VII SA/Wa 787/21

VII SA/Wa 787/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2726/21 - Wyrok NSA z 2023-02-06
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 49b ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2021 r. sprawy ze skargi E. B. i J. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz E. B. i J. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I.
W związku z zawiadomieniem J. i E. B. (dalej jako Skarżący) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie dotyczące zgodności z prawem należącego do T. i A. G. (dalej jako Inwestorzy) budynku gospodarczego o wymiarach rzutu 3,58 m x 3,61 m na terenie działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. M. w W.
Następnie decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] organ udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38 poz. 229 ze zm.), zaś [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy.
Wyrokiem z 10 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2037/13 tutejszy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Jak wskazał, organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny daty zakończenia budowy spornego budynku, co ma wpływ na przyjętą procedurę legalizacyjną.
Organy nie przeprowadziły również pełnego postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do wszystkich argumentów podnoszonych przez małżonków B., w szczególności nie odniosły się do podnoszonej kwestii wpływu spornego obiektu na warunki widoczności dla osób korzystających z wyjazdu na drogę publiczną.
Sąd nie podzielił również twierdzenia [...]WINB, że naruszenie granicy nieruchomości nie może być analizowane w świetle spełnienia przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie jest to wprawdzie postępowanie, w którym organ ustala kwestie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże nie ulega wątpliwości, że ewentualne naruszenie granicy nieruchomości i zajęcie części działki sąsiadującej może powodować pogorszenie warunków użytkowych tej działki.
Organy nadzoru budowlanego nie mogą, prowadząc postępowanie w oparciu o art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. ograniczać się wyłącznie do wniosków przedstawionych w opinii technicznej, które ograniczają się do kwestii technicznych.
W podsumowaniu Sąd wskazał, że organ nie ustalił daty budowy spornego obiektu, nie dokonał analizy wpływu usytuowania spornego budynku na warunki widoczności w kontekście bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ewentualnego przekroczenia granicy nieruchomości.
Po ponownym zbadaniu sprawy PINB decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 P.b. z 1974 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego.
Decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...][...]WINB uchylił jednak to rozstrzygnięcie, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na niewyjaśnienie daty powstania samowoli budowlanej.
II.
Po raz kolejny badając sprawę PINB postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] nałożył na inwestorów obowiązki z art. 49b ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) dotyczące przedłożenia:
▪ zaświadczenia właściwego organu o zgodności wykonania budynku gospodarczego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu,
▪ projektu zagospodarowania terenu wykonanego na aktualnej mapie geodezyjnej,
▪ inwentaryzacji budowlanej oraz oceny technicznej zwierającej opinię w zakresie zgodności wykonania robót z przepisami techniczno-budowlanymi,
▪ oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Następnie, postanowieniem z [...] maj 2018 r. nr [...], organ powiatowy ustala wysokość opłaty legalizacyjnej jaką winni uiścić Inwestorzy w kwocie 5.000 zł. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nr [...][...]WINB utrzymuje to rozstrzygnięcie w mocy.
Na skutek skargi J. i E. B. tutejszy Sąd wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2092/18 oddala skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3017/19 uchylił to rozstrzygnięcie Sądu oraz zaskarżone postanowienie [...]WINB.
W pierwszym rzędzie wyjaśnił, że okoliczności sprawy pozwalały na przyjęcie, że ocena kwestii przekroczenia granicy pozostawała poza zakresem właściwości organów nadzoru budowlanego i jedynie sąd powszechny, przy braku porozumienia stron, byłby właściwy do rozstrzygnięcia takiego sporu. Zgodnie z art. 151 Kodeksu cywilnego, jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze. Regulacja ta stanowi wyjątek od określonej w polskim prawie zasady superficies solo cedit określonej w art. 191 k.c. W sytuacji przekroczenia granicy sąsiedniej nieruchomości przy budowie obiektu w opisanych w przepisie sytuacjach właściciel sąsiedniej nieruchomości nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego (w tym wypadku rozbiórki budynku gospodarczego), a przysługują mu jedynie stosowne roszczenia. Również przepis art. 321 § 1 k.c. stanowi podstawę do żądania przez inwestora, aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki (za odpowiednim wynagrodzeniem) zaś art. 321 § 2 k.c. stanowi podstawę roszczenia właściciela gruntu, na którym wzniesiono budynek do żądania, aby ten, kto wzniósł budynek nabył od niego własność działki. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostawał fakt, czy przedmiotowy obiekt został zrealizowany w granicy działki inwestora (oraz stanowiącej własność [...]) czy też z przekroczeniem granicy z działką nr [...]. Jeśli nawet doszło do takiego przekroczenia, to ewentualny konflikt pomiędzy właścicielami może być rozstrzygnięty jedynie na drodze powództwa cywilnego, nie zaś przez organy nadzoru budowlanego.
Odnosząc się do kwestii prawidłowego posadowienia budynku w rozumieniu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) NSA wskazał, że ustawodawca ustalił w nim zasady sytuowania obiektu od granicy z działką sąsiednią. Przepis ten ma więc zastosowanie jedynie do działek budowlanych. Tymczasem ani działka drogowa - ul. M., ani działka Skarżących nr [...], nie posiadają cech działek budowlanych. Wprawdzie Prawo budowlane oraz rozporządzenia wykonawcze nie zawierają definicji działki budowlanej, jednakże w takiej sytuacji należy posiłkować się definicjami wprowadzonymi przez inne ustawy np. art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), art. 4 pkt 3a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.). W celu uznania, że dana nieruchomość jest działką budowlaną niezbędne jest, aby posiadała takie cechy, które pozwolą na realizację na niej obiektu budowlanego. Takich cech z pewnością nie posiada działka nr [...]. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy w szczególności map wynika, że na całej swej długości (w kształcie litery L) jest działką wąską (wg oświadczenia Skarżących ma ok. 5 m szerokości) i de facto stanowi drogę dojazdową do działki ew. nr [...], na której zrealizowany jest m.in. budynek mieszkalny. Nieruchomość ta nie jest działką budowlaną, a co za tym idzie, przepisy dotyczące sytuowania obiektów w określonych odległościach od granicy działki nie mają zastosowania dla ww. nieruchomości.
NSA podzielił natomiast zarzut przedwczesności wydania zaskarżonego postanowienia, bez należytego wyjaśnienia czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia na obszarze, na którym posadowiony jest przedmiotowy obiekt obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...] Rady [...] z [...] marca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla R. po zachodniej stronie ul. P. - część I (Dz. Urz. Woj. [...] z 2013 r. poz. [...] - dalej jako plan). § 5 pkt 4 przedmiotowej uchwały określił zasady sytuowania budynków, poprzez wyznaczenie na rysunku planu obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy wskazując jednocześnie, że (pkt 1) nowe budynki oraz budynki przebudowywane należy sytuować zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy. Pkt 2 wprowadził wyjątek od tej zasady wskazując, że dopuszcza się zachowanie, remont, przebudowę oraz nadbudowę istniejących budynków usytuowanych niezgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy wg. stanu istniejącego. Wprawdzie organ administracji ustalając opłatę legalizacyjną stwierdził, że przedmiotowy obiekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże w świetle powyższego zapisu twierdzenie organu oraz Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest co najmniej przedwczesne. Wprawdzie NSA dostrzega, że w aktach sprawy znajduje się pismo podpisane przez Naczelnika Wydziału Planowania Miejscowego z marca 2015 r., które wskazuje na sposób interpretacji ww. zapisów, jednakże rzeczą Sądu i organu administracji było dokonanie samodzielnej oceny ww. kwestii. Nie można wszak odmówić słuszności skarżącemu kasacyjnie co do tego, że podobny zapis ma służyć przede wszystkim ochronie praw nabytych przez osoby, które zrealizowały obiekt zgodnie z prawem, ochronę ich własności. Ochrona taka nie może natomiast przysługiwać osobie, która zrealizowała obiekt bez uzyskania stosownych zezwoleń wymaganych przepisami Prawa budowlanego. Tacy inwestorzy byliby bowiem w lepszej sytuacji prawnej niż inwestorzy, którzy w przyszłości chcieliby, w takiej samej lokalizacji, zrealizować obiekt budowlany z przekroczeniem linii zabudowy.
Mając powyższe na uwadze organ winien zatem dokonać oceny przedmiotowej inwestycji z punktu widzenia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a stosowna ocena winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia.
Uchylając zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie NSA zauważył, że dopiero jednoznaczne stwierdzenie, że obiekt spełnia warunki do jego legalizacji pozwala na ustalenie takiej opłaty. Rzeczą organu administracji będzie zatem ocena przedmiotowej inwestycji w tym zakresie. Takiemu stwierdzeniu Sądu nie stoi na przeszkodzie fakt, że kontrolowane postanowienie jest kolejnym rozstrzygnięciem w tej sprawie. Wprawdzie rozpoznając sprawę organ niewątpliwie był związany przedstawioną w tym rozstrzygnięciu wykładnią prawa oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, jednakże analiza uzasadnienia wcześniejszego wyroku pozwala stwierdzić, że Sąd wojewódzki nie zawarł żadnych ocen, co do zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż rozstrzygnięciem, które było wówczas przedmiotem oceny tego Sądu w ww. sprawie, organ nadzoru budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu działając na mocy art. 42 ustawy P.b. z 1974 r. Sąd wojewódzki uchylając tę decyzję wskazał na konieczność wyjaśnienia kwestii daty budowy przedmiotowego obiektu oraz analizy wpływu jego usytuowania na warunki widoczności w kontekście bezpieczeństwa ruchu drogowego. Te kwestie zostały wyjaśnione przez organ w należyty sposób, co jednak nie zwalniało organu od poczynienia dalszych ustaleń w związku ze zmianą stanu faktycznego sprawy. Sąd ten nie odnosił się bowiem do kwestii zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uznając (trafnie), że ocena tego zagadnienia byłaby przedwczesna.
