VII SA/Wa 79/25

VII SA/Wa 79/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-07-03
Data wpływu
2025-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Iwona Szymanowicz-Nowak
Lucyna Staniszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skarg W.C. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 listopada 2024 r. znak: DOR.7100.250.2024.MB w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargi
Uzasadnienie
I. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ,,Organ II instancji’’, ,,Organ I instancji’’) z dnia 8 listopada 2024 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej jako ,,k.p.a.’’), po rozpatrzeniu odwołania M. sp. z o.o. (dalej: ,,skarżąca spółka’’), utrzymująca w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 lipca 2024 r., nr [...] znak: [...] odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia 18 grudnia 2019 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję PINB dla m. st. Warszawy z dnia 14 maja 2019 r. nr [...] nakazującą dokonanie całkowitej rozbiórki realizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiektu sportowego.
II. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
1. PINB wszczął w 2017 r. postępowanie administracyjnego w sprawie realizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiektu sportowego. Składały się nań: kryte korty tenisowe, obiekty kontenerowe do obsługi kortów stanowiące zaplecze socjalno-biurowe, zbiorniki na ścieki, utwardzenie terenu, droga dojazdowa oraz chodniki.
Postanowieniem z dnia 8 października 2018 r. Powiatowy Inspektor na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: ,,p.b.’’) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie kompleksu sportowego przy ul. P. w Warszawie i nałożył obowiązek przedłożenia dokumentacji pozwalającej na jego legalizację. Inwestor nie zakwestionował skutecznie postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. ani nie wykonał go. Pismem z 17 grudnia 2018 r. skarżący poinformował organ powiatowy, że toczy się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: 1) przekryciu powłoką namiotową konstrukcji stelaża oświetleniowego; 2) budowie szczelnego szamba (2 szt.). Zarząd Dzielnicy W. m.st. Warszawy w ustalił, że nie jest prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Żądane dokumenty nie zostały przedłożone.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, PINB decyzją z 14 maja 2019 r. nr [...] nakazał inwestorowi dokonanie całkowitej rozbiórki realizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiektu sportowego, tj. budowli stanowiącej kompleks obiektów wraz z instalacjami i urządzeniami, w skład którego wchodzą kryte korty tenisowe, obiekty kontenerowe do obsługi kortów stanowiących zaplecze biurowo-socjalne, zbiornik na ścieki, utwardzenie terenu/droga dojazdowa, chodniki/ na terenie działek nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W., wraz z obniżeniem poziomu terenu podwyższonego o ok. 1 m w ramach tej inwestycji.
MWINB decyzją z dnia 18 grudnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB dla m st. Warszawy z dnia 14 maja 2019r. Nr [...], nakazującą inwestorowi dokonanie całkowitej rozbiórki realizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiektu sportowego - budowli stanowiącej kompleks obiektów wraz z instalacjami i urządzeniami, w skład którego wchodzą kryte korty tenisowe, obiekty kontenerowe do obsługi kortów stanowiących zaplecze biurowo - socjalne, zbiornik na ścieki, utwardzenie terenu /droga dojazdowa, chodniki/ na terenie dziatek ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W., wraz z obniżeniem poziomu terenu podwyższonego o ok. 1m w ramach tej inwestycji.
Decyzja ta poddana została kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 04 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 415/20, uchylił oba w/w rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, zaś NSA wyrokiem z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 843/21, uchylił w/w wyrok WSA w Warszawie i oddalił skargę. NSA wskazał, że na prowadzenie robót przy budowie kompleksu sportowego przy ul. P. inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na budowę. Wymogu tego nie mogły zastąpić działania inwestora polegające na składaniu zgłoszeń dotyczących poszczególnych elementów inwestycji.
Pismem z dnia 6 marca 2024 r. spółka M.sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła o uchylenie ostatecznej decyzji wydanej przez PINB dla m. st. Warszawy z dnia 14 maja 2019 r. nr [...] nakazującej dokonanie całkowitej rozbiórki realizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiektu sportowego wraz z instalacjami i urządzeniami, położonego przy ul. P./B. w W.
