i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. w zakresie zmiany sposobu użytkowania części istniejącego budynku magazynowego na budynek produkcyjny (dziewiarni) oraz w zakresie zmiany przeznaczenia rozbudowywanej części budynku magazynowego na budynek produkcyjny (dziewiarni);
- utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] w pozostałym zakresie (pkt 2)
Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.").
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono S. A.pozwolenia na budowę budynku dziewiarni z magazynem, przyłącza kanalizacyjnego oraz szamba, na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...].
Decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] udzielono pozwolenia na użytkowanie szamba z przyłączem kanalizacyjnym lokalnym i pozwolenia na użytkowanie budynku (dziewiarni), zrealizowanym w oparciu o powyższe pozwolenie na budowę, na działce nr [...].
Decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2004 r. nr [...] ustalono warunki zabudowy dla inwestycji o nazwie: budowa i rozbudowa budynku zakładu dziewiarskiego, przebudowa linii 15kV oraz budowa stacji transformatorowej na działkach o nr [...], [...], [...]w [...]przy ul. [...], obręb [...].
Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. A.pozwolenia na budowę obejmującego:
- rozbudowę istniejącej hali magazynowej wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną;
- budowę hali magazynowej wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną;
- budowę stacji trafo;
- przebudowę linii średniego napięcia 15 kV z przyłączem do nowej hali magazynowej; na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] w [...]
Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. S. A., powołując się na art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako: "p.b..") złożył wniosek o zmianę ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę; w części dotyczącej rozbudowanej hali magazynowej w związku ze zmianą jej sposobu użytkowania na dziewiarnię, i wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.
Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Starosta [...], powołując się na art. 36a ust. 1 i art. 71 ust. 6 p.b., na wniosek skarżącego, zmienił ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r. w taki sposób, że zatwierdził przedstawiony projekt budowlany zamienny obejmujący swym zakresem przebudowę i zmianę przeznaczenia części rozbudowywanej hali magazynowej oraz przebudowę i zmianę sposobu użytkowania części istniejącej hali magazynowej na budynek dziewiarni z instalacjami wewnętrznymi, zaliczony do XVIII kategorii obiektów, do realizacji na działce nr ewid. [...], obręb[...], [...].
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzjami z dnia [...] października 2009 r. nr [...] i nr [...] udzielił skarżącemu pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku dziewiarni o gabarytach części rozbudowanej oraz użytkowanie hali magazynowej oraz stacji trafo.
Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. P. W. wniósł, powołując się na art. 156 k.p.a. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, tj:
- decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...];
- decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...];
- decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2004 r. nr [...];
- decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...];
- decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...];
- decyzji Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] i nr [...].
W ocenie P. W.decyzje te zapadły z rażącym naruszeniem prawa.
Kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] P. W. zarzucił, że:
- została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. wyklucza lokalizację obiektów przemysłowych w strefie zabudowy jednorodzinnej z usługami,
- zakład nie spełniał warunku, że uciążliwość prowadzonej działalności nie będzie wykraczać poza granice działki ani warunku zachowania powierzchni biologicznie czynnej w części działki [...],
- dziewiarnia oraz rozbudowany magazyn na działce [...] samowolnie przekształcony w dziewiarnię i w części użytkowany bez pozwolenia na użytkowanie nie spełnia wymogów zawartych w § 323 pkt 1 i § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,
- decyzja ma wadę prawną, gdyż zatwierdza projekt budowlany zamienny dot. działki ewid. nr [...], więc budynek położony na działce ewid. nr [...] użytkowany jest niezgodnie z przeznaczeniem.
W przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Wojewoda odmówił P. W. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, wskazując że nie jest on stroną. GINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: "WSA w Warszawie) prawomocnym wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 162/14 uchylił postanowienia obu instancji. W związku z powyższym Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. stwierdził, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa. GINB decyzją z dnia [...] września 2017 r. znak. [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2612/17 oddalił skargę P. W.na powyższą decyzję.
W przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...]WINB") postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności omawianej decyzji. GINB postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1415/14 uchylił postanowienia obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1867/15 oddalił skargę S. A. od powyższego wyroku. W związku z powyższym [...]WINB decyzją z dnia [...] lutego 2018 stwierdził, że ww. decyzja z dnia [...] lipca 2003 r. została wydana z naruszeniem prawa. GINB decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. znak. [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1847/18 oddalił skargę P. W. na powyższą decyzję. P. W. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
W przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2004 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO w [...]") stwierdziło nieważność ww. decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymało w mocy swoją decyzję. WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 893/14 uchylił powyższe decyzje SKO w [...], który to organ decyzjami z dnia [...]lipca 2016 r. oraz [...] lutego 2017 r. ponownie stwierdził nieważność ww. decyzji. WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 12 lipca 2017 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 341/17 oddalił skargę S. A.. NSA wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 244/18 uchylił ww. wyrok oraz obydwie zaskarżone decyzje. SKO w [...] decyzjami z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz [...] listopada 2019 r. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Gminy [...].
W przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Wojewoda odmówił P. W. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, wskazując że nie jest stroną. GINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 161/14 uchylił postanowienia obu instancji. W związku z powyższym Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]. stwierdził, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa. GINB decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. znak. [...]uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. S. A. złożył sprzeciw od powyższej decyzji. a WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 630/18 oddalił sprzeciw. NSA wyrokiem z dnia 13 września 2018 r. sygn.. akt II OSK 2264/18 oddalił skargę kasacyjną S. A.. Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r. GINB utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody. P. W. złożył na ww. decyzję skargę do WSA w Warszawie, sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 667/20.
W przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] i nr [...], [...]WINB postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności omawianej decyzji. GINB postanowieniami z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy ww. postanowienia. WSA w Warszawie wyrokami z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1437/14 i VII SA/Wa 1441/14 uchylił postanowienia obu instancji. NSA wyrokami z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1868/15 i II OSK 1869/15 oddalił skargi kasacyjne S. A. od powyższych wyroków.
Natomiast odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...], postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wskazując że z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący stroną. GINB decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r. sygn.. akt VII SA/Wa 163/14 uchylił obydwa postanowienia.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] wraz z poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...]. W wyniku złożonego przez skarżącego odwołania, w dniu [...] lutego.2015 r. GINB wydał decyzję znak: [...], którą uchylił powyższą decyzję Wojewody przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Wojewoda w dniu [...] lipca 2017 r. wydał decyzję nr [...], w której stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] marca 2005 r. nr [...] zmieniona decyzją Starosty z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Od tej decyzji odwołanie złożył P. W.. GINB decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...]uchylił w całości decyzję Wojewody [...] o przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał organowi wojewódzkiemu okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, tj.
- kontrola osobno każdego ze wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć Starosty [...] (najpierw decyzji pierwotnej, a następnie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę),
- uzasadnienie w sposób wyczerpujący i zgodny z wymogami wskazanymi w art. 107 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. z wyjaśnieniem dot. zastosowanych przepisów ze wskazaniem konkretnych okoliczności faktycznych stanowiących podstawę dokonanej oceny nie ograniczającej się tylko do kwestii związanych z miejscowym planem zagospodarowania, ale obejmującą także analizę dotyczącą wniosku o wydanie decyzji, oświadczenia o prawie dysponowania czy też warunków technicznych zatwierdzonych rozwiązań projektowych.
Sprzeciw do WSA w Warszawie od decyzji GINB z dnia [...] stycznia 2018 r. złożył skarżący. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn.. akt VII SA/Wa 630/18 oddalił sprzeciw S. A..
Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], powołując się na art. 157 oraz art. 158 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcyjny (pkt 1), a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji (pkt 2).
Wojewoda wskazał, że w dniu wydania decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2008 r., teren objęty inwestycją objęty był ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z obowiązującą uchwałą Rady Miejskiej w [...]Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 76 z 2005 r. poz. 758 z dnia 17 marca 2005 r.), dalej jako "mpzp". Powyższa uchwała weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2005 r. Planowana inwestycja, zlokalizowana jest w terenie oznaczonym w mpzp symbolem C17MN/U, dla którego w § 25 ust. 1 pkt 1 powyższego planu ustalono przeznaczenie, tj.: adaptację, modernizację, rozbudowę, uzupełnienie oraz wymianę istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej. W § 25 ust. 5 mpzp ustalono przeznaczenie dopuszczalne, jako pomieszczenia gospodarcze wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub budynki wolnostojące do 35 m powierzchni zabudowy, garaże wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojące, a także usługi przeznaczone dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców wolnostojące lub jako pomieszczenia wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego.