III.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy po ww. wyroku NSA, [...]WINB postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...] jeszcze raz utrzymał w mocy postanowienie PINB.
Jak wskazał, mając na uwadze zawarte w wyroku NSA wątpliwości związane z interpretacją zapisów planu miejscowego, pismem z 22 października 2020 r. i 18 grudnia 2020 r. zwrócił się do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] z prośbą o wyjaśnienie, czy § 5 pkt 4 ppkt 2 planu dotyczy budynków, które wzniesione zostały wyłącznie w sposób legalny, czy też swym zakresem obejmuje również budynki, które zrealizowane zostały bez uzyskania stosownych zezwoleń wymaganych przepisami Prawa budowlanego. W odpowiedzi na powyższe Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] (jako podmiot właściwy do interpretacji zapisów planu miejscowego) w piśmie z 9 grudnia 2020 r. wskazał, że plan nie wyodrębnia zapisów dotyczących budynków wybudowanych w sposób legalny lub wybudowanych bez stosownych zezwoleń. Jak podaje ww. organ, mając na uwadze brzmienie § 5 pkt 4 ppkt 1 planu, który stanowi, że "nowe budynki oraz budynki przebudowywane należy sytuować zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy", zapis § 5 pkt 4 ppkt 2 planu, że "dopuszcza się zachowanie, remont, przebudowę oraz nadbudowę istniejących budynków usytuowanych niezgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, wg. stanu istniejącego" dotyczy budynków, które zostały wybudowane przed wejściem w życie miejscowego planu. [...]WINB podzielił to stanowisko. Zarówno § 5 pkt 4 ppkt 1, jak i ppkt 2, nie różnicują w żaden sposób obiektów budowlanych na legalne i wybudowane bez stosownych zezwoleń. Ponadto przepisy planistyczne, jakkolwiek mające bardzo silne połączenie z przepisami budowlanymi, z mocy prawa (ustawy o planowaniu przestrzennym) takich podziałów również nie zawierają, jeśli chodzi o stosowanie przepisów. Jeżeli więc obowiązujący akt prawa miejscowego wydany w oparciu o ustawę o planowaniu przestrzennym nie zawiera odmiennych regulacji w zależności od tego czy obiekt budowany jest legalny, czy też nie, to uznać należy, iż literalna i celowościowa wykładania § 5 pkt 4 ppkt 1 i 2 prowadzić musi do wniosku, że ich zapisy mają zastosowanie do każdego obiektu budowlanego wybudowanego przed wejściem w życie planu. Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy uznać należy, iż lokalizacja będącego przedmiotem rozpoznania budynku gospodarczego zgodna jest z ustaleniami planu miejscowego. Zapis § 5 pkt 4 ppkt 2 nie wprowadza bowiem żadnego rozróżnienia na budynki wybudowane w sposób legalny lub wybudowane bez uzyskania stosownych zezwoleń. Zapis ten dotyczy więc wszystkich budynków jakie wybudowane zostały przed wejściem w życie omawianego planu miejscowego. Badany budynek gospodarczy, który został samowolnie wybudowany przed wejściem w życie wskazywanego aktu planistycznego, może zostać więc zachowany, pomimo jego usytuowania niezgodnie z wyznaczonymi tym planem liniami zabudowy.
W kwestii przekroczenia granic organ przywołał stanowisko orzekającego już w sprawie NSA zwracając uwagę, że kwestia ewentualnego przekroczenia granicy może zostać rozstrzygnięta w postępowaniu cywilnym.
W odniesieniu do wysokości opłaty podkreślono, że została ona ustalona w prawidłowej wysokości, zaś PINB miał wszelkie powody by twierdzić, że wykonano obowiązek nałożony postanowieniem oraz że inwestycja jest zgodna z przepisami, w tym zasadne jest ustalenie, że samowola powstała po 31 grudnia 1994 r. a więc zastosowanie do niej mają przepisy Prawa budowlanego z 1994 roku.
