VII SA/Wa 735/21

VII SA/Wa 735/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Monika Kramek
Wojciech Sawczuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2889/21 - Wyrok NSA z 2024-10-10
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 150
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 3 ust 1 i art. 6 ust 1 i 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant referent Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi E. K. J., Ż. B. W. i A. K. P. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, to jest: § 19 ust. 6 pkt 1 lit. i, § 25 ust. 4 pkt 1 lit. f, § 25 ust. 4 pkt 2 lit. a w zakresie, w jakim dotyczą działek nr ew. [...], [...] i [...], obręb [...] oraz rysunku planu stanowiącego załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej lokalizacji ulicy dojazdowej 6KDD na działkach nr ew. [...], [...], [...], obręb [...]; II. zasądza od Rady [...] na rzecz skarżących E. K. J., Ż. B. W. i A. K. P. solidarnie kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z 13 maja 2019 r. E K J, Ż B W i A K P na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej: u.s.g. oraz art. 50, art. 52, art. 53 § 2a i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wniosły skargę na uchwałę Rady [...] Nr [...] z dnia [...]marca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. [...] . z 2019, poz. [...]), dalej: m.p.z.p.
Zaskarżonej uchwale skarżące zarzuciły naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu planu miejscowego wymagań ładu przestrzennego oraz prawa własności, rażąco sprzeczne z wymaganiami ładu przestrzennego oraz prawem własności jest bowiem, w ocenie skarżących, sytuowanie w m.p.z.p. drogi publicznej na prywatnej nieruchomości, na której zlokalizowane zostały, zgodnie z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę, miejsca postojowe mające służyć mieszkańcom budynków posadowionych na tej nieruchomości; 2) art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 65 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie prawa zagospodarowania terenu, do którego skarżący mają tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, potwierdzonym ostatecznym pozwoleniem na budowę; 3) art. 2 pkt 1 w zw. art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego. Skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady [...] w części dotyczącej ulicy oznaczonej w planie symbolem [...], tj. ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] . W uzasadnieniu skargi wyjaśniły, że pozostają współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] położonej w obrębie [...] przy ul. [...]w Dzielnicy [...] , dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...]. Zarząd Dzielnicy [...] ustalił dla ww. nieruchomości decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Następnie na podstawie ww. decyzji Prezydent [...] ostateczną decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym integralną część pozwolenia na budowę, 20 miejsc postojowych na ww. działce zostało usytuowanych na obszarze pomiędzy zaprojektowanymi budynkami mieszkalnymi a granicą działki nr ew. [...] z ul. [...]. Inwestycja budowlana realizowana przez skarżące w oparciu o ww. pozwolenie na budowę znajduję się obecnie na etapie końcowym, planowane jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Skarżące zauważyły, że według uchwalonego m.p.z.p. ul. [...]oznaczona symbolem [...] ma projektowaną szerokość 10 m, obejmując tym samym obszar działki ew. nr [...], na którym zlokalizowane zostały miejsca postojowe znajdujące się na nieruchomości skarżących. Powyższe prowadzi do naruszenia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz prawo własności skarżących. Przyjmując, że część przedmiotowej nieruchomości miałaby być zajęta zgodnie z m.p.z.p. pod drogę publiczną, dojść musiałoby do zlikwidowania wybudowanych tam miejsc parkingowych, naruszając przy tym wymogi inwestycji określone w decyzji o warunkach zabudowy z [...]czerwca 2016 r., w świetle której liczba miejsc parkingowych powinna być zgodna ze wskaźnikiem, który wynosi dla budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego - min. 2 miejsca postojowe/mieszkanie. Strony podniosły, że ul. [...]nie stanowi jakiegokolwiek kluczowego (priorytetowego) ciągu komunikacyjnego, stanowi jedynie drogę przejazdową (dojazdową) do nieruchomości o charakterze zabudowy jednorodzinnej. W pełni więc spełniałaby swoje funkcje mając charakter drogi jednokierunkowej, czego zupełnie organ nie rozważył, projektując i uchwalając m.p.z.p. Skarżące wskazały, że sąsiednie ulice równoległe, tj. ulice [...] oraz [...] , mają obecnie szerokość około 15 m (wraz z poboczem i obszernym pasem zieleni), w pełni wypełniając potrzeby komunikacyjne przedmiotowego obszaru. Zauważyły równocześnie, że składały uwagi dotyczące planowanego poszerzenia ul. [...] , wskazując na celowość rozważenia wariantu, w którym ulica ta miałaby charakter ulicy jednokierunkowej, jednak nie zostały one uwzględnione. Rozstrzygając o sposobie rozpatrzenia uwag skarżących zgłoszonych do projektu m.p.z.p., organ wskazał, że projektowany przebieg linii rozgraniczających ul. [...] jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o którą został zrealizowany zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce, tracąc zupełnie z pola widzenia jednak usytuowanie wybudowanych na przedmiotowej nieruchomości miejsc parkingowych.
