VII SA/Wa 729/22

VII SA/Wa 729/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Elżbieta Granatowska /sprawozdawca/
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2237/22 - Wyrok NSA z 2025-04-15
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 106 par. 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 53 ust.m 4 pkt 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 35, art. 3 i art. 43 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r., znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej k.p.a.) oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376, dalej u.d.p.) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na lokalizacji bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...], na terenie działki nr [...] położonej w m. C., gm. S., w odległości 20,0 m od granicy działki, tj. ok. 40,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...].
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Pismem z 27 kwietnia 2020 r. (data wpływu do GDDKiA - Oddział w P. 29 kwietnia 2020 r.), Wójt Gminy S. wystąpił do zarządcy drogi krajowej o uzgodnienie inwestycji polegającej na lokalizacji bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...], na terenie działki nr [...] położonej w m. C., gm. S., w odległości 20,0 m od granicy działki, tj. ok. 40,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...].
Postanowieniem z [...] maja 2020 r. organ odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji. Po rozpoznaniu wniosku inwestora spółki [...] sp. z o.o. w W.o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarządca drogi krajowej postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Po rozpoznaniu skargi inwestora spółki [...] sp. z o.o. w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1634/20 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] maja 2020 r. Zdaniem Sądu w tej sprawie konieczne było odniesienie się do konkretnych uwarunkowań, rzeczywistego położenia nieruchomości względem przebiegu w terenie drogi krajowej, jak również zakresu ruchu generowanego przez nią, a przede wszystkim rzeczywistego zagrożenia przewrócenia się tej właśnie budowli.
Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. - ponownie odmówił uzgodnienia projektowanej inwestycji.
Wyrokiem z dnia 6 października 2021 r., VII SA/Wa 696/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując w uzasadnieniu, na naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż "Organ nie mógł poprzestać na powołaniu się na treść przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym, własne doświadczenie i wyłącznie potencjalne zagrożenie spowodowane przewróceniem się masztu, bez przedstawiania przekonującej argumentacji w tym zakresie, a więc z powołaniem się w szczególności na konkretne przypadki świadczące o słuszności zajętego stanowiska. W konsekwencji organ nie mógł ograniczyć się do rozważań - nawet logicznych - bez podania konkretów (...)".
Zaskarżonym w tej sprawie postanowieniem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po raz trzeci odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji.
W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zarządca drogi przedłożone projekty decyzji uzgadnia mając na względzie treść art. 35 ust. 3 i art. 43 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym zmianę sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi oraz w zakresie określenia linii zabudowy. W ocenie organu, lokalizacja planowanej inwestycji, nie powinna być bliższa niż jej zakładana wysokość, tj. wynosić min. 63 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Określona przez stronę odległość wynosząca 40,0 m, zgodnie z przedłożonym przez wnioskodawcę załącznikiem mapowym jest odległością niewystarczającą i zdaniem zarządcy drogi w omawianym przypadku winna ulec zwiększeniu. W przypadku lokalizacji wieży w odległości co najmniej równej jej wysokości, tj. 63 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, jej ewentualne przewrócenie nie spowoduje zagrożenia dla życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego.
W wyniku analizy złożonego wniosku organ ustalił, że działka nr [...] znajduje się poza obszarem zabudowanym, zatem zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p., odległość posadowienia obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni winna wynosić co najmniej 25,0 m. Ustawodawca wskazał w przytoczonym przepisie jedynie minimalną odległość zabudowy, co oznacza, że dokonując ustaleń w wyniku których nastąpi zwiększenie tej odległości, organ winien uzasadnić swoje stanowisko. Wymóg ten został spełniony w treści niniejszego postanowienia, albowiem stanowisko organu jest podyktowane względami bezpieczeństwa użytkowników dróg, panującymi na terenie naszego kraju warunkami atmosferycznymi mającymi wpływ na prawdopodobieństwo naruszenia stabilności konstrukcji budowlanych, jak również zaistniałymi przypadkami przewrócenia się lub uszkodzenia konstrukcji wysokościowych.
W ocenie organu, planowana lokalizacja 63 metrowego masztu telekomunikacyjnego w odległości 40 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] miałaby znaczący wpływ na pogorszenie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, w przypadku katastrofy budowlanej czy zdarzeń spowodowanych działaniem siły wyższej. Natężenie ruchu na omawianym odcinku drogi krajowej wynosi 24165 pojazdów na dobę. W związku z tym wystąpienie takiego zdarzenia i jego znaczący wpływ na bezpieczeństwo mienia i ludzi należy uznać za wysoce realne. W przypadku zawalenia się konstrukcji upadłaby bowiem ona w obszarze jezdni na przejeżdżające pojazdy, bądź innych uczestników ruchu (rowerzyści, piesi). Oderwane elementy konstrukcji masztu mogą wpłynąć w bezpośredni sposób na uszkodzenie ciała czy też mienia uczestników ruchu drogowego, a nawet jeśli tak się nie stanie to w sposób pośredni mogą być przyczyną wypadków drogowych, spowodowanych zaburzeniem normalnego ruchu i niekontrolowanymi reakcjami kierowców na zaistniałe zagrożenie.
Organ podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy doborze konstrukcji masztów należy brać pod uwagę czynnik obciążenia konstrukcji wiatrem. W obliczeniach należy uwzględnić charakterystyczne ciśnienie prędkości wiatru, współczynnik ekspozycji, współczynnik aerodynamiczny i współczynnik działania porywów wiatru. Wartości te są uzależnione od strefy obciążenia wiatrem, na które podzielony jest obszar naszego kraju. Norma, na podstawie której przyjmuje się dane do obliczeń została wprowadzona w życie w 1977 r. Na przełomie tych kilkudziesięciu lat warunki środowiskowe na terenie województwa uległy znacznym zmianom. W ostatnich latach obserwujemy znaczne nasilenie zjawisk atmosferycznych o dosyć gwałtownym przebiegu. Coraz częściej pojawiają się gwałtowne burze, którym towarzyszą silne wiatry oraz wichury, powodujące znaczne zniszczenia budynków, budowli jak i elementów krajobrazu. W ciągu ostatniego miesiąca br. mieszkańcy W. otrzymali 6 alertów RCB o silnych lub porywistych wiatrach i burzach. Dynamiczne zmiany klimatyczne, na bieżąco monitorowane przez Państwowy Instytut Badawczy Meteorologii i Gospodarki Wodnej wraz z zestawieniem ekstremalnych zdarzeń pogodowych i klimatycznych w Polsce w 2020 r. znajdują swe odzwierciedlenie w opracowaniu pn. "Klimat Polski 2020" (https://www.imgw.pl/sites/defauit/files/2021- 04/imqw-pib-klimat-polski-2020-opracowanie-final-poiedvncze-min.pdf). Opisane wyżej sytuacje, których nie można w żaden sposób wykluczyć wymuszają na zarządcy drogi, podejmowanie decyzji, które w maksymalnym stopniu ograniczają do minimum możliwość wystąpienia sytuacji wpływających na wzrost zagrożenia uczestników ruchu drogowego, który posiłkując się opiniami audytorów bezpieczeństwa ruchu drogowego, analizujących możliwość wystąpienia bezpośredniego i pośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Optymalna odległość planowanej do umieszczenia stacji bazowej telefonii komórkowej, winna zatem być równa minimum jej wysokości i wynosić 63,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej.
Organ wskazał, że powyższe rozważania nie dotyczą wyłącznie zdarzenia hipotetycznego bądź jedynie prawdopodobnego, gdyż w okresie czasu jaki upłynął od złożenia wniosku będącego przedmiotem niniejszego postanowienia do chwili obecnej, na terenie województwa w. miały miejsce co najmniej 3 zdarzenia zagrażające bezpieczeństwu związane z naruszeniem konstrukcji wysokościowych. W 2020 r. w K. (gmina P., województwo w.) doszło do przewrócenia się masztu telekomunikacyjnego. Również w powiecie k. w 2016 r. doszło do nadzwyczajnego, nieprzewidzianego zdarzenia z udziałem turbiny wiatrowej - pożaru, który do uszkodzenia elementów wiatraka, które oderwane od podstawy konstrukcji przemieszczały się na znaczne odległości. W styczniu 2021 r. do podobnego zdarzenia doprowadził doszło w G. pod K., gdzie wskutek silnego wiatru doszło do pożaru wiatraka, w wyniku tego jedna łopata uległa spaleniu i upadkowi na ziemię. Nie doszło do żadnej tragedii z udziałem ludzi wyłącznie dzięki temu, że obiekty te były posadowione w miejscach odległych od stref zamieszkania czy przemieszczania się. Z pewnością wszystkie te obiekty były posadowione zgodnie ze sztuką budowlaną i posiadały wszelkie wymagane pozwolenia i atesty. Występujące zjawiska atmosferyczne - wiatry, wichury, burze potrafią jednak powalić nawet konstrukcje prawidłowo posadowione, stąd troska zarządcy drogi by zminimalizować skutki takich zjawisk w odniesieniu do uczestników ruchu drogowego jest oczywista i uzasadniona.
