VII SA/Wa 765/23

VII SA/Wa 765/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Żak /sprawozdawca/
Mirosław Montowski
Tomasz Janeczko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 w zw. z art. 126
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2013 poz 1409
art. art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski, Asesor WSA Aneta Żak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2023 r. znak DON.7101.2.2023.JZA w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 17 lutego 2023 r. znak: DON.7101.2.2023.JZA Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia M. C. (dalej: skarżący lub inwestor), utrzymał w mocy postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 2 grudnia 2022 r., znak: WOP.771.3.39.2022.TA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W związku z ustaleniem, że na terenie działki nr [...] w M., gmina [...], skarżący w 2015 r. zrealizował bez pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające m.in. na rozbudowie istniejącego na tej działce budynku gospodarczego o część mieszkalną jednorodzinną o wymiarach zabudowy 15,3 m x 12,15 m wraz z zewnętrznymi schodami o wymiarach 2,99 m x 6,13 m, w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej: p.b., postanowieniem z [...] października 2015 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., PINB w K. wstrzymał wykonywanie robót budowlanych oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu. W związku z wykonaniem przez skarżącego tego obowiązku, stosownie do art. 49 ust. 1 p.b., PINB zbadał przedłożoną dokumentację i na skutek jej pozytywnej weryfikacji, postanowieniem z [...] lipca 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 83 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1 p.b., ustalił skarżącemu opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000,00 zł za samowolną budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (dobudowanego do istniejącego budynku gospodarczo-usługowego), usytuowanego na terenie ww. działki nr [...] w M.
Wnioskiem z 16 sierpnia 2022 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia PINB z [...] lipca 2016 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, podnosząc w nim, że w sprawie dokonano błędnej oceny przedłożonej przez niego dokumentacji projektowej, z której wynikało, iż była to rozbudowa istniejącego budynku, w związku z czym wykonane roboty budowlane niezasadnie uznano za samowolną budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
W postępowaniu wszczętym na skutek ww. wniosku skarżącego, postanowieniem z 2 grudnia 2022 r., znak: WOP.771.3.39.2022.TA, PWINB odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w K. z [...] lipca 2016 r. ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej.
Na postanowienie PWINB zażalenie w ustawowym terminie wniósł skarżący, a w wyniku jego rozpatrzenia GINB wydał zaskarżone postanowienie z 17 lutego 2023 r. utrzymujące rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W jego uzasadnieniu organ przypomniał, że instytucja stwierdzenia nieważności postanowienia służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania administracyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady, wyczerpująco wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a., pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego oraz że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kwestionowanego w tym postępowaniu aktu.
GINB stwierdził, że charakter wykonanych robót budowlanych wskazuje na budowę nowego obiektu - budynku mieszkalnego jednorodzinnego, pomimo nazwania ich przez organ powiatowy "rozbudową budynku gospodarczego z częścią usługową o część obiektu pełniącego funkcję mieszkalną jednorodzinną", czy też "dobudową". Zdaniem GINB, doszło do wybudowania nowego obiektu budowlanego, albowiem powstały budynek mieszkalny nie jest konstrukcyjnie powiązany ze starym. Z projektu budowlanego wynika, że nowy budynek ma samodzielną konstrukcję (oddzielne ściany, stropy, dach itp.). Sporny obiekt, jak wynika z przedłożonego projektu zamiennego, stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny, pobudowany w technologii murowanej tradycyjnej jako budynek piętrowy z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczonym, przykryty dachem dwuspadowym. Nie jest także użytkowany jako budynek gospodarczy. Obiekt jest wyposażony w instalację energetyczną, gazową i wodociągową oraz w zbiornik na nieczystości ciekłe. Budynek posiada odrębne zewnętrzne wejście, co świadczy o jego samodzielności. Brak jest również bezpośredniego przejścia między spornym budynkiem a budynkiem gospodarczym, co wskazuje na jego odrębność, m.in., funkcjonalną. Budynek objęty postępowaniem usytuowany jest tuż przy istniejącym budynku gospodarczym, jednak nie ma z nim żadnego istotnego powiązania konstrukcyjnego, czy też z instalacjami, wspólnymi drzwiami, przejściem, ani bezpośrednio funkcjonalnego.
GINB przypomniał, że zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b. przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę czy nadbudowę obiektu budowlanego. Przepis nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem rozbudowy. Orzecznictwo sądowoadministracyjne stanowi natomiast, że rozbudowa polega na zmianie charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Pojęcie rozbudowy związane jest z czymś co istnieje (powiększenie budowli lub obszaru już zabudowanego), zaś budowa polega na zrealizowaniu obiektu budowlanego od nowa. Rozbudowa polega więc na realizacji tylko określonej części obiektu budowlanego od nowa. GINB stwierdził, że w badanej sprawie w wyniku wykonanych robót budowlanych prowadzonych bez pozwolenia na budowę powstał budynek mieszkalny niestanowiący integralnej części dotychczasowego budynku gospodarczego, którego użytkowanie nie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania nowego obiektu. Organ powiatowy prawidłowo z tego względu rozpoczął procedurę zmierzającą do legalizacji tego obiektu w trybie art. 48 ust. 2, 3 i 5 p.b. Wydanie nakazu rozbiórki, stosownie do postanowień tych przepisów musi być bowiem poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, którego skutkiem może być prawna aprobata samowoli budowlanej pod warunkiem spełnienia określonych ustawowych wymogów. Po ich spełnieniu, organ ustala opłatę legalizacyjną - art. 49 ust. 1 p.b., stosując odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 p.b.).
GINB wskazał, że z uzasadnienia zażalenia oraz wniosku o stwierdzenie nieważności wynika, iż skarżący rażącej wadliwości postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną upatruje w błędnym zakwalifikowaniu obiektu będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego jako odrębnego budynku mieszkalnego a nie jako rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego, co ma wpływ na wysokość opłaty legalizacyjnej. Zakwalifikowanie przez organ powiatowy spornej inwestycji do kategorii II lub III obiektów budowlanych (obejmujących budynki gospodarcze), zamiast do kategorii I, spowodowałoby ustalenie opłaty legalizacyjnej w niższej wysokości. Odnosząc się do tej kwestii, GINB wyjaśnił, że sporny obiekt nie może być zakwalifikowany do kategorii II obejmującej budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe, gdyż przede wszystkim nie służy gospodarce rolnej. Również kategoria III obejmująca inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie, nie pozwala zakwalifikować tego budynku do grupy niewielkich budynków gospodarczych. W wyniku wykonanych przez inwestora robót budowlanych wybudowany bowiem został budynek mieszkalny jednorodzinny, prawidłowo zaliczony przez PINB, zgodnie z przedłożonym projektem zamiennym, do kategorii I obejmującej "budynki mieszkalne jednorodzinne". W konsekwencji, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) wynosi 2, zaś współczynnik wielkości tego typu obiektów budowlanych ustawodawca określił jako 1. Mając na względzie, że opłatę legalizacyjną ustala się jako iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k), współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), opłata legalizacyjna w tej sprawie powinna wynosić: 50000,00 zł, tj.: 50 x 2,0 x 1,0 x 500 zł = 50000,00 zł. W ocenie GINB, organ powiatowy prawidłowo zastosował zatem dyspozycję art. 49 ust. 1 p.b. i właściwie wyliczył opłatę legalizacyjną. W niniejszej sprawie nie doszło więc do rażącego naruszenia prawa, ponieważ w świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego i prawnego sprawy kontrolowane postanowienie PINB z [...] lipca 2016 r. zostało wydane przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu, bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, zostało skierowane do właściwych stron postępowania oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważności z mocy prawa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie GINB z 17 lutego 2023 r. wniósł M. C., podnosząc w niej zarzuty dotyczące:
1) naruszenia art. 156 § 1 punkt 1-7 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i 3, art. 28 ust. 1 i art. 49 ust. 1 b.p. oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
2) nierozpoznania zażalenia skarżącego na postanowienie PINB z [...] lipca 2016r., błędnie zaadresowanego do Wojewody Pomorskiego, jednakże stanowiącego zażalenie na postanowienie PINB w K. Skarżący wskazał, że, jego zdaniem, błędne zaadresowanie korespondencji nie może wywoływać negatywnych skutków procesowych dla strony.
Wyjaśniając zarzuty skierowane przeciwko objętym skargą postanowieniom, skarżący podniósł, że PINB przyznał, iż w sprawie doszło do rozbudowy budynku gospodarczego z częścią usługową o część obiektu pełniącego funkcję mieszkalną czy też dobudowy. Skarżący wskazał, że nie jest prawdziwe twierdzenie organu o braku bezpośredniego przejścia między spornym budynkiem a budynkiem gospodarczym. W ocenie skarżącego, nie było zatem podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000,00 zł, która to opłata została zapłacona przez skarżącego, a decyzja ustalająca wysokość opłaty musi zostać uznana za rażąco naruszającą prawo, gdyż jej skutki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał w całości stanowisko zajęte w sprawie i wniósł o oddalenie skargi oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W piśmie procesowym skarżącego z 23 maja 2023 r., stanowiącym replikę skarżącego na odpowiedź organu na skargę, skarżący wyraził sprzeciw wobec wniosku organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, uzasadniając to wskazaniem, że organ "chce zataić pewne fakty wynikające z dokumentów". Skarżący podtrzymał wszystkie zarzuty podniesione w skardze i wskazał, że sąd powinien dopuścić dowód z opinii biegłego sądowego w celu oceny poprawności kwalifikacji prawnej – kategorii - budynku będącego przedmiotem postępowania. Argumentację uzupełniającą zgłoszone zarzuty skarżący przedstawił ponadto w kolejnym piśmie procesowym, tj. piśmie z 19 czerwca 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
W związku z sprzeciwem skarżącego odnośnie do wniosku organu o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym Sąd za zasadne uznaje na wstępie przypomnieć, że dokonywana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmująca orzekanie w sprawach skarg na wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., odbywa się w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.). Mając zatem na względzie, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie, o którym stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a., na gruncie tej sprawy aktualizowała się kompetencja Sądu do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, niezależnie od tego, czy któraś ze stron postępowania o to wnosiła. Innymi słowy, nawet w sytuacji braku wniosku organu, niniejsza sprawa kwalifikowała się do rozpoznania w ww. trybie. Wskazać należy skarżącemu, że rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym w ww. trybie nie jest uzależnione od woli strony skarżącej, stąd nawet złożenie przez stronę wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (por., przykładowo, wyroki NSA: z 8 grudnia 2022 r., II OSK 3794/19; z 11 marca 2021 r., I OSK 4109/18; z 8 grudnia 2020 r., I FSK 110/20). Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, że kierując niniejszą sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym, wziął pod uwagę trzy czynniki: po pierwsze, to, że zaskarżony akt mieści się w katalogu postanowień wymienionych art. 119 pkt 3 p.p.s.a., po drugie, że zastosowanie trybu uproszczonego gwarantuje w tej sprawie pełne rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej i, po trzecie, że prawo stron postępowania sądowoadministracyjnego jest zagwarantowane (por. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., II OSK 1891/21). Skarżący został skutecznie poinformowany o terminie posiedzenia wyznaczonego w tej sprawie i działał w niej aktywnie składając dodatkowe pisma procesowe, które jednakże odnosiły się do kwestii podniesionych już uprzednio w skardze.
Przedmiot sporu stanowi to, czy organy nadzoru obu instancji, które wydały kontrolowane w tej sprawie postanowienia z 2 grudnia 2022 r. (PWINB) oraz 17 lutego 2023 r. (GINB), zasadnie przyjęły w nich, że weryfikowane przez nie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. postanowienie PINB w K. z [...] lipca 2016 r. znak: [...] ustalające skarżącemu opłatę legalizacyjną w wysokości 50000,00 zł za samowolną budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganego art. 28 ust. 1 p.b. pozwolenia, nie jest obarczone żadną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności.
Na wstępie Sąd stwierdza, że żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie ma podnoszona przez skarżącego kwestia dotycząca wadliwej, jego zdaniem, kwalifikacji pisma procesowego adresowanego, jak podnosi skarżący – omyłkowo, do Wojewody Pomorskiego, a w istocie stanowiącego adresowane do PWINB zażalenie na postanowienie PINB w K. z [...] lipca 2016 r., a więc postanowienie będące przedmiotem kontrolowanego w tej sprawie postępowania nieważnościowego. Powyższa ocena Sądu na związek z tym, że, jak prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GINB, instytucja stwierdzenia nieważności służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć organów administracji publicznej, które są obarczone wadami kwalifikowanymi wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., zaś jej zastosowanie odbywa się przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego w tym postępowaniu aktu (tu: postanowienia PINB z [...] lipca 2016 r.). Tryb nieważności ma przy tym zastosowanie względem decyzji/postanowień nieostatecznych. Z tego względu czynności niezwiązane z podjęciem aktu kwestionowanego w postępowaniu nieważnościowym, w szczególności podjęte po jego wydaniu, nie mogą zasadniczo stanowić żadnego punktu odniesienia przy dokonywaniu oceny tego aktu przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., jako następcze wobec niego. Wojewódzki Sąd Administracyjny za zasadne uznaje jednak wskazać, że przedstawione mu wraz ze skargą akta sprawy nie pozwalają w sposób uprawniony uznać, iż wniosek skarżącego, o którym mowa w skardze, tj. wniosek z 6 lipca 2016 r., adresowany do Wojewody Pomorskiego i zatytułowany "Prośba o – umorzenie opłaty – prośba o zmniejszenie opłaty" (k. 65- 66 akt PINB), stanowi, zgodnie z tym, co podnosi skarżący w skardze, zażalenie na postanowienie PINB z [...] lipca 2016 r., skoro jednoznacznie z jego treści wynika, iż skarżący nie kwestionuje w nim ani zasadności, ani wysokości opłaty legalizacyjnej, tylko powołując się na swoją aktualną sytuację życiową oraz majątkową wnosi o umorzenie z tego względu nałożonej opłaty, podnosząc w nim na koniec, że pragnie dokończyć budowę i dokonać legalizacji budowy swojego domu. Tenże wniosek Sądu potwierdza analiza treści kolejnego pisma skarżącego – tj. adresowanego tym razem do PINB pisma z 12 lipca 2016 r., w którym skarżący "w związku ze złożonym wnioskiem o umorzenie/zmniejszenie opłaty legalizacyjnej do Wojewody Pomorskiego" wnosi "o odroczenie lub przesunięcie terminu wniesienia opłaty legalizacyjnej do czasu otrzymania odpowiedzi na wniosek od Wojewody Pomorskiego". W tych okolicznościach sprawy Sąd uznał, że argumentacja skarżącego zawarta tak w skardze, jak i w kolejnych jego pismach procesowych, wedle której analizowane pismo z 6 lipca 2016 r. stanowiło zażalenie, nie znajduje jakiegokolwiek wsparcia w materiale dowodowym sprawy.
Przechodząc do meritum sprawy, Sąd stwierdza, że kontrolowane przez organy nadzoru postanowienie z [...] lipca 2016 r. zostało wydane przez organ właściwy – PINB w K. w oparciu o przepisy art. 83 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 49 ust. 1 i 2 p.b., stąd bez żadnego wątpienia nie można przypisać mu wadliwości kwalifikowanej, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym zasadnie stwierdzono ponadto brak podstaw do stwierdzenia nieważności ww. postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a., gdyż organy trafnie przyjęły, że nie ma podstaw do uznania, iż zostało ono wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie zauważyć trzeba, że wedle art. 49 ust. 1 p.b., który stanowił podstawę prawną analizowanego w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnięcia PINB, w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wydania, właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 1). Zgodnie zaś z art. 49 ust. 2 p.b., do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Mając na uwadze brzmienie powyższych przepisów, jak i uwzględniając, że rażące naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją/postanowieniem (tj. nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i jednoznaczny), do rażącego naruszenia ww. przepisów mogłoby dojść w przypadku, gdyby opłata legalizacyjna została inwestorowi ustalona pomimo tego, że nie przedłożył on projektu budowlanego zamiennego lub przedłożył projekt niekompletny, w szczególności obejmujący projekt zagospodarowania działki lub terenu niezgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tu: decyzją o warunkach zabudowy), czy też sporządzony przez osobę nieposiadającą wymaganych uprawnień budowlanych. Żadna z tych okoliczności nie miała miejsca w tej sprawie, w konsekwencji czego zastosowanie znajdował w niej przepis art. 59f ust. 1 w zw. z zacytowanym powyżej art. 49 ust. 1 p.b. Zgodnie art. 59f ust. 1 b.p. w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2 p.b.). W rozważanym przypadku opłatę tę wymierzono w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tj. obiektu kategorii I, dla którego współczynnik (k) wynosi 2 , a współczynnik (w) wynosi 1, zaś stawka opłaty, zgodnie z ww. art. 59f ust. 2 – 500 zł. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie nastąpiło zatem, jak prawidłowo przyjęły organy, z rażącym naruszeniem ww. przepisów. Przeciwne stanowisko skarżącego, opierające się na twierdzeniu, że opłatę legalizacyjną ustalono wadliwie w związku z błędnym przyjęciem, iż dotyczy ona budynku mieszkalnego jednorodzinnego a nie budynku gospodarczego, Sąd uznał za niezasługujące na uwzględnienie. Zauważyć bowiem trzeba, że postanowienie kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym wydane zostało w postępowaniu zmierzającym wyłącznie do określenia ciężaru finansowego, jaki inwestor powinien ponieść, gdyby miało dojść do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. W postępowaniu tym organy badają tylko kwestię nałożenia opłaty poprzez weryfikację czynników, które mają wpływ na ustalenie wysokości tej opłaty – w tym kategorii obiektu. Sporna w tej sprawie kwestia oceny kategorii obiektu podlegającego legalizacji nie może być jednak rozwiązana w sposób, w jaki domaga się tego skarżący, a więc z pominięciem trybu, w jakim w tej sprawie postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej jest weryfikowane. Podkreślić trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności określonego aktu administracyjnego nie jest postępowaniem prowadzonym niejako w "trzeciej instancji", w związku z czym weryfikowanie kategorii samowolnie wybudowanego obiektu możliwe jest wyłącznie na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia PINB i stanowiącego jego podstawę faktyczną. Z powyższym wiążą się dwojakie konsekwencje, po pierwsze, nie ma w tej sprawie miejsca na przeprowadzenie przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, w szczególności, zgodnie z sugestią skarżącego, poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, co jednoznacznie wyklucza art. 106 § 3 p.p.s.a., po wtóre zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy analizowany jest przez pryzmat przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyłącznie pod kątem tego, czy kategoria obiektu przyjęta na potrzeby ustalenia opłaty legalizacyjnej obiektu nie została ustalona z rażącym, a więc oczywistym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, wniosku takiego nie sposób w tej sprawie wyprowadzić, zważywszy, że materiał dowodowy sprawy uzasadniał przyjęcie, iż przedmiotem samowoli budowlanej był w tej sprawie budynek mieszkalny jednorodzinny. Należy mieć na uwadze, że akta sprawy obejmują skierowane do PINB w K. podanie skarżącego z 1 września 2015 r., w którym wnosi on o "legalizację samowolnie wybudowanego domu mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] w M. gm. [...]", którym to pismem skarżący poinformował jednocześnie o wykonaniu prac remontowych w istniejących na działce inwestycyjnej budynkach gospodarczych. Na skutek tego wniosku w dniu 4 września 2015 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym, co kluczowe w tej sprawie, skarżący przedstawił projekt budowlany zamienny sporządzony w maju 2016 r. przez osoby ze stosownymi uprawnieniami, dotyczący budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zatem projekt, którego rozwiązania nawiązują do wymogów prawnych dotyczących obiektów kategorii I (budynków mieszkalnych jednorodzinnych). Przedstawiony projekt obejmuje zresztą oświadczenia jego autorów, w świetle których spełnia on wszystkie warunki wymagane przepisami dla budynków mieszkalnych. W realiach tej sprawy brak jest zatem jakichkolwiek uchwytnych okoliczności, które pozwalały w sposób uprawniony przyjąć, że ocena PINB w K., iż obiekt, którego dotyczyło postanowienie w sprawie opłaty legalizacyjnej, jest obiektem kategorii I, została podjęta w warunkach rażącego naruszenia prawa. Okoliczności takich, wbrew stanowisku skarżącego, nie stanowi, zdaniem Sądu, to, że w toku postępowania PINB posługiwał się określeniem "budynek mieszkalny jednorodzinny (dobudowany do istniejącego budynku gospodarczo-usługowego)".
Na marginesie Sąd zauważa, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, skutkujące wyeliminowałem go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (tj. od daty jego wydania), prowadziłoby do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] września 2016 r. zatwierdzającej w postępowaniu legalizacyjnym przedłożony przez inwestora projekt budowlany. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, NSAiWSA z 2013 r. nr 1 poz. 1, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Tego rodzaju powiązanie funkcjonalne zachodzi niewątpliwie pomiędzy postanowieniem ustalającym wysokość opłaty legalizacyjnej a decyzją kończącą postępowanie legalizacyjne, której zgodne z prawem wydanie jest zależne tak od ustalenia opłaty, jak i jej uiszczenia przez inwestora.
Sąd dodatkowo zauważa, że dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia nie znalazł w nim innych wadliwości, które mogłyby wpłynąć na kierunek rozstrzygnięcia. W szczególności Sąd uznał, że niewadliwie GINB stwierdził także, iż w stosunku do kontrolowanego postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej nie ziściły się pozostałe przesłanki wynikające z art. 156 § 1 k.p.a., tj. przesłanki określone przepisami art. 156 § 1 pkt 3-7 k.p.a.
Z powołanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.