W odpowiedzi na skargę Prezydent [...]wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że ustalenia dokonane w zaskarżonym m.p.z.p. zarówno znajdowały umocowanie w przepisach prawa, jak i oparte były na należytym wyważeniu interesów. W przedmiotowej sprawie ustalenie przebiegu drogi [...], jak i określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania tego terenu znajduje umocowanie w uprawnieniach przyznanych gminie przez przepisy u.s.g., jak i u.p.z.p. Organ uwzględniając obowiązujące przepisy, wyjaśnił, że przy podejmowaniu decyzji co do przeznaczenia terenu władze muszą dokonać stosownego wyważenia interesów poszczególnych podmiotów, często sprzecznych. W związku z powyższym, w celu właściwej obsługi komunikacyjnej działek na obszarze planu, oraz połączenia komunikacyjnego z terenami sąsiednimi, m.p.z.p. ustalił układ terenów dróg publicznych: tereny ulic zbiorczych [...], tereny ulic lokalnych [...], tereny ulic dojazdowych [...] w celu obsługi komunikacyjnej istniejącego i nowego zainwestowania na obszarze objętym planem oraz połączenia obszaru planu z zewnętrznym układem komunikacyjnym. Jednym z elementów tego układu komunikacyjnego w obszarze planu jest ulica [...] - droga klasy dojazdowej oznaczona na rysunku planu symbolem [...] o ustalonej w m.p.z.p. szerokości 10 m. Ulica ta stanowi ważne połączenie dwóch ulic lokalnych: ul. [...] i ul. [...] oraz zapewnia prawidłowy dojazd do działki skarżących i do zabudowanych działek nr ew. [...],[...],[...],[...]oraz [...] z obrębu [...] położonych po północnej stronie ulicy oraz do działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]położonych po południowej stronie ulicy, a na całej swojej długości zapewnia dojazd około trzydziestu posesjom. Działki przylegające do ul. [...]są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i wielorodzinnymi. W ocenie organu, planowana inwestycja drogowa jest zgodna z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), dalej: rozporządzenie MTiGM. W celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej zgodnej z przepisami przedmiotowa droga o szerokości 4,0 m wymaga poszerzenia do 10,0 m. Może to się odbyć jedynie kosztem działek położonych po jej południowej stronie, ze względu na istniejące zainwestowanie - domy zlokalizowane w odległości ok. 11,0 m od granicy działek, uwzględniającej możliwość jej realizacji. Organ wskazując na § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: rozporządzenie MI, zwrócił uwagę, że ul. [...]na przedmiotowym odcinku w stanie istniejącym ma szerokość 4,0 m, co już jest niewystarczające do obsługi istniejącej zabudowy. Powyższe dowodzi słuszności poszerzenia ulicy na działce nr ew. [...] oraz pozostałych działkach po południowej stronie ulicy w celu zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej wszystkich działek położonych przy ul. [...]oraz zapewnienia ciągłości układu komunikacyjnego jako jedynego, możliwego rozwiązania. Poszerzenie ul. [...] do parametrów drogi dojazdowej zgodnej z przepisami o drogach publicznych nie ogranicza możliwości inwestycyjnych na działce skarżących, co zostało potwierdzone w wyznaczonych liniach zabudowy i na tej podstawie realizowanych budynkach. Ulica [...] na całej długości, poza skarżonym odcinkiem między ul. [...] i ul. [...] , ma wydzielone działki pod poszerzenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 września 2019 r. sygn. IV SA/Wa 1422/19 oddalił skargę skarżących na uchwałę Rady [...] Nr [...], przyjmując, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących wobec przeznaczenia części nieruchomości należących do nich pod drogę publiczną oznaczona symbolem [...], jednakże nastąpiło to zgodnie z prawem w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego z mocy przepisów u.p.z.p.
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżących od ww. wyroku z 11 września 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 marca 2021 r. sygn. II OSK 66/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro w rozpatrywanej sprawie na działce skarżących zostały zrealizowane stanowiska postojowe zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, wydaną na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a po poszerzeniu ul. [...] , zgodnie z uchwalonym planem miejscowym, część z nich ulegnie likwidacji, co sprawi, że warunek zapewnienia minimum 2 miejsc na 1 mieszkanie nie będzie spełniony – rozważenia wymagało, czy uchwalając zaskarżony plan, Rada [...]nie nadużyła tzw. władztwa planistycznego, doprowadzając do likwidacji części stanowisk postojowych legalnie zrealizowanych. Pomimo, że skarżące wyraźnie powoływały się na powyższą okoliczność, Sąd I instancji nie ustosunkował się do tej kwestii i należycie jej nie rozważył. W tej sytuacji, skoro Sąd I instancji nie przeprowadził prawidłowo kontroli zaskarżonej uchwały, zarzuty naruszenia art. 2 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. mają usprawiedliwione podstawy. Ponownie rozpatrując sprawę, jak zastrzegł Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd I instancji zobligowany będzie do uwzględnienia tejże uwagi oraz do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. polegają na kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem takim jest zaskarżona uchwała Rady [...] Nr [...] z dnia [...]marca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].
Poddając kontroli sądowej tę uchwałę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w związku z tym, że kontrola ta jest realizowana wskutek przekazania sprawy temu Sądowi przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 marca 2021 r. sygn. II OSK 66/20 (art. 190 p.p.s.a.). Przez wykładnię prawa należy zasadniczo rozumieć wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy zostało uznane za błędne. Wiążące wyjaśnienie treści przepisów oraz sposobu ich stosowania w danej sprawie jest istotą instrumentu prawnego, o którym mowa w art. 190 p.p.s.a. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie przyjmuje, że na obecnym etapie postępowania charakter niesporny należy nadać zagadnieniu mającemu związek z oceną wykazania przez skarżące naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, ze względu natomiast na charakter zastrzeżeń zgłoszonych przez Naczelny Sąd Administracyjny brak jest w sprawie szczegółowych wniosków interpretacyjnych, którymi Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien kierować się przy merytorycznym rozpatrywaniu niniejszej skargi, jako że potrzeba kontroli legalności sposobu korzystania przez Radę [...] z tzw. władztwa planistycznego w zakresie przeznaczenia części działki skarżących nr ew. [...] pod drogę publiczną oznaczoną symbolem [...], wskutek deficytów uchylonego orzeczenia Sądu I instancji, wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a nie wyłącznie odniesienia się do poszczególnych kwestii problemowych wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny wraz z uwzględnieniem wskazań kierunkowych dotyczących wykładni stosowanych przepisów prawa.
Rozpoznając sprawę, przy uwzględnieniu powyższych uwarunkowań, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Niesporne pozostaje, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art.1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja (art. 64 ust. 3). Stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności powinny być ustanowione ustawą i być konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z wielu aktów prawnych kształtujących stosunki prawne na gruncie administracyjnego prawa materialnego. W niniejszej sprawie ze względu na jej przedmiot istotne znaczenie należy przypisać art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W świetle art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia te kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Na mocy powołanych przepisów organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Władztwo planistyczne, będąc kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, oznacza, że ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów trzecich w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny. Nie oznacza to jednak niczym nieograniczonego władztwa organu gminy uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w kształtowaniu prawa własności innych podmiotów. Potwierdza to art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., z którego wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na potrzebę uwzględnienia w tym zakresie standardu konwencyjnego (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 2069/14). W swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka konsekwentnie podkreśla, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane uzasadnionym publicznym interesem (wyrok z 17 października 2002 r. Terazzi s.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. W wyroku z 12 maja 2015 r. [...] i inni przeciwko [...] (skarga nr 36862/05) ETPCz podkreślił, że artykuł 1 Protokołu nr 1 wymaga, aby każda ingerencja była racjonalnie proporcjonalna do celu jaki chce się osiągnąć. Innymi słowy, "równowaga" musi stanowić złoty środek między wymogami interesu ogólnego wspólnoty a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Wymaganej równowagi nie będzie można osiągnąć, jeśli osoba lub osoby zainteresowane będą musiały ponosić indywidualny i nadmierny ciężar (§ 97). Posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być, co istotne, rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. ETPCz wyjaśnił, że to wyważenie interesu publicznego i prywatnego musi dotyczyć tej kwestii, czy właściciel mógł się spodziewać narzucenia określonego sposobu korzystania z nieruchomości, czy też wprowadzenia restrykcji (por. wyrok z 18 lutego 1991 r. [...] przeciwko [...], skarga nr 12033/86). W wyroku z 29 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 729/19 Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając powyższe wskazania, trafnie podkreślił, że wykonywanie przez gminę władztwa planistycznego w zakresie uprawnienia do przeznaczania nieruchomości na cele publiczne powinno być zawsze wyrazem głębokiego kompromisu wszystkich zainteresowanych stron z uwzględnieniem zastosowania zasady proporcjonalności. Niesporność takich wniosków nie budzi wątpliwości w piśmiennictwie, w którym wskazuje się na wagę analizy proporcjonalności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako gwarancji ochrony interesów jednostki (por. A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 233 i n.).
Odnosząc się w kontekście przywołanych wyżej wymagań do meritum rozpoznawanej sprawy, należy przypomnieć, że z treści złożonej skargi wynika, iż skarżące zakwestionowały postanowienia m.p.z.p. w zakresie, w jakim plan ustala przebieg drogi dojazdowej [...] - ul. [...] przez swoją nieruchomość, tj. działkę nr ew. [...] Skarżące uzasadniły swoje stanowisko odwołując się zasadniczo do dwóch argumentów - podkreślenia, że zapisy m.p.z.p. są sprzeczne z uzyskaną przez nie decyzją o warunkach zabudowy (decyzja Zarządu Dzielnicy [...]z [...] czerwca 2016 r. nr [...]) oraz decyzją Prezydenta [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...]zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, a także wskazania, że zaplanowana droga w zakwestionowanej postaci o szerokości 10,0 m nie jest niezbędna, przez co narusza przysługujące skarżącym prawo własności w sposób nieproporcjonalny, a przez to niedozwolony.
