II SA/Po 737/12

II SA/Po 737/12 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2012-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Drzazga /sprawozdawca/
Jakub Zieliński /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 167/13 - Wyrok NSA z 2013-10-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 3 pkt 3 i 6, art. 30 ust. 1, 2, 5, 7, art. 29 ust. 6 pkt 2
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych; oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 18 sierpnia 2011 r. Starosta Poznański, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu zgłoszenia I. spółki z o.o. z siedzibą w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2011 r. wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru dotyczącego wykonania robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej niezwiązanej trwale z gruntem (wysokość – 9 m, szerokość – 18 m), w konstrukcji stalowej, szkieletowo-rurowej, przykręconej do ułożonych na gruncie prefabrykowanych płyt betonowych, na działce nr [...], zlokalizowanej w m. P., gm. K..
Na skutek odwołania spółki I. sp. z o.o. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 26 października 2011r. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Poznańskiego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 2 sierpnia 2011 r. wpłynęło zgłoszenie spółki I. zamiaru instalacji tablicy reklamowej niezwiązanej trwale z gruntem na działce o numerze ewidencyjnym [...] w P.. Do wniosku zawierającego opis urządzenia reklamowego oraz zakres robót budowlanych załączono oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odpis KRS, rysunek przedstawiający widok ogólny tablicy reklamowej modułowej o wymiarach 9 x 18 m. W związku z powyższym Starosta Poznański decyzją z dnia 18 sierpnia 2011 r. na podstawie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego zgłosił sprzeciw w przedmiotowej sprawie uzasadniając, iż art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie obejmuje zgłoszonego przez inwestora zakresu prac tj. instalacji tablicy reklamowej niezwiązanej trwale z gruntem wykonanej w formie konstrukcji stalowej, szkieletowo-rurowej, przykręconej do ułożonych na gruncie prefabrykowanych płyt betonowych. Ponadto organ I instancji stwierdził, że o tym, czy obiekt jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy sposób, w jaki zagłębiono go w gruncie, ani technika, w jakiej to wykonano, ale masa całkowita obiektu i jego rozmiar, które wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa. Inwestor w odwołaniu zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 107 k.p.a. przez zbyt lakoniczne uzasadnienie rozstrzygnięcia.
Wojewoda w pierwszej kolejności przypomniał gabaryty i charakter inwestycji. Podkreśli jednocześnie, że opis urządzenia reklamowego przedstawiony przez inwestora w zgłoszeniu nie jest wiążący dla organu. Tym samym określenie przez inwestora, że zamierzenie jest nietrwale związane z gruntem nie przesądza o tym, że jest to urządzenie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Wojewoda stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego urządzenia reklamowe można podzielić na 2 grupy: wolnostojące trwale związane z gruntem, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oraz urządzenia reklamowe niezwiązane trwale z gruntem wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa, którymi są zazwyczaj urządzenia lekkie, przenośne i o małych gabarytach. Urządzenie reklamowe wskazane w zgłoszeniu inwestora trudno zakwalifikować do urządzeń małogabarytowych i lekkich. Zdaniem organu odwoławczego dla przyjęcia trwałego związania z gruntem danego urządzenia nie ma znaczenia, czy urządzenie to posiada fundament i czy jest ono zagłębione w ziemi, a także czy posiada ono tzw. płytę fundamentową. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne przede wszystkim jest to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję.
Organ odwoławczy uznał, że w sprawie mamy do czynienia z inwestycją polegającą na uprzednim ułożeniu na gruncie czterech prefabrykowanych płyt fundamentowych o wymiarach 1,5 x 4,5 m, do których przykręcane są rurowe słupy stalowe z poziomymi ryglami (na konstrukcji nośnika instalowane jest płótno banerowe z treścią reklamy). Urządzenie to oparte jest zatem na stabilnej podstawie uniemożliwiającej łatwe jego przesuniecie, przeniesienie, czy zniszczenie. Z tego też względu inwestycję tę Wojewoda zakwalifikował jako trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, czyli budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.
Wolnostojące urządzenia reklamowe trwale związane z gruntem zaliczane do budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 nie zostały wymienione w art. 29 Prawa budowlanego jako niewymagające pozwolenia na budowę, a zgodnie z przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem, przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ma wyłącznie zastosowanie do rządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami w myśl art. 3 pkt 3. W świetle powyższego należy uznać, iż zgłoszone przez inwestora roboty budowlane polegające na instalowaniu tablicy reklamowej wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się 4 składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji nie dyskwalifikuje jej istnienia. Jest to brak podlegający konwalidacji w trybie instancyjnym. Stanowi on naruszenie prawa, ale nie przekreśla bytu prawnego takiej decyzji.
