VII SA/Wa 793/19

VII SA/Wa 793/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-10-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-04-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Artur Kuś /sprawozdawca/
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 930/20 - Wyrok NSA z 2023-03-27
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 35 ust. 1 pkt. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2016 poz 23
art. 156 §1pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...], [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. R. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") decyzją z [...] lutego 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania H. R., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lipca 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1566/15) – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2009 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R.G. pozwolenia na rozbudowę budynku obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego na działce nr ew. [...], obręb B., gmina G.
W uzasadnieniu organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że decyzją z [...] maja 2015 r., znak: [...], umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. nr [...].
Po rozpatrzeniu skargi H. R., wyrokiem z 28 lipca 2016 r., (sygn. akt VII SA/Wa 1566/15) WSA w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB z [...] maja 2015 r., znak: [...]. Wyrokiem z 16 października 2018 r. (sygn. akt II OSK 2508/16) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną R. G. od tego wyroku. W wyroku z 28 lipca 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1566/15) Sąd I instancji wskazał, że: "prowadząc postępowanie w rezultacie uchylenia zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, organ odwoławczy powinien przyznać skarżącemu przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., i zapewnić, aby w tym postępowaniu zostały wykonane wszystkie wytyczne sądów administracyjnych, w szczególności wytyczne zawarte w wyroku z 8 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1422/12, a także dalsze wytyczne Sądu, a mianowicie przeanalizowanie charakteru spornej inwestycji i jej dopuszczalności w kontekście przepisów dotyczących ochrony środowiska oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. (§ 20 oraz § 42 ust 2 pkt 2) oraz odniesienie się do zarzutów skarżącego w tym zakresie z zachowaniem zasad wynikających z art. 8, 9 i 107 § 3 k.p.a.".
2. Mając na uwadze powyższe, uwzględniając wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z 28 lipca 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1566/15) po ponownym rozpatrzeniu odwołania H. R. oraz przeanalizowaniu akt sprawy, GINB powołując się na treść art. 153 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 16 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. wskazał, że z projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa inwestycja (w celu poprawy walorów architektonicznych oraz stanu technicznego budynku, a także poprawy warunków sanitarnych wokół zabytkowego pałacu wraz z parkiem) obejmuje zmianę konstrukcji dachu oraz zmianę pokrycia dachowego na istniejącym budynku obory wraz z zadaszeniem wybiegu (wybetonowanego i ogrodzonego) dla krów (wiaty). Od strony parku zaprojektowano pas zieleni izolacyjnej o szerokości 5,7 m. Projektuje się również zieleń wysoką i niską w trzech skupiskach wokół budynku obory. Likwiduję się istniejącą rampę na składowanie obornika, która znajduje się w północno-zachodnim narożniku budynku, na działce nr ew. [...], obręb B., gmina G. (Projekt budowlany - s. 3 i 3a).
Przywołując treść art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji; dalej: "p.b."), organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że inwestor – R. G. - wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością inwestycyjną (tj. działką nr ew. [...]). Tym samym, w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.
Powołując się na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., GINB wskazał, że działka na której zlokalizowano sporne przedsięwzięcie objęta jest zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy G. z [...] czerwca 2002 r., Nr [...], w sprawie zmian w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy G., zgodnie z którym inwestycyjna działka położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem MN/RU - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i urządzeń obsługi gospodarki rolnej (§ 3 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały). Zgodnie z § 42 ust. 1 pkt 1 wyżej wskazanej uchwały na terenie (MN/RU) zespołu dworsko - parkowego, gospodarstwa rolnego i ujęcia wody ustala się adaptację, modernizację, rozbudowę i wymianę istniejących obiektów kubaturowych oraz realizację nowych pod warunkiem uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Natomiast § 42 ust. 2 pkt 2 wyżej wskazanej uchwały stanowi, że na terenie (MN/RU) zespołu dworsko - parkowego ustala się strefę ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko - parkowego w granicach do 100 m od granicy zespołu. W strefie tej nie dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej. Lokalizację pozostałych inwestycji należy uzgadniać z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
GINB wyjaśnił, iż z uwagi na brak w wyżej wskazanej uchwale, definicji "uciążliwej działalności inwestycyjnej" nie ma podstaw do przyjęcia, że sporne przedsięwzięcie - zmiana konstrukcji dachu i zmiana pokrycia dachowego na istniejącym budynku obory wraz z zadaszeniem wybetonowanego i ogrodzonego wybiegu dla krów (wiaty) oraz likwidacja istniejącej rampy do składowanie obornika - naruszałoby ustalenia uchwały Rady Gminy G. z [...] czerwca 2002 r., Nr [...], w sprawie zmian w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy G., a tym bardziej, że ewentualne naruszenie miałoby charakter rażący, a tylko takie może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Dodał przy tym, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia planu miejscowego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora. Z powyższego wynika, że na działce nr ew. [...] obręb B., gmina G., jest możliwa lokalizacja kwestionowanej inwestycji.
