VII SA/Wa 741/23

VII SA/Wa 741/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /przewodniczący/
Nina Beczek /sprawozdawca/
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OZ 1155/25 - Postanowienie NSA z 2025-08-19
II OZ 1903/25 - Postanowienie NSA z 2025-12-09
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędziowie: sędzia WSA Renata Nawrot asesor WSA Nina Beczek (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi B. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2023 r. znak: DOA.7110.327.2022.AFI w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 23 stycznia 2023 r. znak: DOA.7110.327.2022.AFI, po rozpatrzeniu odwołania B. Ż., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 7 września 2022 r. nr 803/OPON/2022 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 15 listopada 2012 r. nr 582/12 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "O." pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, polegających na montażu drzwi przeciwpożarowych do mieszkań, piwnic i pomieszczeń gospodarczych oraz montażu instalacji oddymiania i sygnalizacji pożaru w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Ł. w W.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB podał, że z projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowanym pozwoleniem na budowę wynika, że celem opracowania było dostosowanie budynku do postanowienia Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z 24 maja 2011 r. nr WZ.5595/122/11 na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż to ustalono w przepisach techniczno-budowlanych dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. Ł. w W., polegający na: (...) 2.wydzieleniu klatek schodowych od strony korytarzy drzwiami przeciwpożarowymi o klasie odporności ogniowej El 60 (zgodnie z częścią graficzną); 3.wyposażeniu budynku w przestrzeni klatek schodowych w sygnalizatory optyczno-akustyczne sprzężone z systemem detekcji dymu w klatkach schodowych; 4.podziale budynku na strefy zgodnie z założeniami przedstawionymi w części graficznej ekspertyzy technicznej; 5.wyposażeniu korytarzy na XII piętrze w awaryjne oświetlenie ewakuacyjne o czasie pracy co najmniej 1h i natężeniu oświetlenia co najmniej 1 lx; 6.wydzieleniu piwnicy drzwiami przeciwpożarowymi o klasie odporności ogniowej El 30; 7.zamknięciu mieszkań, z których wyjście prowadzi bezpośrednio na klatkę schodową za pomocą drzwi przeciwpożarowych o klasie odporności ogniowej El 30S (zgodnie z częścią graficzną opracowania) - pod warunkiem: 1). rozszerzenia systemu detekcji dymu w klatkach schodowych o czujki pożarowe zlokalizowane na korytarzach przy drzwiach prowadzących na klatki schodowe (...). 2). zrealizowania wszystkich pozostałych rozwiązań technicznych i zabezpieczeń przeciwpożarowych przewidzianych w części graficznej i opisowej "Ekspertyzy", w tym m.in.: wyposażeniu klatek schodowych w samoczynne urządzenie służące do usuwania dymu (projekt budowlano-wykonawczy - str. 11 i 12).
GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z ustaleń organu wynika, że inwestor - Spółdzielnia Mieszkaniowa ".O." - wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr ew. [...] w obrębie ewidencyjnym [...], położoną przy ul. Ł. w W. na cele budowlane. W powyższym oświadczeniu inwestor wskazał, że jego prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną wynika z "użytkowania wieczystego decyzja [...] z dnia [...].03.1985 r. Urzędu Dzielnicy W.". GINB zwrócił przy tym uwagę, że sporne roboty budowlane zaplanowano na częściach wspólnych nieruchomości budynkowej, jak również w lokalach znajdujących się w budynku przy ul. Ł. w W. Jak wynika bowiem z projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją, przedmiotowa inwestycja polega m.in. na zamknięciu mieszkań z których wejście prowadzi bezpośrednio na klatkę schodową za pomocą drzwi przeciwpożarowych o klasie odporności ogniowej El 30S (zgodnie z częścią graficzną opracowania). W związku z powyższym, inwestor powinien był wskazać także tytuł prawny, z którego wynika prawo do dysponowania powyższymi lokalami mieszkalnymi (zgoda właścicieli lokali mieszkalnych objętych wymienionymi robotami), czego nie uczynił. Tym samym, w ocenie GINB, na etapie postępowania zwykłego, istniały uzasadnione wątpliwości co do tego, czy inwestor - Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." - posiada tytuł prawny uprawniający go do dysponowania lokalami mieszkalnymi, objętymi sporną inwestycją. Wobec powyższego w pełni uprawnionym jest badanie powyższego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Jednocześnie organ przywołał uchwałę NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OPS 2/12, zgodnie z którą wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. W tym samym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 października 2015 r., II OPS 2/15, stwierdzając, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.), posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej.
Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że z akt sprawy nie wynika, by inwestor - Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." - posiadała prawo do dysponowania lokalami objętymi wyżej wskazanymi robotami, znajdującymi się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr ew. [...] w obrębie ewidencyjnym [...], położonym przy ul. [...] w W., GINB stwierdził, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 15 listopada 2012 r. nr 582/12, w zakresie dotyczącym robót budowlanych wykonywanych w lokalach mieszkalnych, została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ dokonał następnie analizy naruszenia tego prawa pod kątem wystąpienia skutków społeczno-gospodarczych wywołanych przez powyższe naruszenie. Zwrócił uwagę, że celem planowanych robót budowlanych jest poprawa bezpieczeństwa przeciwpożarowego mieszkańców budynku przy ul. Ł. w W. Konieczne do wykonania prace zostały wskazane w "Ekspertyzie technicznej stanu ochrony przeciwpożarowej" z kwietnia 2011 r., sporządzonej przez: rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. S. S., rzeczoznawcę budowlanego inż. M. N. oraz rzeczoznawcę Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Przemysłu Materiałów Budowlanych inż. poż. K. K. W punkcie 10 autorzy powyższego opracowania zaproponowali zastosowanie rozwiązań technicznych, które w maksymalnym stopniu poprawią stan bezpieczeństwa pożarowego budynku przy ul. Ł. w W. (Ekspertyza str. 14). Autorzy ekspertyzy wskazali, że w ich ocenie "wydzielenie klatek schodowych drzwiami o odporności ogniowej EI60 (REI60), zamknięcie klatek schodowych drzwiami o odporności ogniowej EI60, od strony wind, natomiast od strony lokali mieszkalnych zainstalowanie uszczelek dymoszczelnych w istniejące drzwi oraz zastosowanie urządzeń służących do usuwania dymu lub zapobiegających zadymieniu umożliwia zakwalifikowanie klatki schodowej, jak do odrębnej strefy pożarowej, nienarażonej na oddziaływanie zjawisk pożarowych, z powierzchni użytkowych budynku" (Ekspertyza str. 15). W konsekwencji "przyjęte rozwiązania z zakresu ochrony przeciwpożarowej w ramach określonej koncepcji bezpieczeństwa rekompensujące nie zachowane wymagania ewakuacyjne zapewniają akceptowalny poziom bezpieczeństwa ludzi i nie pogorszą warunków ochrony przeciwpożarowej budynku" (Ekspertyza str. 16). Tym samym, w ocenie GINB, opisane naruszenie polegające na braku zgody właścicieli na realizację spornej inwestycji w należących do nich lokalach mieszkalnych, nie ma charakteru rażącego, w związku z brakiem skutków społeczno-gospodarczych mających decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu naruszenia w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie można bowiem przyjąć, że decyzja wydana z takim naruszeniem jest nie do zaakceptowania, skoro do jej realizacji doszło w związku z koniecznością usunięcia istniejącego bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa mieszkańców przedmiotowego budynku, w tym właścicieli lokali, w których przewidziano sporne roboty polegające na montażu drzwi przeciwpożarowych o klasie odporności ogniowej El 30S z mieszkań bezpośrednio na klatkę schodową. Realizacja spornej inwestycji podyktowana była koniecznością obrony nadrzędnej wartości jaką jest bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi. W związku z powyższym, zdaniem GINB nie sposób przypisać powyższemu uchybieniu szczególnie doniosłych skutków społeczno-gospodarczych, które uzasadniałyby wyeliminowanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 15 listopada 2012 r. z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym. Stwierdzone uchybienie nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła B. Ż., domagając się uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
• art. 39 i art. 109 § 1 kpa w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw poprzez niedoręczenie części stronom decyzji,
• art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że stronami decyzji w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę mogą być byli właściciele mieszkań w budynku objętym inwestycją, a nie ich następcy prawni,
• art. 24 § 1 pkt 5 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w postępowaniu, w którym brała udział osoba podlegającą wyłączeniu,
• art. 153 i art. 170 ppsa poprzez niezastosowanie się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2016 r., II OSK 3356/14 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2016 r., VII SA/Wa 1298/15 i w konsekwencji brak ochrony uzasadnionych interesów skarżącej występujących w obszarze oddziaływania inwestycji, warunków korzystania z jej mieszkania chronionych przepisami prawa materialnego,
• art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że rażąco nie narusza prawa wydanie pozwolenia na budowę mimo braku prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zwłaszcza w odniesieniu do prywatnych mieszkań, których właściciele nie wyrażali zgody na inwestycję,
• art. 156 § 1 pkt 6 kpa poprzez uznanie, że nie wywoła przestępstw wykonywanie decyzji o pozwoleniu na budowę, wiążące się z wkroczeniem z inwestycją do prywatnych mieszkań bez zgody właścicieli.
W uzasadnieniu skargi skarżąca, przedstawiła przebieg postępowania i odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych, przedstawiając stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W kwestii niewyłączenia pracownika skarżąca wyjaśniła, że w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Mazowieckiego z 7 września 2022 r. brała udział M. P. Świadczą o tym jej podpisy i pieczątki na części pism dotyczących ustalania stron postępowania, a także niektórych innych materiałach. Jej inicjały były też długi czas w znaku postępowania. M. P. wzięła też udział w wydaniu poprzedniej decyzji Wojewody Mazowieckiego w sprawie z 9 grudnia 2013 r. nr 661/13.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił ponadto, że zdecydował się o skorzystaniu z uprawnienia zawartego w art. 49a kpa z uwagi na okoliczność, że w postępowaniu bierze udział więcej niż 20 stron - w niniejszej sprawie za stronę postępowania uznanych zostało ponad 240 osób, a przed zastosowaniem tej instytucji doręczenia przewidzianej w art. 49a kpa było uprzednio zawiadomienie wszystkich stron postępowania pismem z 25 listopada 2022 r., że GINB będzie dokonywał zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach poprzez udostępnienie pism w Biuletynie Informacji Publicznej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego (https://www.qunb.qov.pl/strona/obwieszczeiia).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięć organów, podjętych w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, w których odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 15 listopada 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "O." pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, polegających na montażu drzwi przeciwpożarowych do mieszkań, piwnic i pomieszczeń gospodarczych oraz montażu instalacji oddymiania i sygnalizacji pożaru w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Ł. w W.
W ocenie Sądu, wszystkie zarzuty wskazane w skardze, wskazujące na naruszenie prawa, są niezasadne.
Przypomnieć trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych
w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie nadzorcze jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. W toku postępowania
o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Istotą tego postępowania jest ustalenie czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2020 r., IV SA/Wa 2341/19 - dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym orzeczeniem. Badając przedmiotową decyzję w postępowaniu nieważnościowym organ zobligowany jest sprawdzić, czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 kpa, obligująca organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Jedną z przesłanek skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Poza powyższym konieczne jest przypomnienie, że przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (wyrok NSA z 16 grudnia 1998 r., I SA 339/98, LEX nr 44548; wyrok NSA z 16 października 1998 r., II SA 1241/98 "Jurysta" 1998, nr 12, s. 27; wyrok NSA z 16 października 1998 r., II SA 1079/98, LEX nr 41821; wyrok NSA z 8 października 1999 r., IV SA 1646/97, LEX nr 48679; wyrok NSA z 7 maja 2020 r., I OSK 4078/18). Nie oznacza to, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn procesowych. Jednakże stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2007 r., IV SA/Wa 1806/06). O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. Z "rażącym" naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (por. wyrok NSA z 17 lipca 2008 r., II OSK 888/07).
W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że chociaż decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 15 listopada 2012 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." nie posiadała prawa do dysponowania lokalami objętymi robotami budowlanymi w postaci m.in. montażu drzwi przeciwpożarowych do mieszkań, znajdującymi się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. Ł., a więc nie posiadała zgody właścicieli lokali na realizację spornej inwestycji w należących do nich lokalach mieszkalnych, to jednak naruszenie to nie ma charakteru rażącego, ponieważ realizacja spornej inwestycji podyktowana była koniecznością obrony wartości nadrzędnej jaką jest bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi. Celem planowanych robót budowlanych była bowiem poprawa bezpieczeństwa przeciwpożarowego mieszkańców budynku wielorodzinnego. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 15 listopada 2012 r. wydana została na skutek decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy z 26 kwietnia 2010 r., w której stwierdzono, że budynek mieszkalny wielorodzinny o 13 kondygnacjach nadziemnych, zlokalizowany przy ul. Ł., zagraża życiu ludzi, ponieważ nie posiada rozwiązań zapewniających spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego. W związku z powyższym Komendant nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "O." wykonanie w ustalonym terminie w przedmiotowym budynku obowiązku zastosowania rozwiązań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego dla budynku. Konieczny do wykonania zakres prac w celu poprawy bezpieczeństwa pożarowego w powyższym budynku został wskazany w ekspertyzie technicznej stanu ochrony przeciwpożarowej z kwietnia 2011 r., sporządzonej przez: rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. S. S., rzeczoznawcę budowlanego inż. M. N. oraz rzeczoznawcę Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Przemysłu Materiałów Budowlanych inż. poż. K. K. W ekspertyzie tej wskazani rzeczoznawcy zaproponowali zastosowanie rozwiązań technicznych, które w maksymalnym stopniu poprawią stan bezpieczeństwa pożarowego budynku. Wskazali, że w ich ocenie "wydzielenie klatek schodowych drzwiami o odporności ogniowej EI60 (REI60), zamknięcie klatek schodowych drzwiami o odporności ogniowej EI60, od strony wind, natomiast od strony lokali mieszkalnych zainstalowanie uszczelek dymoszczelnych w istniejące drzwi oraz zastosowanie urządzeń służących do usuwania dymu lub zapobiegających zadymieniu umożliwia zakwalifikowanie klatki schodowej, jak do odrębnej strefy pożarowej, nienarażonej na oddziaływanie zjawisk pożarowych, z powierzchni użytkowych budynku" przyjęte rozwiązania z zakresu ochrony przeciwpożarowej w ramach określonej koncepcji bezpieczeństwa rekompensujące niezachowane wymagania ewakuacyjnego zapewniają akceptowalny poziom bezpieczeństwa ludzi i nie pogorszą warunków ochrony przeciwpożarowej budynku. Projektanci mgr inż. arch. P. C. i mgr inż. A. K. złożyli oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz złożono dokumenty potwierdzające kwalifikacje zawodowe projektantów. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 15 listopada 2012 r. został pozytywnie uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. S. S. Został również uzgodniony z Mazowieckim Komendantem Państwowej Straży Pożarnej, który po rozpatrzeniu ekspertyzy technicznej z kwietnia 2011 r. postanowieniem z 24 maja 2011 r. wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego dla powyższego budynku w inny sposób niż to określono w przepisach techniczno-budowlanych. Zgoda ta objęta m.in. wydzielenie klatek schodowych od strony korytarzy drzwiami przeciwpożarowymi o odpowiedniej klasie odporności ogniowej, podział budynku na strefy zgodnie z założeniami przedstawionymi w części graficznej ekspertyzy technicznej, zamknięcie mieszkań, z których wyjście prowadzi bezpośrednio na klatkę schodową za pomocą drzwi przeciwpożarowych o odpowiedniej klasie odporności ogniowej. W świetle powyższych okoliczności nie można przyjąć, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 15 listopada 2012 r. – chociaż wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - jest nie do zaakceptowania z punktu zasad praworządności, skoro do jej realizacji doszło w związku z koniecznością obrony nadrzędnej wartości jaką jest bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi poprzez usunięcie istniejącego bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa mieszkańców przedmiotowego budynku, w tym właścicieli lokali, w których przewidziano sporne roboty polegające na montażu drzwi przeciwpożarowych o odpowiedniej klasie odporności ogniowej z mieszkań bezpośrednio na klatkę schodową. Słuszne jest więc stanowisko organów, że powyższe naruszenie polegające na braku zgody właścicieli na realizację spornej inwestycji w należących do nich lokalach mieszkalnych, nie ma charakteru rażącego, ponieważ nie sposób przypisać temu uchybieniu szczególnie doniosłych skutków społeczno-gospodarczych mających decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu naruszenia w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem wykonanie spornych robót budowlanych leżało w interesie mieszkańców przedmiotowego budynku, które miały poprawić bezpieczeństwo pożarowe mieszkańców budynku i zarazem chronić ich wartość nadrzędną, jaką jest właśnie bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi. Dlatego Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że stwierdzone uchybienie nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, że doręczenie zaskarżonej decyzji nastąpiło w trybie art. 49a kpa poprzez publiczne obwieszczenie, ponieważ w postępowaniu brało udział ponad 240 osób. Przed zastosowaniem tej instytucji doręczenia przewidzianej w art. 49a kpa, GINB zawiadomił strony postępowania pismem z 25 listopada 2022 r., że będzie dokonywał zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach poprzez udostępnienie pism w Biuletynie Informacji Publicznej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Skoro organ odwoławczy zastosował w sprawie tryb doręczenia decyzji określony w art. 49a kpa, to zgodnie z art. 33 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym i nie wniosła skargi do Sądu, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony, jeżeli przed rozpoczęciem rozprawy złożyła wniosek o przystąpienie do postępowania sądowego. Ponieważ do akt sprawy wniosek taki nie wpłynął, dlatego niniejsze postępowanie sądowe toczyło się wyłącznie z udziałem skarżącej, organu i inwestora, który jest uczestnikiem postępowania.