Generalny Dyrektor podkreślił, że jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo na drogach, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z lokalizacją obiektów budowlanych przy drogach krajowych. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 tej ustawy, ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie między innymi do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Określenie przez zarządcę drogi odległości z powołaniem się na zapobieganie pogorszeniu bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 oraz art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), co do zasady oznacza kierowanie się ustawowymi kryteriami uznania administracyjnego. Wybór ten, w odniesieniu do omawianej inwestycji nie ma zatem charakteru abstrakcyjnego, ani biurokratycznego, a znajduje uzasadnienie w okolicznościach niniejszej sprawy oraz potwierdzenie w przytoczonych przypadkach. Z uwagi na wysokość planowanego obiektu, obowiązkiem zarządcy jest określenie odległości w taki sposób, aby ewentualne przewrócenie się konstrukcji nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej. Cel ten jest możliwy do osiągnięcia wyłącznie przy określeniu odległości obiektu od krawędzi jezdni równiej co najmniej jego wysokości. Organ podkreślił, iż nie neguje samej potrzeby czy też możliwości posadowienia wspomnianego obiektu, a jedynie jego odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, po której w ciągu godziny porusza się ponad 2000 pojazdów. W przypadku przesłania projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego zawierającego w części tekstowej i graficznej wskazaną przez zarządcę drogi odległość posadowienia wieży, zarządca uzgodni projekt decyzji.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] sp. z o.o. w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podnosząc zarzuty naruszenia:
1) art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia niezgodnie z oceną prawną i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartymi w wyroku z dnia 22 października 2020 r., IV SA/Wa 1634/20, oraz w wyroku z dnia 6 października 2021 r., VII SA/Wa 696/21, i brak odniesienia się "przede wszystkim do rzeczywistego zagrożenia przewrócenia się tej właśnie budowli"; wskazania, "dlaczego akurat w odniesieniu do planowanej inwestycji upatruje możliwości jej przewrócenia, podczas gdy inne inwestycje takich obaw nie generują"; oraz rozważenia "nawet na zasadzie prawdopodobieństwa i analizy porównawczej do innych podobnych obiektów znajdujących się przy drogach krajowych, czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie takiego zagrożenia przez samą możliwość przewrócenia masztu";
2) art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nieuzasadnione przyjęcie, że odległość zamierzonej inwestycji, określona na ok. 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] jest niewystarczająca dla zajęcia przez organ pozytywnego dla skarżącego stanowiska w sprawie;
3} naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do należytego ustalenia stanu faktycznego i nieprawidłowe, bezpodstawne uznanie, że posadowienie stacji bazowej telefonii komórkowej w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej mniejszej niż 63 metry może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego;
4) naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia naruszającego prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,
W skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz spółki od organu zwrotu kosztów postępowania.
W ocenie skarżącego, organ po raz kolejny poprzestał na sporządzeniu tendencyjnego uzasadnienia, abstrahującego od wytycznych wynikających z wyroków wydanych w przedmiotowej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Organ ponownie pominął zasadnicze wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2020 r., a mianowicie, że konieczne jest odniesienie się "przede wszystkim do rzeczywistego zagrożenia przewrócenia się tej właśnie budowli. Nadto organ winien wskazać, dlaczego akurat w odniesieniu do planowanej inwestycji upatruje możliwości lej przewrócenia, podczas gdy inne inwestycje takich obaw nie generują". Organ, ponownie rozpoznając sprawę, ograniczył się de facto do powtórzenia dotychczasowego stanowiska, rozwijając jedynie katastroficzną wizję skutków ewentualnego przewrócenia się wieży i przywołując ogólnikowo, że na terenie województwa w. miały miejsce co najmniej 3 zdarzenia zagrażające bezpieczeństwu związane z naruszeniem konstrukcji wysokościowych. W żaden, sposób nie wykazał jednak, że zagrożenie przewrócenia się wieży jest realne. Nie przywołał żadnej okoliczności, która mogłaby jego twierdzenia w tym przedmiocie choćby uprawdopodobnić.
Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie brak jakichkolwiek podstaw dla stwierdzenia, że odległość planowanej do wybudowania stacji bazowej telefonii komórkowej winna być większa, aniżeli przyjęte w projekcie 40 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni. Stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie zostało należycie uzasadnione. Organ - by stwierdzić, że zagrożenie jest realne - winien w szczególności wziąć pod uwagę to, czy faktycznie istnieje prawdopodobieństwo - i jakie, że stacja bazowa telefonii komórkowej może się przewrócić pod wpływem niekorzystnych warunków atmosferycznych.
Na marginesie wskazano, że nie sposób nie zauważyć, iż przy autostradach (choćby przy [...]) istnieje szereg wież telekomunikacyjnych w pasie autostrad, posadowionych w odległości znacznie mniejszej aniżeli wymagana przez organ w niniejszej sprawie półtorakrotność wysokości obiektu. Zastanawiającym jest więc, z jakiego powodu organ nie stosuje zasady równego traktowania podmiotów w tożsamych okolicznościach faktycznych i prawnych, lecz na operatorów sieci telefonii komórkowej nakłada obowiązki dalej idące aniżeli na innych operatorów telekomunikacyjnych.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ dodał, że z wytycznych przekazanych poszczególnym Oddziałom GDDKiA przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z 17 marca 2022 r. wynika, m. in., że wieże antenowe należy lokalizować w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego i pieszego, stąd odległość takiego obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni nie powinna być mniejsza niż jej zakładana wysokość. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej w odległości równej jej wysokości nie ograniczy praw właściciela do czerpania korzyści ekonomicznych z tych urządzeń, jednocześnie umożliwiając bezpieczne i bezkolizyjne korzystanie zarówno z infrastruktury telekomunikacyjnej jak i drogowej, nawet przy niekorzystnych czynnikach środowiskowych czy ludzkich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022, poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.
Przedmiotem skargi jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2022 r., wydane na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarga została wniesiona na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. bez skorzystania przez skarżącą spółkę z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że art. 52 § 3 p.p.s.a. ma zastosowanie również do postanowień (por. postanowienia NSA z dnia: 11 maja 2018 r., I OSK 1269/18, 11 maja 2018 r., I OSK 1154/18, 24 maja 2018 r., I OSK 1271/18, z 12 kwietnia 2019 r., II OSK 1018/19, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.) decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy postanowień projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości, którą kształtują przepisy stanowiące podstawę działania tego organu. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi "w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego", przepis ten nie wskazuje kryteriów takiego uzgodnienia. Jedno z takich kryteriów określa art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i jest to możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie jest to jednak jedyne kryterium uzgodnienia, gdyż zarządca drogi powinien również ocenić odległości projektowanej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p. (również obiektów nie generujących ruchu drogowego np. tablic reklamowych). W orzecznictwie wskazuje się, że skoro art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazuje kryteriów uzgodnienia przez zarządcę drogi, to powinien on prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej (por. wyrok NSA z 26 maja 2021 r., II OSK 2513/18). Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. wynika, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający, załatwiając sprawę w trybie współdziałania z organem właściwym do ustalenia warunków zabudowy, powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia stosowanych przepisów, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z nią obciążenie ruchem, odpowiadający inwestycji rodzaj zjazdu obsługującego komunikacyjnie zaplanowane przedsięwzięcie, kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa odbywającego się nią ruchu drogowego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi zasadniczą przesłankę oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, gdyż w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o którym mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p., mieszczą się przede wszystkim względy łączące się ze zgodnością planowanego działania inwestycyjnego z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 2985/20, wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r., II OSK 3330/17; wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., II OSK 1966/17).
W niniejszej sprawie działka nr [...] w m. C., gm. S., znajduje się na obszarze przyległym do pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Inwestor planuje lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej w odległości 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, natomiast zarządca drogi wskazał, że może uzgodnić lokalizację tej inwestycji w odległości co najmniej równej jej wysokości, tj. 63 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.
Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p., a właściwie ściślej Lp. 3 lit. a tabeli zawartej w jego treści, obiekty budowlane przy ogólnodostępnych drogach krajowych poza terenem zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W orzecznictwie wyrażany jest jednolity pogląd, że wskazane w tym przepisie odległości to odległości minimalne (m.in. wyrok NSA z 27 września 2017 r., II OSK 156/16, wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r., II OSK 29/19, wszystkie orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Organom administracji publicznej przyznano pewien luz decyzyjny, polegający na możliwości przyjęcia, iż celowe jest usytuowanie obiektu w odległości większej niż minimalna od zewnętrznej krawędzi jezdni, oczywiście, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym odniesione do właściwości obiektu i jego zwykłej eksploatacji (tak wyrok NSA z 25 maja 2020 r., II OSK 3120/19, wyrok NSA z 29 października 2020 r., II OSK 1376/18). Zdaniem Sądu, organ nie naruszył więc w tej sprawie art. 43 ust. 1 u.d.p., wykazując, że planowana przez inwestora odległość zamierzonej inwestycji 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej jest niewystarczająca ze względu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym związane z cechami planowanego obiektu wysokościowego i możliwością jego przewrócenia się na jezdnię.
W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza w tej sprawie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Organ wypełnił zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w wyroku z dnia 22 października 2020 r., IV SA/Wa 1634/20, oraz w wyroku z dnia 6 października 2021 r., VII SA/Wa 696/21 i wykazał rzeczywiste zagrożenie przewrócenia się tej właśnie budowli.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 października 2020 r., IV SA/Wa 1634/20 Sąd stwierdził, że organ winien odnieść się do konkretnych uwarunkowań, rzeczywistego położenia działki względem przebiegu drogi krajowej w terenie i natężenia ruchu na drodze, a przede wszystkim rzeczywistego zagrożenia przewrócenia się budowli. Natomiast w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 października 2021 r., VII SA/Wa 696/21 Sąd wskazał, że organ "nie rozważył, nawet na zasadzie prawdopodobieństwa i analizy porównawczej do innych podobnych obiektów znajdujących się przy drogach krajowych, czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie takiego zagrożenia przez samą możliwość przewrócenia masztu. Organ powołał się jedynie na bliżej nieokreślone opinie audytorów bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz akty obowiązujące USA. (...) Słusznie przy tym wskazywała skarżąca, że szczegółowej analizy możliwości posadowienia inwestycji, w tym pod kątem bezpieczeństwa, zawalenia się, a więc zagrożeń spowodowanych czynnikami zewnętrznymi dokonuje organ architektoniczno-budowlany w oparciu szczegółowe obliczenia przedstawione w projekcie budowlanym przez osoby posiadające uprawnienia w wymaganej specjalności. Bierze wówczas pod uwagę czynnik obciążenia konstrukcji wiatrem, ciśnienie prędkości wiatru, współczynniki: ekspozycji, aerodynamiczny i działania porywów wiatru, na które wskazywał organ uzgadniający".
Rozpatrując wniosek o uzgodnienie tej inwestycji po raz trzeci, organ uzgadniający wskazał, że planowana lokalizacja 63 metrowego masztu telekomunikacyjnego w odległości 40 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] miałaby znaczący wpływ na pogorszenie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, w przypadku katastrofy budowlanej czy zdarzeń spowodowanych działaniem siły wyższej. Natężenie ruchu na omawianym odcinku drogi krajowej wynosi 24165 pojazdów na dobę. W związku z tym wystąpienie takiego zdarzenia i jego znaczący wpływ na bezpieczeństwo mienia i ludzi należy uznać za wysoce realne. W przypadku zawalenia się konstrukcji upadłaby bowiem ona w obszarze jezdni na przejeżdżające pojazdy, bądź innych uczestników ruchu (rowerzyści, piesi).
