VII SA/WA 723/19

VII SA/Wa 723/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-10-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /sprawozdawca/
Tomasz Stawecki /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1543/20 - Wyrok NSA z 2023-05-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej P. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 60 oraz art. 59 § 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania P. z siedzibą w W. (dalej: "spółka", "inwestor") – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. Nr [...] z [...] lipca 2018 r., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi, pozwolenia na budowę hotelu z usługami w parterze oraz garażem podziemnym, niezbędną infrastrukturą i obiektami małej architektury na działkach ew. nr [...] z obrębu [...] przy al. W. [...] w Dzielnicy M. [...].
2. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł inwestor, wskazując że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Szeroko w odwołaniu odniesiono się do pojęcia "dostępu do drogi publicznej" oraz wskazano naruszenia procedury administracyjnej.
3. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że w dniu [...] października 2017 r. inwestor wystąpił z wnioskiem (uzupełnionym w dniu [...] grudnia 2017 r.) o pozwolenie na budowę hotelu z usługami w parterze oraz garażem podziemnym, niezbędną infrastrukturą i obiektami małej architektury na działkach ew. nr [...] z obrębu [...] przy al. W. [...] w Dzielnicy M. [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. (uzupełnionym w dniu [...] grudnia 2017 r., zmienionym w dniu [...] lutego 2018 r., oraz ostatecznie zmienionym w dniu [...] marca 2018 r.) organ I instancji, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, zgodnie z treścią postanowienia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. inwestor złożył odpowiedź na powyższe postanowienie.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 35 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza projekt budowlany pod kątem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b., właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. Prezydent W. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia do dnia [...] kwietnia 2018 r., istniejących nieprawidłowości, występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. W ocenie Wojewody [...], inwestor nie usunął nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Analizując zasadności nałożenia na inwestora obowiązku dotyczącego przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo do korzystania z drogi wewnętrznej zlokalizowanej na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] w W., organ wskazał, że został on nałożony prawidłowo. Decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, będąca podstawowym środkiem reglamentacji prawno-budowlanej, to typowy przykład decyzji o charakterze związanym, tj. decyzji, której przesłanki wydania są ściśle określone przepisami prawa, co wyłącza działanie organu w warunkach luzu decyzyjnego na etapie rozstrzygania. Organ wskazał, że potwierdzeniem powyższej tezy jest treść art. 35 ust. 4 p.b., zgodnie z którym, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to również, iż w razie nieuzupełnienia przez inwestora uchybień w dokumentacji projektowej organ musi odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wojewoda [...] wskazał, iż kluczowym problemem w przedmiotowej sprawie było rozstrzygnięcie czy planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, co w świetle § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. jest warunkiem niezbędnym do wydania pozwolenia na budowę. Zważywszy, że żaden przepis rozporządzenia (§ 3), a tym bardziej p.b. (art. 3) nie definiuje pojęcia "dostępu do drogi publicznej", punktem odniesienia do wyjaśnienia tego zagadnienia jest art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2018 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ uznał, że ustalenie zakresu znaczeniowego pojęć zawartych w p.b. w oparciu o definicje ustawowe przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym minimalizuje ryzyko rozbieżności interpretacyjnych konkretnego terminu, tak jak mogłoby to mieć miejsce w wypadku konkretnego pojęcia na podstawie języka potocznego. Ustawa p.b. oraz ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są aktami prawnymi, które w sposób nierozerwalny normują proces inwestycyjny oraz systemowo uzupełniają się.
W świetle powyższego organ wskazał, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp do drogi publicznej może być bezpośredni lub pośredni. Bezpośredni dostęp do drogi publicznej istnieje wówczas, gdy nieruchomość, na której ma być realizowane zamierzone przedsięwzięcie położona jest przy drodze publicznej.
