VII SA/Wa 755/21

VII SA/Wa 755/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-08-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marta Kołtun-Kulik
Tomasz Janeczko
Wojciech Sawczuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 496/22 - Wyrok NSA z 2024-03-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 710
art 9ac ust 1, art 9w ust 3 pkt 1,3 i 4
Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk ( spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skarg H. B. i R. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz rozbiórkę oddala skargi
Uzasadnienie
I.
Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.), art. 9ac ust. 1 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 710 ze zm. - dalej jako u.t.k.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla P.S.A. w W. pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla przedsięwzięcia "budowa skrzyżowania dwupoziomowego w Ł., polegającego na budowie skrzyżowania dwupoziomowego (wiaduktu drogowego) w ciągu drogi powiatowej nr [...], nad linią kolejową nr [...] Z.-K. i nad drogą krajową [...], w km około 60+463 linii kolejowej w związku z likwidacją przejazdu kolejowego w km 60+332 tej linii, na działkach ewid. nr [...] obręb [...] i nr ewid. [...] obręb [...], w gminie Ł., powiat [...], województwo [...].
Organ wskazał, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b., oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] marca 2019 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej oraz pełnomocnictwa.
Wypełniając warunek określony w art. 9ac ust. 1a u.t.k. Wojewoda zawiadomił strony postępowania poprzez zawiadomienie i obwieszczenie w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. Publiczne obwieszczenie o wszczęciu postępowania nastąpiło w dniu [...] lipca 2019 r.
Organ dokonał sprawdzenia wniosku pod względem materialno-prawnym, zgodnie z przepisami art. 35 ust. 1 P.b. tj.:
1. zgodność projektu budowlanego z warunkami określonymi w decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. Nr [...] r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, a także wymagań ochrony środowiska;
2. zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi;
3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa wart. 20 ust. 1 pkt 1b;
4. wykonanie, a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Organ stwierdził nieprawidłowości i braki w załączonym projekcie budowlanym, wobec czego postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...] wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego, w terminie stu dwudziestu dni od dnia doręczenia postanowienia.
Analiza przedłożonej dokumentacji projektowej (dwukrotnie poprawianej przez inwestora na wezwanie organu) wykazała, że nieprawidłowości zostały przez inwestora usunięte.
W tej sytuacji organ uznał, że nie może odmówić wydania decyzji.
II.
Po rozpatrzeniu odwołania H.B. i R.B., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2021 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody.
GINB wskazał, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działkami inwestycyjnymi. Do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. ustalającą lokalizację linii kolejowej.
Tym samym inwestor dokonał czynności, o których mowa w art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 P.b.
Odnosząc się do zarzutu H. i R.B. dotyczącego udzielenia pozwolenia na skutek wniosku złożonego przez osoby nieuprawnione organ wskazał, że z wnioskiem tym wystąpiła osoba posiadająca stosowne do tego pełnomocnictwo inwestora.
Odnosząc się do zarzutu wskazującego, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. o lokalizacji linii kolejowej w chwili wydawania przez organ pozwolenia na budowę nie była ostateczna i przed Ministrem Rozwoju toczyło się postępowanie odwoławcze, co powinno skutkować zawieszeniem postępowania, GINB wyjaśnił, że decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie zaś z art. 9w ust. 3 pkt 1 u.t.k. decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności przyznaje P. S.A. albo jednostce samorządu terytorialnego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie zaś z art. 9w ust. 3 pkt 4 u.t.k. decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności uprawnia wojewodę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto w dacie orzekania przez GINB decyzja lokalizacyjna jest ostateczna, a fakt wniesienia skargi nie ma znaczenia w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.
Analiza akt sprawy nie wykazała, aby sporne zamierzenie naruszało ustalenia decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. utrzymanej w mocy ww. decyzją Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r., znak: [...].
GINB nie dopatrzył się niezgodności, na które wskazuje odwołanie, dotyczące parametrów technicznych obiektu [...] - wiadukt drogowy w km ok. 60+463. GINB nie dopatrzył się aby projektowany obiekt oznaczony na projekcie zagospodarowania terenu symbolem [...] naruszał wymogi ww. decyzji lokalizacyjnej dotyczące długości całkowitej pomostu (wymagane - ok. 15 m; projektowana 17,90), szerokości całkowitej (wymagana - ok. 11 m, projektowana - 10,45 m), szerokości użytkowej (wymagana - pasy ruchu 2 x 3 m, chodnik 1,5 m; projektowana - pasy ruchu 2 x 3 m, chodnik 1,5 m); światła poziomego pod obiektem (wymagane - min. 13 m: projektowane min. 16 m); światła pionowego pod obiektem (wymagane - min. 5, 60 m; projektowane - min. 6,38 m); klasy obciążenia (wymagana - klasa obciążenia A; projektowana klasa obciążenia A); systemu odwodnienia wiaduktu (wymagane wpusty mostowe, dreny powierzchniowe i sączki pionowe, kolektory zbierające wodę z wpustów i sączków oraz rury spustowe, odprowadzanie wody do systemu odwodnienia drogi; projektowane - wpusty mostowe, ściek przykrawężnikowy, dreny powierzchniowe, kolektor zbierający wodę z wpustów i sączków oraz rury spustowe, odprowadzanie wody do systemu odwodnienia drogi.
Parametry określone w decyzji lokalizacyjnej dotyczące długości całkowitej pomostu nie zostały precyzyjnie określone lecz wskazano jedynie przybliżoną jego długość. W ocenie GINB długość pomostu w obiekcie [...] mieści się w ramach użytego w decyzji lokalizacyjnej przedziału "ok. 15 m".
Projekt spornej inwestycji zgodny jest z ustaleniami decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lutego 2018 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji.
Projekt zagospodarowania terenu inwestycji nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w tym w szczególności określonych przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) jak również przepisów ustawy o transporcie kolejowym. Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] udzielił zgody na odstępstwo od art. 53 ust. 2 u.t.k. w zakresie usytuowania wiaduktu drogowego [...] w odległości mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego oraz w odległości mniejszej niż 20 m od osi skrajnego toru, na dz. nr ew. [...], obr. [...], a także na odstępstwo od § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciw pożarowych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1227).
Z analizy akt sprawy wynika, że projekt został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniami, które złożyły oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1-3 P.b. oraz art. 34 P.b. dotyczącego złożenia przez inwestora niekompletnej dokumentacji GINB wskazał, że w toku postępowania odwoławczego dopatrzył się uchybień w złożonej przez inwestora dokumentacji. Wobec powyższego pismem z [...] maja 2020 r. znak: [...] wezwano inwestora do przesłania uzgodnień projektu budowlanego przez zarządców dróg: powiatowej i gminnej, w związku z lokalizacją w pasie tych dróg infrastruktury technicznej. Powyższe braki zostały uzupełnione przez inwestora.
Ponadto pismem z 20 listopada 2020 r. znak: [...], wobec wątpliwości co do złożonej dokumentacji projektowej zwrócono się do pełnomocnika inwestora o wyjaśnienie w jakim celu w przedłożonym do wniosku o pozwolenie na budowę projekcie budowlanym zamieszczono projekt rozbiórki budynku mieszkalnego i gospodarczego o adresie [...], działka nr ewid. [...], w szczególności poprzez określenie czy inwestor ubiega się w niniejszej sprawie o pozwolenie na rozbiórkę tych budynków oraz przedłożenia uzyskanego od Ministra właściwego do spraw informatyzacji, zwolnienia z obowiązku budowy kanałów technologicznych w ramach przedmiotowej inwestycji, bądź też wykazania, że w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia przez zarządców dróg na swoich stronach internetowych informacji o zamiarze rozpoczęcia budowy lub przebudowy dróg nie zgłoszono zainteresowania udostępnieniem kanału technologicznego.
W piśmie z 20 stycznia 2020 r. pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie ubiega się o rozbiórkę budynku mieszkalnego i gospodarczego o adresie [...] - budynek został wpisany omyłkowo. Odnosząc się do kwestii konieczność wybudowania kanału technologicznego pełnomocnik inwestora wskazał, że inwestor realizując zadanie polegające na budowie skrzyżowania dwupoziomowego (wiaduktu drogowego) w ciągu drogi powiatowej nr [...], nad linią kolejową nr [...] Z.-K. nad drogą krajową [...] w km około 60+463 linii kolejowej, w związku z likwidacją przejazdu kolejowego w km 60+332 tej linii, przekazał do zarządców dróg informację o zamiarze przebudowy tych dróg zaś zarządcy nie zgłaszali potrzeby wykonania kanału technologicznego.
Odnosząc się do argumentacji dotyczącej naruszenia art. 36 P.b. GINB wskazał, że powyższy przepis stanowi o dodatkowych składnikach jakie, może zawierać decyzja o pozwoleniu na budowę. Określenie dodatkowych warunków uzależnione jest przede wszystkim od potrzeby ich zamieszczenia a także przede wszystkim od rodzaju i zakresu realizowanej inwestycji. Tym samym nie wszystkie składniki wskazane w art. 36 P.b. są wymagane dla każdego rodzaju inwestycji. Konieczność ich umieszczenia wynika każdorazowo ze specyfiki danego przedsięwzięcia. GINB nie dopatrzył się aby decyzja Wojewody [...] naruszała ww. przepis.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przebiegu spornej inwestycji przez nieruchomości stanowiące własność Skarżących wskazano, że ustalenie przebiegu trasy spornego zamierzenia miało miejsce na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Natomiast organy, w toku postępowania o pozwolenie na budowę, nie mogą badać zasadności przebiegu inwestycji z punktu widzenia oceny poszczególnych właścicieli nieruchomości pozostających w obszarze jej oddziaływania. O przebiegu inwestycji decyduje inwestor i autor projektu. Ewentualne pertraktacje ugodowe czy ich brak nie wpływają na ocenę projektu dokonywaną przez organ w sprawie o pozwolenie na budowę. Projekt zagospodarowania podlega weryfikacji tylko pod względem zgodności z przepisami prawa.
Wnioskowane przez Skarżących powołanie biegłego geodety w celu ustalenia czy inwestycję można zaprojektować bez ingerencji w prawo własności nie mogłoby doprowadzić do ustalenia żadnych istotnych okoliczności sprawy. Powołanie biegłego geodety w celu ustalenia czy dane zawarte w projekcie budowlanym są zgodne z przepisami również jest bezcelowe - organ administracji architektoniczno-budowlanej samodzielnie dokonuje sprawdzenia projektu w zakresie przewidzianym w ustawie Prawo budowlane.
W ocenie GINB kwestionowana decyzja organu wojewódzkiego nie narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Decyzja o pozwoleniu na budowę zawiera wyszczególnione przepisy na podstawie których została wydana, jak również zawiera wyjaśnienia co do motywów podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wojewódzki wskazał czynności inwestora jak również organu wojewódzkiego dokonane od momentu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę.
GINB w toku postępowania odwoławczego nie dopatrzył się również naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym zwłaszcza art. 6 (zasada praworządności), art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania), art. 9 (zasada udzielania informacji), art. 11 (wyjaśnienie zasadności przesłanek), art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 13 (zasada polubownego rozstrzygania kwestii spornych), art. 14 (zasada pisemności), art. 16 (zasada trwałości decyzji).
Mając na uwadze zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. dotyczący niezawiadomienia przez organ wojewódzki Skarżących o uzupełnieniu złożonej dokumentacji przez inwestora w toku postępowania przed organem pierwszej instancji wskazano, że jakkolwiek na etapie postępowania przed organem wojewódzkim strony nie zostały zawiadomione o zebranym w całości materiale dowodowym jak również o naniesionych w toku postępowania poprawkach to należy wskazać, że pismem z 21 stycznia 2021 r. znak: [...] R. B. i H. B. zostali zawiadomieni o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości składania wyjaśnień w sprawie. Jednocześnie należy wskazać, że zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy.
III.
Skargi na powyższą decyzję wnieśli H. B. (zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 755/21) oraz R.B. (zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 821/21), zaskarżając rozstrzygnięcie GINB w całości. W zasadzie skargo są jednobrzmiące i różnią się jedynie dodatkowym zarzutem sformułowanym w skardze R. B..
Skarżonej decyzji zarzucono zatem naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 11 P.b. w zw. z art. 9s ust. 8 u.t.k. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. gdy tymczasem w świetle obowiązującego stanu prawnego nie istniały przesłanki, aby decyzję utrzymać w mocy;
2. art. 108 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11 P.b. w zw. z art. 36 i art. 37 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie i uznanie, że inwestor wykazał swoje uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie wniesiono odwołanie od spornej decyzji, a następnie zażalenie na postanowienie o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, które to zażalenie rozpoznane zastało po upływie kilku miesięcy od jego złożenia, pomimo że jak wskazał sam organ II instancji wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zawierał braki formalne o których uzupełnienie zwracał się dopiero organ II instancji z wnioskiem do Inwestora, zatem na dzień wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, a następnie z wnioskiem o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z [...] grudnia 2019 r Nr [...] Inwestor nie spełniał wszystkich przesłanek, warunkujących wydanie pozwolenia na budowę;
3. art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie wbrew obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a przez to obrazę naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 16 k.p.a. w szczególności art. 10 k.p.a., a w szczególności poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, praworządności, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;
4. art. 136 i art. 15 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że organ II instancji uprawniony był do przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego, polegającego na uzupełnieniu braków złożonego przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a następnie wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdy w ocenie Skarżących podjęte przez organ II instancji czynności wychodziły poza ramy dopuszczalnych do wykonania przez organ II instancji czynności wyjaśniających, przez co naruszono zasadę dwuinstancyjności postepowania wyrażoną w treści art. 15 k.p.a.;
5. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez pominięcie w skarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego jak i prawnego i w większej mierze powielenie uzasadnienia decyzji organu I instancji.
W dodatkowym zarzucie sformułowanym w skardze R. B. zarzucono naruszenie art. 4 P.b. poprzez jego pominięcie, a przez to wydanie w ocenie skarżącego błędnej decyzji, z uwagi na okoliczność, że projekt budowlany zamierzenia budowlanego powinien być sporządzony w taki sposób, aby nawet w sytuacji wywłaszczenia części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie naruszał on prawa własności nieruchomości Skarżącego, a nadto w taki sposób aby inwestycja już w toku jej realizacji nie zagrażała życiu i zdrowiu osób mieszkających na nieruchomości, co zostało całkowicie pominięte, a co było wielokrotnie podnoszone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego bowiem dotychczas wykonane prace przez Inwestora na nieruchomości Skarżącego spowodowały uszkodzenia posadowionego na nieruchomości domu mieszkalnego Skarżącego, co organ powinien przeanalizować dokonując oględzin doręczonej dokumentacji zdjęciowej.