Organ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy doborze konstrukcji masztów należy brać pod uwagę czynnik obciążenia konstrukcji wiatrem. W obliczeniach należy uwzględnić charakterystyczne ciśnienie prędkości wiatru, współczynnik ekspozycji, współczynnik aerodynamiczny i współczynnik działania porywów wiatru. Wartości te są uzależnione od strefy obciążenia wiatrem, na które podzielony jest obszar naszego kraju. Organ podkreślił, że norma, na podstawie której przyjmuje się dane do obliczeń została wprowadzona w życie w 1977 r., a więc 45 lat temu. Na przełomie tych kilkudziesięciu lat warunki klimatyczne na terenie województwa w. uległy znacznym zmianom, gdyż w ostatnich latach można zaobserwować znaczne nasilenie zjawisk atmosferycznych o dosyć gwałtownym przebiegu (gwałtowne burze, którym towarzyszą silne wiatry oraz wichury). Organ wskazał, że w ciągu ostatniego miesiąca br. mieszkańcy W. otrzymali 6 alertów RCB o silnych lub porywistych wiatrach i burzach. Dynamiczne zmiany klimatyczne, na bieżąco monitorowane przez Państwowy Instytut Badawczy Meteorologii i Gospodarki Wodnej wraz z zestawieniem ekstremalnych zdarzeń pogodowych i klimatycznych w Polsce w 2020 r. znajdują swe odzwierciedlenie w opracowaniu pn. "Klimat Polski 2020" (www.imgw.pl). Organ wskazał, że w związku ze zmianą klimatu i coraz częstszym występowaniem gwałtownych burz na terenie województwa nie można w żaden sposób wykluczyć przewrócenia się tego typu obiektów budowlanych wysokościowych. Zarządca drogi jest w związku z tym obowiązany do podejmowania decyzji, które stopniu ograniczają do minimum możliwość wystąpienia sytuacji wpływających na wzrost zagrożenia uczestników ruchu drogowego. Organ wskazał ponadto, że powyższe rozważania nie dotyczą wyłącznie zdarzenia hipotetycznego bądź jedynie prawdopodobnego, gdyż w okresie czasu jaki upłynął od złożenia wniosku będącego przedmiotem niniejszego postanowienia do chwili obecnej, na terenie województwa w. miały miejsce co najmniej 3 zdarzenia zagrażające bezpieczeństwu związane z naruszeniem konstrukcji wysokościowych. W 2020 r. w K. pod K. (gmina P., województwo w.) doszło do przewrócenia się masztu telekomunikacyjnego. Również w powiecie kolskim w 2016 r. doszło do nadzwyczajnego, nieprzewidzianego zdarzenia z udziałem turbiny wiatrowej - pożaru, który doprowadził do uszkodzenia elementów wiatraka, które oderwane od podstawy konstrukcji przemieszczały się na znaczne odległości. W styczniu 2021 r. do podobnego zdarzenia doszło w G. pod K., gdzie wskutek silnego wiatru doszło do pożaru wiatraka, w wyniku tego jedna łopata uległa spaleniu i upadkowi na ziemię. Nie doszło do żadnej tragedii z udziałem ludzi wyłącznie dzięki temu, że obiekty te były posadowione w miejscach odległych od stref zamieszkania czy przemieszczania się. Z pewnością wszystkie te obiekty były posadowione zgodnie ze sztuką budowlaną i posiadały wszelkie wymagane pozwolenia i atesty. Występujące zjawiska atmosferyczne - wiatry, wichury, burze potrafią jednak powalić nawet konstrukcje prawidłowo posadowione, stąd troska zarządcy drogi by zminimalizować skutki takich zjawisk w odniesieniu do uczestników ruchu drogowego jest oczywista i uzasadniona.
W ocenie Sądu, wskazana argumentacja organu świadczy o wypełnieniu zaleceń Sądu, wskazanych w poprzednich orzeczeniach wydanych w tej sprawie. Organ wskazał na ustalenia dotyczące natężenia ruchu na tej drodze krajowej, kwestie związane ze zmianą klimatu i występowaniem gwałtownych zjawisk atmosferycznych na terenie województwa w. oraz dezaktualizacją norm przyjętych do wyznaczenia stref obciążenia wiatrem, podał również przykłady niebezpiecznych zdarzeń na terenie województwa, które dotyczyły obiektów wysokościowych (masztów telefonii komórkowej czy wiatraków). Organ podkreślił, iż nie neguje samej potrzeby czy też możliwości posadowienia wspomnianego obiektu, a jedynie jego odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, po której w ciągu godziny (w porze dziennej) porusza się ponad 2000 pojazdów. W związku z powyższym nietrafny jest również zarzut skargi naruszenia przez organ uzgadniający art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, w sprawie tej nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a organ wykazał istnienie faktycznych przesłanek do odmowy uzgodnienia posadowienia planowanej inwestycji w odległości bliższej niż wysokość projektowanego masztu.
Nie mógł prowadzić do zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. "poprzez wydanie postanowienia naruszającego prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej". Zarzut ten nie został w skardze bliżej uzasadniony.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.