Zdaniem organu I instancji w świetle powyższego przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania budynku magazynowego (hal) na budynek produkcyjny (dziewiarnię), jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Wojewody powyższe naruszenie stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 p.b., w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Obowiązujący w dacie wydania badanego pozwolenia na budowę, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wskazuje możliwe przeznaczenie terenu, tj. zabudowę mieszkalną jednorodzinną i usługową. Zabudowa produkcyjna, a do takiej należy budynek zakładu dziewiarskiego, w żaden sposób nie jest zgodna z ww. ustalonym przeznaczeniem.
Ponadto w ocenie organu I instancji P. W. w swoim wniosku z [...].07.2013 r. prawidłowo zauważył, że sporna decyzja Starosty [...] nr [...] ma wadę, gdyż zatwierdza projekt budowlany zamienny przebudowy i zmiany przeznaczenia części rozbudowywanej hali magazynowej oraz przebudowy i zmiany przeznaczenia części istniejącej hali magazynowej na budynek dziewiarni z instalacjami wewnętrznymi do realizacji na działce nr ewid. [...] obr. A-l [...]. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji błędnie wskazał numer działki, której dotyczy przedmiotowa inwestycja. Powyższe naruszenie, zdaniem Wojewody [...], nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Jak wskazano wyżej, nie każde naruszenie prawa jest rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Pismem z dnia 21 lutego 2019 r. S. A. złożył odwołanie od ww. decyzji. Postawił zarzuty:
1. naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji podstawy faktycznej dokonanego rozstrzygnięcia
2. naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 2 p.b. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, że P. W. jest stroną postępowania o .stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2008. a co za tym idzie, że posiada on legitymację do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji.
3. naruszenia art. 80 k.p.a. i przekroczenie przez organ swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że inwestycja objęta decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2008 r. jest sprzeczna z obowiązującym w czasie wydania tej decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
4. naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzje Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2008 r. została wydane z rażącym naruszeniem oraz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji po upływie ponad 10 lat od jej wydania.
W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że P. W., ani też organ w wydanej decyzji nie wskazują na żadne ograniczenia ani obowiązki jakie przepisy prawa nakładałyby na P. W.w związku z tymi uciążliwościami, ani nie wskazują w jaki sposób uciążliwość ta uniemożliwia mu lub utrudnia zagospodarowanie należącej do niego nieruchomości. Sporna inwestycja znajduje się w odległości 5 m od wschodniej działki skarżącego, co powoduje, że me jest on ograniczony w prawie do zabudowy swojej działki z tytułu wymaganych odległościach pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynków z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego, zatem decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym wnioskodawcy. Tym samym P. W., ze względu na brak interesu prawnego, nie może być stroną niniejszego postępowania, a co za tym idzie nie jest on uprawniony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.
Ponadto w ocenie skarżącego przedmiotowa decyzja nie była sprzeczna z postanowieniami mpzp. Jak wskazuje sam organ, obszar objęty decyzją, położony był w jednostce oznaczonej symbolem C17MN/U. Dla jednostki tej plan określił funkcję - tereny zabudowy jednorodzinnej lub usługi. W powyższym planie dopuszczono adaptację, modernizację, rozbudowę, uzupełnienie oraz wymianę istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej. Zdaniem skarżącego powyższe postanowienia planu odnosiły się wyłącznie do nowej zabudowy, a nie do dokonywania zmian w zabudowie już istniejącej. Wobec powyższego należy przyjąć, że inwestycja polegająca na rozbudowie budynku magazynowego, nie tworzy na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego nowej zabudowy, a jedynie jest kontynuacją zabudowy już istniejącej. Wobec tego wbrew stanowisku organu, decyzja z dnia [...] września 2008 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym, jako nieodnosząca się do nowej zabudowy, a do kontynuacji zabudowy już istniejącej, nie była sprzeczna z postanowieniami tego planu.
Ponadto skarżący podniósł, że zgodnie z postanowieniami planu, co również zostało przez organ wskazane, na wskazanym terenie dopuszczalna była zabudowa obejmującej usługi. Produkcja produktów dziewiarskich, jak najbardziej stanowi usługę w rozumieniu postanowień planu, wobec czego decyzja z dnia [...] września 2008 r. została wydana z nimi w zgodzie.
Ponadto zdaniem skarżącego decyzja Starosty [...] nie wywołuje ani gospodarczych ani społecznych skutków, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako wydanej przez organy praworządnego państwa, gdyż jak zostało wykazane, w żaden sposób nie wywołuje skutków w postaci niezgodnego z prawem zagospodarowania terenu, ani kolizji urbanistycznej. Stanowi natomiast kontynuację zgodnego z prawem zagospodarowania i zabudowy już istniejącej na działce sąsiedniej. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika również, aby fakt zrealizowania inwestycji objętymi wskazaną decyzja w jakikolwiek sposób ograniczał osoby władające sąsiednimi działkami w swobodnym korzystaniu z nich oraz ich zagospodarowaniu. Zakład produkcyjny skarżącego nie jest jedynym zakładem produkcyjnym położonym przy ul [...] w [...]. Na tej samej ulicy pod numerem [...] prowadzony jest bowiem zakład produkcyjny wyrobów pończoszniczych o nazwie [...] oraz pod numerem [...] zakład produkcyjny o nazwie [...]. Wielkość, sposób oraz charakter zabudowy tych zakładów nie odbiega od tego znajdującego się przy ul. [...]. Powyższa okoliczność wskazuje, że zabudowa znajdująca się na działkach przy ul. [...] nie odbiega od zabudowy znajdujących się na działkach sąsiednich, a jest wręcz z nią spójna i stanowi jej kontynuację.
Ponadto skarżący, przywołując treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 12 maja 2015 r. o sygn. akt P 46/13, wskazał, że Wojewoda [...] nie jest uprawniony do stwierdzenia nieważności omawianej decyzji, gdyż od wydania tej decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja ta była podstawą do nabycia przez S. A. prawa do wystąpienia przez niego o pozwolenie na budowę i przeprowadzenie inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy.
Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył P. W.. Postawił zarzuty:
1) rażącego naruszenie art. 156 k.p.a. § 1 pkt 2 poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] w całości i wydanie odrębnego orzeczenia dotyczącego części 2., pomimo wydana tej decyzji z rażącym naruszeniem:
- art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, że projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,
2) rażącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ swobodnej oceny dowodów i
a) uznanie, że decyzja nr [...] w części 2. została wydana zgodnie z przepisami
b) uznanie, że decyzja nr [...] w części 2. wydana została w oparciu o właściwą podstawę prawną i nie narusza w sposób rażący prawa.
W ocenie wnioskodawcy Wojewoda nie dostrzegł rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez stwierdzenie, że projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, mimo że droga dojazdowa do projektowanych budynków przemysłowych (działka budowlana nr [...]) nie spełnia wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, ponieważ jej północna granica leży w odległości mniejszej niż 4 m od posiadającej otwory okienne południowej ściany budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 398/1. Ponadto aby zapewnić sobie dojazd do dodatkowego wejścia, inwestor samowolnie podniósł i wybrukował teren przylegający do ściany nośnej mojego budynku gospodarczego leżącego w granicy działki, powodując jej uszkodzenie na całej długości i zagrożenie katastrofą budowlaną wynikające z zaburzenia stosunków wodnych na gruncie, które do dziś nie zostało zażegnane. Dodatkowo strefa biologicznie czynna, która miała wynosić 70% powierzchni działki została zmniejszona o ok. 200 m2. Ponadto ze znajdującego się w aktach sprawy raportu z badań Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. wynika, że w czasie pomiarów z dnia [...] sierpnia 2007 roku poza zakładem [...], na terenie mojej posesji, odnotowano przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, co świadczy o tym, że projekt zatwierdzony decyzją nr [...] nie był zgodny z wymaganiami ochrony środowiska.
W wyniku rozpoznania odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] lutego 2020 r. zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, uzasadniając uchylenie pkt 1 decyzji I instancji i podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie, wskazał, że sentencja z pkt 1 decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2019 r. jest błędna, albowiem zmiana sposobu użytkowania może bowiem dotyczyć wyłącznie budynku, który jest już użytkowany (istniejący budynek magazynowy). Natomiast odnośnie budynku, który jest w trakcie budowy, możliwa jest zmiana jego przeznaczenia (rozbudowywana część budynku magazynowego).
Odnosząc się do zarzutu braku interesu prawnego P. W., organ wskazał, że P. W. jest współwłaścicielem zabudowanej działki nr ewid. [...](KW nr [...]), która graniczy bezpośrednio ze sporną inwestycją. Mając na uwadze charakter spornej inwestycji, tj. zmianę użytkowania i przeznaczenia na budynek produkcyjny (dziewiarnię), oraz jej usytuowanie względem działki nr ewid. [...], zdaniem GINB P. W. ma interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...] [...] września 2008 r., nr [...]. GINB podkreślił, że postępowanie administracyjne ma w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych strony, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść wnioskodawcy domagającego się uznania go za stronę postępowania.
Organ odwoławczy podkreślił, że sporna zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowego na budynek produkcyjny (dziewiarnię) oraz zmiana przeznaczenia rozbudowywanej części budynku magazynowego na budynek produkcyjny (dziewiarni) są niezgodne z dopuszczalnym przeznaczeniem dla terenu C17MN/U, a tym samym w sposób rażący naruszają art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 7 pkt 5, § 25 ust. 5 pkt 3 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu C17MN/U jako dopuszczalnej funkcji nie wskazuje działalności produkcyjnej, tylko usługi. Czym innym jest produkcja, a czym innym są usługi.
Oceniając skutki społeczno-gospodarcze powyższego naruszenia, GINB stwierdził, że udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku oraz zmianę przeznaczenia rozbudowywanej części budynku, które są niezgodne z aktem prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyraz niewypełnienia jednego z podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę/zmianie sposobu użytkowania.
Organ wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może zakazać istniejącej już zabudowy. Natomiast jako akt prawa miejscowego może ograniczyć jej dalszą ekspansję, np. poprzez dopuszczenie dla danego terenu usług, a nie produkcji. Zakład dziewiarski został wybudowany na podstawie pozwoleń na budowę/rozbudowę wydanych przed wejściem w życie ww. uchwały Rady Miejskiej w [...], nr [...] z [...] grudnia 2004 roku, ale zgoda na sporną zmianę sposobu użytkowania i przeznaczenia została wydana, gdy już obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2004 roku.
GINB podkreślił, że od strony zachodniej zakład dziewiarski inwestora graniczy bezpośrednio z budynkami mieszkalnymi, co ma znaczenie, jeżeli uwzględni się funkcjonowanie kolejnej hali produkcyjnej.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu GINB wskazał, że niezasadny jest zarzut dotyczący drogi dojazdowej, ponieważ nie była ona przedmiotem spornej inwestycji. W kwestii wybicia otworu wejściowego, samowolnego podniesienia i wybrukowania terenu, a tym samym zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej właściwy jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Ponadto za zakres projektowanych robót przestawionych na projekcie zagospodarowania odpowiada projektant. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia jedynie ich zgodność z przepisami. Nie znajdują także uzasadnienia zarzuty związane z wymaganiami ochrony środowiska. Wskazane przez wnioskodawcę wyniki pomiarów hałasu wiążą się z funkcjonowaniem zakładu dziewiarskiego i mogą świadczyć jedynie o interesie prawnym P. W.w kwestionowaniu zaskarżonej decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję w części dotyczącej części co do jej pkt. 1, a mianowicie co do rozstrzygnięcia w którym zaskarżona decyzja uchyla decyzję I instancji i stwierdza nieważność decyzji Starosty [...] z [...] września 2008 r. znak: w zakresie zmiany sposobu użytkowania części istniejącego budynku magazynowa na budynek produkcyjny (dziewiarni), oraz w zakresie zmiany rozbudowanej części budynku magazynowego na budynek produkcyjny (dziewiarni), złożył S. A..
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części oraz zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi powtórzył zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.
Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...], którą organ:
- uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 nr [...]w części dotyczącej punktu 1 i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. w zakresie zmiany sposobu użytkowania części istniejącego budynku magazynowego na budynek produkcyjny (dziewiarni) oraz w zakresie zmiany przeznaczenia rozbudowywanej części budynku magazynowego na budynek produkcyjny (dziewiarni);
- utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] w pozostałym zakresie (pkt 2).
Decyzja ta wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Przedmiotem postępowania w- sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi.
Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia opiera się na tych samych dowodach, które były podstawą wydania pierwotnej decyzji. Nowy materiał dowodowy wniesiony do sprawy, na ogół pozostaje bez wpływu na kontrolę zaistnienia przesłanek wskazanych w 156 § 1 k.p.a.. Nowe dowody i okoliczności wykazane w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie będące częścią akt sprawy na dzień wydania decyzji, co do zasady zgodnie z art. 145 Kpa mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. ustawy, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.