Jednocześnie z uwagi na usytuowanie spornej inwestycji strefie ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko - parkowego [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. postanowieniem z [...] grudnia 2008 r., Nr [...], uzgodnił pozytywnie omawianą inwestycję oraz jej lokalizację.
Organ wyjaśnił, mając na uwadze wytyczne Sądu zawarte w wyroku zapadłym w niniejszej sprawie, iż sporna inwestycja - zmiana konstrukcji dachu i zmiana pokrycia dachowego na istniejącym budynku obory wraz z zadaszeniem wybetonowanego i ogrodzonego wybiegu dla krów (wiaty) oraz likwidacja istniejącej rampy do składowanie obornika na działce nr ew. [...], obręb B., gmina G. - nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji organu powiatowego.
Zgodnie z dyspozycją § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia z 9 listopada 2004 r. wg. stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko do których zalicza się chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie niższej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP); współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia, natomiast zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 1 pkt 90 rozporządzenia z 9 listopada 2004 r. wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko do których zalicza się chów lub hodowla zwierząt, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 43: a) w granicach administracyjnych miast - w liczbie nie niższej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), b) na pozostałych obszarach - w liczbie nie niższej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP).
W ocenie GINB sporna inwestycja nie zalicza się do ww. przedsięwzięć. Akta sprawy nie wykazały również, aby sporne przedsięwzięcie powodowało uciążliwości w emisji substancji i energii.
Organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonując badania decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym opierają się na danych, wynikających ze znajdującej w aktach sprawy dokumentacji projektowej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej ograniczają się wyłącznie do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, natomiast sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało ograniczone do projektu zagospodarowania działki. Merytoryczna kontrola projektu budowlanego dokonywana przez organ nie jest uzasadniona. Kontrola ta ma charakter wyłącznie formalny. Natomiast kwestia kontroli zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem należy do właściwego miejscowo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.
Mając na uwadze wytyczne Sądu zawarte w wyroku z 28 lipca 2016 r, sygn. akt VII SA/Wa 1566/15, że z załącznika graficznego do ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. wynika ponad wszelką wątpliwość, że powyższa działka inwestycyjna nr ew. [...] położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem MN/RU. Tym samym bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia pozostają ustalenia wynikające z § 20 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G., który wyznacza tereny oznaczone na rysunkach zmian w planie symbolem RU.
GINB - stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. - nie stwierdził też, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2009 r., Nr [...], rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 wg. stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. 1997 r. Nr 132, poz. 877 według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisom § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 (odległości budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych), czy też § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej) ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Ponadto projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane.
Odnosząc się do argumentacji [...]WINB zawartej w piśmie z 20 lutego 2015 r., znak: [...], w świetle art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. a p.b. - GINB wskazał, że określenie terminu rozbiórki obiektu w decyzji wydanej w trybie art. 35 p.b. nie jest obligatoryjne. Organ orzekający o pozwoleniu na budowę, chcąc określić termin wykonania rozbiórki, musi przyjęcie takiego rozwiązania uzasadnić. W przeciwieństwie do decyzji wydawanych przez organ nadzoru budowlanego, organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę co do zasady nie nakazuje konkretnych zachowań. Decyzje te pozwalają na wykonanie robót, a nie nakazują ich. Należy pamiętać, że realizacja decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (czy rozbiórkę obiektu) jest uprawnieniem inwestora, a nie jego obowiązkiem. Tymczasem określenie terminu rozbiórki oznaczałoby obowiązek adresata decyzji wykonania prac w zakreślonym terminie.