Wojewoda [...] wskazał, iż ul. R. nie posiada statusu drogi publicznej kategorii krajowej, wojewódzkiej, czy powiatowej (Wydział Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. występował o informację do Zarządu Dróg Miejskich w W. oraz do Biura [...] w W., w sprawie czy droga nosząca nazwę ul. R. stanowi drogę publiczną w myśl ustawy o drogach publicznych z dnia 23 marca 1985 r. (Dz. U. 2018 r., poz. 2068; dalej "u.d.p."). Również publicznie dostępny wykaz dróg gminnych znajdujących się na terenie dzielnicy M. nie obejmuje swoim zakresem ul. R.
Inwestor twierdzi, że sporna droga jest dostępna dla nieograniczonego kręgu użytkowników. Posiada nazwę nadaną na podstawie przepisów u.d.p., ujęta jest w katalogu obiektów miejskich oraz ruch na niej zorganizowany jest na podstawie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Strona postępowania – C. Sp. z o.o. z kolei wskazuje, iż droga nosząca nazwę ul. R. pozostaje drogą wewnętrzną w zarządzie podmiotu prywatnego (użytkowanie wieczyste), której jedynym uprawnionym do udostępniana przejazdu i przechodu jest jej właściciel.
Organ zaznaczył, że nikt nie kwestionuje statusu ul. R. jako drogi niepublicznej. Skupiając się wobec powyższego założenia na zagadnieniu dostępu inwestycji do drogi publicznej w sposób pośredni, organ zasygnalizował, że w orzecznictwie sądowym za dominujący i prawidłowy uznaje się pogląd, że dostęp do drogi publicznej musi być zarówno faktyczny, jak i prawnie zagwarantowany. Faktyczny dostęp rzeczywiście musi zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej, natomiast dostęp prawny oznacza, że inwestor będzie legitymował się trwałym tytułem prawnym do korzystania z nieruchomości, przez którą będzie miał zapewniony dostęp do drogi publicznej. W tej mierze należy podnieść, że droga wewnętrzna w przeciwieństwie do drogi publicznej nie ma charakteru publicznego. Nieruchomość stanowiąca drogę wewnętrzną stanowi przedmiot własności (użytkowania wieczystego) konkretnego podmiotu, w związku z czym prawo do korzystania z tej drogi podlega to co zasady regulacji prawa cywilnego. Organ podkreślił, że ustawodawca - wskazując, że dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną nie wyjaśnił podstaw korzystania przez inwestora z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Przede wszystkim należy jednak uwzględnić ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną i użytkowników wieczystych tej nieruchomości, do czego zobowiązuje art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Prawo dojazdu do planowanej inwestycji powinno mieć charakter trwały i nie może ustać wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi. Taki warunek spełnia dopiero wskazany w ustawie dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, o co notabene inwestor wystąpił do sądu powszechnego. Rozwiązanie to gwarantuje stabilność istniejącego stosunku prawnego i tym samym zapewnia, że ustanowiony służebnością dojazd do inwestora będzie realny i nie zostanie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę utracony przez inwestora. A zatem, jeżeli droga wewnętrzna ma charakter ogólnodostępny, to inwestor nie musi posiadać żadnego tytułu prawnego do takiej drogi.
W analizowanym przypadku inwestor powinien posiadać ustanowiony prawnie dostęp do drogi publicznej W niniejszej sprawie użytkownikiem wieczystym nieruchomości jest podmiot prywatny, który sprzeciwia się korzystaniu z drogi wewnętrznej przez inwestora. Tolerowanie przez właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę publiczną przejazdu i przechodu inwestora nie jest wystarczające do przyjęcia, że realizowana inwestycja ma zapewniony pośredni dostęp do drogi publicznej. Nie da się bowiem wykluczyć, że nasilenie ruchu drogowego na drodze wewnętrznej i związana z tym uciążliwość nie spowoduje, że właściciel (użytkownik wieczysty - C sp. z o. o.) drogi wewnętrznej podejmie działania, które utrudnią lub uniemożliwią dostęp do drogi publicznej z nieruchomości, na której ma powstać zamierzone przedsięwzięcie.
