VII SA/WA 787/24

VII SA/Wa 787/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-07-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Lucyna Staniszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 2896/24 - Wyrok NSA z 2025-10-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. i G.sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2024 r. znak: KOC/6354/Ar/23 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. i G. sp. z o.o. z siedzibą w W. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: ,,SKO’’, ,,Organ II instancji’’) z dnia 25 stycznia 2024 r. znak KOC/6354/Ar/23 wydana po rozpatrzeniu odwołań B [...] oraz T.D. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: ,,Organ I instancji’’) z dnia 5 września 2023 r. nr 95/WŁO/23 umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowymi oraz garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną na działkach o nr ew. [...] , [...], [...][...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...]z obr. [...], położonych w W[...], przy ul. L [...], wydana na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, ze zm.) utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji.
II. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
1. W dniu 03 lipca 2023 r. [...]. i G[...] O[...]reprezentowani przez Pełnomocnika, wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowymi oraz garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną planowanej do realizacji na działkach nr ew. . [...] , [...], [...][...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...]z obr. [...], położonych przy ul. L [...] w Dzielnicy W [...] m.st. Warszawy.
Pismem z dnia 27 lipca 2023 r. (data wpływu 28.07.2023 r.) przekazany został zgodnie z kompetencjami do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy, gdyż wnioskowana powierzchnia całkowita planowanych budynków wynosi 126 207 m2.
Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 21 regulaminu załącznika do zarządzenia Nr 2119/2008 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 30.09.2008 r.: "1. Do zakresu działania Biura Architektury i Planowania Przestrzennego należy w szczególności: (...) 21. prowadzenie postępowań administracyjnych dla inwestycji: stanowiących obiekty kubaturowe o powierzchni całkowitej powyżej 15 000 m2, o wysokości powyżej 30 m, przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych państw obcych oraz organizacji międzynarodowych, naczelnych i centralnych organów administracji państwowej, wykraczających swoim zasięgiem poza granice dzielnicy oraz dotyczących dróg publicznych z wyjątkiem dróg gminnych;"
Organ dokonał weryfikacji formalnej, analizy kompletności oraz spójności wewnętrznej wniosku, a następnie pismem z dnia 01 sierpnia 2023 r., na podstawie art. 64 § 2 Kpa, wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia braków w podaniu w terminie 7 dni o dostarczenie oryginalnej mapy zasadniczej miasta przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dostarczenie pełnomocnictwa dla Pana J [...] D [...] wraz z opłatą skarbową, dostarczenie charakterystyki planowanej inwestycji poprzez przedstawienie gabarytów planowanej inwestycji w formie graficznej (uzupełnienie koncepcji o charakterystyczne elewacje, przekrój oraz rzut kondygnacji podziemnej i uzupełnienie projektu zagospodarowania terenu o granice garażu podziemnego), uzupełnienie nazwy inwestycji w punkcie 6 wniosku o wskazanie wszystkich ulic, przy których położona jest inwestycja oraz wskazanie, że planowane jest etapowanie inwestycji, wyjaśnienie zmiany adresu Wnioskodawców wskazanego we wniosku a tym z KRS, sprecyzowanie sposobu doręczania korespondencji, określenie parametrów planowanej inwestycji - maksymalnej projektowanej: powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni podlegającej przekształceniu, wskazanie działek (lub ich części), na które inwestycja będzie oddziaływać, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko w sposób graficzny i opisowy, określenie powierzchni sprzedaży, określenie dojazdu do planowanej inwestycji, określenie powierzchni planowanych miejsc postojowych, wskazanie danych dotyczących infrastruktury technicznej planowanego obiektu, określenie w punkcie B.l wniosku nazwy budynku, określenie w punkcie B.2 wniosku funkcji planowanego budynku, określenie w treści wniosku pozostałych charakterystycznych parametrów technicznych budynku, takich jak: powierzchnia całkowita łącznie i w podziale na nadziemną i podziemną, powierzchnia użytkowa łącznie i w podziale na poszczególne funkcje, uzupełnienie wniosku o karty obiektów - dla każdego oddzielnie, doprowadzenie do spójności wewnętrznej wniosku i załączników w zakresie wysokości i szerokości planowanej zabudowy oraz liczby miejsc postojowych naziemnych. Ponadto, na podstawie art. 50 § 1 Kpa wezwano do złożenia w terminie 7 dni dodatkowych wyjaśnień poprzez udokumentowanie możliwości zaopatrzenia planowanego budynku w infrastrukturę techniczną poprzez dostarczenie wstępnych warunków od gestorów sieci oraz dostarczenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w związku z zaliczeniem projektowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b i § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko .
Wniosek został uzupełniony w terminie pismem z dnia 23 sierpnia 2023 r., złożonym w dniu 23 sierpnia 2023 r. do Urzędu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy (data wpływu do BAiPP 25.08.2023 r.).
Zgodnie z informacjami zawartymi w ogólnodostępnym serwisie mapowym m.st. W [...] dla działki nr ew. [...] z obrębu [...], objętej niniejszym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy w Dzielnicy W [...] m.st. W [...] wydano decyzję nr [...] z dnia [...] r. na rzecz Pana T [...] D [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. L [...] w Dzielnicy W [...] m.st. W [...]. Decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obiegu prawnym.
Powyższe oznacza, w ocenie Organu I instancji, ze na terenie objętym przedmiotowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji obowiązuje czynne pozwolenie na budowę wydane na rzecz innego wnioskodawcy niż spółka wnioskująca w niniejszej sprawie.
Organ I instancji decyzją z dnia 5 września 2023 r. Nr 95/WŁO/23 umorzył postępowanie prowadzone na wniosek B [...] i G [...] O [...] Sp. z o.o. w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowymi oraz garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną planowanej do realizacji na działkach nr ew. [...] , [...], [...][...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...]z obr. [...] położonych przy ul. L [...] w Dzielnicy W [...] m.st. W [...].
Organ wskazał, że zgodnie z art. 65 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę.
W uzasadnieniu decyzji organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 219/19 z którego wynika, że przewidziany przepisem art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia, po wydaniu pozwolenia na budowę, wydanych wcześniej dla tego samego terenu decyzji o warunkach zabudowy oznacza też, że po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwym uwzględnienie wniosku o warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.
W wyroku WSA w Warszawie z 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 682/10 wskazano, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi podstawę ubiegania się o pozwolenie na budowę dla określonej inwestycji, przy czym w myśl art. 65 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.z.p. w sytuacji, gdy jeden z wnioskodawców uzyska pozwolenie na budowę organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. uzyskanie pozwolenia na budowę oznacza, że wnioskodawca wykazał prawo do dysponowania nieruchomości na cele budowlane, a nadto uzyskał prawo do prowadzenia robót budowlanych na danym terenie. Okoliczności powodują, że decyzje o warunkach zabudowy wydane na rzecz innych wnioskodawców dla tego samego obszaru stają się bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt IIOSK 659/08, LEK nr 555284). Bezprzedmiotowość oznacza, że umieszczone w treści decyzji rozstrzygnięcia tracą racje bytu z powodu braku możliwości starań o pozwolenie na budowę na podstawie tych decyzji.
Bezprzedmiotowe stają się również postępowania wszczęte w celu wydania decyzji ustalających warunki zabudowy dla innych wnioskodawców, niezakończone do dnia wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym przypadku bezprzedmiotowość należy odnieść do samego faktu prowadzenia postępowania, którego zakończenie (wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy) byłoby równoznaczne z niemożnością realizacji określonych w niej praw i obowiązków z ww. powodu. Organ I instancji zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie oznaczałoby to, że w sytuacji wydania na wnioskowanym terenie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innego wnioskodawcy niż Pan T [...] D [...] należałoby wygasić wydaną decyzję o warunkach zabudowy zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na czynne pozwolenie na budowę wydane na rzecz Pana T [...] D [...].