Analiza kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2009 r., Nr [...], prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
3. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] lutego 2019 r. złożył H. R. dochodząc jej uchylenia w całości, uchylenia poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazał, że GINB nie bacząc na wcześniejszej uzasadnienia wyroków sądów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. GINB nie dostrzega rozbieżności pomiędzy decyzją Wojewody [...], a decyzją SKO w O. z [...] września 2018 r. dotyczących kwestii zabudowy części działki nr [...] i [...]. "Działka [...], inaczej niż stwierdza SKO, jest zabudowana zabytkowym budynkiem pałacowym i stanowi zabytkowy park, wpisane do rejestru zabytków, co zostało uwzględnione w mpzp poprzez wyznaczenie na działce [...] 100 m strefy ochrony ekspozycji tych zabytków, licząc od granicy działki [...]. Sporna inwestycja zlokalizowana jest w tej strefie, w odległości 9,7 m od granicy zabytkowego parku. W tej samej decyzji SKO stwierdziło, cyt: "W związku z faktem, iż inwestor prowadzi hodowlę krów mlecznych w trzech oborach o obsadzie 335 krów (335 DJP) przedmiotową inwestycję należy traktować jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko"."
Dalej skarżący wskazał: "zgodnie z przepisami prawa: "Na terenie całego kraju chów i hodowla zwierząt o liczbie inwentarza zawartej w przedziale: nie więcej niż 210 DJP - nic mniej niż 60 DJP. jest przedsięwzięciem wymagającym zbadania, w stosunku do niego, zasadności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast na obszarach wrażliwych pod względem środowiskowym (niżej opisanych), wskazanego zbadania wymagają także przedsięwzięcia obejmujące chów i hodowlę o liczbie inwentarza co najmniej 40 DJP".
Zatem GINB błędnie uznał, że sporna inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. O tym, że stanowisko zajęte przez GINB jest błędne świadczy też to, że PINB w O., Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. postanowił zawiesić z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej spornej inwestycji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wszczętego przez Wójta Gminy G. postępowania administracyjnego w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację w/w przedsięwzięcia (postanowienie nr [...]).
GINB, podejmując decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...], pominął całkowicie interes właściciela działki sąsiedniej nr [...] (H. R.) i skutki wydania decyzji o pozwoleniu na budowę spornego przedsięwzięcia, na co zwracał uwagę sądy administracyjne. WSA podniósł, cyt.: "W niniejszej sprawie skarżący H. R. jest właścicielem działki nr ew. [...], obręb B., Gm. G., na której mieści się zabytkowy zespół pałacowo-parkowy, sąsiadującej z działką nr [...], obręb B., Gm. G., której właściciel R. G. ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] otrzymał pozwolenie na rozbudowę budynku obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego, według projektu budowlanego, posadowionego od działki sąsiedniej (skarżącego – H. R.) w odległości 9,70 m."
GINB nie uwzględnił tego, że ograniczenia zagospodarowania, wynikające z odrębnych przepisów dotyczą także działki inwestora, tj. nr [...]. Bezspornie przedmiotowa inwestycja wpłynie (w rzeczywistości już wpłynęła) negatywnie na możliwości zagospodarowania i wykorzystania parku i pałacu.
GINB nie zauważył też, że sporna inwestycja stanowi rozbudowaną oborę, przez co liczba krów w oborze w bezpośrednim sąsiedztwie granicy zabytkowego parku i pałacu usytuowanego na działce [...] podwoiła się, a łącznie w 100 m strefie ochrony konserwatorskiej na działce nr [...] znajduje się obecnie około 500 krów - 500 DJP. Liczba krów systematycznie wzrasta wraz z realizacją przez Inwestora kolejnych samowoli budowlanych. Park zabytkowy, bezpośrednio sąsiadujący ze sporną inwestycją jest narażony na niekorzystne oddziaływanie dużego skupiska krów, co już skutkuje zamieraniem drzew i skażeniem wody. Sytuacja taka zagraża zaś zdrowiu i życiu ludzi oraz zwierząt.
Reasumując Skarżący wskazał, że GINB nie wykonał dyspozycji zawartych w wyrokach sądów administracyjnych obu instancji.
4. GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organy odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2009 r. nr [...], znak [...] Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla pana R. G. pozwolenia na rozbudowę budynku obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego na działce nr [...] obręb B. gm. G.. Przedmiotowa inwestycja obejmuje zmianę konstrukcji dachu oraz zmianę pokrycia dachowego na istniejącym budynku obory wraz z zadaszeniem wybiegu (wybetonowanego i ogrodzonego) dla krów (tj. wiaty). Projektuje się również zieleń wysoką i niską w trzech skupiskach wokół budynku obory. Dodatkowo likwiduję się istniejącą rampę na składowanie obornika, która znajduje się w północno-zachodnim narożniku budynku.
Zdaniem organów, analiza kontrolowanej decyzji prowadziła do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Zdaniem Strony, organy w decyzjach nie uwzględniły wytycznych sądów administracyjnych a sporna inwestycja w rzeczywistości stanowi rozbudowaną oborę. Wydana decyzja rażąco narusza prawo.
Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać Skarżącemu a nie organom.
2. W niniejszej sprawie wskazać można na kilka zasadniczych rozstrzygnięć organów i sądów administracyjnych, które maja wpływ na ustalone w sprawie okoliczności fatyczne i prawne:
- decyzją z [...] marca 2015 r. Nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji (po wszczęciu postępowania z urzędu) Starosty [...] z [...] stycznia 2009 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej panu R. G. pozwolenia na rozbudowę budynku obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego na działce nr ew. [...], obręb B., gmina G.;
- GINB decyzją z [...] maja 2015 r. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r.;
- po rozpatrzeniu skargi pana H. R., wyrokiem z 28 lipca 2016 r., (sygn. akt VII SA/Wa 1566/15) WSA w Warszawie uchylił decyzję GINB z [...] maja 2015 r. a wyrokiem z 16 października 2018 r. (sygn. akt II OSK 2508/16) NSA oddalił skargę kasacyjną R. G. od ww. wyroku WSA w Warszawie (ostatecznie przesądzając o przymiocie strony H. R.);
- w kontekście spornej inwestycji zapadły również inne wyroki sądów administracyjnych, również odnoszące się do spornej inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/WA 1553/17; wyrok WSA w Warszawie z 9 maja 2019 r. r., sygn. akt VII SA/Wa 2391/18; wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1422/12).
W wyroku WSA z 28 lipca 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1566/15) Sąd wskazał, że prowadząc postępowanie w rezultacie uchylenia zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, organ odwoławczy powinien przyznać skarżącemu przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Powinien też zapewnić, aby w tym postępowaniu zostały wykonane wszystkie wytyczne sądów administracyjnych, w szczególności wytyczne:
- zawarte w innym wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r., (sygn. akt VII SA/Wa 1422/12),
- w zakresie przeanalizowanie charakteru spornej inwestycji i jej dopuszczalności w kontekście przepisów dotyczących ochrony środowiska oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G..
3. Zdaniem Sądu, organy w niniejszej sprawie tylko w sposób pozorny i formalny dostosowały się do wytycznych zawartych we wskazanych wyrokach sądów administracyjnych. W decyzji GINB wskazano, bowiem że:
- pan R. G. wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością inwestycyjną (działką nr ew. [...]) na cele budowlane (tj. zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.);
- przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: MPZP, por. art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.); zdaniem organu, z uwagi na brak w MPZP definicji "uciążliwej działalności inwestycyjnej" nie było podstaw do przyjęcia, że sporne przedsięwzięcie rażąco narusza MPZP;
- z uwagi na usytuowanie spornej inwestycji strefie ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko - parkowego [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. postanowieniem z [...] grudnia 2008 r., Nr [...] uzgodnił pozytywnie omawianą inwestycję oraz jej lokalizację;
- inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji;
- organ sprawdził również zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.), wymieniając je i stwierdzając, że im nie uchybiono.
W ocenie Sądu, takie ustalenia zawarte w zaskarżonych decyzjach były niezasadne i nieuprawnione. Nie ulega wątpliwości, że pan H. R. posiada przymiot strony w niniejszym postepowaniu, co potwierdziły wyroki sądów administracyjnych. Niniejsza sprawa nie dotyczy jednak statusu strony a toczy się w tzw. trybie nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 §1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 §1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy.
