VII SA/Wa 765/20

VII SA/Wa 765/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Tomasz Stawecki
Wojciech Sawczuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1012/21 - Wyrok NSA z 2024-01-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 71 ust 2. art 71a ust 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części budynku oddala skargę.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o. (dalej: "Spółka"), reprezentowanej przez r.pr. T. K., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") nr [...] z [...] grudnia 2019r., nakazującej Spółce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku przy ul. [...] w [...] wykorzystywanej na cele działalności typu Escape Room - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając orzeczenie [...]WINB wyjaśnił, że [...] stycznia 2019 r. PINB przeprowadził z urzędu czynności kontrolne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...], w trakcie których stwierdzono, że na terenie nieruchomości znajduje się czterokondygnacyjny budynek usługowo - biurowy. Na pierwszym piętrze przedmiotowego budynku w pomieszczeniach o numerach od [...] do [...] prowadzona jest działalność "escape room". W pomieszczeniach urządzono cztery pokoje tematyczne tzw. pokoje zagadek. Nową aranżację pomieszczeń wykonano z lekkich przegród budowlanych. W obrębie zaadaptowanych pomieszczeń brak instalacji gazowej, wentylacja grawitacyjna w 2 pokojach oraz w 2 pokojach grawitacja mechaniczna, w pomieszczeniach ogrzewanie z sieci c.o., wyjścia ewakuacyjne z pokoi oznakowane, pokoje wyposażone w gaśnice proszkowe. W czasie kontroli nie stwierdzono istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.
PINB [...] stycznia 2019 r. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] o udzielenie informacji w przedmiocie wydania zgody na zmianę sposobu użytkowania oraz przesłanie dokumentów dotyczących budynku.
W odpowiedzi organ administracji architektoniczno - budowlanej wskazał, że w archiwach oraz elektronicznej bazie obsługi korespondencji kancelaryjnej nie odnaleziono zgłoszenia bądź pozwolenia na roboty budowlane, jak również innych dokumentów dotyczących zmiany sposobu użytkowania w/w budynku na cele działalności typu Escape Room.
[...] marca 2019 r. przeprowadzono oględziny na nieruchomości przy ul. [...], w trakcie, których stwierdzono, że sposób użytkowania i wyposażenie nie uległy zmianie w stosunku do ustaleń, jakie poczynione zostały w trakcie poprzedniej kontroli.
Zawiadomieniem z [...] marca 2019 r. poinformowano strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...] wykorzystywanego w części na cele działalności typu Escape Room. Postanowieniem PINB nr [...] z [...] marca 2019 r. wstrzymano użytkowanie części budynku przy ul. [...] w [...] wykorzystywanej na cele działalności Escape Room oraz nałożono na właściciela budynku [...] Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia - w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia - opisanych w nim dokumentów.
Następnie decyzją PINB nr [...] z [...] grudnia 2019 r. nakazano Spółce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku przy ul. [...] w [...] wykorzystywanej na cele działalności typu Escape Room. Spółka złożyła odwołanie od tej decyzji.
[...]WINB wyjaśnił zasady postępowania odwoławczego i uznał, że PINB dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Podkreślił istotę ustalenia stanu faktycznego (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.) i stwierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 71 ust. 2 Pr. bud. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W myśl z art. 71 ust. 1 Pr. bud. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
Zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu. Za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.
Z akt sprawy wynika, że charakter będącego przedmiotem rozpoznania obiektu określony został pierwotnie, jako szkoła. Decyzją Burmistrza Gminy [...] nr [...] z [...] czerwca 2000 r. udzielono Wyższej Szkole [...] z siedzibą w [...] pozwolenia na użytkowanie budynku wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę z [...] maja 1998 r. tj. rozbudowę budynku szkoły - obiekt trzykondygnacyjny, wraz z modernizacją części istniejącego budynku, modernizacją sieci infrastruktury technicznej wewnętrznej i zewnętrznej oraz wykonaniem parkingu na terenie własnym przy ul. [...] w [...]. Pismem z [...] kwietnia 2016 r. dokonano zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania centrum konferencyjno - wystawienniczego na potrzeby usług związanych z działalnością obiektów sportowych, wychowaniem fizycznym i rekreacją - park trampolin. Wobec powyższego zgłoszenia organ administracji architektoniczno - budowlanej nie zgłosił sprzeciwu.
Decyzją PINB nr [...] po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] umorzono postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Jak wskazano w uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia przeprowadzona [...] stycznia 2017 r. kontrola wykazała zgodność użytkowania obiektu z ww. zgłoszeniem.
Ostatnim, więc sposobem użytkowania obiektu budowlanego były usługi związane z działalnością obiektów sportowych, wychowaniem fizycznym i rekreacją - park trampolin. Jak wynika z zapisów przeprowadzonych kontroli obiekt wykorzystywany jest w części na cele działalności typu Escape Room, która nie odpowiada przyjętej w zgłoszeniu formie rekreacji.
Jak wynika z załączonego do zgłoszenia z [...] kwietnia 2016 r. opracowania dla projektowanej zmiany sposobu użytkowania centrum konferencyjno - wystawienniczego autorstwa mgr inż. A. S. przedmiotem inwestycji była projektowana zmiana sposobu użytkowania centrum konferencyjno - wystawienniczego na lokal przeznaczony na potrzeby usług związanych z działalnością obiektów sportowych, wychowaniem fizycznym i rekreacją (hala sportowa wraz z towarzyszącą jej powierzchnią socjalno - wypoczynkową). W lokalu znajdować się powinien hall wejściowy z zapleczem do obsługi obiektu, szatnie z sanitariatami, sale zabaw i rekreacji, sala sportowa, powierzchnia biurowa.
Przedstawiona w odwołaniu argumentacja wskazująca, że działalność w postaci świadczenia usług typu escape room w żadnej mierze nie odbiega od dotychczasowo zgłoszonej nie zasługuje na uwzględnienie. Na rysunkach projektowych do ww. opracowania również nie wskazano w opisie pomieszczeń, aby były one przeznaczone nawet w części na tzw. "escape room-y".
Wskazana w ww. zgłoszeniu forma tj. "rekreacja" została ograniczona wyłącznie do działalności polegającej na świadczeniu usług związanych z działaniem parku trampolin (co w żaden sposób nie odpowiada objętej przedmiotem postępowania działalności polegającej na prowadzeniu usług w postaci tzw. escape room-ów). Ponadto załączone do zgłoszenia opracowanie w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że w wypadku nowego, objętego tym zgłoszeniem sposobu użytkowania (park trampolin) chodzi o halę sportową wraz z towarzyszącą jej powierzchnią socjalno - wypoczynkową, nie zaś szeregu lokali, w których urządzono tzw. pokoje zagadek (w których aranżację wykonano z lekkich przegród budowlanych).
Organ przytoczył treść art. 71a Pr. bud. i stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, co wpłynęło na zmianę warunków opisanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego (wymusza potrzebę zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych np. w kwestii drogi ewakuacyjnej czy wyposażenia pomieszczeń w gaśnice), bezpieczeństwa pracy (wymaga zastosowania odpowiednich przepisów kodeksu pracy w odniesieniu do warunków stworzonych nowych miejsc pracy w obiekcie), warunków sanitarno - higienicznych (wymaga dostosowania instalacji i dostaw mediów technicznych do potrzeb zmienionej funkcji obiektu lub jego części), a także wpływu na wielkość i układ obciążeń (nowa funkcja obiektu lub jego części wywołuje inne, niż dotychczasowe obciążenia na konstrukcję obiektu). Przede wszystkim można mówić o konieczności zapewnienia innych zabezpieczeń pożarowych dla parku trampolin, a innych dla pomieszczeń, w których mają przebywać ludzie (w zamyśle są to pomieszczenia czasowo zamknięte). Wymagania ochrony przeciwpożarowej dla zapewnienia odpowiedniej ewakuacji i bezpieczeństwa pożarowego są niewątpliwie wyższe dla tych pomieszczeń niż dla pomieszczeń rekreacyjnych lub parku trampolin.
Organ I instancji prawidłowo wszczął więc procedurę legalizacyjną samowolnie zmienionego sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...], wydając postanowienie wstrzymujące jego użytkowanie oraz zobowiązujące do dostarczenia w terminie dwóch miesięcy od dnia jego doręczenia dokumentów wskazanych w treści postanowienia.
Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca wywiązała się z obowiązku przedłożenia wymaganej dokumentacji, dlatego też decyzją z [...] grudnia 2019 r. nakazano przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części w/w budynku.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania [...]WINB wskazał na prawidłowe określenie przez PINB adresata nakazanego skarżoną decyzją obowiązku. Niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nie jest każdy, kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu. Przymiotu strony danej osoby w postępowaniu z art. 71a Pr. bud. nie można wywodzić z faktu zawarcia przez tę osobę umowy najmu obiektu i dokonania w nim zmiany sposobu użytkowania. Najemca lokalu może być zainteresowany wynikiem postępowania, jednak ochrona praw z tytułu najmu lokalu nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w sprawie, której przedmiotem jest przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Dlatego też słusznie za adresata obowiązku PINB uznał Spółkę, jako właściciela budynku.
[...]WINB wyjaśnił, że wszelkie wzajemne roszczenia wynikające z zawartej pomiędzy skarżącą a [...] s.c. [...] listopada 2017 r. umowy najmu (w tym związane z jej ewentualnym rozwiązaniem) nie podlegają ocenie organów administracji publicznej.
Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca Spółka, która pismem swego pełnomocnika datowanym na [...] marca 2020 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją poprzedzającą i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów, Spółka zarzuciła:
"naruszenie przez Inspektora Wojewódzkiego przepisów postępowania mające oczywisty wpływ na wynik sprawy, w ten sposób że za ostatni "zalegalizowany" sposób użytkowania przyjęto sposób użytkowania ustalona dla innego budynku aniżeli budynek obejmujący lokale nr [...]-[...] objęte zaskarżonymi decyzjami, a precyzyjnie:
1. Inspektor Wojewódzki zaakceptował - bez żadnej własnej analizy materiału dowodowego - oczywiście błędne ustalenie Inspektora Powiatowego, według którego budynek obejmujący sporne w sprawie lokale nr [...]-[...], był pierwotnie użytkowany na cele "centrum konferencyjno-wystawienniczy'' a w okresie późniejszym na potrzeby: "usług związanych z działalnością obiektom sportowych, wychowaniem fizycznym i rekreacją - park trampolin" - podczas gdy według prawidłowych ustaleń jest to sposób użytkowania dotyczący innego budynku (działka nr [...] o innej księdze wieczystej nr [...]), aniżeli budynek obejmujący sporne lokale nr [...] [...] (działka nr [...] księga wieczysta nr [...]) - co wyczerpuje zarzut naruszenia art. 15 oraz art. 140 w zw. z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego,
2. Inspektor Wojewódzki nie dostrzegł ani nie rozstrzygnął istotnych wątpliwości i sprzeczności w zebranym przez siebie materiale dowodowym, albowiem (i) z jednej strony przyjął, że sporne lokale nr [...]-[...] mieszczą się w budynku czterokondygnacyjnym (o wydzielonych piętrach), a z (ii) drugiej strony ustalił, że "zalegalizowanymi" sposobem użytkowania były kolejno "centrum wystawiennicze", a dalej "park trampolin" (działalność sportowa), co powinno wzbudzić uzasadnione wątpliwości Inspektora co do przydatności czterokondygnacyjnego budynku z wydzielonymi lokalami do tego rodzaju działalności, co wyczerpuje zarzut naruszenia art. 140 w zw. z art. 77 §1 kodeksu postępowania administracyjnego,
3. Inspektor Wojewódzki nie dopuścił uzupełniająco - z urzędu - dowodów z dokumentów urzędowych obejmujących odpisy z ksiąg wieczystych oraz kartoteki budynków, celem upewnienia się co do tożsamości budynku (i) obejmującego sporne lokale nr [...]-[...] oraz (ii) budynku objętego ostatnim zalegalizowanym sposobem użytkowania, tj. "usług związanych z działalnością obiektów sportowych, wychowaniem fizycznym i rekreacją - park trampolin", co wyczerpuje zarzut naruszenia art. 136 § 1 oraz art. 140 w zw. z art. 77 § § 1 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego - mając na uwadze dodatkowo fakt, że księgi wieczyste są powszechnie dostępne w wersji elektronicznej, zaś zasoby geodezyjne znajdują się w dyspozycji organu I instancji,
- a wskazane naruszenia mają oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem w przypadku ustalenia błędnej oceny organów co do dotychczasowego "zalegalizowanego" sposobu użytkowania spornych lokali, nie sposób ustalić również jakiejkolwiek samowoli budowlanej ze strony Skarżącej, a tym samym decyzje obu instancji stają się pozbawione podstaw prawnych i powinny być uchylone".
Ponadto pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodów z załączonych do skargi odpisów dokumentów urzędowych, które szczegółowo wymienił.
Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że organy obu instancji bezpodstawnie uznały, że obiekt budowlany na działce [...] (objęty zaświadczeniem) oraz budynek, w którym znajdują się sporne lokale nr [...]-[...] - to ten sam obiekt budowlany. Organy nie zwróciły uwagi na istotną sprzeczność wypływającą z dowodów w sprawie - ustaliły bowiem, że sporne lokale mieszczą się w czterokondygnacyjnym budynku z wydzielonymi lokalami na ul. [...] w [...].
Powinno wzbudzić istotne wątpliwości obu organów, czy mamy do czynienia z tym samym obiektem budowlanym, gdyż prowadzenie parku trampolin w budynku czterokondygnacyjnym z wydzielonymi lokalami (a więc budynku o charakterze biurowym) jest niespotykane i musi nastręczać znaczne trudności.
Organy obu instancji nie zwróciły również uwagi na fakt, że z zaświadczenia z [...] lipca 2016 r. nic wynika w ogóle bliższy opis charakterystyki obiektu budowlanego na działce [...], której dotyczy ten dokument; z zaświadczenia tego w ogóle nie wynika, jaki budynek jest posadowiony na działce nr [...], jaki jest jego rodzaj lub charakter oraz ile ma kondygnacji. Organy nie przeprowadziły z urzędu dowodów z treści ksiąg wieczystych ani ewidencji gruntów i budynków w celu upewnienia się, że chodzi na ten sam obiekt budowlany - objęty zaświadczeniem z [...] lipca 2016 r. oraz budynek obejmujący sporne lokale nr [...]-[...].
Gdyby się okazało, że budynek obejmujące sporne lokale nr [...]-[...] to inny obiekt budowlany niż wskazany w zaświadczeniu z [...] lipca 2016 r., to decyzje organów obu instancji są pozbawione jakichkolwiek podstaw, gdyż w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na okoliczność ustalenia dotychczasowego faktycznego sposobu użytkowania tych lokali, zaś ww. zaświadczenie dotyczy innego obiektu budowlanego.
Z tego powodu organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. - Nie poczyniły bowiem żadnych działań w celu upewnienia się, że chodzi o ten sam obiekt budowlany, a w aktach sprawy brak wystarczających dowodów na ustalenie, że sporne lokale nr [...]-[...] były objęte obowiązkiem sposobu użytkowania przyjętego zgodnie z zaświadczeniem z [...] lipca 2016 r.
Skarżąca załączyła odpisy z ksiąg wieczystych oraz kartoteki budynków, z których jej zdaniem wynika, że sporne lokale nr [...]-[...] znajdują się w czterokondygnacyjnym budynku na działce nr ewid. [...] z adresem w [...], ul. [...] (a nie na działce nr ewid. [...]); na działce [...]objętej ww. zaświadczeniem mieści się wyłącznie budynek jednokondygnacyjny (niemieszkalny), a więc nie może obejmować żadnych lokali, których dotyczą zaskarżone decyzje; obie działki - nr [...] oraz [...] są objęte zupełnie innymi księgami wieczystymi (księgi wieczyste nr [...] oraz nr [...]), są to więc zupełnie inne nieruchomości.
W ocenie pełnomocnika Spółki, organy obu instancji - już na etapie postępowania dowodowego dopuściły się naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w ten sposób, że nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego, ani nie dokonały stosownych ustaleń w celu upewnienia się, że "decyzje rozbiórkowe zostaną wydane w stosunku do tego obiektu budowlanego, w którym faktycznie miała miejsce samowola budowlana". W szczególności nie dopuszczono z urzędu dowodów z najistotniejszych dokumentów, jakimi są odpisy z ksiąg wieczystych oraz dokumenty z zasobu geodezyjno-budowlanego.
Zebrane w aktach sprawy administracyjnej materiały w postaci zaświadczenia z [...] lipca 2016 r. oraz protokołu oględzin nie dawały do tego wystarczających podstaw, a ponadto powinny wzbudzić istotne wątpliwości, co do zgodności parametrów budynku czterokondygnacyjnego z rzekomym jego przeznaczeniem pierwotnie na działalność wystawienniczą, a później na park trampolin.
Na skutek powyższych uchybień doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, którego wpływ na wynik sprawy jest oczywisty. Organy obu instancji ustaliły istnienie samowolnej istotnej zmiany sposobu użytkowania w lokalach nr [...]-[...], znajdujących się na działce nr [...], podczas gdy pierwotny ustalony sposób użytkowania dotyczył zupełnie innego budynku aniżeli budynek obejmujący sporne lokale.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja była prawidłowa i nie naruszała prawa, a skarga nie była zasadna.
Wbrew zarzutom skargi, istotą sprawy rozpoznanej przez tut. Sąd nie było to, czy organa obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i poprawnie uznały, że w części czterokondygnacyjnego budynku przy ul. [...] w [...], na jego pierwszym piętrze w pomieszczeniach o numerach od [...] do [...] dokonana została samowolnie zmiana ostatniego sposobu użytkowania, określona w skutecznie dokonanym zgłoszeniu z [...] kwietnia 2016 r. o zmianie sposobu użytkowania centrum konferencyjno - wystawienniczego na potrzeby usług związanych z działalnością obiektów sportowych, wychowaniem fizycznym i rekreacją - park trampolin.
Istotą tej sprawy jest natomiast to, czy organ I instancji prawidłowo zastosował dyspozycję art. 71a ust. 4 Pr. bud. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.Pr. bud., albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
W niniejszej sprawie PINB postanowieniem z [...] marca 2019 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 pkt. 1 i 2 Pr bud., wstrzymał użytkowanie części budynku przy ul. [...] w [...] wykorzystywanej na cele działalności typu Escape Room i nałożył na skarżąca obowiązek przedstawienia w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia postanowienia oznaczonych w punktach 1 – 6 dokumentów. Dokumenty te – w ocenie organu – umożliwiałyby legalizację samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania części budynku (pomieszczeń Nr [...] – [...]).
Skarżąca wprawdzie nieskutecznie prawnie usiłowała wzruszyć to postanowienie w nadzwyczajnym trybie postępowania, domagając się stwierdzenia jego nieważności, ale ani w odwołaniu od decyzji PINB z [...] grudnia 2019 r., ani w skardze, będącej przedmiotem rozpoznania tut. Sądu, profesjonalny pełnomocnik nie zaskarżył ww. postanowienia z [...] marca 2019 r., nr [...].
Kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja PINB z [...] grudnia 2019 r. Nr [...] została wydana dlatego, że skarżąca nie przedstawiła w zakreślonym jej terminie dokumentów – co nie jest w sprawie sporne - wymienionych w ww. postanowieniu z [...] marca 2019 r.
Należy więc wyjaśnić, że decyzja taka ma charakter związany. Oznacza to, że organ nie dysponuje żadnym luzem decyzyjnym i w wypadku niewykonania w terminie obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.Pr. bud., albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ, działając na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), musi więc wykonać dyspozycję cogentis art. 71a ust. 4 Pr. bud. (por. też wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2163/19, CBOSA, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1395/14, CBOSA).
Badając jednak sprawę co do jej istoty, określonej powyżej, sąd administracyjny
rozstrzygał w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Konsekwencją tak określonej kognicji sądowej jest to, że sąd – w odróżnieniu od organu odwoławczego - z urzędu stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oznacza to, że pomimo braku aktywności procesowej profesjonalnego pełnomocnika strony dopuszczalne jest ustalenie przez sąd meriti, czy postanowienie PINB z [...] marca 2019 r., nr [...] nie naruszało prawa. Niewykonanie bowiem obowiązków w tym postanowieniu na skarżącą nałożonych było prawną przyczyną wydania zaskarżonych decyzji organów obu instancji.
Oceniając więc zgodność z prawem ww. postanowienia należy stwierdzić, że nie zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Organ I instancji przeprowadził bowiem postępowanie dowodowe zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. W oparciu o przeprowadzone kontrole w przedmiotowym budynku ustalił, jaki jest obecny sposób użytkowania jego części (lokali nr [...] – [...]), stwierdzając, że są użytkowane, jako pomieszczenia Escape Room. To ustalenie nie jest sporne w sprawie. Sporne natomiast – wobec treści skargi Spółki – jest to, czy organ prawidłowo ustalił ostatni, zgodny z prawem sposób użytkowania tego budynku, czy też jego ustalenia dotyczą zupełnie innego budynku, z adresem wprawdzie identycznym, ale posadowionego na innej nieruchomości.
Zarzuty pełnomocnika skarżącej w takim zakresie, podnoszone dopiero na etapie postepowania sądowego, nie były zasadne w świetle załączonych do skargi odpisów z kartotek budynków i odpisów z ksiąg wieczystych. Po pierwsze należy stwierdzić, że zarówno w księdze wieczystej, jak i w kartotece budynków tylko czterokondygnacyjny budynek posadowiony na działce nr ewid. [...] Posiada adres "ul. [...]". Jednokondygnacyjny budynek, posadowiony na działce nr ewid. [...] posiada adres "ul. [...]", bez oznaczenia numeru porządkowego.
Wyłącznie czterokondygnacyjny budynek posadowiony na działce nr ewid. [...] posiada w dziale I księgi wieczystej wpis o przeznaczeniu "budynek oświaty, nauki, kultury", zaś w kartotece budynków wpis "107 – budynki oświaty, nauki, kultury oraz budynki sportowe". Natomiast jednokondygnacyjny budynek, posadowiony na działce nr ewid. [...] posiada wpis przeznaczenia w dziale I "budynek przemysłowy", zaś w kartotece budynków wpis "101 - Budynki przemysłowe".
Jak wynika z powyższego, dokonane zarówno w księdze wieczystej, jak i kartotece budynków wpisy o przeznaczeniu budynku na cele oświaty, kultury, nauki i sportu dotyczą wyłącznie budynku położonego w [...] przy ul. [...], a więc na działce nr ewid. [...]. Ujęte w ww. rejestrach oznaczenie przeznaczenia budynku odpowiada więc w pełni treści zgłoszenia z [...] kwietnia 2016 r. o zmianie sposobu użytkowania centrum konferencyjno - wystawienniczego na potrzeby usług związanych z działalnością obiektów sportowych, wychowaniem fizycznym i rekreacją - park trampolin i zaświadczeniu o niewniesieniu sprzeciwu z [...] lipca 2016 r. Zarówno zgłoszenie, jak i zaświadczenie dotyczą więc niewątpliwie budynku czterokondygnacyjnego, posadowionego na działce nr ewid. [...], a nie na działce nr ewid. [...].
Organa obu instancji posługiwały się przy oznaczaniu nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, w którym ustalano samowolną zmianę sposobu użytkowania, wyłącznie oznaczeniem adresowym "ul. [...]" i ilością kondygnacji budynku, a nie numerem ewidencyjnym działki. Oznacza to, że wszelkie ustalenia w zakresie ostatniego sposobu użytkowania budynku dotyczyły budynku na działce nr ewid. [...]. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącej, zawartemu w skardze, ani PINB, ani [...]WINB nie stwierdziły, że ww. zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania i zaświadczenie (z 2016 r.) dotyczyć miałoby budynku przemysłowego na działce nr ewid. [...].
Odnosząc się do podnoszonego przez pełnomocnika skarżącej w toku postępowania administracyjnego zarzutu odnośnie niewłaściwego adresata decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że organa obu instancji prawidłowo przyjęły za adresata decyzji właściciela budynku – Spółkę, a nie osobę posiadającą zależnie część budynku (najemcę). Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 Pr. bud., nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 Pr. bud., tj. właściciel lub zarządca budynku (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 964/15, CBOSA). Takie stanowisko nie jest kwestionowane ani w orzecznictwie, ani w literaturze.
Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.