Odnośnie do pierwszej ze wskazanych wyżej kwestii wymaga wyjaśnienia, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że ustawodawca ustanowił w u.p.z.p. czytelną zasadę, zgodnie z którą organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, zobowiązany jest stwierdzić jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Reguły tej nie stosuje się jednakże, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p.). Nie budzi wątpliwości to, że w dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego skarżące dysponowały decyzją ustalającą warunki zabudowy dla działki nr ew. [...] jak też to, że wydana na jej podstawie decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę miała charakter ostateczny, umożliwiając realizację zaprojektowanego przedsięwzięcia, w tym urządzenie stanowisk postojowych usytuowanych na terenie pomiędzy zaprojektowanymi budynkami mieszkalnymi a granicą działki nr ew. [...]z ul. [...] . Z przywołanej regulacji prawnej, a także z faktu, że decyzja o pozwoleniu na budowę zaczęła być przez inwestora wykonywana w żaden sposób nie wynika jednakże generalny zakaz uchwalenia planu miejscowego, który byłby sprzeczny z treścią ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Interes prawny inwestora jest w takiej sytuacji chroniony jedynie przez regułę wyłączającą możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy, na podstawie której doszło do wydania pozwolenia na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, co oznacza, że dana osoba może zrealizować inwestycję na jej podstawie, nie będąc w tym zakresie związaną postanowieniami m.p.z.p., pomimo ich normatywnego (obowiązującego) charakteru. Do tej kwestii w ogólnych uwagach nawiązał już zresztą Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 marca 2021 r. uchylającym wyrok Sądu I instancji.
Gdy plan miejscowy wprowadza zmiany w dotychczasowym przeznaczeniu, czy sposobie wykorzystania nieruchomości, co nie jest – na co wskazują wcześniejsze wyjaśnienia - prawnie wykluczone, i odnieść ten wniosek należy bezpośrednio do ostatecznych ustaleń wynikających z pozwolenia na budowę wydanego przed uchwaleniem planu, w każdym przypadku, w którym zmiana może uniemożliwiać dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości, czy wykonywanie prawa nabytego z pozwolenia na budowę, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, potrzebne jest jednakże szczegółowe i przekonujące uzasadnienie wprowadzanego przez gminę ograniczenia. W wyroku z 14 lutego 2019 r. sygn. II OSK 64/17 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że zaprojektowanie sieci dojazdowych dróg publicznych nie może abstrahować od uwzględnienia zmian zagospodarowania terenu, które dokonały się w trakcie procedury planistycznej i następować w całkowitym oderwaniu od wydawanych przez organy pozwoleń na budowę. Nie oznacza to oczywiście, że w określonych warunkach ingerencja w zrealizowaną zabudowę nie jest dopuszczalna, odbywać się ona jednak powinna w ściśle ujętych ramach prawnych.
Skarżące w zaznaczonym kontekście wskazały w skardze, że plan wprowadza istotne ograniczenie prawa skarżących do swobodnego dysponowania nieruchomością w zakresie zrealizowanych na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2017 r. na terenie działki nr ew. [...] stanowisk postojowych, które nie znajduje wystarczającego uzasadnienia wykazującego niezbędność takiego kroku. Tak sformułowany zarzut Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podziela, zasadnie skarżące podniosły bowiem brak wykazania racjonalnych przesłanek nakazujących przyjąć szerokość drogi oznaczonej symbolem [...], tj. ul. [...] w liniach rozgraniczających od 10,0 do 18,0 m (§ 25 ust. 4 pkt 2 lit. a m.p.z.p.) i w konsekwencji taki jej przebieg na terenie działki nr ew. [...]na którym zgrupowane zostały stanowiska postojowe, jaki wynika z rysunku planu. Tenże zasadny zarzut koresponduje zresztą z treścią zgłoszonych przez skarżące uwag w toku toczącej się procedury planistycznej poprzedzającej podjęcie uchwały Nr [...], których prawidłowość rozpatrzenia budzić musi zastrzeżenia, ponieważ działanie organu gminy objęte skargą nie zostało w przekonujący sposób uzasadnione, przez co brak jest możliwości, by w przyjętym sposobie skomunikowania rozważanego terenu i argumentach akcentowanych w odpowiedzi na skargę dostrzegać usprawiedliwione dążenie Rady [...] do uwzględnienia chronionego interesu publicznego (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1943/17).
Wojewódzki Sąd Administracyjny ma na uwadze, że art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakłada na gminę obowiązek wyznaczenia w planie miejscowym terenów pod drogi publiczne. Uchwalając plan miejscowy, rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej zdecydować o przeznaczeniu określonych trenów pod budowę dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Wniosek ten nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Konieczność urządzenia dróg służących m. in. do swobodnego funkcjonowania mieszkańców, przemieszczania się służb komunalnych i ratowniczych, a co za tym idzie przeznaczenie na ten cel terenów w planie miejscowym mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przeznaczenie określonych gruntów pod drogi publiczne służy bez wątpienia porządkowi publicznemu. Realizacja tego celu najczęściej nie jest możliwa bez ograniczenia czyichkolwiek praw. W takiej sytuacji organ planistyczny, dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli nieruchomości, na co wskazują wcześniej poczynione już uwagi, powinien jednakże kierować się nie tylko ochroną interesu publicznego, ale również rozważyć, czy w konkretnym przypadku nie istnieją warunki do przyjęcia w planie takiego rozwiązania przebiegu drogi publicznej, aby nie skutkowało ono naruszeniem interesów właścicieli nieruchomości albo gdy musi ono prowadzić do takiego naruszenia, minimalizowało ono jego rozmiar.
Organ planistyczny przewidując przebieg drogi dojazdowej - [...] o szerokości 10,0 m na terenie działki nr ew. [...] zdaniem Sądu, nie rozważył właściwie dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki budowlanej, albowiem ten aspekt nie mógł ograniczać się wyłącznie do określenia lokalizacji budynków mieszkalnych, którą wyznaczała utrzymana nieprzekraczalna linia zabudowy stanowiąca przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (pkt 2.1. decyzji o warunkach zabudowy), ponieważ pozbawiało to jakiejkolwiek doniosłości prawnej urządzenie przez skarżące legalnie stanowisk postojowych dla samochodów użytkowników stałych znajdujących się na działce budynków. Pomijało również wpływ przyjętego rozwiązania na przyszłe użytkowanie zabudowy znajdującej się na działce w aspekcie oceny sposobu zapewnienia mieszkańcom możliwości parkowania posiadanych pojazdów na terenie należącej do nich nieruchomości. Powyższe ma związek z nadmierną i pozbawioną podstawy prawnej ingerencją przez organ planistyczny w prawo własności, nie znajdującą potwierdzenia w interesie publicznym, który mógłby nie doznać uszczerbku przy innym układzie komunikującym analizowany teren. Zasady obsługi komunikacyjnej przyjęte w § 19 ust. 6 pkt 1 lit. i m.p.z.p. przewidują, że teren oznaczony symbolem 9MN ma zapewnioną obsługę komunikacyjną z terenów [...]. W ocenie Sądu, argumentacja przedstawiona przez organ planistyczny w czytelny sposób nie ujawnia, że została w sprawie prawidłowo rozważona możliwość wprowadzenia na ul. [...]jako drogi dojazdowej [...] obsługi komunikacyjnej zapewnianej przez drogę jednojezdniową o jednym pasie ruchu przeznaczonym do jazdy w obu kierunkach, która umożliwiałaby ograniczenie ingerencji w teren zajęty na działce nr ew. [...] przez stanowiska postojowe znajdujące się przy granicy działki z drogą. W świetle treści § 14 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia MTiGM rozwiązanie takie jest dopuszczalne na drodze klasy D, przy którym minimalna szerokość pasa ruchu może wynosić 3,50 m (§ 15 ust. 5 rozporządzenia MTiGM). Organ planistyczny nie miał podstaw, by wymaganie mówiące o szerokości ulicy w liniach rozgraniczających, która dla drogi klasy D powinna wynosić 10,0 m, uczynić prawnym determinantem nakazującym wprowadzenie podważanego przez skarżące rozwiązania planistycznego, jeżeli § 7 ust. 2 rozporządzenia MTiGM dopuszczał przyjęcie mniejszych szerokości ulicy. Wskazany parametr nie miał charakteru obligatoryjnego, który nie może doznać wyjątku. Sąd zobowiązany jest bowiem zauważyć, że wskazany przepis do prawnych przyczyn uzasadniających zmniejszenie szerokości ulicy w liniach rozgraniczających poniżej wartości 10,0 m expressis verbis zaliczył "istniejące zagospodarowanie" uniemożliwiające zachowanie ww. wartości, co stanowi czytelną normę kierunkową określającą zasady posługiwania się odstępstwem od minimalnej szerokości ulicy w liniach rozgraniczających na etapie opracowywania i uchwalania planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w kontekście podnoszonych przez skarżące zarzutów nie mógł nie dostrzec, że w obrębie tożsamej klasy dróg dojazdowych ([...]), organ planistyczny znalazł podstawę do dokonania ich zróżnicowania. Przyjął bowiem, by w przeciwieństwie do ul. [...]w odniesieniu do ulic [...] (ul. [...]) i [...] (ul. [...]) dopuszczalne ma być "zastosowanie odcinków jezdni jednopasowych" (§ 25 ust. 4 pkt 2 lit. c m.p.z.p.), za czym podążało ustalenie szerokości tychże ulic w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu oparte na zastosowaniu w tym zakresie parametrów niższych aniżeli obowiązujące w odniesieniu do ul. [...] , tj. odpowiednio – od 5,0 do 7,4 m i 7,0 m (§ 25 ust. 4 pkt 2 lit. a m.p.z.p.).
Uwaga Sądu odnoszona do niewykazania braku możliwości zastosowania podobnego rozwiązania przez organ planistyczny, co należy podkreślić, nie powinna być postrzegana jako odnosząca się do ulicy dojazdowej [...] na całej jej długości pomiędzy ulicami lokalnymi [...] (ul. [...] i [...] (ul. [...] ). Jego rozważenie mogło bowiem zostać zawężone również do jej odcinka znajdującego się pomiędzy ul. [...]a ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ sam zwrócił uwagę na to, że tylko na tym właśnie odcinku ul. [...]nie ma wydzielonych działek pod poszerzenie, co skłaniać powinno organ, zdaniem Sądu, do rozważenia nadania ustaleniom planistycznym na tym obszarze w koniecznym zakresie odrębnych (korzystnych dla właścicieli działek nr ew. [...] , [...] i [...] ) postanowień, gdy nie da się jednoznacznie wykazać ich istotnie negatywnego wpływu z punktu widzenia potrzeby zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej nieruchomości zlokalizowanych wzdłuż ul. [...] , która pozostaje drogą o względnie niedużym natężeniu ruchu. W sprawie nie można także mówić o konieczności nadania liniom rozgraniczającym teren spornej drogi szerokości uwzględniającej konieczność zlokalizowania w nich urządzeń infrastruktury technicznej. Plan miejscowy uznaje taki sposób zlokalizowania za podstawowy (§ 16 pkt 1 lit. b m.p.z.p.), niemniej nie wyłączny, przez co dyspozycją powołanego przepisu planu i m.in. zamiarem budowy infrastruktury wodociągowej nie można bez szczegółowego rozważenia konkretnych uwarunkowań faktycznych, wykluczających możliwość zastosowania np. § 16 pkt 1 lit. c m.p.z.p. uzasadnić spornego rozwiązania, poprzez uznawanie go za jedyne, wyłącznie możliwe technicznie do zrealizowania. Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie legalności aktu prawa miejscowego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, albowiem ogranicza się ona jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał (por. wyrok NSA z 18 września 2019 r. sygn. II OSK 2118/17; wyrok NSA z 21 września 2017 r. sygn. II OSK 98/17). Ocena, które rozwiązanie planistyczne ma charakter optymalny i odpowiada potrzebom wspólnoty samorządowej należy tym samym do organu gminy. Ten kontekst nie pozwala weryfikować merytorycznie argumentów, które odnośnie do zaprojektowanego układu komunikacyjnego na obszarze osiedla [...] zgłosił w sprawie organ planistyczny i których ogólna słuszność nie budzi zastrzeżeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tym niemniej granicą, której przekroczenie każe uznać te argumenty za naruszające tzw. władztwo planistyczne, jest uznanie, że nie stanowią one wyrazu właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, ingerując w sferę prawną jednostki ponad niezbędną konieczność, co w rozważanym przypadku, zdaniem Sądu, nastąpiło.
Wpływu na obowiązywanie zaskarżonych postanowień planu miejscowego oraz na sposób oceny zgodności tychże postanowień z prawem wskutek złożonej przez skarżące skargi nie ma okoliczność odnoszona do podjęcia, na co wskazuje informacja przedstawiona przez Prezydenta [...] w odpowiedzi na skargę, prac przygotowujących inwestycję polegającą na rozbudowie drogi gminnej – ul. [...] (na odcinku od ul. [...]do ul. [...]). Z informacji tej wynika, że przedsięwzięcie ma być realizowane w sposób odpowiadający postanowieniom m.p.z.p. odnoszącym się do przebiegu ulicy [...] w procedurze uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), dalej: specustawa drogowa. Na rozprawie przeprowadzonej 21 września 2021 r. informacja ta została potwierdzona wskutek przedłożenia przez pełnomocnika Prezydenta [...] kopii nieostatecznej decyzji tego organu z [...] lutego 2021 r. nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dla ww. przedsięwzięcia, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności (k. 156-159). Wymaga zauważenia w tym kontekście, że z treści art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wyprowadzić należy zasadę ogólną, zgodnie z którą wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz niezależnie od treści postanowień takiego planu, plan uchwalany po wydaniu ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może natomiast nie uwzględniać jej przebiegu w tym znaczeniu, że powinien wskazywać obszar objęty decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie budzi jednocześnie wątpliwości, że skutki prawnorzeczowe decyzji polegające na zmianie podmiotu prawa własności przysługującego do nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi publicznej wyznaczonych w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i ich ewidencyjne oznaczenie następują dopiero z chwilą, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. W piśmiennictwie trafnie zauważa się, że decyzja nieostateczna może być wykonywana w wyniku nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności w okolicznościach określonych w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, jednakże zakres wykonalności w tych okolicznościach określony został w art. 17 ust. 3, jako w sferze faktycznej, dlatego nie może polegać na dokonywaniu zmian w księdze wieczystej i w ewidencji gruntów i budynków, skoro stan prawny i ewidencyjny nieruchomości nie uległ jeszcze zmianom (por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2021, komentarz do art. 12, Nb. 11).
Niezachowanie zasady proporcjonalności przy dokonywanej ingerencji w prawo własności skarżących jest uchybieniem, które stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł w pkt. I. sentencji wyroku. Wyjaśniając przyjęte jego brzmienie, Sąd zobowiązany jest wskazać, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady [...] Nr [...] w części jej § 19 ust. 6 pkt 1 lit. i, § 25 ust. 4 pkt 1 lit. f, § 25 ust. 4 pkt 2 lit. a oraz rysunku planu stanowiącego jej załącznik graficzny w części dotyczącej lokalizacji ulicy dojazdowej [...] tylko w zakresie dotyczącym działki skarżących nr ew. [...] z którą można powiązać bezpośrednio naruszenie interesu prawnego przysługującego skarżącym jako jej współwłaścicielom, prowadziłoby, zdaniem Sądu, do dysfunkcjonalności spornej części układu komunikacyjnego z punktu widzenia porządku planistycznego, toteż swoim rozstrzygnięciem Sąd objął również sąsiednie działki nr [...] i [...] , przyjmując, że odcinek ulicy [...]znajdujący się pomiędzy ul. [...]a [...] stanowić powinien z punktu widzenia skuteczności nadawanej wydawanemu orzeczeniu niepodzielną całość.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.