Zdaniem Sądu, w niniejsze sprawie takie przesłanki niewątpliwie zachodzą. Oceniając, czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ orzekający obowiązany jest ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym należy ocenić, czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania - a to poprzez proste zestawienie ich ze sobą, zaś charakter naruszenia prawa powinien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana, jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 486/19).
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo postanowienie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne - a dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny - przekroczenie prawa (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 614/19). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
4. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie można mówić o "rażącym naruszeniu prawa", wskazując na dwa zasadnicze powody:
a) nieuzasadnione nieuwzględnienie przepisów o ochronie środowiska i przyjęcie jako nie budzącej wątpliwości - opinii, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny o oddziaływaniu na środowisko; kwestia ta była wspomniana już w analizie stanu faktycznego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1422/12), jednak nie została ostatecznie rozstrzygnięta, gdyż uchylenie zaskarżonej decyzji w powoływanej sprawie nastąpiło – zgodnie ze skargą - ze względu na naruszenie art. 106 § 1 k.p.a.;
b) przyjęcie, że w świetle MPZP sporna inwestycja nie ogranicza możliwości zagospodarowania działek będących własnością skarżącego, gdyż wchodzą one w skład strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej, która nie dopuszcza żadnej działalności inwestycyjnej.
Wszelkie unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu lub decyzji o warunkach zabudowy powinny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie, bowiem gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Podobnie należy ocenić regulujące dotyczące zgodności inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska. Niwelują one bowiem negatywne oddziaływania inwestycji na środowisko, którego ochrona jest niezaprzeczalnym wymogiem (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 80/19).
Sąd w niniejszej sprawie w pełni akceptuje i przyjmuje za własne stanowisko i uzasadnienie zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 28 lipca 2016 r. (sygn. akt VII Sa/Wa 1566/15). Wytyczne NSA zawarte w wyroku o sygn. akt II OSK 2508/16 dotyczyły bowiem wyłącznie przymiotu "strony" w postępowaniu administracyjnym, gdyż tego problemu dotyczyła wcześniejsza sprawa. Rozważania NSA nie odnosiły się zatem do tzw. przesłanek nieważnościowych.
5. Zdaniem Sądu, w kontekście roli przepisów dotyczących ochrony środowiska, można przyjąć, że przedmiotem wniosku o udzielenia pozwolenia na budowę była rozbudowa budynku obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego. W świetle art. 3 ust. 2 p.b. rozbudowa obiektu budowlanego jest traktowana tak samo jak jego budowa, czyli wykonanie w całości. W związku z tym, przedmiotem oceny organu właściwego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę powinien być nie tylko fragment nowego zadaszenia w części nazywanego wiatą, ale całość budynku, nawet jeśli jego istotna część powstała przed wieloma laty jako budynek dworskiego folwarku. Sam projekt budowlany nie prezentuje też wyłącznie fragmentu wiaty, ale całość obory. Można zatem twierdzić, że organy rozpatrując wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, były zobowiązane zażądać od inwestora przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powyższej okoliczności organy nie wzięły pod uwagę wydając zaskarżone decyzje.