2. Dnia 1 października 2023 r. odwołanie od ww. decyzji złożył T [...] D [...]
Decyzję tę zaskarżył w całości i postawił pod jej adresem następujące zarzuty naruszenia:
a) art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") poprzez jego nieprawidłową, rozszerzającą wykładnię i uznanie, że przepis ten umożliwia umorzenie postępowania w sprawie, podczas gdy norma prawna wywodzona z art. 65 ust. 1 pkt 1 umożliwia organowi administracji jedynie wygaśnięcie decyzji, jeżeli po jej wydaniu inny podmiot uzyskał pozwolenie na budowę,
b) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, a w konsekwencji poprzez umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy norma u.p.z.p. na to nie pozwala, a przynajmniej istnieją wątpliwości prawne co do jej wykładni,
c) art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ustanawiający zasadę demokratycznego państwa prawnego poprzez oparcie decyzji o normę prawną, która nie istnieje w polskim porządku prawnym,
d) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaprzeczenie zasadzie wzbudzania zaufania i prowadzenia postępowania w taki sposób, który podważa to zaufanie,
e) naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez ich wadliwe zastosowanie przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych oraz uchybienie obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia i oceny całokształtu materiału dowodowego i przyjęcie, iż zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania, podczas gdy takich przesłanej nie było,
f) naruszenie art. 8 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie i prowadzenie przez organ I instancji postępowania w sposób nierzetelny, z pominięciem istotnych faktów i nienależytym uzasadnieniem motywów wydania zaskarżonej decyzji,
g) naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez nie poinformowanie Skarżącego, że Organ zamierza wydać decyzję umarzającą postępowanie, a przez to uniemożliwienie Skarżącemu przedstawienie swojego stanowiska i ew. zmodyfikowania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (poprzez wskazanie, iż warunki mają zostać wydane jedynie w odniesieniu do działek, w odniesieniu do których nie zostało wydane pozwolenie na budowę)
h) naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez odebranie Skarżącemu prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz poprzez uniemożliwienie Skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań.
Mając na względzie powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przekazanie sprawy Prezydentowi m.st. Warszawy do ponownego rozpoznania, ew. o wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji merytorycznej, tj. o wydanie decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla ww. Inwestycji.
3. SKO po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydało decyzję z dnia 25 stycznia 2024 r. znak KOC/6354/Ar/23 utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.
Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję, o umorzeniu postępowania. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie zaszła taka właśnie sytuacja, bowiem w obrocie prawnym znajduje się decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nr 158/2020 z dnia 25 sierpnia 2020 r., zatwierdzająca - zresztą na wniosek jednego z odwołujących w niniejszej sprawie, T[...] D[...] - projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce o nr ew. [...] z obr. [...], położonej w W[...], przy ul. L[...].
Na przeszkodzie do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez B[...] oraz G[...] O[...] sp. z o.o. m.in. na działce o nr ew. [...] z obr. [...], położonej w W[...], przy ul. L[...], stoi dyspozycja art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którą organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzja ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. Nie budzi wątpliwości Kolegium, że w sytuacji, gdy przepis nakazuje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji uzyskania przez innego wnioskodawcę pozwolenia na budowę, to wydanie kolejnej decyzji ustalającej warunki zabudowy staje się bezprzedmiotowe, choćby dlatego, że niezwłocznie po tym, jak decyzja ta stałaby się ostateczna, konieczne byłoby stwierdzenie jej wygaśnięcia.