W niniejszej sprawie stwierdzono nieważność omawianej decyzji w związku z zaistnieniem przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w 156 § 1 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać."
Odnosząc się najdalej idącego zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 2 p.b. poprzez błędne uznanie, że P. W. jest stroną postępowania o .stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2008. a co za tym idzie, że posiada on legitymację do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji, wskazać należy, że jest on bezzasadny. Otóż podkreślić należy, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił P. W. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wskazując że z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący stroną. GINB decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r. sygn.. akt VII SA/Wa 163/14 uchylił obydwa postanowienia. Sąd w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał, że cyt. "organy orzekające w sprawie, ustalając obszar oddziaływania inwestycji nie uwzględniły wszystkich okoliczności oraz przepisów prawa materialnego, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Skoncentrowały się na parametrach budynków objętych kwestionowaną decyzją (analizując kwestię odległości, przesłaniania i zacieniania) i przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W kontekście wskazanego rozporządzenia, analizując kwestię zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego, nie ustaliły jednak i nie wzięły pod uwagę tego, że na nieruchomości skarżącego (jak wywodzi skarżący), w granicy z działką o nr ewid. [...] znajduje się budynek gospodarczy, odległość zaś pomiędzy wskazanym budynkiem a budynkiem objętym spornym pozwoleniem wynosić ma 5 m. Trudno tym samym ocenę tę uznać za pełną. Nadto, organy orzekające nie dostrzegły w wystarczającym stopniu, że decyzja kwestionowana przez skarżącego, zezwala na przebudowę i zmianę przeznaczenia dwóch hal magazynowych na zakład dziewiarski, przy czym jedna z nich usytuowana jest na działce bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością skarżącego. Nie wzięły także pod uwagę sposobu zagospodarowania działki skarżącego, a nadto – błędnie przyjęły, że o interesie prawnym skarżącego nie mogą świadczyć ani zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani przepisy normujące dopuszczalny poziom hałasu w środowisku. Organy orzekające w sprawie nie dostrzegły również, że kwestionowana przez skarżącego decyzja stanowi kolejny etap zamierzenia inwestycyjnego realizowanego od kilku lat przez S. A.., a polegającego na rozbudowie zakładu produkcyjnego jakim jest zakład dziewiarski. W sytuacji zaś gdy kwestionowane pozwolenie obejmuje obiekty wchodzące w skład funkcjonującego przedsiębiorstwa, inwestycję należy traktować szerzej, uwzględniając już istniejące w ramach tego zakładu obiekty i ich charakter/przeznaczenie, bo to może mieć znaczenie dla przymiotu strony skarżącego w kontekście przepisów o ochronie środowiska, w tym regulujących dopuszczalne normy hałasu (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1551/12), a traktowanie każdej inwestycji wchodzącej w skład funkcjonującego zakładu mogłoby prowadzić do obejścia prawa.
Organy orzekające powyższych kwestii należycie nie rozważyły naruszając w stopniu istotnym wskazane powyżej przepisy procesowe. Nie wzięły w szczególności pod uwagę, iż skarżący swój interes prawny wiąże z przeznaczeniem inwestycji i przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisami regulującymi normy dopuszczalnego hałasu. Skarżący w skardze ponownie zwrócił zaś uwagę, iż sprawa dotyczy zakładu przemysłowego – dziewiarni, a tego rodzaju zabudowa ze swej natury jest źródłem znacznego hałasu wywoływanego przez ruch takiego przedsiębiorstwa – ruch maszyn dziewiarskich (wg. organu środowiskowego w ilości 199), maszyn posadowionych na zewnątrz budynków fabrycznych (jak sprężarki, wentylatory, klimatyzatory), czy innych pojazdów. Skarżący podniósł też, że tego rodzaju zabudowa w strefie zabudowy mieszkaniowej jest niezgodna z miejscowym planem. Te też aspekty w sprawie wymagały szczególnie wnikliwej analizy, której to niewątpliwie zabrakło (i która to na etapie wstępnym, poza postępowaniem, nie mogła mieć miejsca)."
Podnieść należy, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, organ odwoławczy oraz orzekający aktualnie Sąd są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.
Przez ocenę prawną, o której mowa w przywołanym przepisie, powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016). W orzecznictwie podkreśla się, że rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych m.in. z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1350/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 332/13, oba orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).
Dodać ponadto należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170).
Ani organ, ani sąd nie mogą inaczej i na nowo sformułować oceny prawnej, która już raz została sformułowana w sprawie i są zobowiązane podporządkować się jej w pełnym zakresie. Co więcej, sąd ponownie orzekający jest zobowiązany wskazać, czy organ do tej oceny się zastosował, co jest warunkiem legalności zachowania organu w sprawie. Natomiast niezastosowanie się przez sąd pierwszej instancji do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wydanym w tej samej sprawie orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa, tj. art. 153 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie, kierując się wytycznymi ww. wyroku WSA w Warszawie, organ dokonał ponownej oceny legitymacji P. W.do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji i w ocenie Sądu prawidłowo ustalił, że P. W., będąc współwłaścicielem zabudowanej działki nr ewid. która graniczy bezpośrednio ze sporną inwestycją, mając na uwadze charakter spornej inwestycji, tj. zmianę użytkowania i przeznaczenia na budynek produkcyjny (dziewiarnię), oraz jej usytuowanie względem działki nr ewid. [...], ma interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...] [...] września 2008 r., nr [...]. Podkreślić należy, że ze stanu faktycznego przedstawionego w niniejszej sprawie wynika, że wyrokami WSA w Warszawie, potwierdzonymi wyrokami NSA, wyeliminowane z obrotu prawnego zostały wszystkie rozstrzygnięcia organów, które negowały interes prawny P. W.w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczących zakładu dziewiarskiego należącego do S. A..
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. wskazać należy, że, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, z projektu budowlanego zamiennego wynika, rozwiązania projektowe zatwierdzone ww. decyzją Starosty [...] z [...] września 2008 r., obejmują w szczególności:
- zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowego (usytuowanego na działce nr ewid. [...]) na budynek produkcyjny (dziewiarni);
- zmianę przeznaczenia rozbudowywanej części budynku magazynowego na budynek produkcyjny (dziewiarni);
- wydzielenie pomieszczenia socjalnego dla pracownika z projektem wod.-kan. dla tego pomieszczenia w rozbudowywanej części budynku;
- instalację elektryczną dla planowanych urządzeń; -wentylację i klimatyzację hali produkcyjnej;
- likwidację okien w istniejącej oraz rozbudowywanej części budynku;
- miejsce na zamykane kontenery na śmieci.
Kwestionowana decyzja Starosty [...] została wydana na podstawie art. 36a ust. 1 i art. 71 ust. 6 p.b.
Zgodnie art. 71 ust. 6 pkt 1 p.b. (według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę), jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę.
W myśl art. 36a ust. 1 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z kolei w myśl art. 36a ust. 3 p.b. w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.
Jak wynika z akt sprawy, obszar którego dotyczy sporna inwestycja w dniu wydania kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] września 2008 r., objęty był zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w [...], nr [...], z [...] grudnia 2004 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Zgodnie z tą uchwałą działka o nr ewid. [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem C17MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług (§ 7 pkt 5, § 25 mpzp.).
Zgodnie z § 25 ust. 1 pkt 1 i 2 powyższego planu, dla terenu C17MN/U plan ustala adaptację, modernizację, rozbudowę, uzupełnienie oraz wymianę istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej ewentualnie realizację nowej zabudowy jednorodzinnej z dopuszczeniem działalności. Ponadto dla powyższego obszaru plan miejscowy ustala jako przeznaczenie dopuszczalne usługi przeznaczone dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców wolnostojące lub jako pomieszczenia wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego (§ 25 ust. 5 pkt 3). Ponadto w § 2 pkt 13 ww. planu zdefiniowano "usługi" ("rozumie się przez to usługi związane z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojące na terenach mieszkaniowych.").
Uwzględniając powyższe, ma rację organ, że sporna zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowego na budynek produkcyjny (dziewiarnię) oraz zmiana przeznaczenia rozbudowywanej części budynku magazynowego na budynek produkcyjny (dziewiarni) są niezgodne z dopuszczalnym przeznaczeniem dla terenu C17MN/U, a tym samym w sposób rażący naruszają art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wzw. z § 7 pkt 5, § 25 ust. 5 pkt 3 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak słusznie wskazał organ, dla dla terenu C17MN/U jako dopuszczalnej funkcji nie wskazuje działalności produkcyjnej, tylko usługi. Czym innym jest produkcja, a czym innym są usługi. Celem produkcji jest bowiem wytwarzanie, przy zastosowaniu jednej lub kilku technologii, nowych jakościowo wyrobów. Do produkcji bez wątpienia zalicza się działalność zakładu dziewiarskiego. Usługa (np. magazynowanie) nie jest związana z zastosowaniem żadnej technologii i nie tworzy nowych jakościowo wyrobów.