Obowiązek organu uwzględnienia oddziaływania spornej inwestycji na środowisko był tym bardziej oczywisty, że w chwili podejmowania przez organ zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.U. UE L z 4 kwietnia 2011 r., Nr 2011, nr 88, poz. 5; dalej "rozporządzenie UE z 2011 r."), które w Załączniku I wyraźnie stwierdza, że "Obiekty budowlane muszą być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby podczas ich budowy, użytkowania i rozbiórki nie stanowiły w ciągu ich całego cyklu życia zagrożenia dla higieny ani zdrowia czy bezpieczeństwa pracowników, osób je zajmujących lub sąsiadów, nie wywierały w ciągu ich całego cyklu życia nadmiernego wpływu na jakość środowiska ani na klimat, w szczególności w wyniku: a) wydzielania toksycznych gazów; (...) d) uwalniania niebezpiecznych substancji do wody gruntowej, wód morskich, wód powierzchniowych lub gleby; [oraz] f) niewłaściwego odprowadzania ścieków, emisji gazów spalinowych lub niewłaściwego usuwania odpadów stałych i płynnych (...)". W przypadku przywołanego rozporządzenia UE z 2011 r. cele i zarazem standardy ("podstawowe wymagania") dotyczące obiektów budowlanych są wyrażone bardzo jasno: obiekty powinny być wykonane w taki sposób, aby w ciągu całego cyklu ich życia nie stanowiły one "zagrożenia dla higieny ani zdrowia czy bezpieczeństwa pracowników, osób je zajmujących lub sąsiadów, nie wywierały w ciągu ich całego cyklu życia nadmiernego wpływu na jakość środowiska ani na klimat, w szczególności w wyniku: a) wydzielania toksycznych gazów (...). Co więcej, nacisk na określony stan obiektów w "ciągu całego ich życia" nakazuje w taki sposób interpretować i stosować przepisy prawa krajowego, aby nie ograniczać się do stanu faktycznego (w tym: "oddziaływania obiektu") z jakiegoś początkowego, oryginalnego momentu, np. wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale aby jakościowe standardy były utrzymywane przez kolejne lata.
Dodatkowo należy wskazać, że z decyzji SKO z [...] września 2018 r. (załączonej do skargi, s. 8) wynika, że "(...) planowane do realizacji przedsięwzięcie polegające na przebudowie budynku inwentarskiego – obory – na terenie gospodarstwa rolnego w miejscowości B. gm. G. na działce nr [...] należy uznać za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia), dla którego rzeczony art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) przewiduje niezbędność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach".
Organy nie odniosły się również do tego, że zdaniem Skarżącego, sporna inwestycja to w istocie rozbudowana obora. W związku z tym liczba krów w oborze w bezpośrednim sąsiedztwie granicy zabytkowego parku i pałacu usytuowanego na działce [...] podwoiła się. Łącznie w 100 m strefie ochrony konserwatorskiej na działce nr [...] znajduje się obecnie, jak twierdzi skarżący, około 500 krów - 500 DJP. Ponadto, Skarżący wskazał, że park zabytkowy, bezpośrednio sąsiadujący ze sporną inwestycją jest narażony na niekorzystne oddziaływanie dużego skupiska krów, co już skutkuje zamieraniem drzew. Przeprowadzone badanie wody w studni kopanej znajdującej się na terenie zabytkowego parku w odległości ok. 9 m od granicy działki [...] i ok. 19 m od rozbudowanej spornej obory wskazuje na bardzo duże skażenie wody, wykraczające poza dopuszczalne normy.
W ocenie Sądu, pominiecie przez organ zagadnienia oceny oddziaływania spornej inwestycji na środowisko, w tym na nieruchomość skarżącego, stanowi rażące naruszenie prawa.
6. Zdaniem Sądu, organy w niniejszej sprawie rażąco naruszyły również art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Ocena zgodności projektu budowlanego z MPZP musi być kompleksowa. Musi więc obejmować całość projektu budowlanego (tj. projekt zagospodarowania terenu jak i część architektoniczno-budowlaną) oraz wszystkie określone w miejscowym planie wymagania, które w związku z planowaną inwestycją będą musiały znaleźć zastosowanie. Tylko pod takim warunkiem postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego spełni swoją zasadniczą funkcję polegającą na zapewnieniu przestrzegania wymagań ładu przestrzennego na etapie projektowania inwestycji budowlanej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 26 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 388/19).
Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym na terenie gminy, co oznacza, że jego ustalenia muszą być przestrzegane i uwzględniane przy realizacji inwestycji budowlanych. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami MPZP. Ustanowiona w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. "zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" jest warunkiem, który musi być spełniony bezwzględnie. Przy ustaleniu znaczenia pojęcia "zgodności" nie ma podstaw do odejścia od wykładni językowej, a zatem zgodny to jednakowy, nie różniący się (por. wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 604/17).
Zdaniem organu, z uwagi na brak w MPZP definicji "uciążliwej działalności inwestycyjnej" nie było podstaw do przyjęcia, że sporne przedsięwzięcie narusza MPZP. Z taką oceną nie można się zgodzić.
