VII SA/Wa 696/17

VII SA/Wa 696/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /przewodniczący/
Elżbieta Zielińska-Śpiewak /sprawozdawca/
Maria Tarnowska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1371/18 - Wyrok NSA z 2020-11-06
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 145 § 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2017 poz 1201
art. 33 pkt 1-10, art. 29 § 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędziowie sędzia WSA Maria Tarnowska, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W.W. i B. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z2016r., poz. 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz. 290 zm.) po rozpatrzeniu zażalenia W. i B. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. Nr [...] z dnia [...] listopada 2016r. nieuwzględniające zarzutów wniesionych przez W. i B. W. dotyczących postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. mającego na celu wyegzekwowanie obowiązków wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N.Nr [...] z dnia [...] listopada 1999r., nakazującej rozbiórkę budynku garażowego - pomieszczenia garażowego usytuowanego na działce położonej przy ul. K.[ gm. P. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnienie postanowienia organ przedstawił przebieg toczącego się w niniejszej sprawie postępowania wskazując, ze W. W.i B. W. pismem z dnia 24 lipca 2016 r. wnieśli zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący jako zarzut wskazali wygaśnięcie obowiązku, niewykonalność obowiązku, niedopuszczalności egzekucji. Wskazali nadto, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie egzekucyjne w sprawie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. – nakazującej rozbiórkę budynku garażowego.
Zdaniem skarżących także decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana z naruszeniem prawa, gdyż nie wiadomo którego budynku dotyczy.
Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ wyjaśnił, iż faktycznie postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2009 r. umorzono postępowanie egzekucyjne ale przeciwko M. O. z uwagi na niezgodne z treścią decyzji określenie obowiązku podlegającego wykonaniu. Niniejsze postępowanie egzekucyjne toczy się na podstawie tytułu egzekucyjnego wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. w związku z uchylaniem się przez W. W.i B. W.od wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r.
Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowości wydanej decyzji wskazał, iż w przypadku stwierdzenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w przepisach prawa, należy zainicjować postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W sprawie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] listopada1999 r. nakazującą W. W. i B.W. rozbiórkę budynku garażowego, usytuowanego obecnie na terenie działki nr ew. [...] w m. P., gm. Pomiechówek, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2013r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, a następnie postanowieniem z dnia [...] września 2013r., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu tego postanowienia wyjaśnił, ze ostateczna decyzja z dnia [...] listopada 1999 r. była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 września 2004 r. sygnatura akt 7/IV SA 815/03 oddalił skargę, co oznacza niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę.
W niniejszej sprawie nie zachodzi także niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, która może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy w sprawie wystąpiła okoliczność wykluczająca możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów formalnych - podmiotowych lub przedmiotowych (wyrok NSA z dnia 04.04.2012r. sygn. akt II FSK 2615/10). Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 33 pkt 6 u.p.e.a., musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej bądź prowadzenia egzekucji w stosunku do osoby posiadającej konkretne przymioty. Z akt sprawy nie wynika aby prowadzona egzekucja była niedopuszczalna. Zobowiązani w ocenie organu ewidentnie unikają wykonania obowiązku rozbiórki budynku garażowego od kilku lat.
Bezzasadny jest także zarzut niewykonalności obowiązku w charakterze niepieniężnym. Przesłanka niewykonalności obowiązku wskazana w art. 33 §1 pkt 5 w/w ustawy oznacza niewykonalność aktu nakładającego na zobowiązanego obowiązek, która może zaistnieć zarówno przed jego wydaniem, jak i już po ustaleniu obowiązku. Może ona mieć charakter trwały lub czasowy, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny zarzutu opartego na tej podstawie. Jako przykłady, w których można zasadnie powoływać się na niewykonalność obowiązku, w orzecznictwie powołuje się sytuacje, kiedy obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia lub koszty wykonania obowiązku.
Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza zawsze, że istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką zaś uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z takimi działaniami adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane są względami ekonomicznymi i finansowymi.
Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych: wyrok NSA z dnia 14.05.2013r. sygn. akt IOSK 75/13; wyrok NSA z dnia 08.02.2006r. sygn. akt II OSK 509/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.02.2013r. sygn. akt VII SA/Wa 2280/12).(orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podsumowując organ podkreślił, iż postępowanie egzekucyjne ma na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w akcie będącym podstawą do wszczęcia postępowania. Zakaz badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym określony w przepisie art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest jednoznaczny, albowiem organ egzekucyjny, wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku, podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej, co skutkowałoby, że organ egzekucyjny byłby jakby trzecią instancją rozpatrującą sprawę, a postępowanie egzekucyjne byłoby kontynuacją postępowania merytorycznego, w trakcie którego obowiązki podlegające egzekucji zostały określone.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. wnieśli W. i B. W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia naruszającego przepisy prawa; art. 7, 77 1 i 107 § 3 kpa poprzez nieuznanie zasadności podniesionych zarzutów i brak prawidłowego uzasadnienia postanowienia.
Rozwijając podniesione zarzuty skarżący ponownie wskazali, że postępowanie egzekucyjne w sprawie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nr [...] z dnia [...] września 2011 r. zostało umorzone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] sierpnia .2009r. Nr [...], w związku z czym brak jest podstaw do ponownego prowadzenia tego postępowania w tej samej sprawie.
Zdaniem skarżących słuszny jest także zarzut niewykonalności egzekwowanej decyzji, gdyż na działce nr [...] znajdują się budynki (dwa mieszkalne i dwa gospodarcze). Jeden z budynków usytuowany jest w granicy z działką nr ew. [...], drugi w granicy z działką ew. nr [...]. Z sentencji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N., ani z sentencji decyzji [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego nie wynika, którego z budynków dotyczą te decyzje.
Żaden z budynków nie jest usytuowany w granicy z działką nr [...] na co wskazał w swojej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dnia [...] listopada 1999 r.
Nawet, gdyby przyjąć, że na podstawie w/w decyzji można ustalić, którego budynku usytuowanego na działce [...] dotyczy nakaz rozbiórki to z decyzji nie wynika dokładnie, które części tego budynku mają podlegać rozbiórce.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).
Zgodnie z art. 33 pkt 1-10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - dalej jako "u.p.e.a.", podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:
1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;
2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;
3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4:
4) błąd co do osoby zobowiązanego;
5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;
7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;
8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27.
W niniejszej sprawie skarżący podnieśli zarzut wadliwości decyzji nakazującej rozbiórkę budynku garażowego, niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, wygaśnięcie obowiązku i niedopuszczalności egzekucji.
Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ egzekucyjny wyjaśnił, iż ewentualna wadliwość decyzji nakazującej rozbiórkę nie może być przedmiotem zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, gdyż organ prowadzący egzekucję nie jest uprawniony do weryfikowania decyzji ostatecznej, która podlega, wykonaniu. Sąd w pełni podziela powyższą argumentację. Organ podkreślił jednocześnie, ze decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 1999 r. była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 września 2004 r. sygnatura akt 7/IVSA815/03 oddalił skargę. Wskazać jednocześnie należy, ze przywołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2004 r. dotyczył skargi M.O., którego następcą prawnym jest W.W.
Za bezzasadny uznano także zarzut niewykonalności decyzji o charakterze niepieniężnym, która oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające jego wykonanie.
Będący przedmiotem przymusowego wykonania obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, która jest ostateczna i podlega wykonaniu. Jej wzruszenie możliwe jest jedynie w odrębnych postępowaniach nadzwyczajnych. Dopóki decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, strona zobowiązana musi dostosować się do nałożonego nakazu.
Słusznie wskazuje się w literaturze przedmiotu, że przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku powinny istnieć niezależnie od podmiotu zobowiązanego oraz mieć charakter trwały (por. L. Klat - Wertelecka, Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009 r., s. 312). Przyjąć zatem należy, że obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji. Chodzi w tym miejscu o sytuację w której, w świetle aktualnego stanu wiedzy i techniki, nikt nie może wykonać obowiązku.
Okoliczności, które podnoszą w toku kontrolowanego postępowania skarżący nie sposób uznać za niewykonalność obowiązku.
W tym kontekście należy przytoczyć pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 8 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 509/05 publikowany w zbiorze Lex Nr 196712) "Jak przyjmuje się powszechnie w judykaturze w odniesieniu do art. 33 pkt.5 omawianej ustawy dotyczy on niewykonalności obowiązku zaistniałego zarówno po wydaniu decyzji jak i niewykonalności obowiązku, która zaistniała jeszcze przed wydaniem decyzji, co uzasadniałoby przyjęcie nieważności decyzji w świetle postanowień art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia".
Dodatkowo podkreślić należy, iż organ egzekucyjny - stosownie do art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Trudności w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowisko osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85 ONSA 1986/1/12, z dnia 20 grudnia 1984 r. I SA 804/84, ONSA 1984/2/123).
Ciężar dowodu, iż obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 pkt 5 u.p.e.a. obciąża stronę wnoszącą zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Strona wnosząc zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej winna wykazać, że taka niewykonalność faktycznie istnieje. Rzeczą organów egzekucyjnych jest ocena, czy okoliczności podnoszone przez stronę powodują obiektywną niewykonalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ocenie Sądu dokonana w tej sprawie ocena organów była prawidłowa natomiast argumentacja skarżącej bezzasadna.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, ze są one niezasadne Zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnienia działanie organów nadzoru budowlanego zmierzające do wyegzekwowania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku garażowego.
Zarzuty skarżących dotyczące braku wystarczającego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego odnoszą się w istocie do tej decyzji. Ponadto w nawiązaniu do zarzutów skargi tj. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stwierdzić należy, że mylnie stawia tezę strona skarżąca, iż rozbiórce podlega jedynie część budynku (str. 2 -i str. 9 skargi), bowiem nie ma tu wątpliwości, iż w decyzji nr [...] z [...] listopada 1999 r. nakazano dokonanie rozbiórki budynku garażu całości. Natomiast organ egzekucyjny na podstawie wglądu do informatycznej bazy ewidencji gruntów ustalił, że powierzchnia zabudowy budynku garażowego na działce [...] wynosi 43 m2. Wskazać nadto należy, że niezrozumiały jest zarzut umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N.nr [...] z dnia [...] września 2011r., której niniejsze postępowanie egzekucyjne nie dotyczy.
Podsumowując Sąd uznał, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów u.p.e.a. w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.