Skarżąca podnosi, że decyzja nie została doręczona wszystkim stronom. Zarzut ten jest nietrafiony również i z tego powodu, że ta okoliczność może co najwyżej stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa i może się na nią powoływać tylko i wyłącznie podmiot, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Zatem skarżąca nie może skutecznie podnosić zarzutu związanego z brakiem udziału w postępowaniu innych podmiotów, również Sąd z urzędu, mimo treści art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie może uwzględnić takiego naruszenia prawa, które pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto skarżąca podnosi, że nie wszyscy następcy prawni byli stroną postępowania. Otóż, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym m.in. w wyroku z dnia 17 grudnia 2024 r., I OSK 2114/21, brak uwzględnienia w postępowaniu wszystkich następców prawnych zmarłych osób i wzięcie pod uwagę tylko niektórych z nich, nie stanowi przesłanki nieważnościowej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wskazana wada stanowić może wyłącznie przesłankę wznowienia postępowania, której Sąd nie bierze pod uwagę z urzędu, a jedynie na wniosek pominiętych w postępowaniu następców prawnych.
Organ także nie naruszył art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Skarżąca twierdzi, że M. P. brała udział w wydaniu zarówno decyzji z 9 grudnia 2013 r., jak i decyzji organu I instancji z 7 września 2022 r., co jest nieprawdą, ponieważ jak wynika z akt sprawy decyzja z 9 grudnia 2013 r. została podpisana przez P. T., zaś decyzja 7 września 2022 r. – przez M. B. Ponadto, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym m.in. w wyroku z dnia 14 maja 2024 r., III OSK 3765/21, nie ma podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 kpa, która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi.
Organ również nie naruszył art. 153 i art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2016 r., VII SA/Wa 1298/15 dotyczył innego postępowania administracyjnego, inny był zakres postępowania. Wyrok ten został wydany w sprawie ze skargi B. Ż. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia dokonanego uzgodnienia projektu budowlanego. Zatem zakres postępowania był odmienny od postępowania prowadzonego w sprawie niniejszej. Natomiast zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 października 2016 r., II OSK 3356/14 skarżąca brała udział w postępowaniu administracyjnym, podobnie jak pozostałe strony postępowania.
Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 6 kpa również jest niezasadny. Z treści tego przepisu wynika, że obejmuje on wyłącznie sytuację, w której samo podjęcie czynności wykonawczych realizowałoby znamiona czynu zabronionego pod groźbą kary. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy karą zagrożony jest nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, lecz przystąpienie do jego realizacji. Wobec powyższego zarzut oparty na tej przesłance nie może być dodatkowym sposobem weryfikacji legalności decyzji i innych aktów administracyjnych.
W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności inkryminowanej decyzji, z powodów wyżej wskazanych. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że nawet gdyby organ stwierdził, że stwierdzone naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego mają charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to w tym momencie i tak nie mógłby stwierdzić nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 15 listopada 2012 r., ponieważ od jej doręczenia upłynęło 10 lat, a w świetle art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 kpa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.