Na marginesie organ II instancji podał, że odstąpił od zastosowania zawiadomienia z art. 10 k.p.a., gdyż materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie stanowią dokumenty złożone przez inwestora wraz ze zgłoszeniem stąd jest one dobrze znany stronie.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Wydanemu rozstrzygnięciu postawiła zarzut naruszenia:
1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego poprzez brak wyczerpującego zabrania i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego,
2. art. 8 k.p.a. ponieważ organ odwoławczy nie przyczynił się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania dla zagwarantowania równości wobec prawa,
3. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. ponieważ organ nie wyjaśnił dlaczego jednym dowodom odmówił wiarygodności, a innym nie.
Rozwijając zarzuty skargi inwestor wskazał, że niewystarczająca jest argumentacja organu, co do prawidłowości podstawy prawnej decyzji organu I instancji, która winna być uchylona. Nadto organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny, że tablica reklamowa posiada trwałe z gruntem związanie. Organ odwoławczy nie wykazał, że wymiary urządzenia reklamowego osiągnęły pułap wymagający trwałego związania z gruntem. Decyzja winna zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne, a nie opierać się na wyrokach sądowych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nie stwierdzenia podstaw do wyeliminowania zaskarżonego aktu administracyjnego z obrotu prawnego sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Rozstrzygnięcie organów administracji architektoniczno-budowlanej oparte zostało o unormowaną w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst z 2010 r. - Dz. U. Nr 243 poz. 1623 ze zmianami, dalej Prawo budowlane) instytucję sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zakres jej zastosowania został uregulowany w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. W szczególnych sytuacjach dalsze wymogi wniosku przewidziane są w art. 30 ust. 3, 4 i 4a. Prawa budowlanego. Jak stanowi art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1-3 Prawa budowlanego , właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 6 pkt 1), budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy (art. 30 ust. 6 pkt 2) albo zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje (art. 30 ust. 6 pkt 3). Ponadto, właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 30 ust. 7 pkt 1), pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków (art. 30 ust. 7 pkt 2), pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych (art. 30 ust. 7 pkt 3) albo wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (art. 30 ust. 7 pkt 4).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprzeciw zawarty w decyzji organu I instancji został wniesiony w trzydziestodniowym terminie, o którym mowa w art. 30 ust. 5 zd. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z dosłownym brzmieniem tego przepisu, do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu.
Na gruncie takiego sformułowania pojawiły się w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości, jak należy rozumieć pojęcie "wniesienia sprzeciwu". Możliwe bowiem było przyjęcie, że momentem wniesienia sprzeciwu jest bądź data wydania decyzji, bądź data doręczenia decyzji stronie, bądź też data, w której organ administracji architektoniczno – budowlanej wysłał wydaną decyzję do inwestora.
Pierwszy z tych poglądów został zaprezentowany m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2011r. (sygn. akt II OSK 737/11, Lex nr 1069069). Stwierdzono w nim, że skoro w myśl art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego inwestor może przystąpić do wykonywania robót budowlanych, jeżeli właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia "nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu", organ ma 30 dni na wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji, a więc na wydanie decyzji o sprzeciwie wobec zgłoszonego zamiaru budowy.
Pogląd drugi, wiążący pojęcie wniesienia sprzeciwu z jego doręczeniem stronie, został wyrażony m. in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 kwietnia 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 555/04 (Lex nr 169408). Wskazano w nim, że termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego i jednocześnie terminem do załatwienia sprawy, a nie do wydania decyzji. Musi więc on obejmować także doręczenie decyzji stronie postępowania administracyjnego.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielić należy stanowisko prezentowane szeroko w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym momentem wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ jest data wysłania decyzji inwestorowi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2011r., sygn. akt II OSK 1326/10 (Lex nr 965177) stwierdził, że nie można zgodzić się, iż sprzeciw winien stronie być doręczony w terminie 30 dni od daty doręczenia właściwemu organowi zgłoszenia. Dla zachowania terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Przyjęcie, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikanie skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji. Także w wyroku z dnia 12 grudnia 2006r., sygn. akt II OSK 79/06 (Lex nr 319177) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że termin trzydziestodniowy, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest przez organ wnoszący sprzeciw do zgłoszenia budowy zachowany, o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a. W innym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie zwrócono uwagę, że przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wskazuje wprost, iż zgłoszenie winno być organowi "doręczone", zaś sprzeciw przez organ "wniesiony". Pomiędzy terminem "wniesienie" a "doręczenie" brak jest tożsamości pojęć. Z tych też przyczyn nie można nakładać na podmiot zobowiązany innych obowiązków czy też przypisywać stronie innych uprawnień aniżeli te, które wynikają z treści normy prawnej o tych prawach i obowiązkach stanowiącej (zob. wyrok z dnia 12 lipca 2011r., sygn. akt II OSK 1167/10, Lex 1083563). Również w wyroku z dnia 21 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 574/08 (Lex 555017) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia.