Organ nie może w ramach decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, akceptować stanu, w którym inwestor wskazuje taki sposób połączenia z drogą publiczną, którego realizacja będzie polegać na nieuprawnionym korzystaniu z cudzej nieruchomości. Byłoby to sankcjonowanie oczywiście przewidywalnych skutków polegających na bezpośredniej ingerencji inwestora w prawa osób trzecich. W konsekwencji osoby, których interesy powinny być chronione zmuszone byłyby podejmować środki prawne dla zachowania swoich praw. Decydując o pozwoleniu na budowę organ udziela publicznego zapewnienia, że realizacja inwestycji - zgodna z zatwierdzonym projektem będzie również zgodna z prawem.
Za niedopuszczalną uznać trzeba sytuację, w której sam zatwierdzony projekt będzie uznany za zgodny z prawem, a jednocześnie jego realizacja - jako naruszająca prawa osób trzecich już nie. Obie fazy procesu budowlanego, tj. projektowanie i realizacja muszą być brane pod uwagę, a ocena ich zgodności powinna być spójna. Fakt, że ustanowienie służebności nie leży w kompetencjach organu administracji architektoniczno-budowlanego, nie oznacza, że organ ma akceptować jakakolwiek koncepcję dojazdu zaproponowaną przez inwestora.
W świetle powyższej argumentacji należało uznać stanowisko inwestora jakoby w świetle definicji ujętej w art. 2 pkt 14 rozporządzenia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną mógłby być realizowany wyłącznie przez fakt istnienia drogi wewnętrznej bez konieczności weryfikacji uprawnień inwestora do nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną albo alternatywnie poprzez ustanowienie służebności drogowej. Przywoływane przez inwestora orzecznictwo popierające taką tezę odnosi się zasadniczo do postępowań w przedmiocie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co zresztą przyznaje sam inwestor w odwołaniu. W tej mierze rację ma C. sp. z o. o., że przedstawiany przez inwestora punkt widzenia nie uwzględnia specyfiki postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, stąd też przywoływane przez inwestora orzeczenia nie mogą być wprost przenoszone na grunt analizowanego zamierzenia budowlanego. Wymaga podkreślenia, że decyzję o warunkach zabudowy może uzyskać podmiot niebędący właścicielem terenu, na którym planuje się zabudowę. Z perspektywy organu wydającego warunki zabudowy istotne jest wyłącznie to, czy inwestycja ma zagwarantowany faktyczny dostęp do drogi publicznej, a więc czy istnieje rzeczywista możliwość dojechania do inwestycji z drogi publicznej. Kwestie własnościowe konkretyzowane są natomiast dopiero w późniejszym etapie procesu budowlanego, a mianowicie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Dostępu do drogi publicznej nie sposób ponadto wywodzić z nadania nazwy drodze wewnętrznej, ujęcia takiej drogi w katalogu obiektów miejskich czy wreszcie z tego, że obowiązują na niej zasady unormowane przez Prawo o ruchu drogowym. Żadna z tych okoliczności nie rodzi bowiem jakiekolwiek tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej.
Wojewoda [...] wyjaśnił, iż zgodnie z wynikającym z § 55 pkt 3 lit d uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...] część I, obowiązek zapewnienia dojazdu m.in. do jednostki terenowej [...] poprzez drogę wewnętrzną nie stanowi na mocy prawa uprawnienia inwestora do korzystania z ul. R. W tej mierze sądy administracyjne wskazują, że z postanowień planu określających ogólny dostęp do dróg wewnętrznych nie można wywodzić publicznego charakteru tych dróg w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.
Podzielając w tym zakresie argumentację organu I instancji organ odwoławczy podniósł, że przywołane postanowienie nie uprawnia osób trzecich do korzystania z cudzej własności bez tytułu prawnego. Jeśli jakaś działka stanowi drogę wewnętrzną wydzieloną na potrzeby korzystania z przylegających do niej nieruchomości to korzystanie z niej przez osoby trzecie w celach dojazdu do tych terenów odbywa się za zgodą właścicieli drogi a nie na podstawie postanowień planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest źródłem uprawnień cywilnoprawnych i nie można z mego wywodzić uprawnień do korzystania z cudzej nieruchomości bez tytułu prawnego. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza bowiem, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa bowiem przeznaczenie terenu a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. Mając to na uwadze uznać wypada za pozbawione słuszności stanowisko inwestora, który zasadność tej argumentacji odnosi wyłącznie do dróg wewnętrznych jeszcze niezrealizowanych. Istota argumentacji sądów administracyjnych koncentruje się bowiem wokół ochrony praw osób trzecich wobec czego nie do zaakceptowania jest przedstawiona przez inwestora możliwość uznawania wykładni w zależności od stanu realizacji drogi wewnętrznej.