Skarżąca spółka wskazała, że dnia 22 maja 2018 r. wystąpiła o ustalenie lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie obiektu sportowego kortów tenisowych na działkach o numerach ewidencyjnych [...]z obr. [...] położony przy ul. P.. Zarząd Dzielnicy W. Miasta Stołecznego Warszawy wydał decyzję dnia 29 października 2018 r. nr [...] odmowną. Przyczyną wydania decyzji negatywnej było niespełnienie warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945, dalej: "u.p.z.p.), tj. warunku, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą i uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji do SKO w Warszawie. Organ II instancji utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję. Następnie, skarżąca spółka złożyła skargę na decyzję SKO w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 618/19 oddalił skargę. Jednakże na skutek wywiedzionej do NSA skargi kasacyjnej zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt: II OSK 1181/20 w pkt I uchylający zaskarżony wyrok WSA w Warszawie, oraz uchylający decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy W.. Spółka we wniosku podkreśliła, że NSA przychylił się do jej stanowiska, według którego grunt o powierzchni poniżej 0,10 ha nie może zostać uznany za las w rozumieniu przepisów art. 3 u.o.l. Z akt sprawy wynika, że część działki nr [...] oznaczona symbolem [...]o pow. [...] nie wchodzi w skład gruntu stanowiącego zwartą powierzchnię co najmniej 0,10 ha. Działka ta graniczy bowiem z działkami rolnymi oraz z drogą publiczną. Oznacza to, że teren inwestycji objętej wnioskiem spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
W ocenie skarżącej spółki, stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1181/20 ma bezpośrednie przełożenie na sytuację, w której obecnie się ona znajduje. Wobec tego zachodzą przesłanki z art. 15 k.p.a. Ponadto, skarżąca spółka zwróciła uwagę, że obiekt pełni ważne miejsce w życiu okolicznych mieszkańców, o czym może świadczyć petycja niektórych z nich z dnia 17 lipca 2023 r. kierowana do organów: GINB, MWINB oraz PINB dla m.st. Warszawy, w której zdecydowanie bronią oni istnienia ww. inwestycji.
Dnia 14 maja 2024 r. MWINB zawiadomił o wszczęciu na wniosek, postępowania w sprawie zmiany decyzji własnej z dnia 18 grudnia 2019 r., która utrzymała w mocy decyzję PINB dla m. st. Warszawy z dnia 14 maja 2019 r. nakazującej inwestorowi dokonanie rozbiórki całkowitej obiektu sportowego wraz instalacjami i urządzeniami.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 29 lipca 2024 r, nr 945/24 działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) wydał rozstrzygniecie o utrzymaniu w mocy decyzji PINB dla m.st. Warszawy Nr [...] z dnia 14 maja 2019 r., nakazującej rozbiórkę.
W uzasadnieniu Organ I instancji podniósł, że w jego ocenie wydanie decyzji w oparciu o dyspozycję z art. 48 p.b. stanowi okoliczność wyłączającą możliwość uchylenia własnej decyzji i Nr [...]. Norma z art. 48 p.b. stanowi bowiem regulację szczególną sprzeciwiającą się takiemu rozstrzygnięciu. Rozstrzygnięcie wydane na wskazanej podstawie ma charakter związany, ponieważ w przypadku spełnienia dyspozycji tego przepisu (tj. występowania przeszkód, uniemożliwiających kontynuowanie procedury legalizacyjnej) organ administracyjny obowiązany jest wydać określone w tym przepisie rozstrzygnięcie. Jego celem jest bowiem likwidacja stanu niezgodnego z prawem.
2. Z decyzją organu wojewódzkiego nie zgodziła się spółka MKW sp. z o.o., która w ustawowym terminie wniosła odwołanie.
3. Organ II instancji wydał decyzję z dnia 8 listopada 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję zaskarżoną.
W uzasadnieniu GINB wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Przepis ten pozwala na zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo pod warunkiem spełnienia określonych w nim przesłanek. Wśród tych przesłanek należy wymienić:
1) zakończenie postępowania administracyjnego decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo;
2) wyrażenie zgody przez strony postępowania na uchylenie lub zmianę decyzji;
3) brak przepisów szczególnych wykluczających zmianę lub uchylenie decyzji;
4) korzystność zmian decyzji z punktu widzenia interesu /społecznego lub słusznego interesu strony.
Organ II instancji wskazał, że aby zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. była dopuszczalna, wszystkie ww. przesłanki muszą być spełnione łącznie. GINB przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazujące, że decyzja o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 p.b. nie podlega uchyleniu w trybie art. 155 k.p.a. Zgodnie z przeważającym w orzecznictwie NSA poglądem przyjmuje się, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględniać interes społeczny lub słuszny interes strony, a jednocześnie przepisu tego nie można stosować do uchylania lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Jednocześnie, GINB przyznał, że znane jest organowi najnowsze orzecznictwo sądowe, przyjmujące inny kierunek wykładni art. 155 k.p.a. w tym zakresie, tj. uznające, że uchylenie lub zmianą decyzji o rozbiórce na podstawie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalna jedynie wtedy, gdy faktycznie powodowałaby stan niezgodności z prawem, jednak mogą się zdarzyć sytuacje, gdy takiego stanu wcale nie spowoduje, np. w gdy w wyniku zmiany przepisów legalizacja obiektu, która nie była możliwa w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, w okresie późniejszym stała się możliwa. Niezależnie od powyższego, uwzględnienie tych okoliczności byłoby możliwe wyłącznie przy spełnieniu wszystkich przesłanek z art. 155 k.p.a., a jedną z nich jest zgoda stron na uchylenie decyzji. Nie ulega wątpliwości, że aby możliwa była zmiana decyzji w trybie przewidzianym art. 155 k.p.a. bezwzględnie konieczne jest uzyskanie zgody stron, której w niniejszej sprawie nie uzyskano. Organ II instancji przeprowadził w tym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe. W toku postępowania odwoławczego, pismem z 19 września 2024 r. GINB wezwał strony postępowania do określenia, czy wyrażają zgodę na zmianę decyzji z 18 grudnia 2019 r. W odpowiedzi, w piśmie z 2 października 2024 r. M.M. , G. M. r, K.M., W.M. oraz M. M. wyraźnie wskazali, że nie wyrażają zgody na zmianę lub uchylenie decyzji rozbiórkowej. Strony wskazały także, że sąsiedztwo obiektu jest niezwykle uciążliwe i oczekują jego rozbiórki. Nadto, Organ II instancji podkreślił, że krąg stron w postępowaniu w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., co do zasady, jest taki sam jak krąg stron w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w trybie zwykłym.
Tym samym, Organ II instancji uznał, że należy odmówić zmiany decyzji, w tym trybie. A zatem z tych względów GINB utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
III. 1. Od ww. decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli W.C.(dalej: ,,skarżący’’, ,,inwestor’’) oraz M.sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: ,,spółka skarżąca’’).
W skardze z dnia 11 grudnia 2024 r. W. C.podniósł, że kwestionuje zaskarżoną decyzję w całości. W ocenie skarżącego, GINB jako organ II instancji powinien uchylić odmowę uchylenia decyzj MWINB i postępowanie powinno toczyć się przed pierwszą instancją zgodnie z wnioskiem strony. GINB bez zgody stron nie powinien przeprowadzać samodzielnie postępowania a żadna ze stron nie wnosiła o to, zatem należy uznać, ze GINB naruszył art. 13 k.p.a.
Nadto, w ocenie skarżącego sposób zebrania deklaracji zgody został przeprowadzony przez GINB niedbale. Wezwanie w nagłówku nie zawierało adresu instytucji, do której zgody miałyby być wysyłane. GINB zwrócił się do osób z rozdzielnika zmienianej decyzji nie wskazując ani sposobu wyrażenia zgody, ani adresu, na który miałaby być wysłana taka zgoda. Wzywał do wyrażenia zgody na zmianę decyzji a przecież postępowanie prowadzone było w celu jej uchylenia w trybie art. 155 k.p.a.
Ponadto, skarżący podniósł, że GINB nie uwzględnił deklaracji złożonych przy petycji mieszkańców - sąsiadów będących stronami, którzy wzywali także i GINB do legalizacji obiektu - a więc właśnie do zmiany decyzji. Skoro te fakty były znane organowi z urzędu, nie powinien dodatkowo wzywać już pozostałych stron do wyjaśnień. Względnie, powinien wezwać wnioskodawcę do przekazania okólnika z deklaracją chęci zmiany. GINB naruszył w ocenie skarżącego art. 50 k.p.a.. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji GINB z 8 listopada 2024 r.
Skarżąca spółka w piśmie z dnia 23 grudnia 2024 r. również zakwestionowała w całości zaskarżoną decyzję. Pod jej adresem zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 19 KPA w zw. z art. 155 KPA poprzez dokonanie czynności mających charakter prowadzenia postępowania w sprawie o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 KPA polegających na wezwaniu przez GINB pismem z dnia 19 września 2024 r. do określenia, czy wyrażają zgodę na zmianę decyzji, podczas gdy Organ II instancji w przypadku tego szczególnego postępowy uprawniony jest jedynie do kontroli instancyjnej poprawności wydanej decyzji natomiast do czynności mających charakter prowadzenia postępowy i rozstrzygnięcia merytorycznego uprawniony jest organ, który wydał decyzję objętej wnioskiem z art. 155 KPA, a więc w przedmiotowej sprawie MWINB, co determinuje zaistnienie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji GINB na podstawie art. 156 §1 pkt 1) KPA;
b) art. 138 § 2 KPA w zw. z art. 15 KPA w zw. z art. 155 KPA zw. z art. 48 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej: PB) poprzez brak uchylenia decyzji MWINB w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji w sytuacji, gdy decyzja MWINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania poprzez całkowity brak zastosowania art. 155 KPA ze względu na domniemane wyłączenie tego trybu dla decyzji wydanych podstawie art. 48 PB, podczas gdy zastosowanie tego trybu było możliwe i słuszne a pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięć co w konsekwencji faktycznego przeprowadzenia postępowania wyjaśniające w sprawie jedynie przez GINB, i to w szczątkowym zakresie, naruszyło zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnij sprawy przez organy administracji;
c) art. 136 § 2 i § 3 KPA poprzez samodzielne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w sytuacji oczywistego naruszenia przepisów postępowania przez MWINB, pomimo braku takiego wniosku skarżącej strony i wyrażenia zgody na takie działanie przez wszystkie strony;
d) art. 28 KPA poprzez brak weryfikacji stron, które powinny brać udział w postępowaniu w ramach art. 155 KPA szczególnie w sytuacji, gdy od wydania decyzji objętej wnioskiem minęło ponad pięć lat. bowiem MWINB ani GINB nie dokonały weryfikacji, czy podmioty będące stronami decyzji objętej wnioskiem dalej mają ten przymiot, czy nie doszło do następstwa prawnego niektórych z nich lub utraty tego statusu albo czy nie pojawiły się nowe podmioty, które powinny uzyskać ten przymiot w prowadzonym postępowaniu, co ma szczególne znaczenie w obliczu wystosowania przez GINB pism z dnia 19 września 2024 r.;
e) art. 155 KPA w zw. z art. 48 PB poprzez ich nieprawidłową wykładnię warunkującą uznanie, że wydanie decyzji na podstawie art. 48 PB uniemożliwia zastosowanie do niej procedury z art. 155 KPA, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, podczas gdy wydanie decyzji na podstawie art. 48 PB samo w sobie nie warunkuje braku możliwości zastosowania art. 155 KPA, a wręcz przeciwnie - zastosowanie tego przepisu w stanie prawnym i faktycznym opisanym we wniosku z dnia 6 marca 2024 r. jest słuszne i uzasadnione, co potwierdza aktualna linia orzecznicza NSA, przyjmująca taką wykładnię chociażby w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. akt: II OSK 2851/21 z dnia 9 lutego 2023 r. i sygn. akt II OSK 54/19 z dnia 21 grudnia 2021 r.;
f) art. 155 KPA w zw. z art. 48 PB w zw. z art. 7a § 1 KPA w zw. z art. 8 § 1 i § 2 KPA - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie warunkujące dokonanie rozstrzygnięcia sprawy na kanwie nieaktualnej, mniejszościowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, dotyczącej braku możliwości zastosowania art. 155 KPA do decyzji wydanej w oparciu o art. 48 PB, podczas gdy zgodnie z art. 7a § 1 KPA w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony, tak więc GINB powinien był uznać zgodnie z aktualną i dominującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, że art. 155 KPA ma zastosowanie do decyzji wydanych na podstawie art. 48 PB i uchylić decyzję MMWINB - odmowa takiego rozstrzygnięcia sprawiła bowiem, że naruszona zostało zaufanie skarżącej do Organu administracji publicznej;
g) art. 155 KPA w zw. z art. 48 PB w zw. z art. 7 KPA w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 KPA - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące brakiem rozważenia materiału dowodowego załączonego do wniosku Skarżącej.
Wobec powyższego skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji GINB i przekazanie sprawy GINB do ponowy rozpoznania lub uchylenie decyzji GINB i poprzedzającej ją decyzji MMWINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania MMWINB. Nadto, skarżąca spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania od Organu na rzecz Skarżącej.
W uzasadnieniu skargi zostały rozwinięte ww. zarzuty.
2. W odpowiedzi na skargi GINB wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz odnosząc się do zarzutów skargi. Organ II instancji wyjaśnił, że w istocie w wezwaniu z 19 września 2024 r. zwrócił się o zgodę na zmianę decyzji MWINB z 18 grudnia 2019 r. niemniej jednak w pierwszym akapicie ww. pisma poinformowano, że strony, że postępowanie toczy się w przedmiocie odwołania od decyzji o odmowie zmiany decyzji. Strony wiedziały zatem w jakim przedmiocie toczy się postępowanie odwoławcze. Wbrew twierdzeniom skargi adres Urzędu został wskazany w stopce pisma poprawnie. Ponadto nie jest to pierwsze postępowanie dotyczące decyzji MWINB z 18 grudnia 2019 r. toczące się przed GINB.
Ponadto w piśmie z 2 października 2024 r. M.M. , G. M., K. M., W. M. oraz M. M. postępowania wyraźnie wskazali, że nie wyrażają zgody na zmianę lub uchylenie decyzji rozbiórkowej.
Pismem z 24 września 2024 r. W. C. oraz M.R. wyrazili zgodę na zmianę przedmiotowej decyzji. Także inwestorzy obiektu: spółki M. sp. z o.o. oraz Klub M. sp. z o.o. pismami z 21 października 2024 r. wyraziły swoje zgody dla zmiany decyzji.
Pozostałe strony postępowania, tj. Pan P. K., Pani Z. B. , Pan A B. oraz Pani J.J. nie skierowali do Organu żadnych pism dot. zgody lub jej braku.
GINB wyraźnie wskazał, że aby zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. były dopuszczalne, zgodę na to muszą wyrazić wszystkie strony postępowania. Zgoda stron jest podstawową przesłanką zastosowania wskazanego przepisu. Brak zgody jednej ze stron postępowania jest już wystarczającą podstawą do odmowy uwzględnienia wniosku o zmianę/uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a.
Z względu na brak zgody ww. osób bez wpływu na skarżoną decyzję pozostaje twierdzenie skargi o tym, że GINB "nie uwzględnił deklaracji złożonych przy petycji mieszkańców - sąsiadów będących stronami, którzy wzywali także i GINB do legalizacji obiektu - a więc właśnie do zmiany decyzji".
Wbrew twierdzeniom skargi, GINB podkreślił, że nie naruszył art. 136 k.p.a. wzywając strony do wskazania czy wyrażają zgodę na uchylenie decyzji organu wojewódzkiego.
3. Dnia 30 czerwca 2024 r. wpłynęło pismo uczestników G.M. i W. M. z wnioskiem o oddalenie skargi. W uzasadnieniu uczestnicy postępowania zakwestionowali trafność zarzutów podniesionych w skardze.
4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 27 lutego 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 79/25 połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 196/25 i o sygn. akt VII SA/Wa 79/25 i zlecił prowadzenie pod sygnaturą akt VII SA/Wa 79/25.
IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej jako ,,p.p.s.a.’’, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
2. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 listopada 2024 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymująca w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 lipca 2024 r., nr [...], znak: [...] odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia 18 grudnia 2019 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję PINB dla m. st. Warszawy z dnia 14 maja 2019 r. nr [...] nakazującą dokonanie całkowitej rozbiórki realizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiektu sportowego.
Jak wynika z akt sprawy wolą spółki skarżącej było uchylenie decyzji PINB dla m.st. Warszawy Nr [...]z dnia 14 maja 2019 r. w oparciu o art. 155 k.p.a. W związku z tym, że chociaż wniosek w/w spółki dotyczył decyzji organu powiatowego, tak zgodnie z obowiązującymi przepisami organy potraktowały go urzędu jako wniosek o uchylenie rozstrzygnięcia decyzji MWINB z dnia 18 grudnia 2019 r. nr [...]
Skarżący wniosek swój oparli na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny już po uprawmocnieniu się decyzji rozbiórkowej wydał wyrok z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt: II OSK 1181/20 w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie obiektu sportowego kortów tenisowych na działkach o numerach ewidencyjnych [...] z obr. [...] położony przy ul. P. Zarząd Dzielnicy W. Miasta Stołecznego Warszawy, w którym to w pkt I uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie, oraz uchylił decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy W. Co w przyszłości może oznaczać, że dla teren inwestycji objętej wnioskiem zostanie wydana decyzja pozytywna z uwagi na spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Uprzednie odmowy wydania decyzji opierała się na tym, że teren wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tymczasem, taka zgoda nie jest konieczna.
3. W niniejszej sprawie przepisem, na podstawie którego orzekały organy był art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm.), dalej jako ,,k.p.a.’’, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio (tj. właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji).
Decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, jest jedynie tzw. decyzja konstytutywna, tj. tworząca nowe prawa lub obowiązki. Co więcej, także decyzja nakładająca obowiązek może zostać uznana za decyzję, z której strona nabywa prawo. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach (P. M. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 154, art. 155, teza 3).
Uchyleniu lub zmianie mogą ulec jedynie takie decyzje niewadliwe, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Natomiast jest dopuszczalne niekiedy uchylenie lub zmiana w trybie art. 154 i 155 k.p.a. również decyzji związanych, jednak jeśli na skutek zmiany czy ich uchylenia nie dojdzie do naruszenia prawa.
Bezsporne w sprawie jest to, że skarżący domagali się zmiany/uchylenia decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki, a zatem decyzji, na mocy której nabył prawo. Jednakże organy obu instancji zakwestionowały możliwość zastosowania ww. przepisu do decyzji rozbiórkowej. W tym zakresie skład orzekający podziela pogląd skarżącego, iż w pewnych sytuacjach zastosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji rozbiórkowej jest możliwe. Jak zauważył bowiem NSA, mogą zaistnieć takie sytuacje, gdy zastosowanie art. 155 k.p.a. w stosunku do nakazu rozbiórki obiektu budowlanego nie będzie wykluczone. Nie jest bowiem tak, iż zawsze uchylenie nakazu rozbiórki wprost prowadzić będzie do stanu naruszającego prawo. Zarazem w danej sprawie za uchyleniem nakazu rozbiórki może niekiedy przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony (zob. wyrok z 9 lutego 2023 r. sygn. II OSK 2851/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niemniej jednak, pomimo błędnego - w opisanym zakresie - stanowiska organów obu instancji, niniejsze decyzje są prawidłowe co do meritum, gdyż na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie dopatrzył się możliwości zmiany/uchylenia ostatecznej decyzji rozbiórkowej.
4. Zwrócić należy bowiem uwagę na poniżej opisane dwie kwestie.
Po pierwsze, z powołanego art. 155 k.p.a. wynika, że jest to tryb nadzwyczajny, a utrwalone orzecznictwo jak i doktryna niezmiennie akcentują, że istotą postępowania w tym trybie jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyroki NSA: z 5 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 586/06 i z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 833/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1560/23, orzecznictwo publ.: https://cbois.nsa.gov.pl).
Istotne w sprawie było właśnie to, że nakaz rozbiórki orzeczono z powodu niewykonania przez inwestora ostatecznego postanowienia z dnia 8 października 2018 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który nałożył obowiązek przedłożenia dokumentacji pozwalającej na legalizację obiektu. Inwestor nie zakwestionował skutecznie postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. ani nie wykonał go. Inwestor nie uzyskał bowiem pozytywnej decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji.
W tym miejscu trzeba podkreślić, że aktualnie w orzecznictwie dopuszcza się sytuację, gdy jest możliwe zastosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji orzekających o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. W wyroku NSA z 9 lutego 2023 r. wskazano, że: "Nie jest bowiem tak, iż zawsze uchylenie nakazu rozbiórki wprost prowadzić będzie do stanu naruszającego prawo". Jednakże istotne jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w przypadku gdy przesłanki nakazu rozbiórki wynikały z uwarunkowań materialnoprawnych, które pozostały aktualne (np. obiekt narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy techniczno-budowlane) to o odwołalności takiego nakazu nie może być mowy.
Chociaż inwestorzy powołali się na wyrok NSA uchylający decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy W. o odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej nie przedstawili w toku postępowania decyzji pozytywnej. Ponadto, pominęli zupełnie sprzeczność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Należy zwrócić uwagę na bliską odległość hal usytuowanych od 4 do 8 metrów od domów mieszkalnych, chociażby w kontekście wymogów przeciwpożarowych. Warunki, jakie powinna spełniać hala, określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tak bliskie usytuowanie hal namiotowych jak i posadowienie zbiorników z olejem opałowym do ich ogrzania nie spełniają wymogów przeciwpożarowych.
Organy mogłyby ewentualnie rozważać zastosowanie art. 155 k.p.a., gdyby ze względu na zmienione uwarunkowania prawne istniejący obiekt mógł podlegać legalizacji, przykładowo wskutek uzyskania decyzji lokalizacyjnej jak i spełnienia wymogów przepisów techniczno-budowlanych). Zatem, wniosek o zmianę decyzji okazał się przedwczesny, skarżący nie dysponowali pozytywną decyzją lokalizacyjną w toku postępowania administracyjnego jak i nie wykazali zgodności obiektu z normami techniczno-budowlanymi. Należy zwrócić uwagę, że to na żądającym uchylenia/zmiany decyzji spoczywa obwiązek doprecyzowania i wykazania podstaw zaistnienia przesłanek z art. 155 k.p.a..
Organy obu instancji nie mogły zweryfikować twierdzenia skarżących o zgodności przedmiotowego obiekty z prawem bowiem skarżący nie przedstawił pozytywnej decyzji lokalizacyjnej. Organ nie może w trybie art. 155 k.p.a. powołując się na interes społeczny lub słuszny interes strony wydać rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z przepisem nakazującym organowi w danych okolicznościach faktycznych wydanie orzeczenia o ściśle określonej treści. Przez przepisy szczególne, które mogą "sprzeciwiać się uchyleniu lub zmianie decyzji" należy rozumieć takie regulacje prawne składające się na stan prawny dotyczący danej decyzji (nie wyłączając z nich także jej bezpośredniej podstawy materialnoprawnej), w świetle których z góry i bez najmniejszych wątpliwości wykluczone jest inne rozstrzygnięcie sprawy, aniżeli takie jak już zapadłe. Z kolei klauzule interesu społecznego i słusznego interesu strony stanowią podstawę do dokonania indywidualnej oceny każdej sprawy z uwzględnieniem także aspektów ocennych nie zapisanych bezpośrednio w przepisach prawa (zob. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r. sygn. II OSK 2851/21, orzeczenia.nsa.gov.pl), nie mogą one być jednak wyłączną podstawą do zmiany/uchylenia decyzji ostatecznej.
5. Niezależnie od powyższego, kolejną kwestią mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest brak wyrażenia zgody przez strony postępowania na zmianę lub uchylenie decyzji. Rację ma GINB, podkreślając, że nie jest wystarczająca zgoda kilku stron, lecz wymagana jest zgoda wszystkich stron postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Organ w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. nie może dowolnie – w oderwaniu od katalogu stron – z postępowania zwykłego kierować zapytania o wyrażenie zgody na zmianę/ uchylenie decyzji. Postępowanie z art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym i do wzruszenia pierwotnej decyzji konieczne jest spełnienie wymogu uzyskania zgody wszystkich stron, które brały udział w pierwotnym postępowaniu. Oznacza to, że w zaistniałej sytuacji wymagana jest zgoda nie tylko strony nabywającej prawo na podstawie decyzji zmienianej, a więc strony wnioskującej (jak uważa skarżący), ale też pozostałych podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu pierwotnym, dotyczącym legalizacji obiektu budowlanego, bądź nakazania jego rozbiórki na skutek nieprzedstawienia dokumentów legalizacyjnych. Krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 k.p.a. i tym samym jest niedopuszczalna (por. wyrok NSA z 26 listopada 2010 r., I OSK 1544/10, LEX nr 745078). Przedstawione stanowisko, które Sąd w tym składzie podziela, zostało już utrwalone w orzecznictwie sądowym i jest jednolite (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2019 r. II OSK 1220/17 i wyrok z dnia 23 czerwca 2020 r. II OSK 3723/19 -orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy odwoławczy nie naruszył tym samym, art. 28 k.p.a. poprzez brak weryfikacji stron, które powinny brać udział w postępowaniu w ramach art. 155 k.p.a.
6. Odnosząc się do zarzutów skarg, wskazujących, że organ odwoławczy nie miał kompetencji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci uzyskania oświadczeń woli stron w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę/uchylenie decyzji, są one chybione. Obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne rozpoznanie sprawy, w przypadku braku uzyskania stanowisk stron postępowania, wystąpienie o oświadczenie w sprawie zgody do wszystkich stron postępowania na ewentualną zmianę/uchylenie decyzji. Mieści się taki dowód w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. Niezasadny okazał się zatem zarzut skarżącej spółki naruszenia art. art. 136 § 2 i § 3 KPA poprzez samodzielne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jak i naruszenia zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a.
Nie może być mowy o jakimkolwiek naruszeniu w sprawie art. 155 k.p.a. poprzez odmowę zmiany decyzji ostatecznej, skoro pismem z 2 października 2024 r. M. M., G.M. , K. M., W. M. oraz M. M. wyraźnie wskazali, że nie wyrażają zgody na zmianę lub uchylenie decyzji rozbiórkowej. Ewentualne wady formalne samego zapytania skierowanego przez Organ, nie mają wpływu na treść klarownych i nie budzących wątpliwości oświadczeń i stanowiska uczestników postępowania. Zgodę na zmianę decyzji wyrazili W. C. oraz M. R., a także inwestorzy spółki M. sp. z o.o. oraz Klub M. sp. z o.o. Pozostałe strony postępowania, nie skierowali do Organu żadnych pism dot. zgody lub jej braku.
GINB wyraźnie wskazał, że aby zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. były dopuszczalne, zgodę na to muszą wyrazić wszystkie strony postępowania. Zgoda stron jest podstawową przesłanką zastosowania wskazanego przepisu. Brak zgody jednej ze stron postępowania jest już wystarczającą podstawą do odmowy uwzględnienia wniosku o zmianę/uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a.
7. Ponieważ strony nie wyraziły zgody na zmianę decyzji, to wniosek inwestorów nie mógł zostać pozytywnie rozpoznany poprzez zmianę/uchylenie decyzji ostatecznej. Dla tej oceny nie mają jakiegokolwiek wpływu argumenty skargi w postaci ewentualnych kosztów rozbiórki, konieczności ogłoszenia upadłości spółki skarżącej, czy też korzystania z obiektów przez znaczną liczbę użytkowników. Tego typu okoliczności są obojętne dla kwestii stosowania art. 155 k.p.a.
8. Zaskarżona decyzja odpowiada prawy, a rozstrzygnięcie to wbrew zarzutom skargi nie było wynikiem naruszenia art. 19 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. ani też przepisów dotyczących postępowania dowodowego, tj. art. 7 KPA w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 KPA. Stan faktyczny został ustalony poprawnie i nie pozostawia żadnych wątpliwości, a w sprawie nie pozostają okoliczności faktyczne, których ustalenia organ zaniechał.
9. Fakt, że rozstrzygnięcie rozmija się z oczekiwaniami i interesem skarżących nie świadczy natomiast o naruszeniu zasady zaufania do organów, które nie tylko oparły się na przepisach prawa, ale również na utrwalonej praktyce i wykładni przepisu art. 155 k.p.a. obowiązującej w orzecznictwie.
10. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.