Zdaniem organu inwestycja nie powoduje również negatywnego oddziaływania na działkę Skarżących, zwłaszcza w zakresie prawidłowej widoczności i bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Nadto, inwestycja zlokalizowana jest na działce [...] do której inwestorzy mają tytuł prawny - aktualną umowę dzierżawy a właściciel nieruchomości zaakceptował istniejący na niej budynek;
IV.
Skargę na powyższe postanowienie wnieśli J. i E. B. kwestionując je w całości i wnoszą o uchylenie obu postanowień.
Rozstrzygnięciu [...]WINB zarzucili naruszenie:
1. art. 10, art. 79a § 1 i 2 k.p.a. przez uniemożliwienie im przed wydaniem decyzji zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie nowych dowodów w tym opinii Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy [...];
2. art.124 § 2 k.p.a. i wydanie postanowienia bez właściwego uzasadnienia prawnego;
3. art. 77 § 1, art. 7, art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania ustalenia stanu faktycznego położenia budynku i pominięcie dostarczonych przez nich dowodów w sprawie;
4. art. 49b P.b. w związku z nieprawidłową, pobieżną oceną zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym obowiązującymi planami zagospodarowania przestrzennego),
5. art. 49b P.b. w związku z przyjęciem za podstawę legalizacji wadliwej dokumentacji geodezyjno-budowlanej.
Odnośnie do zarzutu nr 1 wskazano, że organ zakończył postępowanie bez powiadomienia Skarżących jako stron postępowania o planowanym terminie jego zakończenia i tym samym uniemożliwił im wypowiedzenie się na temat zebranych dowodów. Z postanowienia wynika zaś, że organ bezskutecznie dwukrotnie występował do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego [...] o interpretację planu z którego nie otrzymał jednak satysfakcjonującej dla inwestora odpowiedzi, więc ponownie oparł się o niezgodną z obowiązującym porządkiem prawnym opinię Urzędu Dzielnicy [...].
Odnośnie do zarzutu nr 2 wyjaśniono, że zaskarżone postanowienie nie ma uzasadnienia prawnego w zakresie zgodności budowy przedmiotowego budynku gospodarczego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Brak wskazania konkretnych przepisów prawnych lub zapisów w treści obowiązującego planu wskazujących, że za "istniejące budynki" z Rozdziału 3, § 5 punkt 4 ustęp 2 planu można uznać budynki zrealizowane w trybie samowoli budowlanej. Wobec braku konkretnego zapisu wyłączającego, treść planu zagospodarowania przestrzennego musi być zgodna z panującym w trakcie jego sporządzania powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym.
Odnośnie do zarzutu nr 3 Skarżący wyjaśnili, że [...]WINB nie ustalił okoliczności faktycznych sprawy zgodnych z rzeczywistością i pominął dostarczone przez nich dokumenty, tj. dowód geodezyjny autorstwa geodety uprawnionego M. C. dotyczący położenia przedmiotowego budynku gospodarczego.
Do dokonania analizy w kwestii "ewentualnego przekroczenia granic nieruchomości" (ze względu na pogorszenie warunków użytkowych działki Skarżących) zobowiązał WSA w wyroku ze sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 2037/13. Dostarczony dowód potwierdza przekazane przez nich do PINB w 2017 roku pismo Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy [...] z 19 września 2017 r., w który Urząd Dzielnicy [...] stwierdza że przedmiotowy budynek gospodarczy zlokalizowany jest na czterech działkach nr ewid. [...],[...],[...] i [...].
Przedstawiona w sprawie przez inwestorów dokumentacja geodezyjno-budowlana zawiera istotne błędy. W dokumentacji graficznej inwentaryzacji geodezyjno-budowlanej budynku wpisano wyłącznie działkę [...]. Rozporządzenie z 22 września 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i form projektu budowlanego wymaga wpisania na stronie tytułowej dokumentacji graficznej wszystkich działek ewidencyjnych na których jest zlokalizowany budynek.
Zdaniem strony wyjaśnienie rzeczywistego położenia budynku nie stoi w sprzeczności z treścią wyroku NSA, ponieważ czym innym jest sprzeciw Skarżących jako właścicieli nieruchomości nr ewid. [...] której granice zostały przekroczone i miara tego przekroczenia (rozsądzana na gruncie prawa cywilnego), a czym innym obowiązek organów nadzoru budowlanego dokonania prawidłowej analizy przedłożonej przez inwestorów dokumentacji i stwierdzenie jej kompletności na podstawie art. 49b P.b., czego organ nadal nie uczynił.
Odnośnie do zrzutu nr 4 i 5 podniesiono, że organ dokonał pobieżnych i błędnych ustaleń i w konsekwencji wadliwe przyjął, że budowa budynku gospodarczego jest zgodna z miejscowym planem. Budowa budynku narusza postanowienia planu zagospodarowania w 4 punktach.
Rozdział 3, § 5 punkt 4 ustęp 2 - przedmiotowy budynek gospodarczy przekracza ustalone w planie obowiązujące i nieprzekraczalne linie zabudowy, przekracza linię rozgraniczającą ulicy M. i dlatego należy stwierdzić że budowa jest niezgodna z planem. Organ zastosował błędną interpretację zapisu "dopuszcza się zachowanie, remont, przebudowę oraz nadbudowę istniejących budynków usytuowanych niezgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy" stwierdzając że można akceptować efekty samowoli budowlanej naruszającej postanowienia obowiązującego planu.
Nielegalne budynki nie mogą stanowić podstawy planistycznej. NSA zdaniem Skarżących potwierdził, że zapis dotyczący istniejących budynków ma służyć ochronie praw nabytych przez osoby które zrealizowały obiekt zgodnie z obowiązującym prawem, ochrona taka nie może przysługiwać osobie która zrealizowała obiekt bez uzyskania stosownych zezwoleń. Interpretacja [...]WINB promowałaby nielegalnych inwestorów i stawiałaby ich w korzystniejszej sytuacji od tych którzy legalnie występując o pozwolenie otrzymywaliby decyzje odmowne ze względu na niezgodność z planem zagospodarowania.
Rozdział 5, § 7 punkt 2 w sprawie sytuowania ogrodzeń gdyż w związku z faktem że ściana budynku która stanowi element ogrodzenia działki nie ma formy ażurowej oraz jej wysokość przewyższa ustaloną w planie wysokość ogrodzeń, jest niezgodna z planem zagospodarowania.
Rozdział 8, § 10 punkt 1, 2 Plan zabrania lokalizacji budynków w miejscach i przestrzeniach publicznych. Działka nr ewid. [...] na której częściowo jest zlokalizowany budynek zgodnie z wypisem z rejestru gruntów oraz oznaczeniem na mapie jest działką drogową (droga publiczna). Działki drogowe są wyłączone z zabudowy obiektami niezwiązanymi z obsługą ruchu drogowego. Również rysunek ani tekst planu nie wskazuje, że działka ta znajduje się w obszarze przeznaczonym pod jakąkolwiek zabudowę (nie jest w ogóle uwidoczniona i oznaczona w obszarze planu) nie można więc stwierdzić że zgodnie z planem jest przeznaczona na cele budowlane.
Rozdział 2, § 4 punkt 5 ustęp 5 i 6 określający dopuszczalną ilość budynków na działce budowlanej. Określona ilość budynków na działkach oznaczonych symbolem MN/U, na której znajduje się przedmiotowy budynek wyrażona jest jako stosunek powierzchni działki (około 1.205 m2) do wymaganej minimalnej powierzchni działki przeznaczonej do zabudowy (750 m2) i wynosi poniżej 2. Działka nr ewid. [...] jest już zabudowana dwoma budynkami więc lokalizacja trzeciego budynku jest niezgodna z ustaleniami planu. Nie zostało ustalone czy zlokalizowanie budynku gospodarczego nie naruszy dopuszczalnej maksymalnej intensywność i powierzchni zabudowy na działce na której już znajdują się dwa budynki (Rozdział 15, § 17 punkt 5 ustęp 2 litera b i c określający zasady zagospodarowania terenu działki a6.4 MN/U).
V.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VI.
Skarg jest zasada jednakże tylko w zakresie, w jakim wskazuje na niekompletność dokonanej przez organ oceny zgodności legalizowanej inwestycji z planem miejscowym, przy czym chodzi o brak wszechstronnego rozważenia całości zapisów planu odnoszących się do obszaru a6.4 MN/U, na którym zlokalizowana jest inwestycja.
Sąd po pierwsze wskazuje, że w niniejszej sprawie przesądzony już został tryb legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej jako wykonanej bez wymaganego prawem zgłoszenia. Świadczy o tym postanowienie PINB z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], które podlegało kontroli w ramach postępowania sądowego prowadzonego przed tutejszym Sądem (VII SA/Wa 2092/18) oraz przed NSA (II OSK 3017/19). W obu rozstrzygnięciach nie stwierdzono i nie sformułowano odnośnie do tej kwestii żadnych uwag.
Po drugie, zgodnie z art. 49b ust. 2 P.b. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie:
1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;
2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;
3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dokumenty tego rodzaju zostały w sprawie przedłożone. Samo ich złożenie, w tym przedstawienie zaświadczenia o zgodności budowy obiektu z planem miejscowym, nie powoduje jednakże zwolnienia organu z obowiązku zbadania czy inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami, w tym miejscowymi i technicznymi. Organ musi więc samodzielnie przeanalizować, posiłkując się oczywiście składaną dokumentacją, czy obiekt można zalegalizować.
Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma więc prawidłowe zastosowanie przez organ art. 49b ust. 4 zdanie 1 P.b. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) zgodnie z którym jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2 (zgodność z prawem - przyp. Sądu), organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Przepis ten przewiduje więc, że ustalić opłatę legalizacyjną można dopiero wówczas, gdy stwierdzone zostanie występowanie okoliczności z ustępu 2 czemu wyraz należy dać w uzasadnieniu postanowienia o ustaleniu owej opłaty, kończącej postępowanie legalizacyjne.
W kontekście powyższego Sąd uznaje, że organ odwoławczy nie dokonał pełnej i wszechstronnej oceny zgodności inwestycji państwa G. z planem miejscowym.
W zasadzie [...]WINB skupił się na analizie wprawdzie istotnego, jednakże nie jedynego elementu sprawy jakim jest możliwość zalegalizowania obiektu umiejscowionego z przekroczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy - § 5 pkt 4 ppkt 2 planu. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w tym zakresie, choć nie może to spowodować odmiennego rozstrzygnięcia.
Zauważyć należy, że w § 5 pkt 4 ppkt 1 planu wskazano, że określa się zasady sytuowania budynków poprzez wyznaczenie na rysunku planu obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy:
1) nowe budynki oraz budynki przebudowywane należy sytuować zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, z uwzględnieniem pkt 2, 3;
§ 5 pkt 4 ppkt 2 planu dopuszcza zachowanie, remont, przebudowę oraz nadbudowę istniejących budynków usytuowanych niezgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, według stanu istniejącego. Niewątpliwie przepis ten wprowadził wyjątek od zasady nienaruszalności linii zabudowy wskazując, że dopuszcza się zachowanie, remont, przebudowę oraz nadbudowę istniejących budynków usytuowanych niezgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy.
Jakkolwiek jest niewątpliwe, że inwestycja powstała nielegalnie, to niewątpliwe jest również i to, że powstała ona zanim zaczął obowiązywać plan miejscowy.
Należy podzielić stanowisko wyrażone w sprawie (m.in. w piśmie WAiB Dzielnicy [...] z 9 grudnia 2020 r.), że plan nie wyodrębnia zapisów dotyczących budynków wybudowanych w sposób legalny i nielegalny. Analizując § 5 pkt 4 ppkt 1 i 2 planu należy zwrócić uwagę na to, że rozróżnia on kategorię "nowych budynków" i "budynków istniejących" usytuowanych niezgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy. W tej sytuacji można i należało przyjąć, że pomimo naruszenia przepisów o zgłoszeniu budowy obiektu i działania w warunkach samowoli budowlanej przepisy planu nie różnicują w żaden sposób obiektów budowlanych na te powstałe legalnie i wybudowane nielegalnie (nie jest to cecha relewantna dla zastosowania § 5 pkt 4 ppkt 2 planu). Skoro plan nie zawiera wyraźnego zakazu lub wyłączenia które np. zakazywałoby stosowania § 5 pkt 4 ppkt 2 planu do budynków powstałych w ramach samowoli, to nie ma powodów, by takie jego rozumienie wywodzić z analizy tego przepisu. Adekwatne do sytuacji jest więc twierdzenie, że te konkretnie zapisy planu mają zastosowanie do każdego obiektu budowlanego w tym wybudowanego przed jego wejściem w życie.
Nie jest też trafne twierdzenie Skarżących, że NSA w wydanym w sprawie wyroku w istocie przesądził tę kwestię nakazując przyjęcie, że § 5 pkt 4 ppkt 2 planu nie stosuje się do obiektów wzniesionych nielegalnie. Sąd kasacyjny owszem zwrócił uwagę na zasady prawa budowlanego oraz kwestię zapisów planu, nakazał jednak ją zbadać. Jeśli miałoby być tak jak wskazują Skarżący, NSA uchyliłby nie tylko wyrok tutejszego Sądu i zaskarżone postanowienie [...]WINB, ale również postanowienie PINB, jako wprost naruszające § 5 pkt 4 ppkt 2 planu.
Jakkolwiek słuszne są twierdzenia, że osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej podlega mniejszej ochronie prawa (skoro w czasie właściwym sama okazała ignorancję dla obowiązujących przepisów), niemniej jednak nie oznacza to, że proces usuwania samowoli budowlanej (legalizacji) ma polegać na ślepo stosowanej zasadzie odpłaty za popełniony delikt administracyjny. Istotą i celem legalizacji jest doprowadzenie do sytuacji pozostawienia a nie rozbierania budynku - jak chcą tego Skarżący, jeżeli tylko jest to możliwe z punktu widzenia prawa. Plan miejscowy może więc być wykładany w sposób, jaki zaprezentował to organ odwoławczy, dając prymat celowi w nim wyrażonemu. Podawany przez Skarżących przykład nierównego traktowania osób, które aktualnie chciałyby wystąpić o pozwolenie na budowę dla obiektu naruszającego nieprzekraczalną linię zabudowy (i otrzymałyby odmowę) oraz sytuacji spornego budynku nie jest trafne, bowiem nie są to podmioty znajdujące się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej. To porównanie Skarżących miałoby sens wyłącznie względem podmiotu, który wybudował obiekt nielegalnie już po tym, jak zaczął obowiązywać plan miejscowy i aktualnie stara się o jego legalizację powołując się na fakt istnienia budynku.
Skoro zatem sporny budynek gospodarczy, który został samowolnie wybudowany przed wejściem w życie planu, może zostać zachowany, pomimo jego usytuowania niezgodnie z wyznaczonymi tym planem liniami zabudowy, to nie ma podstaw do przyjęcia twierdzeń Skarżących.
Powyższe nie oznacza jednak, że postanowienie [...]WINB jest w pełni prawidłowe. W sprawie Skarżący trafnie podnoszą, że organ w ogóle nie ocenił innych ważnych wymogów planu jakie ten stawia obiektom, czym naruszono art. 49b ust. 2 P.b. i przepisy procesowe tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Istotne jest bowiem nie tylko to, czy budynek jest zgodny z przepisami o wznoszeniu budynków bez naruszenia nieprzekraczalnej linii zabudowy (choć wokół tego koncentrował się dotychczasowy spór w sprawie), ale także i to, czy nie narusza także pozostałych przepisów planu, określających wymagania dla zabudowy. Zastrzec przy tym należy, że w odróżnieniu od wyłączeń umożliwiających przekroczenie linii zabudowy, pozostałe zapisy planu nie są powiązane z datą powstania budynku.
Sąd zwraca uwagę, że słuszne są zarzuty nr 4 i 5 skargi w zakresie wskazującym na brak rozważenia § 4 pkt 5 ppk 5 i 6 planu, które określają dopuszczalną ilość budynków na działce budowlanej na terenie MN/U. Wprawdzie Skarżący wadliwie wskazują, że organ ma rozważać ową ilość wyłącznie w odniesieniu do powierzchni działki nr ewid. [...] niemniej jednak brak takiego rozważenia jest istotną wadą postępowania. Działka nr ewid. [...] jest zabudowana dwoma budynkami, ważne jest więc wskazanie, czy spełnia wymagania dla umieszczenia na niej trzeciego budynku, przy czym organ winien to rozważyć w kontekście tego, na jakiej pierwotnie działce powstawały budynki: mieszkalny i usługowy (warsztat samochodowy) tj. czy na działce przed jej podziałem.
Ponadto Strona Skarżąca słusznie wskazuje, że brak jest rozważenia maksymalnej intensywność i powierzchni zabudowy na działce budowlanej, której współczynnik wynika z § 17 pkt 15 ppkt 2 lit. b) i c) planu. Brak jest także jasnego odniesienia się do współczynnika powierzchni biologicznie czynnej, co wymaga sprawdzenia.
Powyższe świadczy o wskazanym już naruszeniu art. 49b ust. 2 P.b. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
VII.
Całkowicie błędne są natomiast zarzuty wskazujące na naruszenie § 7 pkt 2 planu. Strona bez jakiejkolwiek podstawy faktycznej i prawnej uznaje, że ściana budynku gospodarczego jest ogrodzeniem. Przepis ten nie mógł zostać naruszony, bowiem funkcjonalnie ściana budynku nie jest ogrodzeniem. To, że stoi na granicy nieruchomości i zagradza faktycznie możliwość dostania się na działkę sąsiednią nie świadczy jeszcze o tym, że stanowi z tego względu ogrodzenie działki. Brak tu jakiegokolwiek powiązania celowościowego.
Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do zarzuconego w skardze uchybienia § 10 pkt 1, 2 planu zabraniających lokalizacji budynków w miejscach i przestrzeniach publicznych. Prawdą jest, że działka nr ewid. [...] nie należy do inwestorów a do [...]. Ci posiadają jednak prawo wyłącznego nią dysponowania, za co uiszczają miastu odpowiedni czynsz. Oznaczenie tej działki w rejestrze nie ma więc w tej sytuacji jakiegokolwiek znaczenia, tym bardziej, że z § 2 pkt 1 ppkt 19 planu wynika, że miejsca i przestrzenie publiczne są rozumiane jako istniejący lub projektowany w ramach planu system przestrzeni ogólnodostępnych dla wszystkich użytkowników obszaru objętego planem. Skoro działka [...] nie jest dostępna dla nikogo innego poza inwestorami i osobami przez nich wskazanymi, to brak tu jakichkolwiek powodów by twierdzić, że z racji swojego oznaczenia w ewidencji stanowi takie miejsce publiczne.
Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa własności Skarżących i nieuwzględnienia faktu posadowienia budynku na ich działce nr ewid. [...] należy w całości podzielić stanowisko [...]WINB odwołujące się wprost do wyroku NSA wydanego w tej sprawie.
Skarżący nie dostrzegają tego, że w sprawie istnieje spór co do posadowienia budynku, przez co kwestia oceny czy do tego doszło, pozostaje poza zakresem właściwości organów nadzoru budowlanego. Strona Skarżąca uważa, że jej dokumenty i twierdzenia są lepsze i wiarygodniejsze od twierdzeń inwestora. Jak podkreślono w wyroku NSA, kwestię tę może rozstrzygnąć wyłącznie sąd powszechny. Skarżący winni zatem co najmniej rozważyć wystąpienie na drogę sądową w tej właśnie kwestii.
Również twierdzenie o pogorszeniu walorów budowlanych działki nr [...] poprzez zrealizowanie budynku gospodarczego przy jej granicy nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim, co przesądził już NSA, działka nr [...] nie jest działką budowlaną, zatem nie stosuje się do niej wymogów z § 12 rozporządzenia ws. warunków technicznych. W sposób kompleksowy wyjaśniono w tym wyroku, że działka Skarżących na całej swej długości (w kształcie litery L) jest działką wąską (ok. 5 m) i stanowi drogę dojazdową do działki ew. nr [...], na której zrealizowany jest dom Strony. Powoływanie się na utrudnienia w realizacji bramy czy urządzeń do jej otwierania stanowi próbę wskazania faktów, które w subiektywnej ocenie Skarżących mogłyby przemawiać za podnoszonym pogorszeniem walorów użytkowych tej działki. Jest oczywiste, że w realiach układu działek nie jest możliwe wykonanie jakiejkolwiek zabudowy na działce nr ewid. [...] na wysokości działki inwestorów. Ponadto, w kwestii podnoszonego zagrożenia dla ruchu pieszych i rowerzystów stwarzanego przez brak dostatecznej widoczności przy wyjeżdżaniu z działki nr [...] należy wskazać na niezakwestionowane opracowanie tego zagadnienia dotyczące, z którego wynika, że taka sytuacja nie występuje.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 10 i art. 79a § 1 i 2 k.p.a. Skarżący uznają, że przepisy te zostały naruszone bowiem uniemożliwiono im przed wydaniem decyzji zapoznanie się i wypowiedzenie się w sprawie nowych dowodów w tym opinii WAiB Urzędu Dzielnicy [...].
Z art. 79a § 1 i 2 k.p.a. wynika zasada, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Strona może zaś przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia owych przesłanek. Podkreślenia wymaga, że niniejsza sprawa, pomimo, że została wszczęta z zawiadomienia Skarżących, toczy się z urzędu, zatem przepis ten nie ma w niej w ogóle zastosowania.
Z akt administracyjnych wynika, że organ kończąc postępowanie w sprawie nie rozesłał do Stron zawiadomienia o możliwości końcowego wypowiedzenia się w sprawie - art. 10 § 1 k.p.a. Niemniej jednak jest to uchybienie nie mające jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Sąd wskazuje, że po zwrocie akt z NSA organ prowadził korespondencję z Biurem Architektury i Planowania Przestrzennego, o czym zawiadamiał także Skarżących (por. k. 17, 19 i 21 akt [...]WINB). Nadto, Skarżący w żaden sposób nie wykazali, aby uchybienie organu w jakikolwiek sposób uniemożliwiło im działanie w sprawie czy też podniesienie kwestii tak istotnych, które przeważyłyby o wyniku rozstrzygnięcia, a tylko takie uchybienie stanowiłoby podstawę uwzględnienia skargi z tego powodu.
Reasumując, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 e zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 49b ust. 2 P.b. i art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Rolą [...]WINB w ponownym postępowaniu będzie dokładne odniesienie się do kwestii zgodności inwestycji z planem miejscowym. W tym celu może okazać się niezbędne zażądanie od inwestorów uzupełnienia oceny technicznej lub przedłożenie dokumentów umożliwiających wyliczenie niezbędnych współczynników.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. przyjmując, że składa się na nieuiszczony wpis od skargi.