VII SA/Wa 71/21

VII SA/Wa 71/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Kramek
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1653/21 - Wyrok NSA z 2022-10-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 59
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Przedsiębiorstwa [...] ("skarżący") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") nr [...]z [...]listopada 2020 r. wydana w sprawie dotyczącej uchylenia (zmiany) decyzji ostatecznej w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją nr [...]z [...] marca 2019 r. udzielił inwestorowi, tj. skarżącemu, pozwolenia na użytkowanie obiektu kat. XIII - budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacją gazową przy ul. [...], dz. nr ew. [...]w obrębie [...]oraz zobowiązał inwestora do usunięcia w terminie do 31 grudnia 2019 r. uwagi zawartej w stanowisku KM PSP z [...] stycznia 2019 r., znak: [...].
Decyzją nr [...]z [...] grudnia 2019 r. PINB dla [...]zmienił decyzję nr [...]z [...] marca 2019 r., poprzez zmianę terminu wykonana nałożonego w niej obowiązku, ustalając termin do 31 grudnia 2020 r.
W dniu [...]września 2020 r. skarżący wystąpił do organu powiatowego z wnioskiem o uchylenie decyzji PINB dla [...] nr [...]z [...] marca 2019 r. zmienionej decyzją nr [...]z [...]grudnia 2019 r. w części, tj. poprzez "skreślenie" wyrazów, którymi zobowiązano do wykonania obowiązku – tj. uwagi zawartej w stanowisku KM PSP z [...] stycznia 2019 r. We wskazanym podaniu powołano art. 155 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.
PINB dla [...] decyzją nr [...] z [...] września 2020 r., na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., "k.p.a."), odmówił zmiany ostatecznej decyzji własnej nr [...] z [...] marca 2019 r., zmienionej decyzją nr [...]z [...] grudnia 2019 r.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożył skarżący. Wskazał, że wniósł o "zmianę" decyzji z [...] marca 2019 r. poprzez "skreślenie wyrazów: oraz zobowiązuję Inwestora do usunięcia, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r., uwagi zawartej w stanowisku KM PSP z dnia [...] stycznia 2019 r., znak [...]Wskazał, że uwaga ta dotyczy braku pisemnego potwierdzenia od dostawcy wody o zapewnieniu dla budynku wymaganej ilości wody do celów przeciwpożarowych – do zewnętrznego gaszenia pożaru w ilości 10 dm³ oraz na potrzeby wewnętrznej instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w ilości 3l/s. Uwaga ta nie dotyczy wykonania robót, lecz przedłożenia oświadczenia osoby trzeciej – dostawcy wody; oświadczenie należy do sfery prawa cywilnego i brak jest jakichkolwiek podstaw do egzekwowania takiego oświadczenia na drodze administracyjno-prawnej. Nie można także takiego obowiązku wyprowadzić z przepisów regulujących ochronę przeciwpożarową. Poza tym uwaga zgłoszona przez Komendanta Miejskiego PSP w żadnej mierze nie dotyczy kwestii wpływających na możliwość i bezpieczeństwo użytkowania obiektu. Podsumowując skarżący podniósł, że decyzja PINB (o pozwoleniu na użytkowanie) w części objętej złożonym wnioskiem jest pozbawiona podstawy prawnej; przepisy art. 59 ustawy Prawo budowlane, w oparciu o które została wydana, nie uprawniały bowiem do nałożenia kwestionowanego zobowiązania.
Po rozpatrzeniu tego odwołania [...]WINB wydał w dniu [...] listopada 2020 r. wskazaną na wstępie decyzję nr [...] którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie uchylenia decyzji PINB dla [...] nr [...]z [...] marca 2019 r., zmienionej decyzją tego ostatniego organu z [...]grudnia 2019 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na treść art. 155 k.p.a. Zauważył, że uchylenie lub zmiana decyzji w tym trybie może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien luz decyzyjny. Tylko w obszarze tego luzu decyzyjnego wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany orzeczenia na podstawie art. 155 k.p.a. Organ wyjaśnił także, że pojęcie "nabycie prawa" (użyte w ww. art. 155) należy rozumieć szeroko i obejmuje ono również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a zatem wpływa na jej sytuację prawną. Treścią prawa nabytego jest w takiej sytuacji rozstrzygnięcie o obowiązkach konkretnego podmiotu. Dodał, że samo określenie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, to wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Zauważył, że możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami.
Przechodząc do oceny rozpoznawanej sprawy [...]WINB podał, że organ powiatowy dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego.
Wskazał, że prowadząc postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 155 k.p.a. organ odwoławczy nie dokonuje oceny merytorycznej sprawy (zakończonej decyzją ostateczną), a o to wnosi skarżący. Zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku z 25 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 107/20 cyt.: "Organ - orzekając w trybie art. 155 k.p.a. - nie jest obowiązany do prowadzenia "nowego" postępowania wyjaśniającego (dowodowego), co do stanu faktycznego weryfikowanej w tym trybie sprawy. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być bowiem dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory". [...]WINB zaznaczył w ten sposób, że konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako w kolejnej instancji (wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt II GSK 408/18).
Organ wojewódzki podkreślił też, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. Zauważył jednocześnie, że zmiana lub uchylenie decyzji dotyczy tylko tych składników decyzji, które są uznaniowe, a warunek zawarty w badanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie do takich nie należy. Uznaniowość ma miejsce w sytuacji, gdy organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu art. 155 k.p.a. nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji.
Dodał, że w omawianej sprawie sytuacja dotycząca uznaniowości nie ma miejsca, gdyż zgodnie z pismem Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...] z [...]października 2020 r. wymagania w zakresie zapewnienia wody do celów przeciwpożarowych wynikały z zatwierdzonego projektu budowlanego z sierpnia 2018 r., (autor arch. J B, upr. [...] ), a obowiązkiem inwestora było wykonanie obiektu budowlanego zgodnie dokumentacją projektową. Zatem, jak stwierdził, brak jest luzu decyzyjnego w tym zakresie, bowiem przedmiotowy warunek określony w decyzji organu powiatowego był wymogiem koniecznym do udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Na koniec [...]WINB wyjaśnił, że dokonując oceny skarżonej decyzji doszedł do przekonania, że została ona wydana niezgodnie z wnioskiem, albowiem w piśmie z [...] września 2020 r. wniesiono o uchylenie decyzji nr [...] w części dotyczącej warunku, a nie o jej zmianę. Dlatego też uchylił w całości decyzję PINB dla [...] nr [...] z [...] września 2020 r. i orzekł o odmowie uchylenia decyzji PINB dla [...] nr [...]z [...] marca 2019 r., zmienionej decyzją nr [...]z [...] grudnia 2019 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacja gazową przy ul. [...].
W skardze do Sądu na ww. decyzję [...]WINB z [...] listopada 2020 r. skarżący zarzucił naruszenie:
art. 155 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] zgodnie ze złożonym wnioskiem pomimo braku przesłanek negatywnych wniosku,
art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rzetelnego rozpoznania sprawy i wykazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn uniemożliwiających uwzględnienie wniosku.
Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego co prawda uchylił decyzję PINB ale orzekł o odmowie uchylenia decyzji PINB w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Dopiero dokładna analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że przyczyną takiego rozstrzygnięcia było użycie przez PINB zwrotu "odmowa zmiany", podczas gdy właściwe jest użycie zwrotu "odmowa uchylenia". Takie podejście organu odwoławczego świadczy o daleko posuniętym formalizmie w załatwianiu sprawy i jest wątpliwe. Niewątpliwie bowiem uchylenie fragmentu orzeczenia decyzji prowadzi do jej zmiany.
Dalej skarżący zarzucił, że organy obu instancji, zarówno PINB, jak i [...]WINB zaniechały rzeczowej oceny istnienia przesłanek pozytywnych i negatywnych określonych w art. 155 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera co prawda szereg cytatów z orzecznictwa, ale dobranych w taki sposób, iż świadczą one o nieznajomości istoty sprawy oraz wskazanego przepisu. W opinii skarżącego nie istnieje przepis, który mógłby uniemożliwić uwzględnienie złożonego wniosku.
Wskazał w tym miejscu na zarzuty z odwołania. Stwierdził, że organ odwoławczy nie tylko do tych kwestii się nie odniósł, lecz w uzasadnieniu zawarł zapis całkowicie nieadekwatny do stanu faktycznego sprawy, a mianowicie, że "obowiązkiem inwestora jest wykonanie obiektu budowlanego zgodnie z dokumentacją projektową". Tymczasem, jak zaznaczył, obiekt został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym, wykonano wszystkie roboty budowlane, a dostarczenie oświadczenia dostawcy wody - jak to podkreślano wielokrotnie - nie jest robotą budowlaną i ma znaczenie wyłącznie formalne.
Poza tym zaznaczył, że skoro brak oświadczenia w ocenie właściwego organu straży pożarnej nie wpływa na poziom bezpieczeństwa pożarowego, to należy uznać, że ani decyzja PINB, ani decyzja [...]WINB nie wykazuje by istniały przesłanki negatywne do uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dodał, że skreślenie warunku niemożliwego do wyegzekwowania leży w słusznym interesie strony oraz, że nie istnieją przy tym żadne przepisy, które mogą sprzeciwiać się wnioskowanej zmianie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a sama zmiana decyzji nie wpłynie również na warunki i sposób użytkowania obiektu, w tym bezpieczeństwo przeciwpożarowe.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym co najmniej jej uchylenie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...]WINB nr [...] z [...] listopada 2020 r., w istocie podtrzymująca decyzję PINB z [...]września 2020 r. o odmowie "zmiany" decyzji tego ostatniego organu z [...] marca 2019 r. (zmienionej decyzją z [...] grudnia 2019 r.), o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacją gazową przy ul. [...] i zobowiązaniu inwestora do usunięcia w zakreślonym terminie uwagi zawartej w stanowisku KM PSP z [...] stycznia 2019 r.
Rozstrzygnięcia te zapadły w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w art. 155 k.p.a., uruchomionym na żądanie skarżącego w celu "eliminacji" z obrotu prawnego tej części ww. decyzji ostatecznej PINB, która nakłada obowiązek wykonania uwagi zawartej w piśmie KM PSP. Należy przy tym dodać, że określony i nałożony w ten sposób obowiązek dotyczy przedłożenia pisemnego potwierdzenia od dostawy wody o zapewnieniu dla budynku wymaganej ilości wody do celów przeciwpożarowych. PINB uznał, że usunięcie tego braku jest niezbędne w celu spełnienia wszystkich wymagań przeciwpożarowych określonych w projekcie budowlanym. Kierując się żądaniem skarżącego PINB decyzją z [...] września 2020 r. odmówił zmiany decyzji ostatecznej, a [...]WINB uznał, że skoro żądanie to dotyczy uchylenia ww. obowiązku poprzez jego "wykreślenie", to należało orzec w przedmiocie uchylenia (a nie zmiany) decyzji ostatecznej; z tego też powodu orzekł reformatoryjnie, podtrzymując jednocześnie ocenę PINB co do braku podstaw do zastosowania w zakresie wnioskowanym przez skarżącego ww. art. 155 Kodeksu.
Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do podważenia decyzji organu odwoławczego i wyrażonego tam stanowiska.
Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Przepis ten, jak z niego wynika, zawiera dwa rodzaje przesłanek - formalne i materialne, od których wystąpienia uzależniono możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona "nabyła prawo". Zadaniem organu w postępowaniu prowadzonym w oparciu o ten przepis jest więc ustalenie, czy zostały one spełniono, a w przypadku ich wystąpienia – dokonanie wyboru rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 930/13). Przesłanki formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda strony postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby mogło dojść do zmiany lub uchylenia decyzji; niewystąpienie więc którejkolwiek z nich nie może do takiego skutku prowadzić.
Przy czym, oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o możliwości/zasadności takiej zmiany, lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony ("zmiany" decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (zob. wyrok NSA z 17 września 2010 r. sygn. akt I OSK 428/10). Wskazana przesłanka musi być ustalona w konkretnej sprawie i musi zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego (por. wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 553/06).
Oczywiste także jest, że w omawianym trybie, można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozstrzygnięcie, stosowanie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalne. Zatem, regulacja zawarta w art. 155 k.p.a. w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych; niemniej w przypadku rozstrzygnięć, które w części mają charakter związany – ich uchylenie bądź zmiana na podstawie ww. przepisu będzie co do zasady możliwa, jeśli uchylenie lub zmiana nie odnosi się do "związanej" części weryfikowanego rozstrzygnięcia.
Podsumowując, istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją przesłanki uregulowane w tym przepisie, których łączne wystąpienie uprawnia organ do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej.
W niniejszej sprawie prowadząc postępowanie w takim też zakresie, kierując się przy tym prawidłową wykładnią ww. art. 155 Kodeksu przyjęto, że "zmiana" decyzji ostatecznej w sposób zawarty we wniosku nie jest możliwa, albowiem "kwestionowana" część decyzji nie jest oparta na luzie decyzyjnym. Zdaniem Sądu ocena ta jest prawidłowa.
I tak, Sąd zauważa, że sprawa dotyczy decyzji ostatecznej PINB nr [...] z [...] marca 2019 r., mocą której udzielono inwestorowi, tj. skarżącemu, pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacją gazową przy ul. [...], dz. nr ew. [...]w obrębie [...], oraz nałożono obowiązek (zobowiązano do) usunięcia w terminie do 31 grudnia 2019 r. uwagi zawartej w stanowisku KM PSP z [...] stycznia 2019 r. Podstawę prawną tej decyzji stanowiły przepisy art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202; "Prawo budowlane"), zgodnie z którymi organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a; jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Zatem, orzekając o pozwoleniu na użytkowanie PINB w ww. decyzji ostatecznej wskazał na konieczność spełnienia dodatkowego "warunku" w zakreślonym terminie. Tak skonstruowane rozstrzygnięcie, wydane w oparciu o przytoczone powyżej przepisy, tylko w zakresie terminu wyznaczonego na wykonanie nałożonego obowiązku oparte jest na uznaniu administracyjnym. Zatem tylko w tej części może być zmienione na podstawie art. 155 k.p.a. W innym zakresie "zmiana" tej decyzji, będącej wynikiem przeprowadzonego postępowania i oceny sprawy w kontekście ww. przepisów art. 59 Prawa budowlanego o charakterze związanym, nie jest dopuszczalna. W innym razie, w tym z przyczyn podnoszonych konsekwentnie przez skarżącego, prowadziłoby to do ponownej, merytorycznej oceny sprawy, niezależnie od przesłanek uregulowanych w art. 155 k.p.a.
Dokonując takiej oceny, mając jednocześnie na uwadze kwestie prezentowane w spawie przez skarżącego, Sąd zaznacza nadto, że postępowanie z art. 155 stanowi jeden z elementów systemu kliku nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym. Co istotne - system ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi zaś, jak zauważa się w doktrynie, rażące naruszenie prawa. Sąd zauważa przy tym, że to ogólne założenie stosowania trybów nadzwyczajnych ma pełne zastosowanie także do weryfikacji decyzji prawidłowych; wzruszenie ich może nastąpić na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a., w zależności od cech samej decyzji i dalszych przesłanek uregulowanych w tych przepisach. Sąd podkreśla jednak, że zastosowanie ww. trybów z art. 154 i art. 155 k.p.a. do uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy nie ma podstaw do zastosowania w stosunku do takiego aktu administracyjnego trybu wznowienia albo stwierdzenia nieważności, które to służą eliminacji z obrotu prawnego decyzji ostatecznych dotkniętych wadami kwalifikowanymi. W tym przypadku, żądając "zmiany" decyzji ostatecznej, skarżący wskazał na jej wydanie w tej – kwestionowanej części bez podstawy prawnej, wbrew okolicznościom faktycznym i prawnym. Nienależnie od zasadności tego rodzaju zarzutów, o charakterze merytorycznym (kwestionujących w istocie prawidłowość decyzji ostatecznej w zakresie sformułowanego w niej obowiązku), nie można przyjąć, aby mogły one być podstawą uwzględnienia żądania opartego na art. 155 k.p.a. Postępowanie prowadzone w oparciu o ten przepis nie może bowiem zmierzać ani do eliminacji z obrotu prawnego wadliwych decyzji, ani do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej - a tego w istocie domaga się skarżący.
Podsumowując, postępowanie w sprawie uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej w oparciu o art. 155 k.p.a. nie może polegać na ocenie prawidłowości tej decyzji. W jego ramach organ bada wyłącznie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Dlatego też tryb z art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji. Nie może on bowiem służyć "zmianie" rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne. Uznając, że decyzja ostateczna objęta niniejszym postępowaniem co do zasady ma charakter związany, jej "zmianę" poprzez rezygnację z zapisu nakładającego obowiązek, należało uznać za wykraczającą poza przesłanki z art. 155 k.p.a. Sąd dostrzega przy tym, że przesłanką/podstawą udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie wykonania inwestycji/robót zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym (v. art. 59 ust. 1, art. 59a Prawa budowlanego). Wskazane przepisy nie wprowadzają w tej kwestii żadnego luzu decyzyjnego; nie jest bowiem taką regulacją art. 59 ust. 3 tej ustawy, umożliwiający dopuszczenie obiektu do użytkowania pomimo niewykonania części robót. Przepis ten stanowił podstawę prawną kwestionowanej w sprawie decyzji ostatecznej. Wprawdzie mowa w nim o "niewykonaniu części robót" i "określeniu terminu wykonania tych robót", zaś w objętej postępowaniem z art. 155 k.p.a. decyzji PINB z [...] marca 2019 r. - o pisemnym potwierdzeniu od dostawcy wody o zapewnieniu dla budynku wymaganej ilości wody do celów przeciwpożarowych, to jednak wskazany tryb nie może służyć do wyjaśnienia, czy decyzja ostateczna jest (w tej części) prawidłowa. Dlatego też Sąd nie znalazł przyczyn, dla których zaskarżona decyzja winna być co najmniej uchylona.
Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że oceniając tę decyzję uznał, że wobec treści wniosku skarżącego inicjującego postępowanie oraz treści decyzji I instancji, [...]WINB mógł orzec reformatoryjnie – "dostosowując" w ten sposób rozstrzygnięcie do żądania skarżącego, wiążącego organy orzekające w sprawie. Owszem, tego rodzaju zmiana, nie wpłynęła zasadniczo na wynik sprawy, ale w uzasadnieniu tego aktu w sposób wystarczający podano okoliczności, które zadecydowały o takim jej załatwieniu.
W tych warunkach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.