Mając powyższe na uwadze Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz o orzeczenie na ich rzecz o kosztach postępowania skargowego, w tym kosztach zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skarg wskazano, że już z samego uzasadnienia wydanej w dniu [...] lutego 2021 r. decyzji wynika, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę był obarczony brakami formalnymi, które zostały usunięte dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji, pomimo to Inwestor otrzymał w sprawie pozytywną decyzję, która następnie została na podstawie postanowienia organu I instancji zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności, co uprawniało Inwestora do natychmiastowego podejmowania prac na części nieruchomości Skarżących. Po wydaniu przez Wojewodę [...] w dniu [...] grudnia 2019 r. decyzji budowlanej Skarżący w ustawowym terminie wnieśli od niej odwołanie. Następnie, również w ustawowym terminie wniesiono zażalenie na wydane przez organ I instancji postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Pomimo upływu kilkunastu miesięcy od wniesienia środków zaskarżenia zażalenie na postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji zostało rozpoznane w dniu [...] grudnia 2020 r., zaś doręczone w dniu 4 stycznia 2021 r. Przez tak długi czas, w związku z nierozpoznaniem sprawy w terminach wskazanych u.t.k. oraz k.p.a. Inwestor prowadził prace, które w istocie doprowadziły do naruszenia prawa własności, a wręcz spowodowały powstanie szkody w majątku Skarżących, co zostało uwidocznione w dokumentacji zdjęciowej załączonej na płycie DVD przesłanej do akt sprawy. Prace spowodowały naruszenie konstrukcji domu mieszkalnego znajdującego się na działce. Projekt budowlany jest błędnie sporządzony, nie spełniono warunków technicznych dla tego typu przedsięwzięć, a nadto zajęto niewłaściwy obszar działki nie wymierzając, czy jest on zgodny z projektem budowlanym.
Organ II instancji wydając w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 11 P.b. w zw. z art. 9s ust. 8 u.t.k. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. gdy tymczasem w świetle obowiązującego stanu prawnego nie istniały przesłanki, aby decyzję utrzymać w mocy, zaś przeprowadzone przez organ II instancji czynności w toku postępowania odwoławczego doprowadziły do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania zawartej w art. 15 k.p.a.
Zgodnie z doktryną oraz orzecznictwem dla przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, również w przypadku stwierdzenia, że niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, konieczne jest spełnienie następujących przesłanek: 1) decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, 3) wszystkie strony zgodnie wniosły w odwołaniu o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, lub jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, 4) przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy nie jest nadmiernie utrudnione. W przypadku naruszenia przez organ I instancji prawa materialnego, organ odwoławczy z takiej możliwości w ocenie skarżącego nie może skorzystać. Strony powołały się na wyrok NSA z 28 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2567/20 zgodnie z którym "Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 § 1 k.p.a., oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dodać trzeba, że przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.)."
GINB naruszył art. 4 P.b. poprzez jego pominięcie, a przez to wydanie błędnej decyzji z uwagi na okoliczność, że projekt budowlany zamierzenia budowlanego powinien być sporządzony w taki sposób, aby nawet w sytuacji wywłaszczenia części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie naruszał on prawa własności nieruchomości Skarżącego, a nadto w taki sposób aby inwestycja już w toku jej realizacji nie zagrażała życiu i zdrowiu osób mieszkających na nieruchomości, co zostało całkowicie pominięte, a co było wielokrotnie podnoszone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego bowiem dotychczas wykonane prace przez Inwestora na nieruchomości spowodowały uszkodzenia posadowionego na niej domu mieszkalnego.
IV.
W odpowiedziach na skargi GINB wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
V.
Skargi są niezasadne.
Podstawowym źródłem zarzutów i w związku z tym niezadowolenia Skarżących z inwestycji kolejowej jest - jak wynika z treści uzasadnienia skargi - sposób jej realizacji, który w ocenie Stron powoduje naruszenie ich prawa własności poprzez zniszczenie należącego do nich mienia (domu mieszkalnego). To właśnie wokół tej okoliczności formułowane są zarzuty mające wskazywać na naruszenie prawa podmiotowego stron (ich własności).
W ocenie Sądu, jakkolwiek niewłaściwa realizacja inwestycji kolejowej na jej etapie wykonawczym może znajdować uzasadnienie w twierdzeniach Skarżących, to jednak w niniejszej sprawie nie ma znaczenia dla oceny jej meritum, albowiem Sąd rozstrzyga i ocenia wyłącznie etap formalny, dotyczący zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego, a nie etap realizacji inwestycji.
Należy w związku z tym wskazać, że na realizację inwestycji kolejowej - w rozumieniu formalnoprawnym wynikającym z przepisów ustawy o transporcie kolejowym - składają się dwa zasadnicze etapy. Pierwszy, związany jest z lokalizacją inwestycji kolejowej (jest to swoisty odpowiednik decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). To w jego ramach rozstrzygany jest przebieg trasy kolejowej i zasadnicze rozwiązania z nią związane. To w ramach decyzji lokalizacyjnej zajmuje się teren pod linię kolejową, dokonuje jego podziału i przejęcia na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 9s ust. 3 u.t.k.), określa się linie rozgraniczające inwestycję. Ten etap podlega odrębnej ocenie organów administracyjnych i sądu administracyjnego niż etap budowlany. Drugi etap dotyczy wydania, na podstawie uzyskanej wcześniej decyzji o lokalizacji linii kolejowej, pozwolenia na jej budowę. Szczegółowo tę materię reguluje art. 9ac u.t.k.
Zgodnie więc z art. 9ac ust. 1 u.t.k. wojewoda wydaje pozwolenie na budowę linii kolejowej lub poszczególnych odcinków tej linii oraz wszystkich obiektów związanych z jej budową, przebudową i rozbudową, położonych w granicach województwa, na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego oraz doręcza je wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadamia o jego wydaniu, w drodze obwieszczenia, w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej.
Należy wskazać, że w niniejszej sprawie działania organów pozostawały w zgodzie z tym przepisem.
W dacie orzekania przez Wojewodę o pozwoleniu na budowę linii kolejowej w obrocie prawnym pozostawała decyzja o lokalizacji tej linii kolejowej wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...] marca 2019 r. nr [...]. Decyzja ta została wyposażona w rygor natychmiastowej wykonalności. Nadto, decyzją Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. znak: [...] utrzymano ją w mocy, przez co zyskała walor ostateczności.
Z art. 9w ust. 3 u.t.k. wynika, że decyzja lokalizacyjna, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności:
1. przyznaje P. S.A. albo jednostce samorządu terytorialnego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
2. zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń;
3. uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez P.S.A. albo jednostkę samorządu terytorialnego;
4. uprawnia wojewodę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z dniem wydania w niniejszej sprawie decyzji lokalizacyjnej wyposażonej w rygor natychmiastowej wykonalności Inwestor zyskał zatem prawo ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, któremu odpowiada uprawnienie Wojewody do wydania takiego pozwolenia, do którego stosować należy przepisy Prawa budowlanego.
Reasumując ten wątek rozważań, Inwestor mógł się ubiegać o wydanie pozwolenia na budowę, zaś Wojewoda [...] mógł mu takie pozwolenie wydać.
Podnoszone przez Skarżących w zarzucie nr 1 naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 11 P.b. w zw. z art. 9s ust. 8 u.t.k. nie zaistniało. Powołany przez Strony art. 9s ust. 8 u.t.k. wskazuje, że dopiero z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna, P. S.A. lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego uzyskuje prawo do dysponowania nieruchomościami, o których mowa w ust. 3, 3b i 9 oraz art. 9q ust. 1 pkt 6, na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, z uwzględnieniem art. 9 w ust. 4. Przepis ten nie mógł w sprawie zostać naruszony. Ustanawia on zasadę ogólną, że budowlane dysponowanie nieruchomością, wskazaną w decyzji lokalizacyjnej do przejęcia na rzecz P. S.A. lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, następuje z chwilą zyskania przez tę decyzję waloru ostateczności. Jednakowoż z powołanego wyżej art. 9w ust. 3 u.t.k. wynika wyjątek od tej ogólnej reguły, który związany jest z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności. W sprawie Inwestor prawidłowo złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania przejmowanymi nieruchomościami na cele budowlane pomimo, że decyzja lokalizacyjna nie była jeszcze ostateczna.
Niezasadny jest również zarzut nr 2 wskazujący na naruszenie art. 108 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11 P.b. w zw. z art. 36 i art. 37 k.p.a.
Skarżący uważają, że Inwestor nie wykazał uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji w której wniesiono odwołanie od decyzji budowlanej, a następnie zażalenie na postanowienie o nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Rozpoznanie zażalenia po upływie kilku miesięcy od jego złożenia połączone z brakami przedłożonego do zatwierdzenia projektu, wskazuje w ich ocenie, że na dzień wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, a następnie z wnioskiem o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji budowlanej Wojewody z [...] grudnia 2019 r. Inwestor nie spełniał wszystkich przesłanek, warunkujących wydanie pozwolenia na budowę.
Należy wyraźnie odróżnić kwestię rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji lokalizacyjnej (wraz z jej wydaniem) od rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji budowlanej odrębnym postanowieniem (zob. postanowienie Wojewody z [...] stycznia 2020 r. nr [...] i postanowienie GINB z [...] grudnia 2020 r. znak [...]). Oba rygory dotyczą różnych decyzji i niosą za sobą różne uprawnienia. Nadanie rygoru decyzji lokalizacyjnej uprawniało Inwestora do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zaś Wojewodę do wydania decyzji budowlanej. Bez znaczenia był przy tym kwestia wniesienia odwołania od decyzji lokalizacyjnej ani też zażalenia od postanowienia o nadaniu rygoru decyzji budowlanej. Ten ostatni upoważniał bowiem Inwestora do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego bez posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. I choć okres rozpatrywania zażalenia na postanowienie o nadaniu decyzji budowlanej Wojewody rygoru należy uznać za zbyt długi, to jednak w niniejszej sprawie nie jest badana bezczynność organu, a nadto zarówno decyzja lokalizacyjna jak i budowlana stały się ostateczne.
Sąd nie podziela również wynikającego z omawianego zarzutu a także z zarzutu nr 4 skargi twierdzenia o tym, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zawierał tego rodzaju braki formalne, których uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym nie było możliwe, przez co należało przyjąć, że pozwolenie na budowę zostało wydane względem wniosku dalece niekompletnego a nadto organ odwoławczy wykroczył poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego oraz naruszył zasadę dwuinstancyjności.
Sąd takiego stanowiska nie podziela. GINB w toku postępowania odwoławczego rzeczywiście dopatrzył się uchybień w złożonej przez Inwestora dokumentacji, której wcześniej nie dostrzegł organ I instancji. Wobec powyższego pismem z [...] maja 2020 r. znak: [...] wezwał inwestora do przesłania uzgodnień projektu budowlanego przez zarządców dróg: powiatowej i gminnej (w zakresie braku zaprojektowania kanału technologicznego), w związku z lokalizacją w pasie tych dróg infrastruktury technicznej, a brak ten został uzupełniony. Twierdzenie na tej podstawie, że organ odwoławczy nie mógł takiego braku uzupełnić a winien - jak zdają się sugerować Skarżący - uchylić całą decyzję budowlaną, nie jest twierdzeniem prawidłowym. Z art. 136 k.p.a. wynika prawo organu odwoławczego do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, jeżeli od tego zależy prawidłowe rozstrzygnięcie. To o co wystąpił do Inwestora GINB, wbrew twierdzeniom skargi, mieści się w zakresie tego przepisu. Należy bowiem wskazać, że spektrum stwierdzonych w projekcie braków i potrzeba ich uzupełnienia nie mogą być widziane jako naruszające zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie jest to jakakolwiek kwestia o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia, a jedynie wówczas można byłoby twierdzić, że organ odwoławczy wykracza poza swoje uprawnienia nadane mu w postępowaniu odwoławczym. Nie jest to także kwestia, która powodowałaby że cała koncepcja inwestycji kolejowej od niej zależy i jej rozpatrywanie po raz pierwszy przez organ odwoławczy jest niewłaściwe, tym bardziej, że wcześniej wydano w sprawie decyzję lokalizacyjną, która przesądziła kształt i przebieg inwestycji.
Sąd nie podziela również zarzutu nr 3 wskazującego na naruszenie przepisów procesowych w tym naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Zarzut ten jest w istocie gołosłowny i stanowi efekt nieakceptowania wyjaśnień organu. Oceniając wydaną decyzję budowlaną, utrzymaną w mocy kontrolowaną decyzją GINB Sąd nie stwierdza w tym względzie naruszeń.
Nie można również podzielić zarzutu nr 5 obu skarg wskazującego na niedostatki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) polegające na pominięciu uzasadnienia faktycznego i prawnego i powielenie uzasadnienia decyzji organu I instancji. Analizując zaskarżoną decyzję Sąd stwierdza, że spełnia ona wymagania stawiane powołanymi przepisami prawa. Organ szczegółowo przeanalizował projekt budowlany (stwierdził w nim podlegające usunięciu braki), wyjaśnił przebieg postępowania i szczegółowo odniósł się do obowiązujących przepisów i zależności pomiędzy postępowaniem lokalizującym linię kolejową jak i związanym z nim postępowaniem budowlanym. Sąd nie podziela zatem formułowanych zarzutów.
Odnośnie do dodatkowego zarzutu podniesionego przez R.B. należy wskazać, że z przepisu art. 4 P.b. wynika zasada, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.
Skarżący uznaje, że projekt budowlany spornego zamierzenia powinien był zostać sporządzony w taki sposób, aby nawet w sytuacji wywłaszczenia części nieruchomości nie naruszał prawa własności pozostałych nieruchomości Skarżącego, a inwestycja w toku jej realizacji nie zagrażała życiu i zdrowiu osób zamieszkujących na tej nieruchomości. Zarzut ten nawiązuje do wskazywanego w toku postępowania uszkodzenia domu Skarżącego i jak wskazano wyżej, wynika nie tyle z zatwierdzonego projektu, co z faktu jego praktycznego wykonania (realizacji inwestycji). Należy wskazać, że projekt budowlany jest zgodny z decyzji lokalizacyjną. Zawiera także oświadczenia projektantów o jego zgodności z prawem i sztuką budowlaną. Nie można zatem uznać, że narusza art. 4 P.b. Inną rzeczą jest natomiast to, czy w trakcie realizacji inwestycji doszło do powstania uszkodzeń w cudzym mieniu. Nawet bowiem najlepszy projekt budowlany może zostać wykonany w sposób z nim niezgodny lub w sposób naruszający przepisy prawa regulujące etap wykonania inwestycji. Nie oznacza to jednak, że owe wady tkwią w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Ich przyczyną mogą być wady wykonawcze lub nawet wady projektowe, które jednak nie podlegają ocenie organów architektoniczno-budowlanych, a za które odpowiedzialność ponosi projektant, gwarantujący zgodność przedłożonego projektu z prawem i wiedzą budowlaną. W takiej sytuacji, jeżeli po stronie Skarżących występuje szkoda, a tak co do zasady należałoby interpretować sytuację, w której przed rozpoczęciem inwestycji nie istniała szkoda w mieniu (wskazywane spękania budynku), która jednak ujawniła się już po rozpoczęciu robót budowlanych wiaduktu drogowego, Strony mogą domagać się odszkodowania. Kwestia ta należy jednak po pierwsze do zakresu działania nadzoru budowlanego, a po drugie do drogi postępowania cywilnego.
W związku z powyższym tutejszy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
Ocena projektu budowlanego wskazuje, że jest on zgodny przede wszystkim z decyzją lokalizująca linię kolejową, zawiera oświadczenia projektantów o zgodności jej zaprojektowania z prawem, zaś Inwestor posiadał prawo dysponowania nieruchomościami wskazanymi w projekcie na cele budowlane.