MPZP dla wsi B. w gminie G. przewiduje w § 42, że zarówno nieruchomości będące własnością skarżącego, jak i działka należąca do inwestora, na której zlokalizowana jest sporna inwestycja znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MN/RU. Jest to teren z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną [i] urządzenia obsługi gospodarki rolnej, co obejmuje istniejący zespół dworsko - parkowy, gospodarstwo rolne i ujęcie wody. Jednocześnie dla zespołu dworsko-parkowego ustalono:
1) strefę ścisłej ochrony konserwatorskiej w granicach wpisu do rejestru zabytków; ochronie podlegają: dwór i park - układ przestrzenny wraz z istniejącą zielenią parkową; w obrębie tej strefy nie dopuszcza się żadnej działalności inwestycyjnej, a prace konserwatorskie należy uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków,
2) strefę ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego w granicach do 100 m od granicy zespołu; w strefie tej nie dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej.
Naruszenie przez organ wskazanych wyżej przepisów p.b. polega na tym, że organ w swojej decyzji nie wziął pod uwagę treści § 42 pkt 2 MPZP. Przepis ten ustanawia strefę ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego w granicach do 100 m od granicy zespołu. W strefie tej nie dopuszcza się "uciążliwej działalności inwestycyjnej". Tymczasem działka nr ew. [...], na której zlokalizowana jest sporna inwestycja może (przynajmniej potencjalnie) być uznana za miejsce prowadzenia "uciążliwej działalności inwestycyjnej". Organ nie zbadał liczby krów, które mogą mieścić się w rozbudowanej części obory i skutków takiej inwestycji dla realizacji funkcji mieszkalnych w położonym w odległości 30-40 m dworze. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika jednoznacznie, że budynek obory istniał już od wielu lat i że jest on położony na terenie oznaczonym symbolem MN/RU. Dlatego nie można wykorzystania go jako części gospodarstwa rolnego traktować jako niezgodnego z MPZP. Jednak przedmiotem postępowania jest nie fakt istnienia oryginalnej obory, lecz inwestycja polegająca na jej dalszej rozbudowie, co przynajmniej może zakładać zwiększenie liczby hodowanych zwierząt. Twierdzenie takie jest logiczne i w pełni uzasadnione w realiach niniejszej sprawy. Ten wątek jednak nie został w zasadzie w ogóle rozważany przez organy.
Istotną okolicznością dla badania zgodności z prawem i z MPZP spornej inwestycji może być również fakt, że inwestycja została zrealizowana na terenie oznaczonym w MPZP symbolem MN/RU. Oznacza to, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez inwestora sąsiadującego ze skarżącym powinno spełniać wymagania wskazane w § 20 pkt 1 MPZP dla terenów oznaczonych na rysunkach symbolem RU. Tereny te, z podstawowym przeznaczeniem pod urządzenia produkcji rolnej, hodowli oraz obsługi gospodarki rolnej powinny być zagospodarowane w taki sposób, żeby "uciążliwość bądź szkodliwość dla środowiska wywołana funkcjonowaniem urządzeń nie mogła wykraczać poza granice tych terenów".
Organ kwestii charakteru oraz potencjalnych i faktycznych skutków inwestycji, a także odpowiedniego zarzutu skarżącego nie wziął pod uwagę. Organ nie odniósł się też do zarzutu skarżącego, że przedmiotem inwestycji jest wiata z zadaszeniem wybiegu dla krów, której posadzką zaprojektowano ze spadkami w kierunku zabytkowego parku i pałacu. Gdyby przedstawiony zarzut skarżącego okazał się zasadny, przesłanka "prowadzenia uciążliwej działalności inwestycyjnej" byłaby w pełni spełniona.
Sąd uważa zatem, że organ ponownie rozpatrując sprawę powinien zapewnić, aby w tym postępowaniu zostały wykonane wszystkie wytyczne zawarte w kilku wyrokach sądów administracyjnych odnoszących się do przedmiotowej inwestycji, a w szczególności:
a) przeanalizowanie charakteru spornej inwestycji i jej dopuszczalności w kontekście przepisów dotyczących ochrony środowiska oraz
b) analiza inwestycji w kontekście ustaleń MPZP gminy G..
Analizy te powinny być wykonane przy wzięciu pod uwagę przez organy wskazanych wcześniej w wyroku wytycznych w tym zakresie.
7. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a.