Słusznie GINB wskazał, że ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny przewiduje inne tereny dla zabudowy produkcyjnej (§ 40 ust. 1, § 42 ust. 1 mpzp).
Błędnie wywodzi skarżąca, ze zapisy ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie odnoszą się do kwestionowanej decyzji, gdyż dotyczą jedynie nowej zabudowy, a nie dokonywania zmian w zabudowie już istniejącej. Przepis § 25 ust. 1 pkt 1 i 2 mpzp wyraźnie wskazuje na możliwość adaptację, modernizację, rozbudowę, uzupełnienie oraz wymianę istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej. Jak słusznie wskazał organ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może zakazać istniejącej już zabudowy, natomiast ograniczyć jej dalszą ekspansję, np. poprzez dopuszczenie dla danego terenu usług, a nie produkcji. Zakład dziewiarski został wybudowany na podstawie pozwoleń na budowę/rozbudowę wydanych przed wejściem w życie ww. uchwały Rady Miejskiej w [...], nr [...] z [...] grudnia 2004 roku, ale zgoda na sporną zmianę sposobu użytkowania i przeznaczenia została wydana, gdy już obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2004 roku.
Podkreślić należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, podzielony przez Sąd w składzie tu orzekającym, że stosownie do brzmienia art. 35 p.b. organ administracji może wydać pozwolenie na budowę obiektu budowlanego wyłącznie wtedy, kiedy tego rodzaju inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie ww. wymogu stanowi rażące naruszenie i w pełni uzasadnia zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a.
Słusznie także organ wskazał, oceniając skutki społeczno-gospodarcze powyższego naruszenia, że udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku oraz zmianę przeznaczenia rozbudowywanej części budynku, które są niezgodne z miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyraz niewypełnienia jednego z podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę/zmianie sposobu użytkowania, w szczególności, że od strony zachodniej zakład dziewiarski inwestora graniczy bezpośrednio z budynkami mieszkalnymi, co ma znaczenie, jeżeli uwzględni się funkcjonowanie kolejnej hali produkcyjnej. W ocenie Sądu oczywistym jest, że uruchomienie kolejnych hal produkcyjnych zakładu dziewiarskiego zwiększa immisje na działki sąsiednie, w tym działkę wnioskodawcy zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Be znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest podnoszona przez skarżącego okoliczność funkcjonowania na tej samej ulicy innych zakładów produkcyjnych, szczególnie że skarżący nie wykazał, że budowa ww. zakładów nastąpiła w czasie obowiązywania ww. miejscowego planu zagospodarowania porzestrzennego.
W odniesieniu zaś do oceny legalności zaskarżonej decyzji GINB w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Sąd zauważa, że przywołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych w związku z powyższym wyrokiem pojawiły się rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., a w dalszej kolejności stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych. W części orzeczeń sądowych przyjmowano mianowicie, że rzutuje on bezpośrednio na wykładnię ww. przepisu. W konsekwencji, uwzględniając zawarte w wyroku Trybunału wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14). Bądź wprawdzie nie stwierdzano zaistnienia tego rodzaju przeszkody, ale nie było to efektem nieuwzględnienia powyższego wyroku i upływu czasu od wydania obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in finek.p.a. decyzji, lecz stwierdzenia, że nie przyznawała ona prawa lub jego ekspektatywy (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1030/14).
Prezentowany jest także pogląd, że względu na charakter zakresowy wyroku Trybunału i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero – jak stwierdził sam Trybunał -dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można zaś określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przyjęcie bowiem odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek wszak "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 jak i 20 czy innej dowolnej liczbie lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Godzi się wreszcie zauważyć, że sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej zatem nie może
tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej. Dodatkowo na marginesie wskazać należy, że wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji z 2008 r. został złożony w 2013 r., tj. 5 lat po wydaniu tejże decyzji, a już w dniu [...] grudnia 2014 Wojewoda [...] decyzją nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...]. (decyzja ta nie utrzymała się w obrocie prawnym).
Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.