Powyższe stanowisko znajduje oparcie w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Dla przykładu, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2023 r. (sygn. akt II OSK 30/20, Lex nr 3553123) podkreślił m.in., iż wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu jest możliwe do czasu, gdy nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Podkreślić należy, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprost wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy staje się bezprzedmiotowa, kiedy inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę, legitymowanie się bowiem przez danego inwestora ostateczną decyzja o pozwoleniu na budowę oznacza, że ma on prawo przystąpić do robót budowlanych. Jeżeli więc wskutek wydania pozwolenia na budowę wygaśnięciu podlegają inne wydane decyzje o warunkach zabudowy, to tym bardziej nie jest możliwe wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy dla terenu objętego pozwoleniem na budowę, chyba że inwestor rezygnuje z realizacji określonych robót budowlanych, bądź decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie zmieniona bądź usunięta z obrotu prawnego, we właściwym trybie administracyjnym. Wobec powyższego zatem - w przekonaniu Kolegium - dalsze procedowanie w przedmiocie wniosku B[...] oraz G[...] O[...] sp. z o.o. z dnia 3 lipca 2023 r. nie było możliwe a decyzja Organu I instancji jest prawidłowa.
III. 1. Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodły spółki B[...] oraz G[...] O[...] sp. z o.o. zaskarżając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2024 roku, wydaną w sprawie prowadzonej pod znakiem KOC/6354/Ar/23 w całości.
Skarżącej zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, uznając, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku odniesienia się do przedmiotu odwołania oraz całości sprawy objętej decyzją organu I instancji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty na podstawie art 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniosły o uwzględnienie skargi i stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz I instancji z naruszeniem prawa.
Skarżący wskazali, że wystąpili z wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowymi oraz garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną planowaną do realizacji na działkach nr ew. . [...] , [...], [...][...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...]z obr. [...] położonych przy ul. L[...] w Dzielnicy W[...]m. st W[...].
Organ I instancji w zakresie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę dla działki nr ew. [...] na rzecz T[...] D[...] opierał się wyłącznie na ustaleniu w portalu ogólnodostępnym, iż istnieje takowa decyzja wydana w dniu 25 sierpnia 2020 roku. W tym stanie rzeczy organ powinien, a czego nie uczynił, mając na uwadze, że T[...] D[...] reprezentujący spółkę B[...]wystąpił o wydanie warunków zabudowy, ustalić czy rzeczywiste istnieje w obrocie prawnym przedmiotowe pozwolenia na budowę. Mając na uwadze art. 37 Prawa Budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa z upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta swatała się ostateczna lub nie została rozpoczęta przed upływem tego okresu. Tym samym, skoro organ I instancji ustalił, iż decyzja o pozwoleniu na budowę była wydana dla jednej z działek objętych wnioskiem o warunki zabudowy, to organ zobowiązany był do szczegółowego ustalenia tej kwestii a nie opieranie się wyłącznie na ogólnodostępnym portalu zawierającym informacje o wydanych decyzjach. Tym samym należy dojść do wniosku, iż decyzja organu I instancji jest dotknięta wadami proceduralnymi. Natomiast decyzja organu II instancji będąca bezrefleksyjnym powtórzeniem uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazuje na brak przeprowadzenia w całości kontroli poprawności przeprowadzonego postępowania administracyjnego.
Dodatkowo w następstwie wstępnego ustalenia przez organ I instancji, iż dla działki nr ew. [...]objętej wnioskiem wydana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, powinien wezwać Skarżących wskazując na zaistniałą sytuację i ustalić, czy inwestor zrezygnuje z realizacji w zakresie przedmiotowej działki z określonych robót budowlanych.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organ II instancji dopuścił się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż wydanie decyzji w oparciu o nierzetelne i błędne ustalenia dokonane przez organ I instancji nie można uznać za przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie do organów administracji, zważywszy, że zgodnie z art 9 k.p.a. organ administracyjny obowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
2. W odpowiedzi na skargę z dnia 21 marca 2024 r. SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Skarga jest uzasadniona.
2. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku niestwierdzenia takich wad, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.
3. W sprawie mamy do czynienia z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procesowych tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami, organ rozpoznający sprawę administracyjną ma obowiązek przede wszystkim zebrać cały potrzebny mu do orzekania i ustalenia stanu faktycznego materiał dowodowy, stojąc przy tym na straży praworządności (w tym przypadku przejawiającej się szczególnie w potrzebie dążenia do wyjaśnienia współzależności żądania wniosku Skarżącej i mającej pozostawać w obrocie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz innego podmiotu). Po zebraniu niezbędnego materiału dowodowego z zachowaniem zasad jego gromadzenia, organ ma dokonać na jego podstawie oceny okoliczności sprawy i w tym kontekście podjąć końcowe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając.
W niniejszej sprawie organy za podstawę rozstrzygnięcia przyjmują ustalenie, że na terenie, który częściowo ma zostać objęty wnioskiem Skarżącej o wydanie warunków zabudowy, inny inwestor uzyskał już prawomocne pozwolenie na budowę, co wskazywać ma na bezprzedmiotowość postępowania z wniosku Skarżącej.
Pomijając w tym miejscu prawidłowość stanowiska SKO i Prezydenta m.st. Warszawy co do bezprzedmiotowości postępowania Sąd wyjaśnia, że jeśli organy uważają, że planowana inwestycja objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy koliduje z inną inwestycją, już zmaterializowaną w postaci prawomocnego pozwolenia na budowę, to kluczowym elementem analizy organu powinien być przedłożony przez żądającego wydania warunków zabudowy materiał obrazujący przebieg spornego zamierzenia (wymagane prawem mapy) oraz materiał z postępowania budowlanego przedstawiający inwestycję objętą pozwoleniem na budowę. Dopiero wówczas można dokonać jakiegokolwiek porównania przebiegu obu zamierzeń i ich wzajemnej relacji wykluczania się.
W aktach sprawy przedłożonych Sądowi znajduje się decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 25 sierpnia 2020 r. nr 158/2020 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr ew. [...] położonej przy ul. L[...] jednakże Organy obu instancji nie dokonały analizy ewentualnej kolizji z planowanym zamierzeniem Skarżącej. Organy bezrefleksyjnie przyjmują, że samo zlokalizowanie inwestycji na działce objętej zezwoleniem budowlanym powoduje automatyczną bezprzedmiotowość postępowania z wniosku Strony. Sąd takiego stanowiska nie podziela. Liczy się jego zdaniem - oprócz innych istotnych elementów - to, czy obie inwestycje, nawet przebiegające przez ten sam teren, pozostają ze sobą w kolizji niemożliwej do usunięcia do czego organy powinny odnieść się w uzasadnieniu decyzji.
4. W kontekście powyższego należałoby przede wszystkim oczekiwać, że organy zgromadzą materiał dowodowy wymagany dla ustalenia powyższej kwestii. Chodzi przede wszystkim o samą decyzję budowlaną i istotne elementy zatwierdzonego nią projektu, tj. co najmniej opis zamierzenia oraz projekt zagospodarowania terenu.
Sąd nie neguje tego, że została wydana decyzja na rzecz innego inwestora o udzieleniu pozwolenia na budowę, jednakże organ nie dokonał analizy zakresu tejże decyzji i planowanej inwestycji objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy.
5. Organy w ocenie Sądu dopuściły się również naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 977 ze zm., dalej: ,,u.p.z.p.’’). Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę.
Z bezprzedmiotowością wcześniejszych decyzji dotyczących kwestii przestrzennych mamy więc do czynienia wówczas, kiedy ich rozstrzygnięcie, a więc materialnoprawny skutek, traci rację bytu z uwagi m.in. na to, że wskutek uzyskania pozwolenia na budowę przez inny podmiot i na podstawie innej decyzji o warunkach zabudowy (lokalizacji celu publicznego) nie jest dalej możliwa realizacja uprawnień bądź obowiązków wynikających z tej innej decyzji przestrzennej.
Niewątpliwie więc w przypadku warunków zabudowy decyzja ta gaśnie w momencie jej skonsumowania, przez co należy rozumieć fakt dokonania zmiany zagospodarowania terenu na skutek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Uzyskanie pozwolenia na budowę dla danego terenu stanowi wytyczną dla organów odpowiedzialnych za planowanie przestrzenne, do wygaszenia wszystkich wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy lub zlokalizowaniu inwestycji celu publicznego, wydanych zanim konkretny inwestor uzyskał pozwolenie na budowę.
Powyższe oznacza przede wszystkim, że zasada ta, tj. wygaszanie wskutek wydania pozwolenia na budowę decyzji przestrzennych, odnosi się do tych aktów planistycznych, które zostały wydane przed datą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla danego terenu (objętego więcej niż jedną decyzją przestrzenną). Przepis art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może być interpretowany w ten sposób, że blokuje kiedykolwiek w przyszłości staranie się przez kogokolwiek o wydanie decyzji przestrzennej tylko dlatego, że ktoś, kiedyś uzyskał dla danego terenu pozwolenie na budowę. Zamierzeniem ustawodawcy wyrażonym w art. 65 ust. 1 pkt 1 p.z.p. była potrzeba uporządkowania sytuacji wielości decyzji o warunkach zabudowy jakie mogły istnieć dla danego terenu i jakie tracą rację bytu wskutek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę konsumującej jedną z tych decyzji. W żadnym razie wolą ustawodawcy nie było jednak wyłączenie na zawsze możliwości ubiegania się w przyszłości o wydanie warunków zabudowy lub lokalizację inwestycji celu publicznego czy ponowne warunki zabudowy.
Przepis art. 65 ust. 1 pkt 1 p.z.p. w ocenie Sądu nie oznacza, że nie można ponownie ubiegać się o wydanie warunków zabudowy po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i po zmianie zagospodarowania terenu w następstwie ich wydania. Nie wynika to z treści powołanego przepisu. Organy prowadzą więc rozszerzającą wykładnię przepisu prawa wprowadzającego obostrzenia w realizacji możliwości zagospodarowania danego terenu, podczas gdy powinny wykładać go zwężająco, jak każdy przepis restrykcyjny.
6. W konsekwencji organy naruszyły art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uznając, że postępowanie z wniosku Skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest bezprzedmiotowe.
7. W ponownym postępowaniu organy uwzględnią stanowisko Sądu. Nie ma podstaw do twierdzenia, że z podanych przez nie przyczyn to konkretnie postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Ponadto, Organ I instancji przed ponownym rozpoznaniem sprawy rozważy, czy istnieją warunki formalnoprawne do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Wskazać bowiem należy, ż Minister Infrastruktury w dniu 5 lipca 2023 r. - a więc przed wydaniem przez Prezydenta decyzji w pierwszej instancji - zatwierdził Plan Generalny lotniska [...] na lata 2021 – 2040, który z dużym prawdopodobieństwem swoim obszarem obejmuje także teren nieruchomości będącej przedmiotem wniosku.
Zwrócenia uwagi wymaga, że zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu.
Z kolei zgodnie z art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 2110) dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym - jest obowiązkowe, z uwzględnieniem przepisów dotyczących terenów zamkniętych. Jeżeli teren zamknięty objęty planem generalnym utraci status terenu zamkniętego, sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym dla tego terenu jest obowiązkowe.
Wyjaśnić trzeba, że plan generalny to dokument stanowiący plan rozwoju lotniska użytku publicznego, sporządzony na okres nie krótszy niż 20 lat (art. 55 ust. 5). Określa m. in. obszar objęty planem, z określeniem dopuszczalnych gabarytów obiektów budowlanych i naturalnych (art. 55 ust. 6 pkt 1), koncepcję rozwoju przestrzennego az z zagospodarowaniem stref wokół lotniska (art. 55 ust. 6 pkt 4).
W świetle powyższego ustalenie, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na terenie objętym planem generalnym, a w konsekwencji na terenie, dla którego obligatoryjne jest sporządzenie planu miejscowego (zgodnego z planem generalnym), powoduje konieczność zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu. Warunkiem zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego jest jednak uprzednie jednoznaczne ustalenie, że nieruchomość przeznaczona pod zabudowę znajduje się na terenie objętym planem generalnym. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jest to niemożliwe bez wglądu do podstawowego dokumentu źródłowego, jakim jest Plan Generalny Lotniska [...] na lata 2021-2040. Nie był on jednak w ogóle przedmiotem analizy zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji, które faktu zatwierdzenia powyższego planu nie zauważyły.