Odnosząc się do dalszej kwestii odwołania inwestora od decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. - zarzutu błędnej wykładni, interpretacji oraz naruszenia prawa materialnego odnośnie dostępu do drogi publicznej, Wojewoda [...] poinformował, iż odniósł się do tego zagadnienia w pełni i rzetelnie uzasadniając swoje stanowisko, przywołując orzeczenia sądów administracyjnych.
Natomiast odnośnie do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. przewidującego czynny udział strony w postępowaniu administracyjnym organ wyjaśnił, iż pismo inwestora z dnia [...] sierpnia 2018 r. odpowiadające na pismo z dnia [...] lipca 2018 r., strony postępowania C. Sp. z o.o. nie miało istotnego wpływu na końcowy rezultat sprawy. Do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, w orzecznictwie sądowym jednolite jest stanowisko, że uchybienie to może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Skarżący nie wywiódł jednak w żaden sposób, by taka sytuacja miała miejsce.
Także zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Prezydent W. słusznie ocenił zgromadzony materiał dowodowy oraz uzasadnił go w decyzji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ I instancji badał czy planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Zostało to szeroko i w pełni wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. Decyzja zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 k.p.a.
Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygniecie. W rozstrzygnięciu decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu załatwiającego sprawę w tej formie (w przedmiotowej sprawie - wniesienie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę). W razie więc, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji wypada uznać, że przede wszystkim utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji.
4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. złożył inwestor (wraz z jej uzupełnieniem z [...] marca 2019 r.). Wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79a § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na niezapewnieniu Skarżącej możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz niewskazanie Skarżącej zależnych od niej przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem Skarżącej, podczas gdy w świetle powołanych w treści zarzutu przepisów prawa Wojewoda [...] miał obowiązek zawiadomienia stron o możliwości wy powiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w którym to zawiadomieniu powinien był wskazać na przesłanki zależne od Skarżącej, które nie zostały na dzień wysłania zawiadomienia spełnione lub wykazane,
- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na wydaniu decyzji Wojewody w czasie, gdy w sprawie występowała obligatoryjna przyczyna zawieszenia postępowania administracyjnego - konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, podczas gdy zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji, w razie stwierdzenia wy stąpienia zagadnienia wstępnego, powinien zawiesić postępowanie w sprawie i powstrzymać się od podejmowania czynności do chwili rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd,
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na sporządzeniu niepełnego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia decyzji Wojewody w taki sposób, że nie jest możliwe odtworzenie operacji logicznych przeprowadzonych przez Wojewodę [...], które doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję Prezydenta oraz że w uzasadnieniu decyzji Wojewody nie odniesiono się do istotnych argumentów Skarżącej, które zostały podniesione w odwołaniu i które uzasadniały uchylenie decyzji Prezydenta, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej zobowiązany jest zamieścić pełne wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, przy czym wyniki te powinny opierać się na jednoznacznych konkluzjach;
b) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm., dalej: ,,u.p.z.p.") poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że dostęp do drogi publicznej realizowany przez drogę wewnętrzną nie spełnia wymogu dostępu do drogi publicznej w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazywanych przepisów prawa powinna doprowadzić Wojewodę [...] do wniosku, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną stanowi samodzielny, niezależny od innych wy mienionych w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. sposób dostępu do drogi publicznej, który spełnia wymogi dostępu do drogi publicznej w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę,
- art. 35 ust. 3 p.b. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na odmowie wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy objęły wnioskiem inwestora projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w szczególności w zakresie zapewnienia dostępu inwestycji do drogi publicznej, podczas gdy w sytuacji, gdy projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami oraz spełnione są pozostałe przesłanki udzielenia pozwolenia na budowę, organ powinien wydać decyzję o pozwoleniu na budowę,
- art. 35 ust. 4 p.b. w zw. z art. 4 p.b. poprzez jego niezastosowanie skutkujące odmową wydania pozwolenia na budowę z powodu niespełnienia przez inwestora nieprzewidzianego w przepisach p.b. wymogu, tj. niewykazania posiadania tytułu prawnego do drogi wewnętrznej, a tym samym przekroczenie granic dopuszczalnej ingerencji w wolność budowlaną inwestora, podczas gdy w sytuacji spełnienia wymagań określonych w pr. bud. organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Strona w skardze w sposób szczegółowy odniosła się do wskazanych zarzutów, precyzując je i wskazując na poparcie swoich tez na orzecznictwo sądów administracyjnych.
5. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie wskazane w niej zarzuty zasługiwały na aprobatę.
1. Istotą sprawy było rozstrzygniecie, czy planowana i opisana w decyzjach inwestycja ma faktycznie i prawnie zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną.
W ocenie organów wydających decyzje w obu instancjach:
- w sprawie nie dostarczono dokumentów potwierdzających prawo do korzystania przez inwestora z drogi wewnętrznej (tj. ul. R.);
- ul. R. nie posiada statusu drogi publicznej kategorii krajowej, wojewódzkiej, czy powiatowej; jest drogą wewnętrzną w zarządzie podmiotu prywatnego (użytkowanie wieczyste uczestnika postępowania C. sp. z o.o.), której jedynym uprawnionym do udostępniana przejazdu i przechodu jest jej właściciel;
- dostęp prawny do drogi publicznej oznacza, że inwestor będzie legitymował się trwałym tytułem prawnym (np. umową, porozumieniem) do korzystania z nieruchomości przez którą będzie miał zapewniony dostęp do drogi publicznej; w analizowanym przypadku inwestor powinien posiadać ustanowiony prawnie dostęp do drogi publicznej (żadnego tytułu prawnego jednak nie posiada);
- dostępu do drogi publicznej nie można wywodzić z nadania nazwy drodze wewnętrznej, ujęcia takiej drogi w katalogu obiektów miejskich czy z tego, że obowiązują na niej zasady unormowane przez prawo o ruchu drogowym; żadna z tych okoliczności nie rodzi bowiem jakiekolwiek tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej;
- miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest źródłem uprawnień cywilnoprawnych i nie można z niego wywodzić uprawnień do korzystania z cudzej nieruchomości bez tytułu prawnego;
Zdaniem zaś skarżącej spółki:
- w sprawie występowała obligatoryjna przyczyna zawieszenia postępowania administracyjnego, gdyż w dacie orzekania przez Wojewodę w sądzie administracyjnym była procedowana sprawa skargi spółki na plan miejscowy (por. wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 2965/18 z 25 lutego 2019 r. o stwierdzeniu nieważności postanowienia § 63 pkt 5 lit. a MPZP determinującego sposób zapewnienia dostępu nieruchomości do drogi publicznej tj. al. W.);
- dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną stanowi samodzielny, niezależny od innych, sposób dostępu do drogi publicznej, który spełnia wymagania "dostępu do drogi publicznej" w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę;
- wymagania stawiane przez organ (tj. posiadanie tytułu prawnego do drogi wewnętrznej) nie wynika z żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego.
Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać stronie a nie organom, gdyż obie decyzje zawierają wady powodujące konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Są to wady istotne w zakresie przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego. Stąd tutejszy Sąd uchylił obie decyzje organów na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a.
2. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Przepisy te zostały zawarte m. in. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz.1065), które w § 14 ust. 1 stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Z tych przepisów wynika obowiązek badania przez organ, czy inwestor legitymuje się dostępem do drogi publicznej do terenu, na którym zamierza realizować inwestycję budowlaną. Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Gdańsku z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 207/18).
