VII SA/Wa 780/22

VII SA/Wa 780/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Michał Podsiadło
Mirosław Montowski /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2270/22 - Wyrok NSA z 2024-02-06
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Michał Podsiadło, , Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia (...) lutego 2022 r. znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2022 r., znak: [...], Minister Rozwoju i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "k.p.a."), na skutek rozpatrzenia odwołania J. S. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z [...] marca 2020 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z [...]lipca 2019 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] R. – W.– B. - Granica Państwa w km 0+874 - 0+987 wraz z infrastrukturą techniczną w m. R.".
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Ministra Rozwoju i Technologii (dalej także: "Minister" bądź "organ odwoławczy").
Po rozpatrzeniu wniosku z 23 kwietnia 2019 r., decyzją z 1 lipca 2019 r., nr [...] (dalej także "decyzja ZRID") Starosta G. zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla zadania inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] R. – W. Z.– B. - Granica Państwa w km 0+874 - 0+987 wraz z infrastrukturą techniczną w m. R.", nadając jednocześnie ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
J. S. (dalej także "Skarżąca") wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji ZRID wraz z odwołaniem od tego rozstrzygnięcia.
Postanowieniami z [...] lutego 2020 r., znak: [...] Wojewoda M. (dalej także "organ I instancji") odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ZRID oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia.
Prawomocnym wyrokiem z 4 września 2020 r., sygn. akt lI SA/Kr 463/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. S. na postanowienie Wojewody M. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji ZRID. Natomiast prawomocnym postanowieniem z 24 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 462/20, WSA w Krakowie odrzucił skargę J. S. na postanowienie Wojewody M. w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Pismem z 18 listopada 2019 r. Skarżąca wniosła do Wojewody M. o stwierdzenie nieważności decyzji ZRID.
Zarzuciła decyzji ZRID:
- brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa poprzez bezzasadne stosowanie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, z późn. zm., zwanej dalej "specustawą drogową"),
- błędne ustalenia faktyczne a zwłaszcza brak wytyczenia na planie sytuacyjnym zjazdów z drogi publicznej na działkę nr [...],
- iż decyzja ta dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
Po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z [...] marca 2020 r., znak: [...], Wojewoda M. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ZRID.
Od ww. decyzji Wojewody M., J. S. wniosła odwołanie.
Rozpoznając odwołanie Minister stwierdził, że Wojewoda M. podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ZRID.
Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego rażącego naruszenia prawa użytkowania wieczystego Skarżącej co do działek nr [...] i [...] w kontekście pozbawienia części parkingu dla klientów sklepu, co wpłynie na wyniki finansowe prowadzonej przez Skarżącą działalności gospodarczej, Minister wyjaśnił, że sposób sformułowania tego zarzutu jednoznacznie wskazuje na to, iż Skarżąca domaga się kontroli decyzji ZRID w sposób właściwy i zastrzeżony dla postępowania zwykłego (postępowania odwoławczego w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), a nie w sposób właściwy dla postępowania nadzwyczajnego (w sprawie stwierdzenia nieważności). Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może być ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty i nie może ono przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się wszystkie zarzuty stron. Zarzut dotyczący zbyt dużej ingerencji w przysługujące Skarżącej prawo użytkowania wieczystego nie może być rozpatrywany w kontekście rażącego naruszenia prawa. Zajęcie to bowiem odbywało się na podstawie przepisów specustawy drogowej w celu realizacji inwestycji celu publicznego - rozbudowy drogi powiatowej, tj. w celu realizacji dobra wspólnego, jakim jest droga publiczna.
Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego braku zaprojektowania na działkę Skarżącej nr [...] zjazdu indywidualnego, organ odwoławczy podzielił argumentację Wojewody M., że inwestor nie miał obowiązku (zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm., dalej "u.d.p.") zaprojektowania zjazdu do tej działki. Przepis ten nakłada na zarządcę drogi, w przypadku budowy lub przebudowy drogi, obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących, przy czym, przez zjazdy "dotychczas istniejące" należy rozumieć zjazdy istniejące w sensie prawnym, tj. formalnie ustanowione przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi. W odniesieniu do zjazdów, których budowy nie uzgodniono z właściwym zarządcą drogi, podobnie jak w sytuacji potrzeby utworzenia nowego zjazdu, konieczne jest zezwolenie na jego usytuowanie wydane przez właściwego zarządcę drogi - na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. W przypadku, gdy przed rozpoczęciem inwestycji drogowej istniał zjazd na nieruchomość (w sensie prawnym) - to inwestor jest zobowiązany zapewnić zjazd do takiej nieruchomości, jeśli zaś zjazdu w sensie prawnym nie było - to inicjatywa należy do właściciela nieruchomości.
Zdaniem Ministra, powyższe nie oznacza jednak, że ww. działka w ramach przedmiotowej inwestycji drogowej została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Z tego względu warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na działkę można dostać się z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka, itp.
Minister zauważył ponadto, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie przepisów szczególnych specustawy drogowej, nie jest narzędziem do regulacji ewentualnych zaszłości związanych z np. dojazdem do działek. Uregulowanie takich kwestii musi być osiągane na podstawie innych przepisów, a nie w ramach postępowania toczącego się według specustawy drogowej, a tym bardziej nie w oparciu o tryby nadzwyczajne, jakim jest niniejsze postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ZRID. Roszczenie Skarżącej o zapewnienie jej zjazdu z rozbudowywanej drogi stanowi o posiadanym przez nią jedynie interesie faktycznym, który nie podlega ochronie prawnej na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej.
Według Ministra, Skarżąca nie wykazała, by jej działka była połączona z drogą publiczną za pomocą legalnie istniejącego zjazdu. Za takie dowody nie może zostać uznana dokumentacja zdjęciowa załączona do odwołania. Fakt, że fizycznie można było zjechać z drogi powiatowej na działkę Skarżącej poprzez teren zielony nie czyni z tego terenu zjazdu.
W ocenie organu odwoławczego, bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, że w uzasadnieniu decyzji ZRID Starosta G. błędnie wskazał, iż "w projekcie zapewniono drogi dojazdowe - zjazdy indywidualne do wszystkich działek przyległych do terenu inwestycji". Jak bowiem wynika z samego rozstrzygnięcia (por. pkt 1.1) zakresem inwestycji jest objęta m.in. budowa zjazdów publicznych z drogi powiatowej oraz zapewnienie prawidłowego dostępu do przylegających posesji. W pkt 1.3 na str. 3 decyzji ZRID wskazano zaś, że "istniejące zjazdy z drogi powiatowej objęte zakresem inwestycji zostaną przebudowane celem dostosowania do docelowej geometrii drogi". Nie oznacza to w żaden sposób, by na podstawie decyzji ZRID Skarżąca mogła domagać się budowy zjazdu na swoją posesję.
W tym kontekście, za równie niezasadny uznany został zarzut Skarżącej odnoszący się do wydania decyzji ZRID bez wskazania wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Żadne bowiem interesy Skarżącej nie zostały - zdaniem Ministra - naruszone, a same wymagania dotyczące ochrony tych interesów zostały opisane przez organ wydający decyzję ZRID w pkt 5 na str. 8 tej decyzji.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sprzeczności pomiędzy zapisami decyzji ZRID a treścią załączników do tej decyzji (w tym w szczególności mapy stanowiącej załącznik nr 1) Minister wskazał, że co prawda na załączniku nr 1, w odniesieniu do działki przeznaczonej pod drogę, wskazany jest nr [...], a nie [...], tak jak to wynika z treści decyzji ZRID oraz z załącznika nr 2 stanowiącego mapę z podziałem m.in. tej nieruchomości, jednakże błąd ten nie może zostać uznany za podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Sprzeczność ta nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, bowiem decydujące znaczenie przy określeniu nowych numerów ewidencyjnych działek, które powstają w wyniku podziału nieruchomości ma samo rozstrzygnięcie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz treść mapy z projektem podziału nieruchomości, które to dokumenty są podstawą do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz w księgach wieczystych. Ponadto, zgodnie z przepisem art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, mapa, którą obowiązany jest załączyć inwestor do wniosku o wydanie decyzji ZRID nie musi zawierać oznaczenia numerów działek mających powstać w wyniku podziału. Również i treść art. 11f ust. 1 specustawy drogowej nie przewiduje, by taki obowiązek spoczywał na organie, który zatwierdza mapę obrazującą przebieg drogi wraz z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Zgodnie z art. 11 f ust.1 pkt 6 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinna zawierać oznaczenie nieruchomości lub ich części, które mają stać się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie decyzja ZRID czyni zadość temu wymaganiu (pkt 3 i 6 decyzji ZRID). Tym samym zaistniała w niniejszej sprawie sprzeczność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa.
Za niezasadny organ odwoławczy uznał także zarzut dotyczący błędnej skali mapy, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji ZRID. Niezasadność ta wynika z niezrozumienia przez Skarżącą sposobu odnoszenia się do skali w opracowaniach kartograficznych. Wskazanie bowiem przez ustawodawcę, że mapa ma być sporządzona w skali co najmniej 1:5000 oznacza, iż dokładność takiego opracowania może być większa lub równa 50 m. Inaczej rzecz biorąc, skala takiej mapy może wynosić 1:5000 (gdzie 1 cm na mapie równa się 50 m w rzeczywistości) ale może być też większa, tj. wynosić 1:500 (gdzie 1 cm na mapie równa się 5 m w rzeczywistości).
Jako niezasadny Minister ocenił również zarzut dotyczący nadmiernej ingerencji w przysługujące Skarżącej prawo użytkowania wieczystego w kontekście wydanych przez sądy cywilne wyroków w sprawie o naruszenie posiadania. Postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest bowiem całkowicie odrębnym postępowaniem, a wszelkie spory powstałe pomiędzy podmiotami, którym przysługują prawa rzeczowe do gruntu objętego decyzją ZRID są irrelewantne w kontekście celu, jakiemu służy wydanie decyzji ZRID.
Podsumowując powyższe ustalenia, Minister doszedł do przekonania, że decyzja ZRID nie jest obarczona żadną wadą ściśle wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się J. S., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzuca:
1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 k.p.a. poprzez zaaprobowanie błędnego poglądu Wojewody M., iż decyzja Starosty G. z [...] lipca 2019 r. nie zawiera uchybień, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., skutkujących koniecznością stwierdzenia jej nieważności, w sytuacji gdy decyzja Starosty G. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa wskazanych zarówno w odwołaniu jak i w skardze,
2. naruszenie art. 29 ust. 2 u.d.p., którego celem jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do drogi objętej inwestycją przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, co spowodowało względem Skarżącej negatywne skutki ekonomiczne i gospodarcze, poprzez nieuwzględnienie w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją Starosty G., zjazdów do działek nr [...] i [...] w R., pozostających w użytkowaniu wieczystym Skarżącej (aktualnie po podziale dz. nr [...] i [...]), pomimo zawarcia na str. 10 rzeczonej decyzji stwierdzenia, że "W projekcie zapewniono drogi dojazdowe - zjazdy indywidualne do wszystkich przyległych terenów inwestycji" a zatem także do nieruchomości Skarżącej, skoro jej nieruchomość bezpośrednio przylega do terenów inwestycji, co pozostaje w całkowitej sprzeczności z projektem budowlanym, gdzie w stosunku do nieruchomości Skarżącej nie przewidziano budowy jakichkolwiek dróg dojazdowych - zjazdów; co istotniejsze - w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej zlikwidowano zjazdy już istniejące, pomimo tego, iż istniały one w terenie od co najmniej kilkudziesięciu lat, co niewątpliwie narusza powołany przepis, stanowiący, iż "W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi",
3. naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji błędne i dowolne uznanie, że wydana decyzja Starosty G. jest prawidłowa i nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy:
a) decyzja ta rażąco narusza prawo użytkowania wieczystego Skarżącej do działek nr [...] i [...] (aktualnie po podziale dz. nr [...] i [...]), gdyż realizacja inwestycji drogowej pozbawiła Skarżącą nie tylko części parkingu dla klientów sklepu przez nią prowadzonego, co wpłynęło istotnie na wyniki finansowe prowadzonej działalności gospodarczej, ale co najważniejsze pozbawiła Skarżącą dojazdu do nieruchomości, na których działalność ta jest prowadzona, poprzez nieuwzględnienie w projekcie istniejących do nich zjazdów,
b) nieuwzględnienie w projekcie, zatwierdzonym decyzją Starosty G., zjazdów do działek pozostających w użytkowaniu wieczystym Skarżącej, do wybudowania lub przebudowy których zarządca drogi zobowiązany jest ustawowo przepisem art. 29 ust. 2 u.d.p., nie tylko pozbawiło Skarżącą dojazdu do nieruchomości, ale także spowodowało istotne zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego - aktualnie pojazdy wjeżdżają i wyjeżdżają z terenu działki nr [...], na której znajduje się budynek handlowo-usługowy, sąsiednimi zjazdami, bądź w miejscach, gdzie krawężnik wyniesiony jest na ok. 12 cm powyżej poziomu jezdni,
c) błędnie uznano, że inwestor na podstawie decyzji Starosty G. nie był
zobowiązany do zaprojektowania zjazdów do działek nr [...] i [...] w R. i ich przebudowy, z uwagi na przyjętą interpretację, iż przez zjazdy "dotychczas istniejące", do których budowy bądź przebudowy w myśl powołanego wyżej przepisu art. 29 ust 2 u.d.p., zobowiązany jest zarządca drogi, należy rozumieć wyłącznie zjazdy istniejące w sensie prawnym, przez co zjazdy do działek Skarżącej nie spełniają rzeczonego wymogu, podczas gdy brak dokumentów potwierdzających formalną legalność zjazdów nie może być w okolicznościach sprawy dowodem na ich nielegalność – skoro zjazdy istniały od kilkudziesięciu lat to oznacza, że powstały w czasach kiedy warunki prawne dotyczące ich funkcjonowania nie zawsze były ściśle regulowane, niemniej jednak powyższe nie powinno pozbawiać ich prawnej ochrony,
d) niewłaściwie Minister wskazuje, że bez znaczenia pozostaje fakt, iż Starosta G. w uzasadnieniu decyzji z 1 lipca 2019 r. na stronie 10 wskazał, że "W projekcie zapewniono drogi dojazdowe – zjazdy indywidualne do wszystkich przyległych terenów inwestycji" co pozostaje w sprzeczności z załącznikami do decyzji, gdyż w projekcie jak i na mapie do celów projektowych nie naniesiono dróg dojazdowych (zjazdów) do nieruchomości Skarżącej o charakterze komercyjnym, oraz, że nie oznacza to w żaden sposób, by na podstawie decyzji Starosty G. Skarżąca mogła domagać się budowy zjazdu na swoją posesję,
e) decyzja Starosty G. świadomie w sposób nadmierny ingeruje w prawo użytkowania wieczystego Skarżącej, pomimo tego, że zarówno inwestor jak i Starosta G. mieli na etapie wydawania decyzji wiedzę w zakresie wydania przez Sąd Rejonowy w G. oraz Sąd Okręgowy w N. wyroków w sprawie o ochronę użytkowania wieczystego, nakazujących Powiatowi G. i Gminie R. przywrócenie posiadania Skarżącej odnośnie działki nr [...] poprzez usunięcie z działki krawężnika drogowego oraz części chodnika, jak też rozebranie wiaty przystankowej znajdującej się na tej działce,
4. naruszenie art. 11d ust. 1 i art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, poprzez wydanie decyzji Starosty G. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie wniosku inwestora sprzecznego z wymogami wskazanymi w tych przepisach, w tym:
a) oparcie decyzji Starosty G. na ustaleniach zawartych na mapie do celów projektowych przedstawiającej zagospodarowanie terenu, która zawiera niezgodny z opisem zawartym na stronie 4 decyzji Starosty G. numer działki powstałej po podziale działki nr [...] - na mapie przedmiotową nieruchomość oznaczono nr [...], zaś decyzja Starosty G. w tym przedmiocie wskazuje na działkę nr [...],
b) wydanie decyzji Starosty G. bez wskazania wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich odnośnie Skarżącej, pomimo takiego zaprojektowania przebiegu inwestycji, które w sposób nadmierny ingeruje w jej prawo użytkowania wieczystego, ogranicza prowadzenie działalności gospodarczej na jej nieruchomościach oraz pozbawia ją istniejących zjazdów indywidualnych do jej nieruchomości, a jedynie ograniczenie się do ogólnego wskazania, że przy realizacji inwestycji i pracach budowlanych należy uwzględnić interesy osób trzecich, m.in. poprzez zapewnienie im dostępu do drogi publicznej; w tym zakresie nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Ministra, iż żadne interesy Skarżącej nie zostały naruszone,
5. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji gdy organ odwoławczy, w wyniku rozpoznania odwołania Skarżącej, winien był, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. z [...] lipca 2019 r nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku uchylić, na podstawie art 138 § 2 k.p.a. skarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie Ministra Rozwoju i Technologii do wydania w terminie 30 dni decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty G. z [...] lipca 2019 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację spornej inwestycji drogowej. Ponadto Skarżąca wnosi o zasądzenie na jej rzecz od organu odwoławczego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W szerokim uzasadnieniu zarzutów skargi, jej autor podnosi m.in., że realizacja inwestycji drogowej w oparciu o decyzję ZRID pozbawiła Skarżącą dojazdu do nieruchomości, na których prowadzona jest przez nią działalność handlowa, gdyż nie uwzględniono w projekcie budowlanym istniejących do tych działek zjazdów z drogi publicznej. Skarżąca powołuje się w tym względzie na pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym istnieje obowiązek zapewnienia przez zarządcę drogi dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości, które do tej pory miały taki dostęp. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 8 u.d.p. przez zjazd należy rozumieć "połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". W sytuacji, gdy istniał zjazd na nieruchomości Skarżącej w rozumieniu art. 4 ust. 8 u.d.p., to obowiązkiem zarządcy drogi w trakcie przygotowywania projektu było uwzględnienie i zaprojektowanie zjazdu do zabudowanej działki. Nieprawidłowo organy warunkują natomiast obowiązek uwzględnienia w projekcie drogowym zjazdów od fizycznego istnienia tych zjazdów, rozumianych jako istniejące i legalne elementy drogi.
Istnienie i tym samym funkcjonowanie w praktyce zjazdów zlikwidowanych w wyniku inwestycji drogowej wykonywanej na podstawie decyzji ZRID przed jej zrealizowaniem, potwierdza zarówno archiwalna dokumentacja fotograficzna Skarżącej, jak i wydruki widoku "Street View" z serwisu internetowego Google Maps, opatrzone datą "wrzesień 2017". Ponadto jeden ze zjazdów został opisany na planie sytuacyjnym sporządzonym przez biegłego sądowego w marcu 2017 r. do postępowania o przywrócenie stanu zgodnego z prawem przed Sądem Rejonowym w G., sygn. akt [...]. Zarówno inwestor jak i Starosta G. mieli na etapie wydawania decyzji wiedzę w zakresie wydania przez Sąd Rejonowy w G. oraz Sąd Okręgowy w N. wyroków w sprawie o ochronę użytkowania wieczystego, nakazujących Powiatowi G. i Gminie R. przywrócenie posiadania Skarżącej odnośnie działki nr [...]. Sąd Rejonowy w G. wyrokiem z [...] czerwca 2017 r. w sprawie o sygn. akt[...] nakazał Powiatowi G. usunięcie z działki nr [...] krawężnika drogowego oraz części chodnika, a także wyrównanie terenu do obecnego poziomu działki nr [...],a Gminie R. nakazał rozebranie znajdującej się na działce nr [...] wiaty przystankowej i wyrównanie terenu do obecnego poziomu działki nr [...].
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.
Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowana przez Skarżącą decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z [...] lutego 2022 r. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Wojewody M. z [...] marca 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z [...] lipca 2019 r., nr [...] nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej.
Należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, co do zasady nie powinna mieć wpływu na dokonywaną ocenę. Ewentualne wady kwalifikowane prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie więc jest kolejnym, trzecim etapem postępowania zwykłego. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym stosuje się szczególne kryteria oceny kwalifikowanej decyzji.
Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) może natomiast mieć miejsce wówczas, gdy zostanie ustalone oczywiste i bezsporne naruszenie konkretnego przepisu prawa, prowadzące do skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.
Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o rażącym naruszeniu prawa przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, opubl. w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).
W ocenie tutejszego Sądu, w przedmiotowej sprawie nie można mówić o oczywistym charakterze naruszenia prawa.
Jak słusznie podnosi Skarżąca, zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 2 u.d.p., w przypadku budowy lub przebudowy drogi – a takie zamierzenie budowlane zostało objęte decyzją ZRID – to na zarządcy drogi spoczywa obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących.
Niemniej - zdaniem Sądu - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie można stwierdzić, że Starosta G. wydając decyzję ZRID dopuścił się rażącej obrazy ww. przepisu, poprzez – jak twierdzi Skarżąca – nieuwzględnienie w projekcie decyzji ZRID istniejących dotychczas zjazdów do działek Skarżącej o nr ew. [...] i [...] (po podziale dokonanym w decyzji ZRID - odpowiednio działki nr ew. [...] i [...]).
Przed przystąpieniem do rozważań w przedmiotowej kwestii niezbędne jest wyjaśnienie, że choć zarzuty sformułowane w skardze odnoszą się do obydwu ww. nieruchomości, to w istocie rzeczy Skarżącej zdaje się chodzić o nieuwzględnienie zjazdu do działki nr ew. [...] (obecnie [...]), na której znajduje się budynek, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza (sklep). Z akt sprawy - projektu budowlanego zatwierdzony decyzją ZRID wynika bowiem niezbicie (patrz: Cześć graficzna – Projekt zagospodarowania terenu - Rys. 2.01), że na części działki nr ew. [...] zaprojektowany został zjazd publiczny z drogi publicznej - powiatowej nr [...] w m. R. (stąd podział działki nr ew. [...] na działki nr ew. [...] i [...]). Okoliczność ta była wiadoma Skarżącej, co wynika z treści jej pisma z 6 grudnia 2019 r. (w aktach postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ZRID - k. 22-24).
Natomiast w rozpoznawanej sprawie kwestią sporną pozostaje okoliczność istnienia takowego zjazdu z przebudowywanej drogi powiatowej nr [...] do działki Skarżącej o nr ew. [...] i zapewnienia przez inwestora dostępu tej nieruchomości do drogi publicznej.
Skarżąca nie podważyła jednak w istocie rzeczy ustaleń organów, że wspominany zjazd formalnie nigdy nie został zainwentaryzowany przez zarządcę drogi. Brak jest jakiejkolwiek dokumentacji mogącej wskazywać na jego legalne wybudowanie, czy też innych decyzji administracyjnych dotyczących rozważanego zjazdu (zgoda na lokalizację zjazdu, pozwolenie na budowę). Tymczasem z uwagi na podnoszone przez Skarżącą okoliczności, iż zjazd ten ma służyć obsłudze działki, na której zlokalizowana jest nieruchomość budynkowa, w której prowadzona jest przez Skarżącą działalność gospodarcza (sklep), stosownie do wymagań przepisów u.d.p. i § 76a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), zjazd ten powinien mieć charakter oraz spełniać wymagania techniczne i użytkowe zjazdu publicznego, a nie indywidualnego.
W żadnym razie faktu legalności zjazdu nie potwierdzają również wskazywany przez Skarżącą wyrok Sądu Rejonowego w G. z [...] czerwca 2017 r. (sygn. akt[...]), którym nakazano Powiatowi G. usunięcie z działki nr [...] krawężnika drogowego oraz części chodnika, a także wyrównanie terenu do obecnego poziomu działki nr [...], a Gminie R. – rozebranie znajdującej się na działce nr [...] wiaty przystankowej i wyrównanie terenu do obecnego poziomu działki nr [...], jak i wyrok Sądu Okręgowego w N. z dnia [...]stycznia 2018 r. (sygn. akt [...]). Orzeczenia te zapadły w sprawie o ochronę prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarżącej, a Sądy uznając, że do naruszenia tego prawa doszło, nakazały li tylko usunięcie z terenu nieruchomości Skarżącej posadowionych na niej bezprawnie obiektów infrastruktury drogowej.
Z powyższego oraz z podnoszonych przez Skarżącą twierdzeń i przedłożonych przez nią fotografii terenu sprzed wydania decyzji w sprawie rozbudowy drogi powiatowej nr [...] w m. R. może jedynie wynikać, że sporny zjazd miał co najwyżej charakter zwyczajowy. Z uwagi na brak przeszkód i jednakowy poziom gruntu w pasie drogi powiatowej nr [...] na wysokości działki Skarżącej nr ew. [...], istniała faktyczna możliwość bezpośredniego zjazdu i zaparkowania pojazdów przed budynkiem sklepu prowadzonego przez Skarżącą.
W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, tego rodzaju ustalenia nie są jednak wystarczające do przyjęcia, że w sprawie zakończonej decyzją ZRID względem nieruchomości Skarżącej zastosowanie powinien mieć przepis art. 29 ust. 2 u.d.p., a tym samym, że organ dopuścił się jego rażącego naruszenia.
Po pierwsze wymaga podkreślenia, że kwestia rozumienia sformułowania użytego przez ustawodawcę w powołanym przepisie art. 29 ust. 2 u.d.p. – "zjazdów dotychczas istniejących" jest rozbieżnie przyjmowana w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych.
Tak też, przywoływany w skardze pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 789/19, CBOSA) nie został zaakceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 7 maja 2019 r. (sygn. akt II OSK 1207/18, dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej także "CBOSA") uwzględnił zarzut skargi kasacyjnej od ww. orzeczenia WSA w Warszawie, uznając naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Jak wskazał NSA: "Nie zasługuje na aprobatę pogląd Sądu I instancji, że z art. 29 ust. 2 u.d.p. wynika obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które dotychczas taki dostęp posiadały. Przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. stanowiąc, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi należy odczytywać w ten sposób, że pod podjęciem zjazdów istniejących ustawodawca rozumie wyłącznie zjazdy istniejące w świetle prawa, czyli legalnie wzniesione. Zatem ochrona, o której mowa w tym przepisie dotyczy tylko zjazdu wykonanego legalnie, a nie każdego dotychczas istniejącego zjazdu. Jeśli więc zjazd nie miał charakteru legalnego, tak jak ustaliły organy w rozpatrywanej sprawie, to prowadzenie postępowania, w trybie art. 50 i 51 Pr. bud., doprowadziłoby do legalizacji obiektu nielegalnego."
Sąd tutejszy dostrzega jednakowoż, że w judykaturze wyrażany jest pogląd odmienny, jak chociażby w powołanym w skardze wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Po 617/17, CBOSA), gdzie za nieprawidłowe uznano warunkowanie przez zarządcę drogi uwzględnienie w projekcie drogowym zjazdów od ich fizycznego istnienia, rozumianych jako istniejące i legalne elementy drogi, budowle.
Przedstawione rozbieżności w rozumieniu normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 2 u.d.p. świadczą jednak o dopuszczalnej możliwości różnej wykładni ww. przepisu. Nieprawidłowa interpretacja obowiązującej regulacji prawnej bądź niezastosowanie danej normy prawnej z uwagi na przyjęte za podstawę orzekania ustalenia faktyczne w sprawie, nie mogą być zaś poczytywane jako rażące naruszenie prawa w ujęciu wynikającym z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym względzie panuje bowiem zgodne przekonanie, że błędna interpretacja czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1818/21, LEX nr 3273301). Jak wyjaśnił NSA w Warszawie w wyroku z 18 czerwca 1997 r., (sygn. akt III SA 422/96, LEX nr 1689379), jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnych jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą.
Wobec powyższego, nawet przyjęcie argumentacji Skarżącej, że uprzedni stan faktyczny, przez to że rzeczywiście umożliwiał bezpośredni dostęp z drogi publicznej do należącej do niej nieruchomości, powinien być w świetle art. 29 ust. 2 u.d.p. uznany za "zjazd dotychczas istniejący", co obligowałoby zarządcę drogi do budowy takiego zjazdu w ramach planowanej inwestycji, nie stanowi o oczywistej obrazie ww. normy prawnej. Akceptacja takiego stanowiska nie jest możliwa z uwagi na wskazaną rozbieżność poglądów dotyczących tego, jaki stan – wyłącznie faktyczny, czy też usankcjonowany prawnie – należy uznawać za odpowiadający pojęciu "zjazdu dotychczas istniejącego".
Dodatkowo stanowisko organów wzmacnia w niniejszej sprawie występowanie poważnych wątpliwości co do faktycznego "istnienia zjazdu" do działki Skarżącej o nr ew. [...]. Przedłożona przez nią dokumentacja fotograficzna, jak i przywołane ustalenia Sądów powszechnych w G. i N.dowodzą bowiem jedynie, że nie istniały przeszkody natury technicznej w fizycznym skomunikowaniu (zjeździe i parkowaniu pojazdów) ww. nieruchomości Skarżącej z objętą decyzją ZRID i poddaną rozbudowie drogą powiatową w m. R.. Tym niemniej, czyniąc ustalenia w przedmiotowym zakresie nie można zapominać o wspomnianej już kwestii, że takowy zjazd – o ile by istniał – musiałby spełniać warunki dla zjazdu publicznego, a nie indywidualnego. Na gruncie przedmiotowej sprawy nie można zatem dokonać prostego przełożenia rozważań zamieszczonych w przywołanym przez Skarżącą wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Po 617/17), w którym za wystarczające dla uznania za "zjazd dotychczas istniejący" przyjęto istnienie samego tylko połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 u.d.p.). Jak bowiem słusznie wyjaśnił WSA w Gliwicach w wyroku z 20 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Gl 426/17, CBOSA), taka interpretacja mogłaby prowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której nawet nielegalnie wybudowany przez właściciela działki zjazd, niespełniający wymogów, o których mowa w przepisach u.d.p. oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, powodujący niebezpieczeństwo utraty zdrowia lub życia przez innych użytkowników drogi, miałby być respektowany jako "istniejący" przez zarządcę drogi i do jego istnienia miałaby zostać dostosowane roboty związane z przebudową drogi. Co więcej, Sąd podkreślił, że w ten sposób nastąpiłaby swoista legalizacja zjazdu wykonanego bez zezwolenia, dokonana nie przez właściwy organ, lecz przez innego inwestora, w trybie nadto nie przewidzianym w prawie.
Zaprezentowane stanowisko tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własne.
Poza przedstawionymi już wcześniej rozważaniami konieczne jest również przypomnienie, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (wyrok NSA z 16 grudnia 1998r., sygn. akt I SA 339/98, LEX nr 44548; wyrok NSA z 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 1241/98 "Jurysta" 1998, nr 12, s. 27; wyrok NSA z 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 1079/98, LEX nr 41821; wyrok NSA z 8 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1646/97, LEX nr 48679; wyrok NSA z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4078/18, LEX nr 3036910). Nie oznacza to, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn procesowych. Jednakże stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1806/06, LEX nr 322283). Można mówić o rażącym naruszeniu przepisów proceduralnych wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (zob. wyroki NSA: z 25 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1711/19, LEX nr 3065080; z 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, LEX nr 377245; tak też: P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2022).
Tymczasem z taką sytuacją nie mamy do czynienia w postępowaniu zakończonym badaną w trybie nadzwyczajnym decyzją ZRID. Z akt tego postępowania wynika, że Starosta G. miał na uwadze stan skomunikowania działki nr ew. [...] z drogą publiczną, wyjaśniając przy tym Skarżącej w piśmie z dnia 17 czerwca 2019 r. (w aktach postępowania administracyjnego) swoją ocenę braku możliwości przyjęcia w projekcie budowlanym innych rozwiązań niż określone przez inwestora. Jednocześnie nie można zarzucić inwestorowi ani organowi powiatowemu, że przyjęte rozwiązania projektowe nie przewidywały zapewnienia dostępu działki nr ew. [...] do drogi powiatowej nr [...] w m. R.. Z projektu budowlanego wynika, że dostęp taki został zagwarantowany poprzez teren należącej do Skarżącej działki nr ew. [...] i zaprojektowanie na tej ostatniej zjazdu na ww. drogę powiatową. Skarżąca co prawda kwestionowała powyższe rozwiązanie, jednak nieuwzględnienie przedmiotowych zarzutów przez organ nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.
Z całą pewnością o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić także w sytuacji omyłki w załączniku nr 1 do decyzji ZRID stanowiącej mapę do celów projektowych przedstawiającej zagospodarowanie terenu, która zawiera niezgodny z opisem zawartym na stronie 4 decyzji Starosty G. numer działki powstałej po podziale działki nr ew. [...] - na mapie przedmiotową nieruchomość oznaczono nr [...], zaś decyzja Starosty G. w tym przedmiocie wskazuje na działkę nr [...].
Niewątpliwie rację ma w tym kontekście organ odwoławczy wyjaśniając, że decydujące znaczenie przy określeniu nowych numerów ewidencyjnych działek, które powstają w wyniku podziału nieruchomości ma przede wszystkim rozstrzygnięcie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz treść mapy z projektem podziału nieruchomości (załącznik nr 2 do decyzji ZRID), które to dokumenty są podstawą do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz w księgach wieczystych. Jak słusznie zauważył przy tym Minister, zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinna zawierać oznaczenie nieruchomości lub ich części, które mają stać się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie decyzja ZRID czyni zadość temu wymaganiu (zob. pkt 3 i 6 decyzji ZRID). Natomiast błąd w oznaczeniu rzeczonej działki nr ew. [...] na załączniku graficznym przedstawiającym przebieg drogi objętej decyzją ZRID stanowi wyłącznie oczywistą omyłkę, która nie może wywoływać doniosłych skutków prawnych. Tym samym zaistniała w niniejszej sprawie sprzeczność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa.
Podobnie, skutków tego rodzaju nie sposób przypisać wskazaniu przez Starostę G. w uzasadnieniu badanej decyzji ZRID (str. 10), że w projekcie zapewniono drogi dojazdowe – zjazdy indywidualne do wszystkich przyległych terenów inwestycji, w sytuacji, gdy stwierdzenie to przeczy rozwiązaniom przyjętym względem działki Skarżącej nr ew. [...]. Po pierwsze organ wypowiedział się tu o zapewnieniu "zjazdów indywidualnych do posesji", a nie o zjazdach publicznych, którego realizacja byłaby konieczna w przypadku ww. nieruchomości Skarżącej. Po drugie, powyższe w żadnym razie nie oznacza, że organ usankcjonował sytuację, w której działka nr ew. [...] została pozbawiona istniejącego skomunikowania z drogą powiatową, gdyż jak już wyjaśniono, wskutek wydania decyzji ZRID nie doszło do pozbawienia Skarżącej dostępu do drogi publicznej, a w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, że na działce nr ew. [...] "istniał zjazd" publiczny, o czym mowa w art. 29 ust. 2 u.d.p.
Na aprobatę nie zasługiwały także te zarzuty skargi, w których podnoszone jest wydanie przez Starostę G. decyzji ZRID bez poszanowania uzasadnionych interesów Skarżącej, nadmiernej ingerencji w jej prawo użytkowania wieczystego oraz ograniczenia prowadzenia przez nią działalności gospodarczej.
I w tym względzie rację ma Minister wyjaśniając, że w przypadku decyzji wydawanej w oparciu o przepisy specustawy drogowej interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, gdyż inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego.
W konsekwencji ustawodawca z jednej strony znacznie zwiększył uprawnienia inwestora, zaś z drugiej ograniczył uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacja istniejących, służące swobodnemu przemieszczaniu się m.in. służb komunalnych i ratowniczych, czy też dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa.
Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 (Dz. U. z 2012 r., poz. 1150), budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. W żadnym razie nie może być w takiej sytuacji mowy o niedopuszczalnej ingerencji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 21 Konstytucji.
Tym bardziej więc, nawet w przypadku pewnej istotnej ingerencji w prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego strony, które jest wynikiem wydania decyzji ZRID, nie można mówić o rażącym naruszenia prawa przez to rozstrzygnięcie, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z przedstawionych względów, brak jest podstaw do stwierdzenia, że analizowana decyzja ZRID dotknięta jest wadą kwalifikowaną wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dostrzegł przy tym innego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a które wskazywałoby na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, albowiem wniesiona skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.