Zarówno Prezydent, jak i SKO przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinny z treścią tego dokumentu się zapoznać.
Podkreślenia wymaga, że ewentualne zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie skutkuje istotnym ograniczeniem chronionego konstytucyjnie prawa do korzystania z własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP). Niedopuszczalne jest więc jego ograniczenie na podstawie stanowiska P S.A. To organ administracji publicznej orzekający w danej sprawie, jako podmiot stosujący prawo, interpretuje przepisy prawa. Musi mieć więc wgląd do dokumentów, z których wywodzone są określone skutki prawne. Organ nie może uchylić się od obowiązku dotarcia do dokumentów mających decydujące znaczenie dla ustaleń faktycznych w sprawie. Plan Generalny, jakkolwiek opracowywany przez P. S.A Port Lotniczy, dotyczy lotniska użytku publicznego (art. 55 ust. 5 Prawa lotniczego), jest konsultowany z gminami, których tereny zostały objęte planem generalnym (art. 55 ust. 7), podlega zaopiniowaniu przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i zatwierdzeniu przez ministra właściwego do spraw transportu w zakresie zgodności z polityką transportową kraju (art. 55 ust. 8). Plan ten ma więc niewątpliwie charakter dokumentu publicznego.
Konkludując wskazać należy, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest samodzielne dokonanie przez organy analizy Planu Generalnego lotniska [...] na lata 2021-2040, by na tej podstawie ustalić granice objętego nim obszaru, a w konsekwencji czy nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach tego obszaru. W przypadku odpowiedzi pozytywnej obowiązkiem organu będzie zawieszenie postępowania z uwagi na nakaz wynikający z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., bowiem z przepisu wynika, że organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, w której stwierdzi, że wniosek dotyczy obszaru objętego obowiązkiem uchwalenia planu miejscowego, obowiązany jest to postępowanie zawiesić.
Przewidziany przepisami obowiązek zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy ma przy tym charakter bezwzględny, nie podlega uznaniu organu administracji publicznej ani ocenie pod kątem jego uciążliwości dla inwestora. Stanowczy zakaz kontynuowania tego rodzaju postępowań z woli ustawodawcy dotyczy każdej inwestycji położonej w granicach planu generalnego i wobec jednoznacznego brzmienia powołanych wcześniej przepisów nie podlega weryfikacji z punktu widzenia zasady proporcjonalności czy nadmiernego ograniczenia uprawnień właścicielskich. Przy czym w ocenie Sądu, skutek w postaci zawieszenia toczących się postępowań o ustalenie warunków zabudowy następuje już ze względu na samo wejście w życie planu generalnego lotniska.
Sąd przypomina, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest wszechstronne wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, a wszelka odmowa dowodowi wiarygodności wymaga przekonującego uzasadnienia. Zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) zakłada ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe zasady postępowania dowodowego znajdują swój wyraz w obowiązku organu takiego skonstruowania uzasadnienia decyzji, aby zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 k.p.a.). Zauważyć trzeba, że zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym zasada prawdy obiektywnej jest nie tylko zasadą dotyczącą prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z ta zasadą.
Wskazane uchybienia, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadniały wyeliminowanie przez Sąd z obrotu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, organy uzupełnią materiał dowodowy w koniecznym zakresie. Następnie dokonają oceny całokształtu materiału dowodowego, która znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. Ponadto rzetelnie umotywują swoje stanowisko w sprawie.
Na podstawie przepisu art. 153 p.p.s.a., organy zobowiązane będą przy ponownym rozpoznaniu sprawy do uwzględnienia przedstawionej przez Sąd oceny prawnej. Zalecenia w toku ponownego postępowania wynikają wprost z rozważań Sądu.
8. W związku z powyższym Sąd uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., w zw. z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. i art. 65 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.
9. O kosztach orzeczono opierając na art. 200 i 205 § 2 przywołanej ustawy. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego adwokata w kwocie 480 zł i 34 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictw.