VII SA/WA 775/23

VII SA/Wa 775/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-07-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Michał Podsiadło /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 53 ust. 4 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi G.K. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 6 lutego 2023 r. znak DNGS-WOZ.026.3.2023.AG w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
1. Zaskarżonym postanowieniem znak: DNGS-WOZ.026.3.2023.AG z 6 lutego 2023 r. Ministra Klimatu i Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa L. z [...] grudnia 2022 r. znak: [...]
w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.
2.1. Wójt Gminy [...] przy piśmie z 24 listopada 2022 r. przedstawił Marszałkowi Województwa [...] (dalej: Marszałek, organ I instancji) celem uzgodnienia, projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczący inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogową, studni, zbiorników bezodpływowych na nieczystości lub przydomowych oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w obrębie [...], gmina [...].
2.2. Postanowieniem z [...] grudnia 2022 r. znak: GKIII.7634.1797.2022.AW, Marszałek Województwa [...] odmówił uzgodnienia projektu ww. decyzji, powołując się na art. 53 ust. 4 pkt 5 i ust. 5 w związku z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 161 ust 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1072, ze zm.; dalej: p.g.g.), a także art. 106 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej: k.p.a.).
2.2.1. W uzasadnieniu tego postanowienia, Marszałek wskazał, że działka nr [...]
w obrębie [...], położona jest w granicach dwóch udokumentowanych złóż: złoża soli kamiennej "[...]" oraz w granicach udokumentowanego złoża węgla brunatnego "[...]" wpisanych do rejestru złóż kopalin, czyli Bilansu Zasobów Złóż Kopalin w Polsce prowadzonego przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy. Złoża te mają zasoby rozpoznane wstępnie i są niezagospodarowane. Wspomniane złoża soli kamiennej oraz węgla brunatnego, zgodnie z art. 95 ust. 1 p.g.g. są ujawnione w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. W związku z tym, że złoże węgla brunatnego "[...]" posiada zasoby geologiczne bilansowe w ilości 419.086 tys. ton oraz pozabilansowe w ilości 419.294 tys. ton (wg stanu na dzień 31.12.2021 r.), a złoże soli kamiennej "[...]" posiada zasoby geologiczne bilansowe w ilości 8.612.000 ton (wg stanu na dzień 31.12.2021 r.) Marszałek przyjął, że w przyszłości złoża te mogą przynieść korzyść gospodarczą, szczególnie że węgiel brunatny to surowiec energetyczny o znaczeniu strategicznym. W ocenie organu I instancji planowanie trwałej zabudowy, nawet na fragmencie udokumentowanego złoża, stoi w wyraźnej opozycji do art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, ze zm.; dalej: p.o.ś.).
2.3. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła G. K. (dalej: inwestorka, skarżąca), wnosząc o jego zmianę i uzgodnienie projektu spornej decyzji. Podkreśliła, że na terenach sąsiednich z terenem planowej inwestycji znajdują się liczne zabudowania, co czyni odmowę uzgodnienia nieusprawiedliwioną. Jej zdaniem, realizacja na tym terenie inwestycji budowlanych o takich charakterze nie wpłynie negatywnie na możliwość wykorzystania znajdujących się tam złóż. Dodała, że wydobycie posadowionych tam złóż możliwe jest za pomocą innej tzn. bardziej racjonalnej i ekonomicznej metody niż metoda odkrywkowa.
2.4. Zaskarżonym postanowieniem znak: DNGS-WOZ.026.3.2023.AG z 6 lutego 2023 r. Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: Minister, organ odwoławczy) utrzymał
w mocy ww. postanowienie organu I instancji.
2.4.1. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Minister podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji co do istnienia złóż na terenie spornej inwestycji oraz ich zasobów bilansowych. Dodał, że złoża te spełniają kryteria geologiczno-górnicze bilansowości umożliwiające eksploatację zasobów, których cechy naturalne oraz warunki występowania umożliwiają podejmowanie jego eksploatacji, co potwierdzają również parametry złoża w zakresie nadkładu (do 80,3 m) i miąższości (do 18,7 m). Dodał, że niewielka warstwa występującego nadkładu w przedmiotowym złożu pozwala sądzić, że jest ono łatwo dostępne do wydobycia, co w konsekwencji również ogranicza ewentualne koszty konieczne do uzyskania do niego dostępu. Mając na uwadze powyższe, jest to złoże bogate, wartościowe i gotowe do wydobycia.
2.4.2. Minister wyjaśnił, że złoża kopalin są szczególnym składnikiem środowiska. Ich eksploatacja jest niezbędna dla zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych człowieka, gdyż większość przedmiotów i materiałów użytkowanych w życiu codziennym jest wytwarzanych z surowców mineralnych, pozyskiwanych w wyniku eksploatacji złóż kopalin. Zabezpieczenie możliwości eksploatacji złóż kopalin jako źródła surowców mineralnych jest zatem nieodzownym warunkiem zrównoważonego rozwoju. Mając na uwadze nieodnawialny charakter złóż kopalin, a więc fakt, że ich utrata jest nieodwracalna, złoża powinny być chronione w szczególnie troskliwy sposób dla racjonalnego ich wykorzystania. Oznacza ona możliwość jak najdłuższego ich wykorzystywania, także przez przyszłe pokolenia. Spojrzenie na eksploatację złóż jako działalność, która ma podstawowe znaczenie dla stałego, trwałego dobrobytu społeczeństwa powoduje, że dostępność złóż powinna być jednym z kluczowych zagadnień planowania i zagospodarowania przestrzennego. W szczególności zabudowa – komunalna, drogowa, przemysłowa – bardzo ogranicza możliwość eksploatacji podziemnej złóż kopalin z powodu wymagań ochrony powierzchni,
w przypadku eksploatacji odkrywkowej wykluczają. Zdaniem Ministra, zasoby geologiczne złoża węgla brunatnego "[...]" WB 447 pozwalają sądzić, że
w przyszłości może być ono eksploatowane metodą odkrywkową wymagającą zdjęcia nadkładu i przeniesienia go na zwałowisko co uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę nad złożem. Powyższe oznacza więc, że wydobycie zasobów ze złoża odbywać się będzie poprzez zdejmowanie z powierzchni kolejnych warstw ziemnych i wydobywanie surowców ze złoża. W tego rodzaju sposobie wydobycia kluczową rolę odgrywa zatem swobodny dostęp do złoża z powierzchni ziemi, zatem jakakolwiek trwała zabudowa
w tym miejscu blokuje możliwość jego wydobycia. Podkreślił, że złoża nadające się do wydobywania metodą odkrywkową nie mogą być odłączone od nieruchomości bez jej uszkodzenia bądź istotnej zmiany. Minister dodał, że węgiel brunatny jest najważniejszym surowcem energetycznym występującym w kraju, pełniącym od lat rolę strategiczną. Nieodnawialność i wyczerpalność złóż kopalin powoduje konieczność racjonalnego nimi gospodarowania, co przejawiać się powinno w pierwszej kolejności poprzez działania ochraniające powierzchnię terenu nad złożem przed zabudową utrudniającą, a niekiedy uniemożliwiającą ich zagospodarowanie. Problem ochrony złóż kopalin przed zabudową jest szczególnie istotny w przypadku złóż eksploatowanych odkrywkowo.
2.4.3. Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że już samo stwierdzenie istnienia złoża kopaliny generuje obowiązek jej ochrony niezależnie od tego, czy już podlega eksploatacji, czy też będzie eksploatowane dopiero w przyszłości. W związku z tym Minister przyjął, że zasadę "racjonalnego gospodarowania zasobami złóż", o której mowa w art. 125 p.o.ś. należy rozumieć szeroko, a więc nie tylko jako eksploatację (wydobycie kopaliny ze złoża), lecz także jako np. zachowanie (ochronę) złoża dla potrzeb eksploatacji w przyszłości, co implikuje z kolei zakaz zabudowy. Zdaniem Ministra, pozytywne uzgodnienie ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby zatem naruszenie zasady szczególnej ochrony złóż kopalin oraz zasady racjonalnej gospodarki złożem. Odpowiadając na zarzut dotyczący istniejącej już zabudowy w rejonie inwestycji, Minister wyjaśnił, że każde rozstrzygnięcie jest wynikiem odrębnego postępowania administracyjnego, uwzględniającego okoliczności, specyfikę i jego indywidualny charakter. Poza tym nawet wcześniej wydane rozstrzygnięcia w podobnych stanach faktycznych i prawnych ale podjęte z naruszeniem prawa nie mogą przemawiać za wydawaniem kolejnych łamiących prawo rozstrzygnięć.
3. Inwestorka skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zarzuciła Ministrowi naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. (wymagań ochrony środowiska), art. 5 Konstytucji RP i art. 3 pkt 13 lit. "a" p.o.ś (zasady zrównoważonego rozwoju); art. 126 p.o.ś (zasady prowadzenia eksploatacji kopalin w sposób racjonalny i gospodarczo uzasadniony,
z uwzględnieniem wymogów ochrony środowiska), art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zasady równości wobec prawa), a ponadto błędną wykładnię art. 95 ust. 1 p.g.g. i pozbawienie skarżącej praw nabytych. Skarżąca rozszerzyła swoje stanowisko w kolejnych pismach procesowych.
4. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania Sąd przyjął stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonym postanowieniu.
6. Przedmiotem kontrolowanego postanowienia było uzgodnienie projektu decyzji
o warunkach zabudowy.
6.1. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 5 w związku z art. 64 ust. 1 decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu właściwym organem administracji geologicznej – w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika natomiast, że uzgodnień, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. W tym miejscu należy zatem podnieść, że wniosek Wójta Gminy [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy wpłynął do Marszałka Województwa [...] [...] listopada 2022 r., a postanowienie organu I instancji wydano [...] grudnia 2022 r. Rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia zostało zatem wydane w terminie ustawowym.
6.2. Instytucja uzgodnienia ma na celu uzyskanie stanowiska oraz wskazania warunków wyspecjalizowanego organu w danej dziedzinie w sprawie realizacji planowanych inwestycji. Zatem uzgodnienia powinien dokonywać wyspecjalizowany organ w danej dziedzinie. Takim organem w niniejszej sprawie jest niewątpliwie marszałek województwa, który określa wymagania w zakresie ochrony złóż kopalin, wód podziemnych oraz innych elementów środowiska w związku z wykonywaniem działalności – w tym takiej, której przedmiotem jest wydobywanie kopalin ze złóż. Stosownie bowiem do art. 161 ust. 1 p.g.g., organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest – co do zasady – marszałek województwa, a w myśl art. 157 p.g.g. w sprawach określonych ustawą organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do marszałków województw jest minister właściwy do spraw środowiska.
6.3. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 3 pkt 13 lit. "a" p.o.ś. ochrona środowiska – spoczywająca m.in. na organach właściwych do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy – polega również na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Przepisy ustawy o ochronie środowiska (art. 81 ust. 3 p.o.ś.), odnosząc się do ochrony szczególnego przedmiotu, jakim są złoża kopalin, odsyłają do ustawy Prawo geologiczne i górnicze, stanowiąc jednocześnie, że te złoża podlegają ochronie, wyrażającej się w racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 p.o.ś.). Dlatego też szczegółowe warunki zagospodarowania konkretnego terenu, powinny uwzględniać istnienie złoża tak, aby możliwa była jego eksploatacja także w przyszłości. Hipoteza art. 125 p.o.ś, prowadzi bowiem do wniosku, że złoża kopalin podlegają ochronie, polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących i nastawiona jest właśnie na efektywne wykorzystywanie tego dobra rzadkiego. Tym samym, skoro gospodarka kopalinami powinna być prowadzona w sposób racjonalny i kompleksowy, to dopuszczanie zabudowy mieszkaniowej na udokumentowanym złożu ją
w rzeczywistości uniemożliwia i to w sposób sprzeczny z ochroną środowiska. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 394/15 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), złoża kopalin są wartością podlegającą prawnej ochronie, która znajduje swój wyraz zarówno w przepisach prawa górniczego
i prawa ochrony środowiska. Przepisy tych ustaw nie pozostają bez wpływu na postępowanie uzgodnieniowe i szerzej na postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Tym samym, z art. 125 p.o.ś. wynika zasada ochrony złóż kopalin niezależnie od tego, czy są już eksploatowane, czy dopiero będą eksploatowane
w przyszłości. Zasadny jest w związku z powyższym wniosek, że przepis ten wymaga od organu w razie stwierdzenia istnienia złoża kopalin udzielenia jej stosownej ochrony.
6.4. Wobec tego, prawidłowo przyjął Minister, że zasadę racjonalnego gospodarowania zasobami złóż, o której mowa w art. 125 p.o.ś. należy rozumieć szeroko, a więc nie tylko, jako eksploatację (wydobycie kopaliny ze złoża), lecz także, jako np. zachowanie (ochronę) złoża dla potrzeb eksploatacji w przyszłości, co implikuje z kolei zakaz zabudowy. Z art. 95 ust. 1 p.g.g. wynika ponadto, że sam obowiązek ujawnienia udokumentowanych złóż w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa stanowi jeden z instrumentów ochrony złóż kopalin, ujęty w ustawie o ochronie środowiska. Zasadniczym argumentem organów, stanowiącym przyczynę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w treści przedstawionej przez organ meriti, było to, że projektowane zamierzenie budowlane zlokalizowane jest w całości na udokumentowanym złożu węgla brunatnego i złożu soli kamiennej. Przesłanką odmowy uzgodnienia projektu decyzji była więc między innymi jej bezpośrednia sprzeczność
z art. 125 p.o.ś. Zdaniem organów, udokumentowane złoża powinny być chronione przed zagospodarowaniem, które uniemożliwia ich eksploatację, a takim zagospodarowaniem jest zurbanizowanie terenu złoża.
6.5. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Organy ustaliły bowiem wszystkie te okoliczności faktyczne, które były w niniejszej sprawie istotne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia ewentualnej decyzji zezwalającej na realizację planowanej inwestycji, a pozostające w związku z koniecznością ochrony złóż kopalnych węgla brunatnego. Organy, mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, w szczególności rodzaj inwestycji i usytuowanie działki skarżącej, dokonały oceny wpływu tej inwestycji na ochronę złóż, w szczególności, jakie konsekwencje może ona mieć dla możliwości eksploatacji tego złoża w przyszłości i miały wystarczające podstawy do przyjęcia, że zabudowa nieruchomości skarżącej jest sprzeczna z zasadami ochrony tego złoża. Dla rzeczowo w tej sprawie właściwych organów istotny jest sam fakt istnienia złoża i konieczność jego ochrony przed trwałą zabudową. Definicja złoża kopaliny wymaga, by nagromadzenie minerałów mogło przynieść korzyść gospodarczą o wymiarze ogólnospołecznym. Dlatego też do uznania danego nagromadzenia minerałów za złoże konieczne jest spełnienie parametrów granicznych określonych rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, z wyłączeniem złoża węglowodorów z 1 lipca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 987). Fakt, że dane nagromadzenie kopalin jest określone w sporządzonej dokumentacji geologicznej jako złoże pozwala już na uznanie, że jego wydobycie może przynieść korzyść gospodarczą.
6.6. Przyczynę odmowy uzgodnienia stanowiła okoliczność, iż zabudowa terenu inwestycji uniemożliwi eksploatację złoża, spełniającego warunki do jego eksploatacji, co prowadziłoby do naruszenia zasady racjonalnego gospodarowania kopalinami oraz kompleksowego ich wykorzystania, określonej w art. 125 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Przepis ten zawiera podstawowe zasady ochrony takich elementów środowiska, jak kopaliny. Złoża kopalin, ze względu na swój ograniczony
i nieodnawialny charakter, podlegają ochronie, która koncentruje się na kwestii ich racjonalnego i kompleksowego wykorzystania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 886/10, CBOSA). Tym samym, brak było potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego co do tego, czy ewentualnie uzgadniana pozytywnie przez ten sam organ zabudowa na działkach sąsiadujących nie narusza tej zasady. Podkreślić trzeba, że ochrona złóż kopalin nie jest automatyczna, nieuwzględniająca stanu faktycznego w konkretnej sprawie, a przepisy w tym zakresie mają charakter bezwarunkowy. Każde rozstrzygnięcie jest wynikiem odrębnego postępowania administracyjnego, uwzględniającego okoliczności, specyfikę i jego indywidualny charakter. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Art. 125 p.o.ś. zawiera klauzulę ochronną przez ustanowienie dyrektywy, iż złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. W przepisie tym ustawodawca wprowadził ochronę złóż kopalin niezależnie od tego, czy już podlegają eksploatacji, czy będą eksploatowane w przyszłości (por. wyrok NSA z 20 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 394/15, CBOSA). Zatem, na mocy art. 125 p.o.ś. samo stwierdzenie istnienia złoża kopaliny generuje obowiązek jego ochrony.
6.7. Sąd zwraca ponadto uwagę, że ustawodawca nie uzależnia zastosowania zasady ochrony złoża od stopnia zaawansowania planów czy przyszłych zamierzeń dotyczących wydobycia kopalin. Przepisy prawa nie różnicują ochrony złóż od tego,
w jakim stopniu dane złoże jest rozpoznane i realizowane. Sporne złoże jest udokumentowane, a dokonana przez organy ocena nie jest dowolna i znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym. W szczególności ogólnodostępnej karty informacyjnej złoża uzyskanej z sytemu Gospodarki i Ochrony Bogactw Mineralnych "MIDAS", z której wynika, że złoże spełnia warunki do jego eksploatacji, jak też danych zawartych w ogólnodostępnym Geoportalu Infrastruktury Informacji Przestrzennej prowadzonym przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii, jak również danych zawartych w Bilansie zasobów złóż kopalin w Polsce sporządzonym przez Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy. Wydając postanowienie Minister opierał się również na dokumentacji geologicznej złoża, zgodnie z którą złoże spełnia warunki do eksploatacji. W ocenie Sądu uzasadnione jest więc stwierdzenie organów obu instancji, że w niniejszej sprawie inwestycja miałaby znajdować się na terenie, na którym złoże zostało rozpoznane. W tej sytuacji organy prawidłowo uznały, że wymóg ochrony złoża wynikający z art. 125 p.o.ś. uniemożliwia uzgodnienie projektu decyzji
w przedłożonym kształcie.
6.8. Należy również podnieść, że aktualny stan prawny oraz ustawowy obowiązek uzgodnienia w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin istnieje od 2015 r.
(w związku z wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy – Prawo geologiczne
i górnicze oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2014 r. poz. 1133 ze zm.), wobec czego, na dzień wydania decyzji Wójt Gminy [...] zobowiązany był do uzgodnienia projektu decyzji z właściwym organem administracji geologicznej. Pozytywne uzgodnienie spornego projektu decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby zatem naruszenie zasady szczególnej ochrony złóż kopalin oraz zasady racjonalnej gospodarki złożem. W ocenie Sądu, mając na uwadze opisany stan faktyczny i prawny, organy w sposób zgodny z prawem odmówiły uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji.
6.9. Istotnym jest też to, że właściciel nieruchomości gruntowej, w sprawie którego odmawia się uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej przez inwestycji, wprawdzie doznaje ograniczenia prawa własności, ale
w sposób nienaruszający istoty tego prawa i wynikający z ustawy. To z kolei pozostaje w zgodności z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności, w tym przypadku ograniczenie służy realizacji celu publicznego, jakim jest zapewnienie dostępności do surowców energetycznych, co z punktu widzenia gospodarki ma kluczowe znaczenie. Dopuszczalność ograniczenia prawa własności może nastąpić w wyniku działania organów władzy publicznej, podjętego
w ustanowionych w ustawach formach prawnych (por. wyrok NSA z 10 listopada
2015 r., sygn. akt II OSK 543/14, CBOSA). Taki przypadek odnosi się również do odmowy ustalenia warunków zabudowy Dokonując tym samym oceny konkretnej inwestycji planowanej na określonej granicami nieruchomości, w aktualnym stanie prawnym dokonując analizy jej wpływu na zalegające w jej granicach złoże i możliwość podjęcia jego eksploatacji organ prawidłowo wskazał, że trwała zabudowa uniemożliwi jej podjęcie. Organy, mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy,
w szczególności rodzaj inwestycji i usytuowanie działki skarżącej, dokonały oceny wpływu tej inwestycji na ochronę złóż węgla brunatnego, w szczególności, jakie konsekwencje może ona mieć dla możliwości eksploatacji tego złoża w przyszłości
i miały wystarczające podstawy przyjęcia, że zabudowa nieruchomości skarżącej jest sprzeczna z zasadami ochrony tego złoża. Dokonana przez organy ocena nie jest dowolna i znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym. Skarżąca nie przedstawiła żadnych innych danych, z których wynikałoby, że fakty podane przez organy nie są rzetelne i nie mogą być podstawą ustaleń faktycznych w tej sprawie, a w konsekwencji – podstawą odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Gdyby ochrona złóż kopalni, w szczególności poprzez racjonalne gospodarowanie tymi kopalinami i kompleksowe ich wykorzystanie nie stanowiła kryterium oceny, to brak byłoby potrzeby uzgadniania danej inwestycji przez wyspecjalizowany organ administracji geologicznej.
6.10. Nieuzasadnionym był też zarzut naruszenia art. 95 ust. 1 p.g.g. Z przepisu tego wynika, że udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne,
w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. W ustępie 2 wskazano z kolei, że w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Art. 95 p.g.g. adresowany jest więc do organów planistycznych
i ma zastosowanie w ramach procedury uchwalania aktu prawa miejscowego. Z jego ust. 2 wynika obowiązek uwzględnienia złóż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis ten podkreśla zatem rangę, jaką ustawodawca wiąże z ochroną złoża kopalin.
6.11. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji – niezależnie od oceny wyrażonej już w poprzedzającej części uzasadnienia – wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, natomiast art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Wyjaśnić więc należy, że prawo własności nie ma w polskim systemie prawnym charakteru absolutnego – i świadczy o tym ww. art. 64 ust. 3 Konstytucji, jak również art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (który wskazuje ochronę środowiska jako wartość uzasadniającą ograniczenie praw i wolności konstytucyjnych). Dlatego też zawarta w art. 140 Kodeksu cywilnego definicja własności, stanowiąca triadę uprawnień właścicielskich wyraźnie wskazuje, że właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy – ale
w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Wspomniane w uzasadnieniu niniejszego wyroku przepisy, nakazujące ochronę przyrody i w szczególności udokumentowanych złóż kopalin są właśnie tym ustawami, które prawo własności ograniczają w sposób określony zarówno w art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, jak i w art. 140 k.c. Ochrona ta realizowana jest m.in. w drodze przyznania właściwym organom administracji publicznej kompetencji do merytorycznego (a więc leżącego
w ich właściwości rzeczowej) uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy.
7. W ocenie Sądu, również pozostałe zarzuty skargi nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
7.1. Przede wszystkim, to nie w postępowaniu uzgodnieniowym warunków zabudowy pojedynczej inwestycji rozstrzyga się o tym, w jaki sposób należy wydobywać kopaliny. Skarżąca tymczasem przedstawiła szereg argumentów na rzecz wyboru innej – niż odkrywkowa – metody wydobywania węgla brunatnego ze złoża, na którym posiada nieruchomość inwestycyjną. W ocenie Sądu, organy administracji geologicznej zasadnie wzięły pod uwagę metodę odkrywkową, skoro jest ona technologicznie możliwa. To, czy w danych warunkach geologicznych dopuszczalna będzie
w przyszłości eksploatacja spornego złoża w inny sposób, w tym mniej ingerujący
w środowisko naturalne, nie jest natomiast przedmiotem rozpoznania w granicach niniejszej sprawy. Jest to zagadnienie inwestycyjne o znacznie szerszym kontekście przedmiotowym i podmiotowym i dlatego Sąd nie może zobowiązywać organów administracji geologicznej – w ramach rozstrzygania sporu z inwestorem innego zamierzenia – do wyboru konkretnej technologii wydobycia.
7.2. Skarżąca zgłosiła również zarzuty naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju, podlegającej ochronie konstytucyjnej. Zasada ta oznacza "przede wszystkim, że ingerencja w środowisko powinna być jak najmniejsza, a korzyści społeczne płynące z tej ingerencji powinny przeważać nad szkodami. Zasada zrównoważonego rozwoju wykracza poza kwestie ściśle związane z ochroną środowiska. Mieści się w niej też m.in. rozwój infrastruktury, budowa więzi społecznych czy kształtowanie ładu przestrzennego" (P. Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 5). Na tle tej zasady wskazuje się w szczególności, że "ustawodawca konstytucyjny w preambule formułuje także obowiązek, "by przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku". Nawiązuje więc wyraźnie nie tylko do uniwersalnych wartości ponadczasowych, ale także do konieczności zadbania o przyszłe pokolenia i pozostawienia im dorobku. Wyraźnie widać istotny element zrównoważonego rozwoju, jakim jest dbałość o przyszłe pokolenia" (B. Rakoczy [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2013, art. 5). Innymi słowy, "zrównoważony rozwój to model, który nie naraża na uszczerbek pewnych dóbr (społecznych, ekonomicznych i środowiskowych) oraz będzie zaspokajać obecne i przyszłe potrzeby ludzkości. Te ostatnie wartości – wpisane w szeroko rozumianą solidarność międzypokoleniową – zostały zaakcentowane również w art. 74 ust. 1 Konstytucji, gdzie sformułowano nakaz prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Teoretycznie rzecz ujmując, konieczność zapewnienia zrównoważonego rozwoju oznacza zatem dążenie do przejścia od modelu zmierzającego niemal wyłącznie do promowania wzrostu do schematu, w którym ochrona środowiska, racjonalna gospodarka zasobami naturalnymi i potrzeby przyszłych pokoleń stają się składowymi wzorców rozwoju" (A. Krzywoń, Konstytucja RP a środowisko, PiP 2012, nr 8, s. 3-17). W ocenie Sądu, odmowa uzgodnienia spornego zamierzenia realizuje w sposób optymalny obowiązki państwa w sferze zasady zrównoważonego rozwoju, albowiem umożliwia dostęp do dóbr środowiska – w tym przypadku do złóż kopalin – przyszłym pokoleniom, pozwalając na prowadzenie racjonalnej gospodarki tymi złożami.
7.3. Zdaniem Sądu, odmowa uzgodnienia spornej inwestycji nie narusza też konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych (przez skarżącą). Skarżąca podnosiła, że inwestycja ta jest "powiązana funkcjonalnie z budową budynku usługowego "Centrum [...] – medycyna naturalna, balneologia, rekreacja". Dodała, że planowane budynki mieszkalne mają stanowić bazę noclegową towarzyszącą ww. budynkowi. W ocenie Sądu z projektu uzgadnianej decyzji nic takiego nie wynika. Sporna inwestycja została określona jako budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogową, studni, zbiorników bezodpływowych na nieczystości lub przydomowych oczyszczalni ścieków. Nie mają to być w szczególności budynki usługowe – hotelowe lub sanatoryjne, lecz budynki mieszkalne, których funkcją jest zaspokajanie standardowych potrzeb mieszkaniowych. Sąd podkreśla, że uzgodnieniu podlegał konkretny projekt decyzji administracyjnej, nie zaś ogólna koncepcja rozwoju działalności skarżącej. Dlatego też nie sposób oczekiwać od organu, aby przy uzgodnieniu budowy budynków mieszkalnych stosował te same rygory co przy budowie centrum medyczno-rekreacyjnego, które ma polegać m.in. na korzystaniu ze złoża wód leczniczych.
8. Zarzuty skargi okazały się zatem nieusprawiedliwione. Sąd nie stwierdził również, aby zaskarżone orzeczenie było dotknięte innymi uchybieniami, które uzasadniałyby jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności.
W tym stanie rzeczy skargę oddalono na zasadzie art. 151 p.p.s.a.