Wskazać należy, że ani ustawa p.b. ani też regulacje zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych nie definiują pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Pojęcie to zostało zdefiniowane natomiast w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Można zatem przyjąć, że wymóg "dostępu do drogi publicznej" wynikający z art. 35 ust. 1 p.b., w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych należy oceniać w oparciu o definicję użytą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Kielcach z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 286/16). Zatem przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć:
a) bezpośredni dostęp do tej drogi,
b) dostęp do niej przez drogę wewnętrzną,
c) dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 207/18).
3. W analizowanej sprawie istotą problemu jest dostęp do drogi publicznej przed drogę wewnętrzną – ulicę R.
Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości i nie jest przez żadną ze stron oraz uczestników postępowania kwestionowane to, że ulica R. jest drogą niepubliczną, czyli drogą wewnętrzną. Organy wskazały, że ulica ta nie posiada statusu drogi publicznej kategorii krajowej, wojewódzkiej czy powiatowej. Wykaz dróg gminnych nie obejmuje również swoim zakresem tej ulicy.
Zdaniem Sądu, nie oznacza to jednak, że organy mogły poprzestać wyłącznie na takim stwierdzeniu i tylko do tego ograniczyć postępowanie dowodowe w sprawie.
Drogi wewnętrzne różni od dróg publicznych ich status własnościowy. Drogi, które nie są zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych, są drogami wewnętrznymi (por. wyrok NSA z 4 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1061/11). Z art. 2a oraz art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018, poz. 2068; dalej u.d.p.) wynika, że w odróżnieniu od dróg publicznych, właścicielem drogi wewnętrznej oprócz podmiotu publicznoprawnego - Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, może być również osoba prywatna - fizyczna lub prawna. Oznacza to, że drogi wewnętrzne nie są kategorią wewnętrznie jednolitą i ocena możliwości korzystania z dróg wewnętrznych w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej musi być dokonywana in casu. Drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności. Mogą być drogi wewnętrzne, należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być też tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 756/17). Pogląd ten Sąd w całości akceptuje i przyjmuje za własny.
Zatem w niniejszej sprawie organy powinny zbadać i ustalić rzeczywisty charakter prawny drogi wewnętrznej jaką jest ulica R. Takich pełnych ustaleń in casu nie dokonano. Wskazano tylko, że przedmiotowa ulica jest drogą wewnętrzną a inwestor nie ma tytułu prawnego (umowy) do korzystania z tejże drogi. Przyjęcie zatem prostego założenia, że droga jest "wewnętrzna" a inwestor nie posiada umowy cywilnej na korzystanie z niej nie jest właściwe. Zdaniem Sądu, podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi, co do zasady, posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi (por. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 370/15). Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej. Uregulowania zawarte w u.p.z.p. nie nakładają nań konieczności posiadania takiego tytułu prawnego (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2665/13). Pogląd ten tutejszy Sąd w pełni podziela.
Ponadto, pamiętać należy, że skoro drogi wewnętrzne są prawnie przewidzianym elementem układu drogowego i mogą łączyć się z drogami publicznymi (art. 8 u.d.p.) to mogą one także być wskazywane w planach miejscowych, jako część systemu komunikacji, stanowiącą dostęp do wyznaczonej w planie miejscowym drogi publicznej (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/18).
W ocenie Sądu, takie postępowanie organów w niniejszej sprawie nie było zgodne z prawem procesowym. Organy ponownie rozpatrując sprawę powinny w sposób jednoznaczny ustalić:
- charakter prawny drogi wewnętrznej ul. R. również w kontekście miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego (przy założeniu, że droga wewnętrzna może być samodzielnym i jedynym dostępem do drogi publicznej; za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, skomunikowanej z drogą publiczną - por. wyrok WSA w Łodzi z 23 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 690/14);
- czy droga ta ma charakter ogólnodostępny (za sprzeczne z prawem należałoby uznać udostępnianie przez podmiot publicznoprawny drogi wewnętrznej tylko niektórym podmiotom, wybranym przy pomocy nieznanego kryterium lub kryterium znanego, ale którego nie można by uznać za sprawiedliwie lub uzasadnione koniecznością ochrony wartości, godnych ochrony – por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 419/12); dodatkowo należy wskazać na pogląd NSA, że w gminach o statusie miasta, ulice, którym nadano nazwy, mają charakter ogólnodostępny, nawet jeżeli nie mają charakteru dróg publicznych (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2121/12);
- czy istnieje również dostęp przedmiotową drogą wewnętrzną do innych nieruchomości sąsiednich i jeżeli tak – to na jakiej podstawie prawnej (jeśli istnieje prywatna droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę, to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne przy tej ulicy, wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej – por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1337/09);
- czy istnieją na wskazanej drodze wewnętrznej np. służebności przejazdu lub przechodu;
- czy ewentualny dojazd drogą wewnętrzną może powodować znacznie zwiększony ruch pojazdów w kontekście planowanej przez inwestora inwestycji uniemożliwiający faktyczne korzystanie z drogi wewnętrznej.
Zatem, zdaniem Sądu, zasadnicze braki w ustaleniu charakteru drogi wewnętrznej jaką jest ulica R., powodują konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Drogi wewnętrzne charakteryzują się bowiem (o czym była mowa) tym, że nie są wewnętrznie jednolitą kategorią. Przykładowo można wskazać, że w jednym z wyroków NSA uznał, iż "droga leśna" jest szczególną kategorią drogi, gdyż nie stanowi drogi publicznej ani nie odpowiada definicji drogi wewnętrznej. Z definicji drogi wewnętrznej wynika jednak, że może być jej przypadkiem. Nie jest więc automatycznie wykluczone wykorzystanie jej jako sposobu dostępu działki do drogi publicznej (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 451/15).
Dopiero prawidłowe ustalenie charakteru drogi wewnętrznej jaką jest ulica R. może uzasadniać wydanie decyzji w tym zakresie. Tego w niniejszym postępowaniu zabrakło.
4. Innym zasadnym zarzutem w niniejszej sprawie było zignorowanie przez organy istotnych okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy a dotyczących:
- skargi spółki do sądu administracyjnego na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie właśnie spornej "drogi wewnętrznej" ul. R. oraz
- faktu ustanowienia dodatkowego dostępu nieruchomości do drogi publicznej z innej drogi wewnętrznej (umowa z I.).
Przepis art. 10 § 1 k.p.a. wymaga każdorazowo zbadania, czy niezapewnienie stronie udziału na pewnym etapie postępowania administracyjnego mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, przy czym wykazanie tego związku pomiędzy uchybieniem a potencjalnym rozstrzygnięciem spoczywa na stronie, która to twierdzi (por. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1022/17). Zdaniem Sądu, taki związek skarżąca spółka wykazała.
Z kolei art. 79a k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19). Termin zakreślony stronie do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym musi być terminem realnym (uwzględniającym chociażby obszerność zebranego w sprawie materiału dowodowego), umożliwiającym nie tylko zapoznanie się z tym materiałem, ale i danie stronie czasu do ustosunkowania się do tegoż materiału, zwłaszcza gdy jest kilka kwestii spornych i to skomplikowanych (por. wyrok NSA z 10 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 409/96).
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zasadny jest zarzut naruszenia przez organy art. 10 §1 k.p.a. oraz art. 79 a §1 i §2 k.p.a.
Wskazać należy, że w dniu [...] października 2018 r. Spółka wniosła do WSA w W. skargę na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego S. w rejonie ulicy C. część [...], przyjęty Uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. (dalej "MPZP"). W skardze na MPZP spółka wniosła o stwierdzenie nieważności § 63 pkt 5 lit. a MPZP, który wprowadza nakaz obsługi komunikacyjnej terenu 5h U/U-A, na którym w całości znajduje się nieruchomość, przez istniejącą drogę wewnętrzną w jednostce terenowej 4f (tj. właśnie drogę wewnętrzną). Wskazany § 63 pkt 5 lit. a MPZP miał istotne znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z tej regulacji wynikało bowiem, że dostęp nieruchomości do drogi publicznej (Al. W.) może odbywać się jedynie przez drogę wewnętrzną (ulicę R.). Skarżący wskazali jednak, że faktycznie nieruchomość mogłaby zostać skomunikowana z drogą publiczną również w następujące sposoby: a) bezpośrednio - poprzez zlokalizowanie zjazdu indywidualnego z Al. W. na nieruchomość; b) pośrednio - przez istniejący zjazd na drogę wewnętrzną znajdującą się na działce nr [...] w obrębie [...] (sąsiadującą z nieruchomością od strony wschodniej), która znajduje się w użytkowaniu wieczystym I. sp. z o.o. (ustanowiona służebność).
W prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 25 lutego 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2965/18) stwierdzono nieważność § 63 pkt 5 lit. a MPZP, w którym określono wyłączny sposób skomunikowania nieruchomości z al. W. oraz ul. D. przez ulicę R. Zdaniem Sądu, brak było podstaw do wprowadzania w MPZP takiego rodzaju nakazu. Stąd wyeliminowanie wskazanego postanowienia MPZP miał skutek w postaci tego, że przestał obowiązywać przepis MPZP nakazujące skarżącej spółce skomunikowanie jej nieruchomości z drogami publicznymi (AL. W) wyłącznie za pośrednictwem ul. R.
W ocenie Sądu, wskazać zatem należy, na pewną chronologię wydarzeń w niniejszej sprawie:
- [...] lipca 2018 r. (decyzja organu I instancji – odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę);
- [...] października 2018 r. (spółka wniosła do WSA w Warszawie skargę na § 63 pkt 5 lit. a MPZP);
- [...] stycznia 2019 r. (spółka uzyskała służebność przejazdu i przechodu od I. na innej drodze wewnętrznej umożliwiający dostęp do al. W. – umowa ustanowienia służebności gruntowej rep. [...] nr [...]);
- [...] lutego 2019 r. (decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji);
- [...] lutego 2019 r. (prawomocny wyrok WSA w Warszawie stwierdzający nieważność § 63 pkt 5 lit. a MPZP).
Ze skargi i akt sprawy wynika, że Skarżącej nie doręczono zawiadomienia wydanego na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., które dodatkowo zawierałoby informacje, o których mowa w art. 79a § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, naruszenie to miało w niniejszej sprawie istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności znacząco mogło wpłynąć na potencjalny zakres czynności procesowych podejmowanych przez Spółkę w ramach trwającego postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie twierdzi spółka, że w sytuacji, gdyby powzięła informację (przed wydaniem decyzji Wojewody), że w ocenie tego organu przesłanka "dostępu do drogi publicznej" pozostaje niespełniona, wówczas mogłaby podjąć dalsze czynności zmierzające do zmiany stanowiska organu w tej kwestii. Mogłaby ewentualnie również wskazać, na toczące się postępowanie przed WSA w sprawie stwierdzenie nieważności odpowiednich postanowień MPZG (a dotyczące właśnie tej drogi wewnętrznej), czy też wskazać na uzyskaną w dniu [...] stycznia 2019 r. służebność przejazdu i przechodu od spółki I. umożliwiającą skomunikowanie jej nieruchomości z drogą publiczną przez inną drogę wewnętrzną niż ulica R.
Zdaniem Sądu, okoliczności te spowodowały, że uchybienia dotyczące właściwego zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a k.p.a. mogą stanowić podstawę uchylenia decyzji. Strona bowiem wykazała, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny.
Zasada szybkości postępowania nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa i w konsekwencji naruszać uprawnień procesowych stron w imię "szybkości" postępowania. Każda sprawa administracyjna musi być rozpoznana wnikliwie, z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 367/19). Zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa i w konsekwencji naruszać uprawnień procesowych stron w imię "szybkości" postępowania (por. wyrok NSA z 10 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 630/18).
5. W ocenie Sądu, wskazane naruszenia prawa procesowego w niniejszej sprawie powodują konieczność uchylenia decyzji organów - zarówno I jak i II instancji. Nie ma zatem potrzeby i konieczności szerszego odniesienia się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organy te dokonają zatem ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podejmą stosowne rozstrzygnięcie.
6. Mając to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach obejmujących wpis od skargi 500 zł oraz koszty zastępstwa procesowego (w kwocie 480 zł i 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).