Poglądy te zasługują na całkowitą akceptację. Przepis art. 30 ust. 5 zd. 2 Prawa budowlanego nakłada obowiązek przestrzegania przewidzianego w nim terminu na organ administracji architektoniczno–budowlanej. Należy zatem przyjąć, że "negatywne" (w sensie utraty kompetencji do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji) konsekwencje dla organu mogą rodzić tylko takie okoliczności, które są od niego samego zależne. W rozpatrywanym przypadku są to data wydania decyzji oraz data jej wysłania do inwestora. Nie sposób natomiast przyjąć, by zasadne jest obarczanie organu administracji architektoniczno–budowlanej konsekwencjami działania bądź zaniechania innych podmiotów, w tym doręczyciela oraz samego inwestora. Organ nie ma wpływu na sposób działania Poczty Polskiej bądź innego podmiotu, zajmującego się doręczaniem przesyłek, zawierających decyzję sprzeciwu. Jeżeli zatem operator pocztowy zaniedbałby swoje obowiązki i zbyt późno podjął się doręczania przesyłki, to do jej doręczenia mogłoby dojść już po upływie trzydziestodniowego terminu, nawet wówczas, gdyby organ decyzję o sprzeciwu wydał natychmiast po wpłynięciu zgłoszenia. Podobnie rzecz ma się z zachowaniem inwestora, który swoim działaniem bądź zaniechaniem może wpływać na termin, w którym decyzja zostanie mu doręczona, bądź to składając zgłoszenie na dzienniku podawczym innej jednostki organizacyjnej organu, bądź to nie interesując się awizowaną korespondencją, co prowadzi do opóźnienia doręczenia nawet o maksymalny, czternastodniowy okres.
W niniejszej sprawie zgłoszenie zostało nadane dnia 28 lipca 2011r. (k. 1 akt adm. I instancji), a doręczone organowi I instancji w dniu 2 sierpnia 2011r. (k. 2 akt adm. I instancji). Decyzja Starosty Poznańskiego z dnia 18 sierpnia 2011r. została nadana w dniu 19 sierpnia 2011r., jak wynika z pieczęci placówki nadawczej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (k. 11 akt adm. I instancji). Trzeba zatem uznać, że sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych został wniesiony z zachowaniem trzydziestodniowego terminu, wynikającego z art. 30 ust. 5 zd. 2 Prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela również w całej rozciągłości pogląd prezentowany przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym co do zasady instalowanie tablicy reklamowej, obejmujące m.in. posadowienie na gruncie prefabrykowanych płyt betonowych stanowi budowę budowli wymagającą uzyskania pozwolenia w formie decyzji właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej. Tym samym wyłączona jest możliwość realizacji tego rodzaju inwestycji po dokonaniu zgłoszenia.
Wyjaśnić należy, że wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie powoduje, że zostaje uruchomiony tryb rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Do postępowania przed tym organem mają zastosowanie przepisy k.p.a. wobec braku w ustawie prawo budowlane odrębnych przepisów procesowych w tym zakresie. Wobec powyższego organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a., obowiązany jest do przeprowadzenia własnej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów, jak i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Takie działanie organu odwoławczego nakazuje również zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Przepis art. 15 k.p.a. jednocześnie statuuje prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w trybie instancyjnym. Należy podkreślić, iż odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu I instancji (por. B. Adamiak [w:] Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, Art. 138 Nb5). Stąd też administracyjny organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozstrzygnąć (merytorycznie) sprawę (art. 138 § 1 k.p.a.).
