VII SA/Wa 717/20

VII SA/Wa 717/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-08-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Antas /przewodniczący/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Mirosław Montowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 338/21 - Wyrok NSA z 2023-11-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1438
art. 126
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M sp. z o.o. z siedzibą w W na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (zwany dalej także "PINB"), działając na podstawie art. 54 §1 oraz art. 54 § 5 w związku z art. 17 oraz art. 20 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 - z poźn. zm., dalej "u.p.e.a."), oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z 28 października 2019 r. na czynność egzekucyjną PINB polegającą na wydaniu w dniu [...] października 2019 r. postanowienia nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu grzywny w celu przymuszenia w całości oraz w 75 %, ściągniętej w toku postępowania egzekucyjnego obowiązku pieniężnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego [...] z [...] września 2018 r.
Uzasadniając motywy powyższego rozstrzygnięcia, powiatowy organ nadzoru budowlanego wskazał, że decyzją z [...]lipca 2017r., nr [...], nakazał [...] Sp. z o.o. w [...] (zwanej dalej także "Spółką" bądź "Skarżącą") cyt.: "rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego, w postaci konstrukcji stalowej ustawionej bezpośrednio na gruncie, obciążonej 12 szt. bloków betonowych z podświetlaną od góry 5 szt. lamp halogenowych na wysięgnikach tablicą reklamową o wymiarach ok. 5x18m, wybudowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...], u zbiegu al. [...] i al. [...]w [...]."
Na skutek wniesionego odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także "[...]WINB") decyzją z [...] września 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu stopnia powiatowego. Z uwagi na powyższe, decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji, a wyrażony w niej nakaz stał się wymagalny od dnia 14 września 2017 r. i winien zostać przez zobowiązaną Spółkę bezwzględnie wykonany w całości.
Z uwagi na stwierdzone niewykonanie przedmiotowego obowiązku, PINB wszczął w stosunku do [...] Sp. z o.o. postępowanie egzekucyjne z zachowaniem wymagań przewidzianych w art. 15, art. 26 § 5 oraz art. 32 u.p.e.a. poprzez skuteczne doręczenie w dniu 26 października 2017 r. upomnienia z [...] października 2017 r., nr [...] , a następnie skuteczne doręczenie w dniu 28 listopada 2017 r. tytułu wykonawczego [...]z [...]listopada 2017 r.
W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych [...]maja 2018 r. przez upoważnionego pracownika PINB, potwierdzono stan uchylania się przez Spółkę od wykonania nakazu rozbiórki nośnika reklamowego mimo wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W tych okolicznościach PINB uznał za uzasadniony wybór środka egzekucyjnego przewidzianego przez ustawodawcę w art. 119 u.p.e.a. w postaci jednorazowej grzywny w celu przymuszenia, w maksymalnie dopuszczalnej wysokości, tj. 50 000 złotych. W treści postanowienia organ nadzoru budowlanego wezwał zobowiązaną Spółkę do wykonania zarówno obowiązku niepieniężnego (w terminie 7 dni od daty jego doręczenia), jak również zobowiązał do wpłaty przedmiotowej grzywny oraz należności związanych z jej wystawieniem w terminie 7 dni od daty skutecznego doręczenia postanowienia. Wskazane postanowienie z [...] maja 2018r., nr [...], zostało skutecznie doręczone w siedzibie pełnomocnika Spółki 18 maja 2018 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. nr [...][...]WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie organu egzekucyjnego nr [...].
Termin wskazany w postanowieniu PINB na wykonanie nałożonych obowiązków upłynął bezskutecznie 25 maja 2018 r. Po dokonanych w dniu [...]sierpnia 2018 r. oględzinach potwierdzających brak wykonania obowiązku, w dniu 3 września 2018 r. (tj. po upływie 101 dni od daty uzyskania przez obowiązek cech wymagalności) PINB wystawił tytuł wykonawczy [...] określając wymagalną należność pieniężną i skierował do właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego celem podjęcia egzekucji obowiązków pieniężnych. Ponadto, w dniu [...] września 2018 r. postanowieniem nr [...]orzeczony został kolejny środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego.
Dopiero oględziny przeprowadzone [...] stycznia 2019 r. wykazały dokonanie rozbiórki przedmiotowego nośnika reklamowego, co skutkowało wydaniem przez PINB w dniu [...]lutego 2019 r. postanowienia Nr [...]w sprawie odstąpienia od czynności egzekucyjnych.
Wnioskiem z 7 sierpnia 2019 r. Spółka zwróciła się o zwrot wyegzekwowanej należności pieniężnej. Zgodnie z art. 126 u.p.e.a. organ nadrzędny pismem z 16 września 2019 r. wyraził zgodę na jej zwrot, jednak organ egzekucyjny w ramach powierzonych mu kompetencji postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...], odmówił zwrotu grzywny w celu przymuszenia w całości oraz w wysokości 75%.
Pismem z 28 października 2019 r. pełnomocnik Spółki zaskarżył czynność PINB, tu cyt. "polegającą na odmowie zwrotu ściągniętej od skarżącego grzywny w celu przymuszenia w całości oraz w 75% ściągniętej w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego obowiązku pieniężnego wszczętego na podstawie Tytułu Wykonawczego TW-1 Nr [...]z dnia [...] września 2018 r."
PINB rozpatrując ww. skargę stwierdził, że stanowisko organu wyższego stopnia w przedmiocie wyrażenia zgody na zwrot ściągniętej lub uiszczonej grzywny nosi charakter opiniodawczego i w żaden sposób nie implikuje w zakres uprawnień organu egzekucyjnego, zobowiązanego przez ustawodawcę do swobodnej oceny zasadności wniosku zobowiązanego. W ocenie powiatowego organu nadzoru budowlanego, w okolicznościach sprawy brak jest przesłanek uzasadniających zwrot wyegzekwowanej grzywny na rzecz Spółki. PINB zwrócił uwagę na lekceważenie obowiązku rozbiórki przez [...]Sp. z o.o., który nie został wykonany przynajmniej do 30 września 2018 r. Tymczasem postanowienie o nałożeniu grzywny doręczono Spółce 18 maja 2018 r. Dopiero zastosowanie kolejnego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego (postanowienie nr [...]doręczone Spółce w dniu 10 września 2018 r.) oraz egzekucja należności pieniężnej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego na podstawie tytułu wykonawczego [...] z [...] września 2018 r. skłoniły zobowiązaną do wykonania obowiązku.
Wobec powyższego PINB oddalił skargę Spółki na czynność egzekucyjną polegającą na wydaniu w dniu [...] października 2019 r. postanowienia nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu grzywny w celu przymuszenia w całości oraz w 75%, uznając tę skargę za nieuzasadnioną.
Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożyła [...]Sp. z o.o.
Postanowieniem z [...]stycznia 2020 r. nr [...],[...]WINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB z [...] listopada 2019 r., nr [...].
Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 54 § 1 i § 4 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora, którą wnosi się w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia zobowiązanego o czynności egzekucyjnej, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej. Zdaniem Spółki, fakt samodzielnego wykonania przez nią nałożonego obowiązku spowodowało, że nabyła ona uprawnienie do ubiegania się o zwrot ściągniętej grzywy w celu przymuszenia. Jak podkreślił [...]WINB, w ocenie Spółki "wyłączną przesłanką do skutecznego żądania zwrotu grzywny w celu przymuszenia jest zatem fakt samodzielnego wykonania przez zobowiązanego nałożonego obowiązku (...). Fakt ten również powoduje, iż mamy do czynienia z uzasadnionym przypadkiem wobec wykonania zobowiązania samodzielnie przez zobowiązanego."
Wojewódzki organ nadzoru budowlanego przypomniał jednak, że w przedmiotowej sprawie, pismem z 8 października 2018 r. Spółka poinformowała o dokonaniu rozbiórki nośnika reklamowego, niemniej egzekucja weszła już wówczas w kolejny etap polegający na tym, że PINB stał się wierzycielem, a Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] organem egzekucyjnym właściwym do ściągnięcia należności pieniężnych wynikających z postanowienia nr [...].
[...]WINB powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że skarga na czynność egzekucyjną służy wyłącznie kontroli prawidłowości stosowania w postępowaniu egzekucyjnym środków, które zmierzają do bezpośredniego wyegzekwowania należności. W ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest zatem możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego. Skarga na czynność egzekucyjną nie może więc dotyczyć przypadków, które mogą być przedmiotem zgłoszenia zarzutów na podstawie art. 33 u.p.e.a.. W postępowaniu wszczętym skargą na czynności egzekucyjne ocenie podlegają zatem tylko zastrzeżenia odnoszące się do czynności egzekucyjnych dokonanych przez organ egzekucyjny.
Organ drugiej instancji zważył, że postanowienie z [...]maja 2018 r. nr [...]wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia zostało doręczone skutecznie pełnomocnikowi Spółki 18 maja 2018 r. a termin obowiązku wpłacenia ww. grzywny upłynął 25 maja 2018 r. Wobec powyższego organ powiatowy był zobligowany do podjęcia czynności przewidzianych prawem poprzez wystawienie tytułu wykonawczego pieniężnego i przekazania go właściwemu Naczelnikowi Urzędu Skarbowego. Powyższe zostało uczynione przez organ egzekucyjny [...] września 2018r., tj. ponad 3 miesiące od dnia wydania postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny oraz przeprowadzonej w dniu 10 sierpnia 2018 r. kontroli wykonania obowiązku.
W stosunku do wyegzekwowania obowiązku o charakterze pieniężnym organem egzekucyjnym jest właściwy Naczelnik Urzędu Skarbowego, który prowadził odrębne postępowanie egzekucyjne w tym zakresie, a ściągnięte należności przekazał PINB. Natomiast pismo informujące organ powiatowy o przystąpieniu przez Spółkę do wykonania rozbiórki nośnika reklamowego oraz wskazanie, że obowiązek ten zostanie wykonany do 30 września 2018 r. wpłynęło do PINB 19 września 2018 r.
Organ wojewódzki zauważył, że ocena zasadności zwrotu ściągniętej grzywny leży wyłącznie w kompetencjach organu egzekucyjnego, w niniejszej sprawie – PINB. W ramach tej procedury organ nadrzędny jedynie opiniuje wniosek zobowiązanego, a wydana opinia nie jest wiążąca dla organu powiatowego. Organ egzekucyjny w zakresie rozpoznania wniosku o zwrot grzywny nawet po uzyskaniu zgody, posiada swobodę w jego rozstrzygnięciu, (patrz wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1289/11). Zdaniem [...]WINB organ powiatowy prawidłowo wykazał w zaskarżonym postanowieniu, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie uzasadniał czynności zwrotu grzywny w całości ani w części (75%). Brak niezwłocznego wykonania obowiązku rozbiórki nośnika reklamowego nałożonego ostateczną decyzją z [...]lipca 2017 r., nr [...], który stał się wymagalny 17 września 2017 r., oraz jego użytkowanie w trakcie trwania postępowania egzekucyjnego, jak również brak dokonania wpłaty nałożonej grzywny w celu przymuszenia (została ona ściągnięta przez Naczelnika US) oraz brak wskazania uzasadnionych przyczyn żądania zwrotu ww. grzywny, stanowi podstawę do odmowy wyrażenia zgody na zwrot ściągniętej grzywny. Ponadto w ocenie [...]WINB sam fakt dokonania rozbiórki przez zobowiązaną nie wyczerpuje przesłanki z art. 126 u.p.e.a., tj. nie stanowi uzasadnionego przypadku. Wykonanie obowiązku przez zobowiązaną jakkolwiek stanowi o możliwości wystąpienia do organu powiatowego o zwrot ściągniętej lub uiszczonej grzywny, niemniej jednak nie stanowi to automatycznej podstawy do wyrażenia zgody na jej zwrot. Jest tak tym bardziej w niniejszej sprawie, gdzie obowiązek rozbiórki został wykonany po blisko roku od dnia jego wymagalności.
Odnosząc się do formy (postanowienie) wydanego rozstrzygnięcia przez PINB w zakresie odmowy zgody na zwrot grzywny w celu przymuszenia, organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a. przyjmuje się domniemanie wydawania postanowień.
Wobec powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie PINB z [...] listopada 2019 r. oddalające skargę Spółki na czynność egzekucyjną polegającą na wydaniu w dniu [...] października 2019r. postanowienia nr [...]w przedmiocie odmowy zwrotu grzywny w celu przymuszenia, jest prawidłowe i należało utrzymać je w mocy.
Z takim rozstrzygnięciem sprawy nie zgodziła się [...]Sp. z o.o., działająca poprzez profesjonalnego pełnomocnika, wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W skardze zarzuca postanowieniu [...]WINB naruszenie art. 54 § 1 oraz art. 54 § 5 w związku z art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieuwzględnienie skargi Spółki na czynność egzekucyjną polegającą na odmowie zwrotu grzywny w celu przymuszenia w całości lub w 75% ściągniętej w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego obowiązku pieniężnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego [...]z [...] września 2018 r. pomimo wykonania obowiązku przez zobowiązaną.
Wskazując na powyższe zarzuty Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru karnego a jest jedynie środkiem egzekucyjnym mającym na celu wykonanie przez zobowiązanego nałożonego obowiązku. W takim zaś przypadku cel postępowania egzekucyjnego polega nie na uzyskaniu przez organ egzekucyjny dodatkowego dochodu w postaci ściągniętych lub zapłaconych grzywien w celu przymuszenia, a na wykonaniu przez zobowiązanego nałożonego na niego obowiązku. Przepisy u.p.e.a. rozróżniają wykonanie obowiązku samodzielnie przez zobowiązanego lub w wyniku wykonania zastępczego. W ostatnim przypadku zobowiązany nie ma możliwości ubiegania się o zwrot zapłaconej lub ściągniętej grzywny w celu przymuszenia. W niniejszej sprawie zobowiązana nałożony na nią obowiązek wykonała samodzielnie więc nabyła uprawnienie do ubiegania się o zwrot ściągniętej grzywny. Zdaniem Skarżącej wyłączną przesłanką do skutecznego żądania zwrotu grzywny w celu przymuszenia jest zatem fakt samodzielnego wykonania przez zobowiązaną nałożonego obowiązku, co w niniejszej sprawie nie podlega kwestionowaniu. Fakt ten również powoduje, że mamy do czynienia z uzasadnionym przypadkiem wobec wykonania zobowiązania samodzielnie przez zobowiązaną.
Odmienną aczkolwiek w ocenie Skarżącej istotną kwestią jest fakt, że w świetle nowelizacji u.p.e.a., według art. 126 zmienionego przez art. 94 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r., Nr 89, poz.589) z dniem 1 lipca 2007 r., czynność zwrotu grzywny w celu przymuszenia jest czynnością materialno-techniczną, nie wymagającą wydawania przez organ egzekucyjny rozstrzygnięcia. Nowelizacja ta wyeliminowała bowiem z obrotu prawnego obowiązek wydania w tym zakresie postanowienia. Powyższe również wskazuje, że uzasadnieniem dla tej czynności jest wykonanie przez zobowiązanego obowiązku nałożonego decyzją.
Skarżąca wskazuje, że organ operując w zakresie tzw. luzu decyzyjnego zobowiązany jest do szczegółowego uzasadnienia rozstrzygnięcia odmownego. W tym zakresie organ egzekucyjny nie podołał zadaniu, albowiem odmowę zwrotu grzywny w celu przymuszenia uzasadnił w sposób wysoce lakoniczny wskazując na lekceważący stosunek zobowiązanej względem zarówno nałożonego obowiązku jak i organu egzekucyjnego. Tymczasem za skuteczność egzekucji w pierwszej kolejności odpowiada organ egzekucyjny, który posiada szereg instrumentów do jej przeprowadzenia. To zatem od skuteczności oraz szybkości działania organu zależy kiedy i w jaki sposób zobowiązana wykonała obowiązek nałożony decyzją.
Skarżąca zauważa, że podążając tokiem rozumowania organu wyłącznie niezwłoczne wykonanie obowiązku byłoby przesłanką do ubiegania się o zwrot grzywny. Jednakże w takim przypadku – niezwłocznego wykonania obowiązku – organ nie sięgałby po środek w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W każdym przypadku gdy organ zmuszony jest sięgnąć po ten środek mamy do czynienia ze zwłoką lub znaczną zwłoką zobowiązanego. Gdyby zatem ustawodawca uzależnił – jak twierdzi organ pierwszej instancji, a za nim [...]WINB – prawo do żądania zwrotu grzywny w celu przymuszenia od niezwłoczności wykonania przez zobowiązanego obowiązku można by takie działanie uznać za brak konsekwencji legislacyjnej.
W niniejszej sprawie odmowa zwrotu grzywny w celu przymuszenia oparta jest wyłącznie na zarzucie, iż obowiązek ten wykonany został przez zobowiązaną po upływie roku od jego nałożenia. Tymczasem nośnik reklamowy będący przedmiotem postępowania został rozebrany przez Skarżącą niezwłocznie po nałożeniu i ściągnięciu grzywny w celu przymuszenia. Uznać zatem należy, że środek ten spełnił swój cel co wskazuje na zasadność wniosku o zwrot tej grzywny.
W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowane postanowienie [...]WINB nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem postępowania sądowego była ocena prawidłowości postanowienia [...]Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2020 r. nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie PINB z [...] listopada 2019 r., nr [...]oddalające skargę na czynność egzekucyjną polegającą na wydaniu w dniu [...]października 2019 r. postanowienia nr [...]w przedmiocie odmowy zwrotu grzywny w celu przymuszenia w całości oraz w 75 %, ściągniętej w toku postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego [...] z [...] września 2018 r.
Należy zauważyć, że skarga na czynność egzekucyjną jest instytucją postępowania egzekucyjnego, która służy kontroli prawidłowości stosowania w tym postępowaniu środków egzekucyjnych, zmierzających do bezpośredniego wyegzekwowania obowiązku.
W ramach skargi na czynności egzekucyjne mogą być podnoszone kwestie formalnoprawne, które odnoszą się do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest natomiast możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 1433/07, LEX nr 495934; z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt. III SA/Wa 1580/07, LEX nr 686505; z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1439/18, CBOISA).
Zdaniem Sądu skarga ta przysługuje również na czynności egzekucyjne, które wprawdzie mają charakter aktu prawnego (postanowienia), ale przepisy nie przewidują możliwości ich zaskarżenia w inny sposób.
Postanowienie rozstrzygające skargę na czynności egzekucyjne wydaje organ egzekucyjny.
W postępowaniu wszczętym skargą na czynności egzekucyjne ocenie podlegają tylko zastrzeżenia odnoszące się do konkretnej czynności egzekucyjnej.
W kontekście tych teoretycznych rozważań (niezbędnych wobec braku regulacji prawnej dającej podstawę do zaskarżenia postanowienia nr [...] z dnia [...] października 2019 r., wydanego na podstawie art. 126 u.p.e.a.), skargę na postanowienie [...]WINB z [...]stycznia 2020 r. nr [...], należało oddalić.
Brak dobrowolnego wykonania przez Skarżącą obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z [...]lipca 2017 r., nr [...], nakazującej Spółce demontaż nośnika reklamowego wybudowanego na działce ew. nr [...]w obrębie [...], u zbiegu Al. [...] i Al. [...]w [...]– skutkował wszczęciem postępowania egzekucyjnego w trybie przywołanej już ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Nie jest sporne, że w dniu 26 października 2017 r. zobowiązanej Spółce zostało doręczone upomnienie z [...] października 2017 r., nr [...], wzywające do wykonania przedmiotowego obowiązku, a następnie w dniu [...] listopada 2017 r. skutecznie doręczono tytuł wykonawczy [...]z [...]listopada 2017 r.
W dniu [...] maja 2018 r. PINB dokonał czynności kontrolnych, podczas których stwierdzono, że obowiązek wynikający z ww. decyzji nie został wykonany.
Wobec tego, organ powiatowy postanowieniem z [...]maja 2018 r., nr [...] nałożył na Skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł.
Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. nr [...],[...]WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie organu egzekucyjnego nr [...].
Pomimo tego, w dniu [...]sierpnia 2018 r. upoważniony pracownik PINB dokonał czynności kontrolnych, podczas których stwierdził, że wbrew wydanemu nakazowi, na działce ew. nr [...]w obrębie [...], u zbiegu Al. [...]i Al. [...]w [...]w dalszym ciągu znajduje się nośnik reklamowy należący do Spółki. Mając to na uwadze, w dniu [...] września 2018 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy [...]określając wymagalną należność pieniężną i skierował go do właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego celem wszczęcia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania nałożonej grzywny. Tego samego dnia postanowieniem nr [...] orzeczony został także kolejny środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego.
Zatem w odniesieniu do oceny przedstawionej w zaskarżonym postanowieniu, że za odmową zwrotu ściągniętej grzywny przemawiał lekceważący stosunek zobowiązanej do wykonania obowiązku demontażu nośnika reklamowego i długi okres czasu, jaki upłynął od uprawomocnienia się wydanego nakazu do momentu jego realizacji, podkreślić należy, że postanowienie z [...] maja 2018 r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia zostało skutecznie doręczone Spółce w dniu 18 maja 2018 r., a termin wpłacenia grzywny upłynął 25 maja 2018 r. Natomiast przymusowe wyegzekwowanie grzywny nastąpiło dopiero wskutek wszczętego w dniu [...]września 2018 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego postępowania egzekucyjnego, czyli blisko cztery miesiące od upływu ww. terminu.
Z kolei pismo pełnomocnika Spółki, informujące organ powiatowy o zamiarze wykonania rozbiórki do dnia 30 września 2018 r., wpłynęło do ww. organu w dniu 19 września 2018 r., a więc już po ściągnięciu grzywny. Nie ma przy tym znaczenia, że PINB protokolarnie stwierdził fakt wykonania obowiązku w dniu 8 stycznia 2019 r., co skutkowało odstąpieniem przez PINB od dalszych czynności egzekucyjnych w sprawie (vide: postanowienie PINB z [...] lutego 2019 r., nr [...]).
Nie ulega wątpliwości, że zobowiązana Spółka dokonała rozbiórki nośnika reklamowego po ponad roku od dnia 14 września 2017 r., w którym wymagalna stała się decyzja ostateczna powiatowego organu nadzoru budowlanego z [...]lipca 2017 r.
Zgodzić się przy tym należy z organem odwoławczym, że ocena zasadności zwrotu ściągniętej grzywny leżała wyłącznie w kompetencjach PINB dla [...]. W ramach tej procedury organ nadrzędny jedynie bowiem opiniuje wniosek zobowiązanego. Organ egzekucyjny w zakresie rozpoznania wniosku o zwrot grzywny nawet po uzyskaniu zgody, posiada swobodę w jego rozstrzygnięciu.
Stosownie do art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Uzasadnione okoliczności, o których mowa w art. 126 u.p.e.a. nie zostały określone przez ustawodawcę, w związku z czym ocena czy zaistniały one w konkretnym przypadku należy do organu egzekucyjnego, który rozpatruje wniosek o zwrot grzywny. Użycie w art. 126 u.p.e.a. sformułowania, że uiszczone lub ściągnięte grzywny w celu przymuszenia mogą być zwrócone, wskazuje na to, że czynność organu egzekucyjnego w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Zatem nawet w przypadku, gdy zaistnieją uzasadnione okoliczności organ egzekucyjny nie ma obowiązku zwrotu grzywny, gdyż ustawodawca pozostawia organowi egzekucyjnemu swobodę w rozstrzygnięciu tego wniosku. Ponadto przesłanką zwrotu grzywny jest wykonanie obowiązku przez zobowiązanego.
Podkreślić zarazem trzeba, że po myśli przywołanego art. 126 u.p.e.a. uiszczone lub ściągnięte grzywny w celu przymuszenia mogą być zwrócone w "uzasadnionych przypadkach". W nauce przyjmuje się, że wystąpienie rzeczonego "uzasadnionego przypadku" stanowi jedną z dwóch kluczowych przesłanek, które muszą wystąpić łącznie, a które warunkują możliwość orzeczenia przez organ o zwrocie grzywny w celu przymuszenia. Odnośnie do uzasadnionych przypadków zwrócenia uwagi wymaga to, że ocena ich wystąpienia również należy do organu egzekucyjnego, który rozpatruje wniosek o zwrot grzywny (por. D. R. Kijowski, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II).
Mając na uwadze powyższe, tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko organu drugiej instancji, że jakkolwiek wykonanie obowiązku przez zobowiązany podmiot stanowi o możliwości wystąpienia do organu powiatowego o zwrot ściągniętej lub uiszczonej grzywny, niemniej jednak nie stanowi to automatycznej podstawy do wyrażenia zgody na jej zwrot.
Jest tak tym bardziej w niniejszej sprawie, gdzie trwająca ponad rok zwłoka w wykonaniu rozbiórki nośnika reklamowego nałożonego ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., oraz dalsze jego użytkowanie przez Skarżącą, a nadto blisko czteromiesięczna zwłoka w uiszczeniu grzywny w celu przymuszenia – stanowiły zdaniem Sądu uzasadnioną podstawę do odmowy wyrażenia zgody na zwrot ściągniętej grzywny. W przekonaniu Sądu Spółka uporczywie nie wykonywała nałożonego obowiązku, a z akt sprawy nie wynika aby zgłaszała Ona organom nadzoru budowlanego jakiekolwiek przeszkody, które obiektywnie utrudniałyby lub uniemożliwiały wykonanie przez nią nakazu rozbiórki. Poza tym samo nałożenie grzywny w celu przymuszenia okazało się nieskuteczne, ponieważ nie zmotywowało Spółki do wykonania obowiązku, w związku z czym organ egzekucyjny zarządził w stosunku do dłużnika przymusowe wyegzekwowanie orzeczonej sankcji pieniężnej i jednocześnie wykonanie zastępcze.
W tych okolicznościach fakt ściągnięcia grzywny w celu przymuszenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego przed dokonaniem przez zobowiązaną Spółkę rozbiórki, do czego w istocie przymusiło ją dopiero skuteczne wyegzekwowanie tej należności przez ww. organ i wszczęcie postępowania w przedmiocie wykonania zastępczego, a także niewykazanie przez Spółkę uzasadnionych okoliczności, dla których zwrot tej należności powinien nastąpić, czyni rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego prawidłowym.
Reasumując, organy należycie uzasadniły przyczyny odmowy zwrotu grzywny, powołując okoliczności wskazujące na lekceważący stosunek Skarżącej do orzeczonego nakazu i długotrwałą uporczywość uchylania się przez zobowiązana Spółkę od wykonania wskazanego obowiązku. Tym samym – zdaniem tutejszego Sądu – nie zostały naruszone granice uznania administracyjnego.
W sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 § 3, art. 18 i art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organy w obszernych uzasadnieniach wskazały przesłanki podjętych rozstrzygnięć, które znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.