VII SA/Wa 694/21

VII SA/Wa 694/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Elżbieta Granatowska
Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi B. C. i Z. C. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. C. i Z. C. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B.C. i Z.C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...](dalej: "PINB [...]", "organ I instancji") z dnia [...] października 2020 r., Nr [...], nakazującej dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej woliery z kurnikiem, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 10 lipca 2019 r. do siedziby organu I instancji wpłynęło pismo Urzędu [...] Wydziału Ochrony Środowiska w sprawie zgodności z przepisami Prawa budowlanego posadowienia obiektów na nieruchomości przy ul. [...] na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w [...][...]. Podczas oględzin obiektu w dniu 6 września 2019 r. przedstawiciel PINB [...]ustalił, że na terenie powyższych działek zlokalizowana jest woliera z kurnikiem o wymiarach 2,0 x 5,5 m. Kurnik zamocowano za pomocą stalowych rur zagłębionych w ziemi, na które nałożone są drewniane bale. W trakcie kontroli Z.C. i B.C. (dalej: "inwestorzy") przedłożyli wypis z wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 27 maja 2019 r. oraz poinformowali, że złożyli odwołanie do Dyrektora Generalnego Ochrony Środowiska, a także że ubiegają się aby przedmiotowa działka mogła być użytkowana z przeznaczeniem na rolną z możliwością budowy. Następnie, postanowieniem z [...] października 2019 r., Nr [...], PINB [...]nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania przedmiotowej woliery z kurnikiem oraz kontenera. Postanowienie to zostało następnie uchylone rozstrzygnięciem [...]WINB z [...] grudnia 2019 r., Nr [...]. Wyrokiem z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie.
Po ponownym wszczęciu niniejszego postępowania, PINB [...]postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania woliery z kurnikiem. Ze względu na nieprzedłożenie wymaganej dokumentacji PINB [...]decyzją z [...] października 2020 r. nakazał inwestorom dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanej woliery z kurnikiem. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli inwestorzy wskazując, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a także sformułował uzasadnienie niezgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Po jego rozpatrzeniu [...]WINB decyzją z [...] lutego 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB [...].
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zawarty został w art. 29 Prawa budowlanego i ma charakter enumeratywny. W ocenie [...]WINB w niniejszej sprawie inwestor realizując przedmiotową inwestycję, usytuowanej na działce nr ew. [...] powinien był uzyskać pozwolenie na budowę, gdyż tego typu budowa nie została objęta wyłączeniem z art. 29 – 31 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego woliera jest bowiem rodzajem obiektu inwentarskiego. Stanowisko takie zostało również pośrednio potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 278/20, w którym uznano, że na realizację przedmiotowej woliery z kurnikiem wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia [...]IWNB ocenił, że w omawianej sprawie koniecznym było zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Co więcej, z uwagi na możliwość legalizacji dokonanej samowoli budowlanej, PINB [...]dokonał analizy możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. wezwano inwestorów do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika jednak, że inwestorzy tego obowiązku nie wykonali. Tym samym organ I instancji został zobowiązany – zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego – do orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie zlokalizowanego obiektu. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, wydanie nakazu rozbiórki powinno być poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, lecz w przypadku gdy to postępowanie nie może doprowadzić do zalegalizowania obiektu albo gdy sam inwestor nie podejmuje czynności prowadzących do jego legalizacji – wówczas nie ma innej możliwości niż orzeczenie nakazu rozbiórki. Oznacza to, że legalizacja samowoli budowlanej nie stanowi obowiązku inwestora, lecz jego uprawnienie. Stąd też organ odwoławczy uznał, że kwestionowane rozstrzygnięcie PINB [...]zostało wydane zgodnie z prawem.
Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B.C. i Z.C., domagając się jej uchylenia, a także zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów prowadzonego postępowania. Jednocześnie skarżący zarzucili kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej, wybiórczej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza na odniesieniu się w wydanej decyzji jedynie do rzekomego faktu, że woliera dla ptaków wymaga pozwolenia na budowę, przy jednoczesnym pominięciu charakterystyki obiektu w zakresie wielkości i przeznaczenia, tj. braku oceny cech obiektu istotnych dla danego postępowania, co doprowadziło do błędnego uznania przez organ, że obiekt określony przez skarżących jako obiekt małej architektury, nosi znamiona budynku inwentarskiego,
- art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. polegające na oparciu wydanej decyzji w znacznej mierze na wyrokach w podobnych sprawach, które zostały błędnie zastosowane w postępowaniu, co stoi w sprzeczności z zasadą praworządności stanowiącej, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa oraz zasadą pogłębienia zaufania obywateli,
- art. 138, art. 130 i art. 141 k.p.a. polegające na wydaniu przez organ nadrzędny postanowienia w miejscu gdzie powinien wydać decyzję, wydaniu przez organ podrzędny postanowienia na podstawie nieprawomocnej decyzji, pozbawieniu skarżących prawa wniesienia zażalenia,
- art. 138 § 2 k.p.a. polegające na udzieleniu przez organ nadrzędny merytorycznej oceny i ostateczne ukształtowanie sprawy w jej warstwie materialnoprawnej, wtedy gdy organ nadrzędny przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia,
- art.3 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że konstrukcja drewniana o wymiarach: 2,0 x 5,5 m, wykonana ze stempli budowlanych, stojąca na płytach chodnikowych, nie spełnia przesłanek umożliwiających zakwalifikowanie jej jako obiektu małej architektury, mimo że rozmiar, sposób wykonania i przeznaczenie na to wskazują - a w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu w sprawie,
- art. 28 k.p.a. polegające na ustaleniu stron postępowania administracyjnego z urzędu bez wykazania interesu prawnego tych osób, mimo sprzeciwu skarżących.
W uzasadnieniu skarżący rozwinęli powyższe zarzuty. Wyjaśnili, że decyzja PINB [...], nakazująca rozbiórkę woliery z kurnikiem została podjęta na podstawie postanowienia tego organu nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentów dotyczących jej legalizacji, które zostało wydane z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie [...]INB z dnia [...] grudnia 2019 r. przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia nie było bowiem prawomocne, a skarżący zostali pozbawieni prawa do wniesienia zażalenia. Tym samym decyzja o nakazie rozbiórki została podjęta z naruszeniem przepisów k.p.a. Co więcej, w swoim odwołaniu skarżący obszernie opisali nieprawidłowości mające miejsce w czasie ponownego rozpatrzenia sprawy przez PINB [...], które zostały zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu z 22 kwietnia 2020 r. Na zakończenie skarżący wskazali, że zgodnie z Uchwałą Rady [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] wprowadzającą regulamin utrzymywania czystości i porządku na terenie [...], zwierzęta gospodarskie (tj. drób) mogą być utrzymywane na obszarach wyłączonych z produkcji rolniczej na nieruchomościach, gdy powierzchnia działki wynosi powyżej 1000 m2. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu analizowane pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] lutego 2021r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2020r., nakazującą, na podstawie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego, rozbiórkę samowolnie wybudowanej woliery z kurnikiem o wymiarach 2,0m x 5,5m na nieruchomości położonej przy ul. [...] na działce nr ew. [...] w [...].
Na wstępie wskazać należy, że podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowił art. 48 ust 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Należy podkreślić, że w pierwszej kolejności prawidłowa kwalifikacja obiektu jako wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę determinuje wdrożenie trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego.
Zdaniem Sądu dokonana przez organy obu instancji kwalifikacja przedmiotowego obiektu jako budynku inwentarskiego wymagającego pozwolenia na budowę jest przedwczesna.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest woliera z kurnikiem o wymiarach 2,0m x5,5m ( pow. zabudowy 11 m2), zamocowana za pomocą rur stalowych zagłębionych w ziemi , na których zamocowano drewniane pale ( vide dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu oględzin z dnia 6 czerwca 2019r.).
Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego pod pojęciem "obiekt budowlany" rozumie się budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem materiałów budowlanych. Z kolei, zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego pod pojęciem "budynek''' należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zgodnie z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego "obiektami małej architektury" są niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury; b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej; c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.
W ocenie Sądu obiekt budowlany, usytuowany na terenie działki nr ewid. [...] w [...] nie mógłby być uznany za "obiekt małej architektury" w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, jeśli rzeczywiście pełni funkcje kurnika.
Obiekt pełniący te funkcję należałoby zakwalifikować, jako obiekt inwentarski posiadający cechy pozwalające na uznanie go za "budynek" w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, w szczególności wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadajacy dach. Przedmiotowy obiekt jest również posadowiony za pomocą rur stalowych (konstrukcja stalowa woliery) wkopanych w grunt, które zapewniają mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (por. wyroki NSA: z dnia 09.01.2019r. sygn. akt II OSK 3465/18; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10; z dnia 9 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 773/10).
Z poczynionych przez organy ustaleń, w tym dokumentacji fotograficznej nie wynika jednak w sposób jednoznaczny, że w obiekcie tym utrzymywane są zwierzęta hodowlane. Sąd zwraca uwagę, że na s.31 akt znajduje się fotografia zupełnie innego obiektu w którym rzeczywiście przebywa drób.
W ocenie Sądu, przedwczesne było zakwalifikowanie przedmiotowego budynku jako inwentarskiego (a nie gospodarczego),co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości zastosowania w odniesieniu do tego obiektu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, w tym garaży, altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Sąd podziela przy tym pogląd, że budynek gospodarczy może służyć jedynie do przechowywania przedmiotów (rzeczy), zaś budynek inwentarski występuje jako element pojęcia zabudowy zagrodowej – w związku z czym przeznaczony jest dla inwentarza żywego. Stanowisko to jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem sądowym, zgodnie z którym budynki gospodarcze mogą służyć jedynie do przechowywania przedmiotów (rzeczy), wobec czego nie można w nich utrzymywać zwierząt (inwentarskich czy też gołębi), będących istotami żyjącymi, zdolnymi do odczuwania cierpienia – które nie są rzeczami (art. 1 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt). Odpowiednim pomieszczeniem dla utrzymywania zwierząt nie jest budynek gospodarczy, lecz budynek (pomieszczenia) inwentarskie jako przeznaczone dla inwentarza żywego, odpowiadające potrzebom wynikającym z zasad racjonalnego utrzymywania zwierząt. Sposobu użytkowania obiektu w postaci "budynku gospodarczego" nie można zarazem utożsamiać ze sposobem użytkowania obiektu (czy jego części) w postaci "budynku inwentarskiego" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10.10.2012r. sygn. akt. II SA/Bd 463/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2008r. o sygn. akt II SA/GL 615/07, opubl. w CBOSA).
Z tych wszystkich względów, uznając, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone wnikliwie i rzetelnie , zgodnie z wymogami art. 7 i 77 k.p.a, należało uznać za przedwczesne zastosowanie trybu o którym mowa w art. 48 Prawa Budowlanego, bowiem kwestia bezwzględnie wymagająca wyjaśnienia jest funkcja jąka pełni obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dokonają ponownie oględzin i korzystając z wszelkich prawem dopuszczonych dowodów ustalą jakie jest rzeczywiste przeznaczenie przedmiotowego obiektu.
W tym stanie rzeczy, uznając, że organy naruszyły art. 7 i 77 k.p.a w zw. z art. 48 ust 1 i ust 2 ustawy Prawo budowlane , Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2019r., poz. 2325), uchylając zaskarżona decyzję, decyzję ja poprzedzającą oraz postanowienie PINB dla [...] z dnia[...] grudnia 2019r.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.