W tym stanie rzeczy, w zasadzie nawet niedostateczna, czy też błędna, ocena dokonana przez organ I instancji w stosunku do zgromadzonego w sprawie materiału nie uzasadnia uchylenia przez organ II instancji zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy obowiązany jest bowiem dokonać własnej oceny całości zgromadzonego materiału, a nie tylko dowodów zgromadzonych w uzupełniającym postępowaniu dowodowym.
Zgłoszony przez skarżącą spółkę obiekt budowlany jest wolnostojącym nośnikiem reklamowym – stanowiskiem reklamowym przeznaczonym do ekspozycji plansz reklamowych. Zgodnie z wnioskiem inwestora urządzenie to składa się z powierzchni graficznej o wymiarach 6 m wysokości na 18 m szerokości i wysokości całkowitej 9 m. Tablica reklamowa wykonana jest w formie konstrukcji stalowej, szkieletowo- rurowej, przykręcanej do ułożonych na gruncie prefabrykowanych płyt betonowych. Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego rurowe systemy stalowe przymocowane są do czterech podstaw składających się z płyt betonowych każda o wymiarach 1,5 m szerokości na 4,5 m długości.
W przedmiotowej sprawie fundament nośnika ma znajdować się na powierzchni gruntu. Tak więc klasyczne fundamentowanie zastąpione zostało fundamentowaniem powierzchniowym przy pomocy docisku do gruntu fundamentowych płyt żelbetowych, będących podstawą obiektu. Z uwagi na wymiary podstaw fundamentowych nośnika i ich ciężar prawidłowe posadowienie ich w terenie wymaga odpowiedniego przygotowania gruntu (wypoziomowanie). Oceniając charakter tego typu nośników reklamowych Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyrokach z dnia 11.01.1999 r. sygn. II SA 1617/98 i z dnia 10.09.2010 r. sygn. II OSK 1360/09, uznał je za obiekty związane trwale z gruntem, stanowiące budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawo budowlane.
Chybiony jest w tym zakresie zarzut skarżącej Spółki, że organy winny wskazać wyraźny przepis prawa, który kwalifikuje tak posadowione (na powierzchni gruntu) urządzenia reklamowe, jako trwale z gruntem związane. Przepisy prawa nie są bowiem w stanie objąć regulacją wszystkich możliwych aktualnych i przyszłych stanów faktycznych w zakresie rozwiązań technicznych, zatem w drodze zabiegów interpretacyjnych istniejące regulacje prawne odnosi się do stanów wprost w nich nie wskazanych. Prawidłowość takiego działania potwierdza wówczas jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Słusznie przyjęły zatem organy orzekające, że przedmiotowy nośnik reklamowy jest konstrukcją wolnostojącą i z uwagi na swoje rozmiary, stabilność, ciężar, sposób posadowienia na gruncie stanowi wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o jakim mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Realizacja przedmiotowego nośnika w określonym miejscu posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.
W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z konsekwentnym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd podziela w niniejszej sprawie, do przedmiotowego nośnika reklamowego nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, bowiem przepis ten odnosi się wyłącznie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1331/08, z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08, z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1963/08, z dnia 10.09.2010 r. sygn. II OSK 1360/09).
Z tych względów, wobec braku przesłanek do zastosowania przepisu art. 29 Prawa budowlanego, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, wykonanie nośnika reklamowego objętego zgłoszeniem skarżącej Spółki poprzedzone powinno być uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Dokonanie zgłoszenia w tej sytuacji było podstawą do zgłoszenia sprzeciwu z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd nie podzielił także zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych, dotyczących w szczególności niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Obie decyzje zostały bowiem, w ocenie Sądu, poprawnie uzasadnione, zgodnie z art. 107 § 1 i 3 kpa, a stan faktyczny sprawy – tj. rozmiary, sposób posadowienia i charakterystyka przedmiotowego nośnika reklamowego nie budziły wątpliwości dzięki opisowi powołanemu w zgłoszeniu i załączonemu do niego szkicowi. Bezpodstawny był więc zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Ustalenia faktyczne nie były zresztą kwestionowane szerzej przez skarżącą, która podważała przede wszystkim konkluzję organów administracji publicznej i wynikające z niej konsekwencje prawne. Brak zawiadomienia na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. przez organ odwoławczy o możliwości wypowiedzenia się przez stronę przed wydaniem decyzji co do zebranego materiału dowodowego należy uznać za uchybienie, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, wziąwszy pod uwagę, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie sprowadza się w istocie do dokumentacji przedłożonej przez skarżącą.
W świetle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku